SUMARIO

1. INTRODUCCIÓN. 2. LA EVALUACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN EL MARCO DEL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. 2.1. LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS: SU EVALUACIÓN. 3. MÉTODO Y DATOS. 4. RESULTADOS Y DISCUSIÓN. 4.1. LOS TIPOS DE POLÍTICAS SEGÚN LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. 5. CONCLUSIONES. 6.REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

1. INTRODUCCIÓN

A pesar de que la literatura académica cuenta con relativa claridad respecto a la evaluación de la acción gubernamental, su estudio ha dejado de lado la construcción de metodologías comparativas aplicables a diversos contextos (Pierreet al.,2024). Esta deficiencia tiene que ver con una gran diversidad de perspectivas desarrolladas para el análisis de cada etapa constitutiva, tanto en el campo de las políticas públicas (Sageret al.,2024) como en los servicios públicos (Pidd, 2012; Menezeset al.,2022). Particularmente, la evaluación de las políticas ha carecido de marcos generales para su observación empírica, comúnmente subordinada a la discrecionalidad y a las necesidades de los agentes evaluadores (Feinsteinet al.,2017). A nivel del servicio público, la evaluación y sus diversos tipos no han sido abordadas a partir de una perspectiva metodológica comparativa, por lo que cobra relevancia abordar esta problemática (Menezeset al.,2022). Esto, especialmente a nivel subnacional, en donde reside una veta de análisis poco explorada a pesar de ser uno de los temas más relevantes en las dinámicas contemporáneas (Bowmanet al.,2020; Martínez-Hernández, 2024).

Con lo anterior como justificación, esta investigación se pregunta sobre el estado actual de las políticas públicas subnacionales en contextos federales. Para responder este cuestionamiento, se utiliza a los servicios públicos como proxy para el análisis de las políticas públicas. Por lo anterior, la investigación define como objetivo general determinar el nivel de calidad de los servicios públicos en México, yasí identificar patrones y tipos a nivel subnacional. Para alcanzar dicho objetivo, se propone una nueva medida que evalúa la calidad desde una perspectiva bidimensional, y esto dentro de un marco metodológico que puntualiza la observación comparativa en realidades municipales disímiles con una muestra de 225 municipios de las 32 entidades federativas mexicanas (Martínez-Hernández, 2024). El estudio parte de una aproximación empírica y cuantitativa con la que se espera identificar los niveles de calidad de los servicios públicos en un marco general asociado a tipos de políticas públicas municipales.

Para desarrollar lo anterior, el artículo se estructura en cuatro apartados. La primera sección desarrolla la discusión teórica puntualizando los elementos conceptuales y analíticos de la evaluación y se definen las particularidades para la evaluación de la calidad de los servicios públicos a nivel municipal. La segunda sección desglosa el diseño metodológico en el cual destacan la operacionalización del indicador creado, las dimensiones de análisis y las especificaciones del método. La tercera sección presenta los resultados de la investigación divididos en dos apartados: el primero describe los hallazgos principales y se discuten sus alcances en la realidad municipal; el segundo apartado discute las implicaciones de la calidad de los servicios públicos en el análisis de las políticas, con lo cual se propone una tipología de políticas públicas en los sistemas subnacionales. Finalmente, la cuarta sección cierra con las conclusiones.

2. LA EVALUACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN EL MARCO DEL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

En el sector público la teoría de la evaluación ha desarrollado diversas perspectivas analíticas, las ­cuales se han orientado a dar respuesta a un cuestionamiento central: ¿quées y qué busca? (Guba y Lincoln, 1987, pp. 203-209; Christie y Alkin, 2008; Feinsteinet al.,2017).Como primer acercamiento, Cardozo Brum (2006, pp. 43-44) menciona que la evaluación es entendida como «una investigación aplicada de tendencia interdisciplinaria realizada mediante la aplicación de un método sistemático cuyo objetivo es explicar y valorar una realidad así como aportar elementos al proceso de toma de decisiones, que permitan mejorar los efectos de la actividad político-gubernamental evaluada».

La evaluación se inició en la década de 1960 en Estados Unidos, Se enfocó principalmente en los programas de educación, diseminándose por los demás programas del Gobierno norteamericano. A finales de la década de 1960 y principios de 1970, la evaluación se diversificó hacia la identificación de aquellos factores económicos y procesos de cambios en la gestión pública. Sin embargo, esta perspectiva sufrió un declive, ya que carecía de un método riguroso e incapaz de incorporar otras alternativas pluralistas y/o visiones multidisciplinarias (Bouzas, 2005, pp. 69-71). En la década de 1990, la evaluación tuvo un resurgimiento gracias a la corriente de la nueva gestión pública en Reino Unido. Esto promovió cambios tanto en la medición de resultados como en la generación plural de enfoques de evaluación (Guba y Lincoln, 1987).

La teoría de evaluación evolucionó durante estas décadas, lo cual se corrobora en cuatro generaciones que se distinguen por sus propuestas metodológicas, que han oscilado entre el positivismo y el constructivismo (íd.). En estos años, el debate entre el método cualitativo y el método cuantitativo fue central y la discusión sobre la integración metodológica enriqueció la teoría de evaluación.

La primera generación fue denominada de técnicos, ya que se centró en una visión mecanicista caracterizada por la medición y cumplimiento de los objetivos. La segunda generación, denominada descriptiva, se centró en la especificación de los procesos y a la identificación de patrones que permitían evidenciar las fortalezas y debilidades de los programas y políticas públicas. Esta generación se distingue por la relevancia de los objetivos como la herramienta principal de medición (ibid., pp. 203-206). La tercera generación, llamada de juicio o valoración, potenció la imagen del evaluador, que ostentaba la capacidad de emitir juicios que se utilizaban como indicadores válidos para la evaluación. Esta generación se caracterizó por la problematización de los objetivos como objeto de evaluación. Fue una generación más plural, ya que sometió a debate aquellos valores que rigen las políticas y programas públicos. En esta generación, el desempeño de los ejecutores también se somete a evaluación, además de que se evalúan los efectos del programa y de las políticas (ibid., pp. 206-208). La cuarta generación, llamada pluralismo, centró su análisis en la recopilación de los valores de los grupos afectados. Estos valores se someten a consenso y debate, ya que manifiesta la importancia del diálogo. el consenso y la satisfacción de la mayoría de los participantes (ibid., pp. 208-235).

Después de varias décadas de debate sobre la evaluación antes reseñado, aún quedan diversos elementos por discutir. Particularmente, como lo mencionan Christie y Alkin (2008), la teoría de evaluación es mejor entendida mediante la identificación de los enfoques, modelos e incluso sus marcos interpretativos.

En este sentido, un elemento a destacar tiene que ver los niveles analíticos en los que la evaluación se circunscribe. De acuerdo con ello, las evaluaciones varían en función de sus objetivos, conceptos y niveles analíticos, por lo que suele diferenciarse entre las políticas públicas, los planes, los programas, los servicios públicos o la efectividad y funcionamiento de los Gobiernos. Sin embargo, esta diferencia no suele ser precisa debido a la complejidad de la acción gubernamental.

Para clarificar lo anterior, en general, en la evaluación de la acción gubernamental (políticas públicas, planes, programas, servicios públicos) existen diversas perspectivas que se pueden agregar en tres grupos: 1) la instrumentalización y operación; 2) los rendimientos y resultados (eficiencia y eficacia), y 3) su funcionamiento (transparencia y rendición de cuentas). Las dos iniciales se asocian a una consideración técnica de la acción gubernamental, mientras que la última a una visión política de gobernanza ‒esta perspectiva ha cobrado relevancia en la literatura durante las últimas tres décadas (Pierreet al.,2024)‒. Para el caso que refiere esta investigación, las perspectivas técnicas de la evaluación se han concentrado en dos áreas: una atribuida a la evaluación de las políticas públicas y otra a la observación de los servicios públicos. Esta diferencia, que además de ser conceptual es teórica, alude a dos niveles de acción: uno referente al marco general en el que el Gobierno ejecuta sus acciones (las políticas públicas), mientras que el segundo nivel son las acciones concretas del Gobierno en áreas específicas (servicios públicos). En este sentido, es posible admitir que la prestación de servicios públicos se estructura bajo el marco general de la acción de gobierno, el cual se define bajo el proceso de política pública (Meza, 2015a; 2015b; Ramasamy, 2020; Pierreet al.,2024).

Como parte esencial de las políticas, los servicios públicos son estratégicos para la acción gubernamental. En este ámbito, la evaluación es un mecanismo de control que permite la vigilancia y mejora de la actividad gubernamental, afectando positivamente a la calidad de vida de la ciudadanía (Torreset al.,2011; Woolcock, 2017).

Los servicios públicos impactan en la vida de la ciudadanía, por lo que tienen efectos directos en el desarrollo de la vida pública. Por su relevancia, las sociedades modernas han demandado una mayor efectividad de las políticas que enmarcan la prestación de servicios por parte de las agencias gubernamentales (Carvalho y Brito, 2012, p. 452). De hecho, una de las preguntas centrales respecto a los servicios públicos ha sido la relación que estos tienen respecto a su costo de implementación (Pidd, 2012; Adamset al.,2022; Sageret al.,2024). Esta perspectiva se desarrolló desde la década de 1970 hasta finales de la década de 1990, transitando de los enfoques clásicos de la Administración pública hacia una tendencia de cambio que admitió la incorporación de instrumentos de las empresas privadas en la gestión de los recursos y servicios públicos. A mediados de la década de 1990 e inicios del siglo xxi, se dio un nuevo proceso de transición hacia modelos de gestión pública con la incorporación de nuevas herramientas que consolidaron un tipo administrativo definido por la participación e interacción más activa entre el Estado y la sociedad (Stoker, 1998). En esencia, los modelos o enfoques de la Administración pública han evolucionado desde estructuras orgánicas centrales y rígidas, atribuidas a los modelos clásicos que tuvieron auge durante la segunda mitad del siglo xx, hacia modelos administrativos más flexibles, de inclusión y participación ciudadana en los procesos de gestión (Rose, 1998; Arellano, 1999; Ferraro, 2009; Aguilar, 2013; Sageret al.,2024).

Con la irrupción de la nueva gestión pública en las dinámicas gubernamentales se han potenciado ­cambios en los procesos administrativos y estructuras organizativas de los Estados, que han avanzado en oleadas definidas por diferentes enfoques en la organización y prestación de servicios públicos caracterizados por la implementación de diversos mecanismos administrativos en la búsqueda de una mayor profesionalización, eficiencia y eficacia (Ferraro, 2009; Sageret al.,2024). En este marco, la prestación de los servicios públicos es un viejo paradigma de la gestión pública que vincula a los actores primordiales en la estructura ejecutiva estatal con la sociedad (Carvalho y Brito, 2012, p. 452).

En este escenario, diversas alternativas y enfoques de la gestión han proporcionado herramientas de medición que han permitido la evaluación de las Administraciones públicas, particularmente en la medición de la calidad de los servicios públicos (Pidd, 2012; Adamset al.,2022).

2.1. La calidad de los servicios públicos: su evaluación

En las últimas décadas, uno de los conceptos más relevantes en torno a la evaluación ha sido la calidad (Menezeset al.,2022; Cejudoet al.,2009; Pidd, 2012). Según Torreset al.(2011, p. 41), ya en la década de 2000 el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) exigía «un enfoque común sobre la calidad y la excelencia en la gestión pública, relacionadas con la satisfacción del ciudadano y orientada a los resultados de los servicios prestados» (Feinsteinet al.,2017).

Una de las características de la literatura especializada es su predilección por el entendimiento de las causas y consecuencias de la calidad, particularmente de los Gobiernos. Sin embargo, esta literatura, que ha evidenciado una multiplicidad de aproximaciones metodológicas, no ha logrado alcanzar una perspectiva teórica clara ni mucho menos una adecuada delimitación conceptual (Cejudoet al.,2009, p. 116; Torreset al.,2011; Woolcock, 2017; Menezeset al.,2022).

Entre los diversos debates académicos iniciados a principios de la década de 1990 uno cobró relevancia: la evaluación de la calidad de las políticas públicas. De las principales líneas de discusión una fue atribuida a las problemáticas conceptuales de la calidad, tema que en la actualidad ha adquirido mayor relevancia (Walsh, 1991; Feinstein y Zapico-Goñi, 2010; Bello, 2021). Según Pidd (2012) y Cejudoet al.(2009, p. 116), las implicaciones de esta imprecisión teórica y conceptual se deben a tres elementos. El primero alude a la discusión exclusiva de los métodos de análisis y disponibilidad de información; particularmente este punto enfatiza la preocupación sobre el uso de métodos estadísticos cada vez más sofisticados. El segundo elemento es por la homologación de conceptos como calidad de gobierno, calidad de las políticas, calidad de los servicios o incluso buen gobierno y calidad de vida (Bovaird y Löffler, 2007; Pierreet al.,2024). El tercer elemento es producto de los dos anteriores y tiene que ver precisamente con la perspectiva teórica, entendiendo a la calidad como un todo en el que se le otorgan atributos sobre los resultados, la acción, instituciones, comportamientos, criterios de acción, etc., que impiden una observación precisa del fenómeno (Cejudoet al.,2009, p. 117).

Para aportar en esta área, una de las aproximaciones que podrían dar claridad al concepto es la desarrollada por Morlino (2014, pp. 39-40), quien menciona que la calidad debe entenderse a partir de tres aspectos: la calidad como resultado, la calidad como procedimiento y la calidad como contenido. Con base en estos criterios indica:

1) Por los procedimientos establecidos que se asocian a cada producto; un producto de calidad es el resultado de un proceso controlado y exacto, llevado a cabo de acuerdo con métodos y tiempos precisos y recurrentes; aquí, el énfasis está en los procedimientos; 2) la calidad consiste en las características estructurales de un producto, ya sea el diseño, los materiales o el funcionamiento, u otros detalles que contiene; aquí, el énfasis está en el contenido; 3) la calidad de un producto o servicio deriva indirectamente de la satisfacción expresada por el consumidor, por su demanda reiterada del mismo producto o servicio, independientemente de cómo se lo produzca o de cuál sea su contenido específico, o del procedimiento que siga el consumidor para adquirir dicho bien o servicio; de acuerdo con este significado, la calidad se basa simplemente en el resultado.

De acuerdo con esta definición, se esperaría que una política pública o servicio público de calidad ­cumpla con tres requisitos: 1) tendería a satisfacer a la ciudadanía y/ usuario (calidad en términos de resultado); en consecuencia, 2) tendría que cumplir con características específicas de diseño, funcionamiento, materiales (entre otras específicas a la naturaleza de la política o servicio) y de cobertura (calidad en ­términos de contenido), 3) con lo cual garantice a la ciudadanía el poder de evaluar y vigilar en qué medida el Gobierno atiende los preceptos legales y facultades administrativas tanto en el proceso de implementación de la política como en la prestación de un servicio determinado (calidad en términos de procedimientos) (Bolong, 2003; Morlino, 2014; Martínez-Hernández, 2024).

Una segunda línea de análisis respecto a esta discusión es mencionada por Walsh (1991), quien indica que la dificultad de este tipo de evaluaciones reside también en las diferencias entre los Gobiernos (Rose, 1998) y las asimetrías que se producen tanto en la prestación de los servicios públicos como en las políticas públicas, además de las relaciones inherentes al contexto político, social y económico. En la misma línea, Bovaird y Löffler (2003) señalan la necesidad de evaluar la calidad no solo en términos de los resultados de la política o servicio, sino, además, desde el marco general de la gestión de este, su proceso. Lo cual, para los autores, ejerce un efecto positivo en el análisis, sumando a la evaluación las instituciones, las estructuras organizativas, el tipo de política o servicio y los efectos en la sociedad. En el mismo sentido, Saltalamacchia y Ziccardi (2005), Rothstein y Teorell (2008) y Mungiu-Pippidi (2020) cuestionan la idea de calidad de gobierno y la calidad de las políticas públicas, asumiendo que la efectividad de los Gobiernos depende de una estructura capaz de procesar e institucionalizar sus dinámicas administrativas, y con ello una mejor calidad de sus políticas y servicios públicos (Van Meter y Van Horn, 1975; Pülzl y Treib, 2007; Thomas y Grindle, 1990; Gormley, 2007; Parsons, 2013).

Por lo anterior, evaluar la calidad obliga a un análisis multidimensional, sobre todo a nivel subnacional, en donde Weimer y Vining (2004) destacan las complejas relaciones entre las variables que intervienen por lo que diversos elementos deben de incluirse en su estudio (Sageret al.,2024).

En este ámbito, la evaluación de los servicios públicos se puede ubicar en cuatro áreas que aluden a sus efectos, la expectativa, la organización e implementación y la percepción del usuario. Esta última ha sido la más recurrente, en la que destacan tres perspectivas fundamentadas en la calidad del servicio: satisfacción, experiencia y sistemas de información. Particularmente, se han desarrollado instrumentos para la medición de la calidad y el éxito de los servicios, según la satisfacción y experiencia del usuario (Pidd, 2012; Woolcock, 2017; Menezeset al.,2022).

En la actualidad, existen diversos métodos para medir la calidad de los servicios, la mayoría de los cuales utilizan técnicas estadísticas; sin embargo, la abstracción del concepto, por su naturaleza intangible, ha provocado una mayor complejidad en la construcción de herramientas capaces de capturar el fenómeno ‒SERVPERF (servicie performance); SERVQUAL (service quality); Net Promoter Score, por mencionar los más representativos‒. Por ello, las mediciones sobre calidad de los servicios se han enfocado en la percepción del usuario y no necesariamente de la prestación del servicio en sí mismo (Jain y Gupta, 2004; Menezeset al.,2022; Adamset al.,2022).

En este sentido, una de las estrategias más relevantes es el service quality(SERVQUAL), el cual mide la evaluación del usuario respecto a temáticas específicas asociadas a la prestación del servicio. Este modelo considera cinco dimensiones que intervienen en la calidad del servicio (figura 1): 1) tangibles; 2) fiabilidad; 3) responsividad; 4) seguridad, y 5) empatía. Estas dimensiones se articulan en torno a más de una veintena de componentes agregados a cada dimensión según su naturaleza. Con ello se construye una medida ‒Q (quality of service) = P (perceived service) – E (expected service)‒que captura la diferencia entre las percepciones del usuario y el valor esperado del servicio (Parasuramanet al.,1991; Goumairiet al.,2020, p. 224).

Figura 1. Componentes del SERVQUAL
Fuente:Goumairiet al.(2020, p. 224); Parasuramanet al.(1991).

Diversos estudios indican que, pese a sus aspectos positivos, este tipo de perspectivas dejan de lado la satisfacción del usuario respecto al servicio, así como la medición del acceso, las estrategias de información y comunicación, la complejidad administrativa, la respuesta y flexibilidad, la receptividad y la credibilidad entre otros elementos asociados a la operatividad de la prestación de los servicios públicos (Jain y Gupta, 2004; Menezeset al.,2022). Por ello, en la actualidad existen otras alternativas metodológicas precisamente enfocadas en la percepción del usuario, y en las que se suelen considerar la experiencia, la satisfacción y la aceptación de los mecanismos de información ‒DeLone and McLean model of information systems success(D&M model); technology acceptance model(TAM) (Menezeset al.,2022)‒. En estas metodologías se suele privilegiar las características tangibles de la calidad de los servicios; particularmente la satisfacción del usuario suele asociarse con aquellas expectativas del servicio y las necesidades particulares de las personas. En ello reside la estrategia use-orientedde las organizaciones públicas, en la que la experiencia y satisfacción del usuario es el elemento central en la prestación del servicio. Por ello, dichas estrategias suelen utilizar de forma diferenciada tres dimensiones analíticas: satisfacción, calidad del servicio y calidad de la información. Con ellas la evaluación de los servicios agrega la visión del usuario respecto al desempeño como su grado de cumplimiento de objetivos (íd.). Sin embargo, en la evaluación de la calidad de servicios se suele utilizar sólo una dimensión analítica, restando robustez a las mediciones de calidad de los servicios públicos (Goumairiet al.,2020; Menezeset al.,2022).

Esta investigación retoma la percepción del usuario tanto en la evaluación de la calidad de los servicios como la satisfacción, residiendo en ello una propuesta de medición holística que aglutina las dos perspectivas utilizadas por los modelos existentes orientados a la evaluación de los servicios públicos (por ejemplo: SERVQUAL y SERVPREF), lo cual permite una aproximación a los modelos con un enfoque más amplio que, invariablemente, se estructuran en torno a las políticas públicas e inclusive a una mirada global del funcionamiento de las organizaciones públicas.

3. MÉTODO Y DATOS

La investigación define dos objetivos generales: el primero es determinar la calidad de los servicios públicos a nivel municipal en México; el segundo es proporcionar un marco metodológico útil para el estudio de la calidad desde una perspectiva comparativa en realidades municipales disímiles.

Para realizar lo anterior, la investigación define la dimensión calidad de los servicios públicos como la variable dependiente de la investigación. Esta dimensión se construye a partir de la medición de la calidad de los servicios públicos municipales, lo cual se fundamenta en el desempeño de las atribuciones constitucionales de los municipios en siete áreas: agua, drenaje y alcantarillado, alumbrado público, calles y avenidas, policía, parques y jardines, basura y recolección, definidos en el art. 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Para esta investigación dichas atribuciones funcionan como proxypara analizar las políticas públicas a nivel municipal. Según lo expresando en el apartado teórico, esto se justifica porque los servicios públicos se estructuran bajo el marco de la acción de gobierno municipal, por lo que suceden en el marco del proceso de política pública (Meza, 2015a; 2015b; Ramasamy, 2020) y metodológicamente permite entender la calidad de estas bajo los mismos parámetros comparativos (Walsh, 1991; Bovaird y Löffler, 2003; Rothstein y Teorell, 2008; Barret al.,2009; Park y Blenkinsopp, 2011).

Tabla 1. Operacionalización

Nota: ver anexos para la identificación de cada variable utilizada.

Para ello, se crea el índice compuesto de calidad de los servicios públicos municipales (ISPM). El ISPM se construye a partir de dos dimensiones. La primera dimensión, llamada calidad en términos de contenido, la cual observa la percepción ciudadana respecto a características objetivas y diferenciadas de cada uno de los siete servicios: agua, drenaje y alcantarillado, alumbrado público, parques y jardines, policía y seguridad, calles y avenidas, basura y recolección (tabla 1). La segunda dimensión, denominada calidad en términos de resultado, refiere a la satisfacción con el servicio público expresada por la ciudadanía. Para la creación del ICSPM se crean dos subíndices que obedecen a las dos dimensiones antes mencionadas y que, además, permiten la medición individual de cada servicio público. Para la primera dimensión: calidad de contenido, se crea el subíndice de contenido por área (SIC) y agregado (SIC_PUBLICSERVICE), el cual mide en una escala de 0-1, de menor a mayor calidad. El índice contempla la calificación media de la ciudadanía respecto a las cualidades del servicio público definidas por la naturaleza de este (tabla 1). La representación algebraica indicador se describe a continuación:

Para la segunda dimensión, calidad en términos de resultado, se crea el subíndice de satisfacción(SAT_SERVICE), el cual observa la satisfacción media del servicio expresada por el ciudadano con dicho servicio. El índice mide en una escala de 0-1, de menor a mayor satisfacción con el servicio público por área y agregado. La representación algebraica del SAT_SERVICE se describe a continuación:

Operativamente, en un segundo momento se crea el subíndice agregado del servicio público (SUB_ASP), el cual se construye por dos elementos: SIC y SAT_SERVICE, del cual se obtiene la medición de la calidad de cada servicio público. La representación algebraica del SUB_ASP se describe a continuación:

En un tercer momento, para obtener una medida final del conjunto de servicios se agregan las medidas obtenidas por el SUB_ASP y se obtiene el ISPM. En términos generales, el ICPM agrega tanto la calidad del servicio evaluada por el usuario como su satisfacción, permitiendo capturar en un indicador global las diferentes áreas de desempeño municipal. El índice mide en una escala de 0-1, de menor a mayor calidad adjudicados a estos dos atributos. La distribución de los valores del índice se observa en el gráfico 1 y su representación algebraica se describe a continuación:

La investigación se circunscribe a los trabajos empírico-comparativos de carácter descriptivo con uso de metodologías cuantitativas (Della Porta y Keating, 2008; Kinget al.,2000). Los casos para analizar se seleccionan a partir de una muestra representativa de n = 255 (N = 2 466) municipios mexicanos (10,34 %) de la totalidad de las entidades federativas del país (32), durante la temporalidad analizada (2019-2020). Los criterios de selección se asumen, en primer lugar, por el método de diferencia que incluye variables de región, población y finanzas públicas, y, en segundo lugar, por un criterio técnico de existencia de datos comparables que permiten observar a municipios con más de 50 000 habitantes, y a municipios que definidos por los criterios metodológicos de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG 2019), elaborada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) (ver anexos).

Para la obtención de información se crea la base de datos Quality of Subnational Public Policies Database (QSPPDB), la cual hace uso de tres fuentes de datos: a) encuestas a población y servidores públicos; b) ­censos poblacionales y de la Administración pública municipal, y c) finanzas municipales. La investigación agrega tanto la información obtenida de estas fuentes de datos como las variables, índices e indicadores creados para la investigación. La QSPPDB se estructura en secciones cuyos atributos se relacionan con las dimensiones analíticas de la investigación antes mencionadas. Para el análisis de la información el estudio hace uso de método comparado y cuantitativo, combinando tanto modelosestadísticos como correlaciones bivariadas y análisis de fiabilidad para las medidas creadas. Así mismo, se realiza una descripción comparativa de las diferencias entre la calidad de políticas, permitiendo una construcción teórica, metodológica y empírica sobre el comportamiento de las políticas públicas en la realidad subnacional.

4. RESULTADOS Y DISCUSIÓN

El análisis se desarrolla en dos momentos. El primer momento observa los resultados generales de la aplicación del índice de calidad de las políticas en la realidad municipal mexicana. En el segundo momento se analizan los tipos de políticas que según las dimensiones analíticas del indicador se identifican en la realidad local.

Según los resultados, a nivel descriptivo el índice de calidad de los servicios públicos municipales (ISPM) manifiestan normalidad estadística. Según lo evidenciado en la realidad municipal mexicana, la calidad es media (0.560), mientras que en los extremos la mínima es de 0.243 y la calidad máxima es de 0.833. En el rango que oscila entre 0.45 y 0.65 de calidad se ubican 215 municipios; por debajo de 0.45 de calidad se encuentran 11 municipios, y por encima de 0.65 se ubican 29 municipios. Al observar el indicador de acuerdo con las áreas de política analizadas se aprecian datos relevantes asociados a las dimensiones analíticas del ISPM (gráfico 1).

En principio, y de acuerdo con el promedio de la totalidad de municipios estudiados, en la dimensión de satisfacción se identifican tres niveles: media, alta y muy alta. En los niveles medios se ubican las políticas de policía y seguridad y de calles y avenidas, que son las que menor satisfacción presentan (por debajo del promedio del ISPM). En el nivel alto se ubican la mayoría de las políticas: alumbrado público, parques y jardines, drenaje y alcantarillado y agua. En los servicios de muy alta satisfacción se ubica basura y recolección.

Gráfico 1. Distribución del ISPM
Fuente: elaboración propia.

Gráfico 2-3. Dimensiones de la calidad de las políticas (cualidad y satisfacción)
Fuente: elaboración propia.

En la dimensión de contenido/cualidad se ubican niveles bajos, medios y altos. En los niveles bajos se encuentran la mayoría de los servicios públicos (por debajo del promedio general del ISPM), como calles y avenidas (siendo esta la más baja), alumbrado público, policía y seguridad, drenaje y alcantarillado. En los niveles medios se ubica los servicios de basura y recolección y los servicios de agua. En niveles altos se ubican los servicios de parques y jardines (tabla 2).

Al observar estas diferencias entre las dimensiones, los servicios públicos tienden a tener mayor satisfacción que calidad en términos de contenido (técnica). Sin embargo, servicios más coherentes o que menos diferencias muestra entre satisfacción y contenido son los de parques y jardines. Por debajo se ubican los servicios de policía y seguridad y las de agua, y muy por debajo se encuentran los servicios de basura y recolección, calles y avenidas, alumbrado público y drenaje y alcantarillado.

Tabla 2. Dimensiones de la calidad de las políticas por área

Nota: S = satisfacción; C = cualidad.

Esta diferencia inicial permite identificar las particularidades subjetivas de los servicios públicos a nivel municipal en donde la satisfacción juega un rol determinante, lo cual pude deberse a los perfiles sociológicos de los municipios que se enfrentan a las características técnicas de los servicios que suele ser de menor calidad (tabla 2; gráficos 2 y 3).

En términos comparativos y por área, los servicios públicos a nivel municipal tienden a manifestar una relación relevante. En su mayoría, los municipios que evidencian servicios de calidad lo hacen no solo en un área, sino que manifiestan también niveles altos en otros servicios. No obstante, se evidencian áreas o servicios públicos específicos que manifiestan mayor o menor relación entre sí, por lo que cabría ubicar servicios públicos que son convergentes y divergentes (tabla 3).

Por un lado, los servicios públicos convergentes son aquellos que por su afinidad técnica tienden a manifestar una relación mayor. Este es el caso de los servicios de agua con las de drenaje y alcantarillado, o incluso los servicios de calles y avenidas con los de alumbrado público, así como los servicios de parques y jardines con los de basura y recolección o inclusive los servicios de seguridad con el alumbrado público y parques y jardines (tabla 3).

Por otro lado, los servicios divergentes son aquellos que por su naturaleza tienden a no estar ­relacionados al ser áreas temáticas que no necesariamente comparten elementos técnicos para su implementación. Este es el caso de los servicios de policía y seguridad con basura y recolección o inclusive con drenaje y alcantarillado (tabla 3).

Tabla 3. Correlaciones bivariadas

Fuente: elaboración propia.

Pese a esta distinción, los servicios se relacionan directamente con la capacidad administrativa de los municipios de implementarlas con calidad (Martínez-Hernández, 2024), es decir, los servicios públicos independientemente de su área específica tienden a ser de mayor calidad si el municipio es capaz de implementar mecanismos de calidad en cualquier área administrativa. En cierto sentido, si un municipio manifiesta alta calidad en un servicio público, es más probable que pueda hacerlo en otras áreas que sean convergentes. En este sentido, los casos más relevantes de convergencia son los servicios de policía y seguridad con alumbrado público o, incluso, con parques y jardines; a su vez, los servicios de agua con alcantarillado y drenaje, temas que en la actualidad son de relevancia teórica y empírica para los contextos latinoamericanos (Hiskeyet al.,2020) (tabla 3).

4.1. Los tipos de políticas según la calidad de los servicios públicos

En el segundo momento de la investigación se describen los tipos de políticas que se obtienen por la observación de las dimensiones analíticas de la calidad de los servicios públicos antes desarrolladas.

Según el análisis desarrollado, la calidad en la realidad municipal varía en función de las dimensiones componentes del ISPM. Como ya se ha señalado en el apartado anterior, en términos generales la calidad de los servicios es media en donde se ubican la mayoría de los casos analizados; sin embargo, existen municipios cuyos servicios son de baja o muy baja calidad (11) o, en otro extremo, municipios (29) con servicios de muy alta calidad (sin llegar al máximo teórico) (tabla 2, gráfico 1).

Una segunda observación es que existen servicios que pueden ser entendidas desde una perspectiva de coherencia entre las dimensiones de satisfacción y contenido, lo cual indica la diferencia entre una y otra dimensión. Lo anterior supone que entre menor distancia entre la satisfacción y contenido mayor coherencia; la incoherencia, por tanto, se dará cuando los valores en las dimensiones se encuentren más alejados (tabla 2; gráficos 2, 3 y 4) (Martínez-Hernández y Miranda, 2019).

Un tercer punto es la convergencia y divergencia de los servicios. Así, se observa la relación entre aquellos servicios que para mejorar sus niveles de calidad se relacionan con otro que comparte ciertas similitudes técnicas y convergen. Así mismo, existen servicios que son divergentes y que no necesariamente comparten relación con otra debido a su naturaleza, por lo que su calidad no se supedita a esa relación que sí manifiestan los servicios convergentes (tabla 3, gráfico 4).

Según las tres observaciones anteriores, es posible sintetizar los resultados de acuerdo con las dimensiones analíticas y las características asociadas a la calidad de los servicios en un marco general de la política pública, y para ello se definen cuatro tipos de políticas en los municipios mexicanos (tabla 4).

El primer tipo son las políticas de gobernanza(cuadrante I): son políticas policy oriented de alta calidad que integran tanto las necesidades técnicas (contenido) como las ciudadanas (satisfacción) para su diseño e implementación. Son políticas integrales que manifiestan altos niveles de satisfacción ciudadana y altos niveles de calidad en términos de contenido. Se dan en sistemas con redes de gobernanza que articulan a la ciudadanía y al gobierno municipal (tabla 4, gráfico 4).

El segundo tipo son las políticas de patronazgo(cuadrante II): este tipo de políticas ­user-oriented, se destacan por su enfoque distributivo (Lowi, 1972) y clientelar, entre ellas se pueden encontrar políticas que condicionan el apoyo político y la distribución discrecional de servicios y recursos ­públicos, por lo que suelen manifestar un alto grado satisfacción ciudadana que suele ser de corto plazo. En ­términos comparativos, son políticas cuya calidad es media o baja debido a que no consideran ­elementos técnicos (eficiencia, equidad, etc.), priorizando criterios discrecionales de los gobiernos municipales (tabla 4, gráfico 4).

El tercer tipo son las políticas contingentes(cuadrante III): son políticas cuyo enfoque es «salir del paso» (Lindblom, 1996), cuya calidad es baja, comúnmente asociada a un mal diseño e implementación y que, además, carecen de participación o vinculación ciudadana. Son políticas con niveles bajos de satisfacción ciudadana y niveles bajos de calidad en términos de contenido, lo cual está asociado a una gestión deficiente y una baja capacidad administrativa (Martínez-Hernández, 2024) (tabla 4, gráfico 4).

El cuarto tipo son las políticas racionales(cuadrante IV): son políticas cuyo enfoque es racional y suelen tener niveles medios o bajos de calidad. Ofrecen una satisfacción ciudadana muy baja y la calidad en términos de contenido es mayor debido a que se construyen con base en criterios técnicos, sin considerar las necesidades y la participación ciudadana tanto en su diseño como en su implementación (tabla 4, gráfico 4).

Gráfico 4: Relación entre la satisfacción y contenido
Fuente: elaboración propia.

Tabla 4. Tipos de políticas públicas según la calidad de los servicios públicos

Fuente: elaboración propia.

La tipología propuesta lleva a cuestionarse sobre aquellos elementos que inciden en la calidad de las políticas. Al ser este un ejercicio descriptivo, no se discuten los factores que pudieran estar asociados a determinados niveles de calidad. Sin embargo, y a pesar de no ser el objetivo de esta investigación, se parte de la idea de que las políticas y su calidad son dependientes de una multiplicidad de elementos, entre los que destacan las instituciones (formales e informales) (March y Olsen, 1997), los niveles de gobierno (Thomas, y Grindle, 1990), las burocracias (Elmore, 1979), el contexto (Batley, 2004) y el tipo de políticas (Pülzl y Treib, 2007; Subirats, 1989). Esta complejidad que reside en la diversidad de actores y factores que interactúan en el proceso podría apreciarse según las perspectivas que destacan los marcos interpretativos de política pública (March y Olsen, 1997; Rose, 1998; Weibleet al.,2009). Según lo anterior, se pueden establecer cuatro variables explicativas de las políticas públicas en las cuales convergen: a) la decisión y el contexto; b) los actores y sus relaciones (redes); c) el marco institucional, y d) el marco organizacional (Sageret al.,2024; Pierreet al.,2024).

Desde este posicionamiento, una posible explicación a la calidad de las políticas públicas a nivel municipal es desarrollada por Martínez-Hernández (2024), quien evidencia los efectos de las condiciones administrativas (Shafritz y Russell, 2000; Rose, 1998; Subiratset al.,2008; Mungiu-Pippidi, 2020; Rothstein y Teorell, 2008; Beiser-McGrathet al.,2021; Jugl, 2022) y de las condiciones políticas y sociales en la calidad de las políticas públicas subnacionales (Pierson, 2005; Cejudo, 2008; Nishishiba, 2012; Meza, 2015b).

De acuerdo con el autor, «la calidad de las políticas públicas depende de (…) una mayor institucionalización de la administración pública municipal, mayores niveles de transparencia administrativa, mayores niveles de contrapesos identificados por mayores niveles de fragmentación del poder municipal y una comunidad cívica más activa, participativa» (Martínez-Hernández, 2024, p. 93). Además, el autor menciona los efectos positivos tanto de las finanzas públicas como del tamaño poblacional de los municipios (íd.). En este sentido, Yorket al.(2017) indican que en los contextos subnacionales existe relación entre las condiciones financieras, socioeconómicas y demográficas con el desempeño municipal o, incluso, estos pueden alterar los procesos de políticas públicas y la prestación de servicios públicos. Esta discusión también acentúa las diferencias entre municipios rurales y urbanos, como mencionan Propheter (2019), Dabson (2019) y Helpap (2019).

5. CONCLUSIONES

La evaluación entendida como el conjunto de procedimientos y métodos enfocados al análisis de la actividad gubernamental, sus programas y políticas, ayuda a profundizar en el conocimiento de los Gobiernos y cómo estos procesan las respuestas a las demandas sociales, así como su impacto. La evaluación auxilia al establecimiento de instrumentos de control, fiscalización, rendición de cuentas y sirve como una herramienta de ejercicio democrático que satisface interrogantes sociales sobre el ejercicio de los recursos públicos (Guerrero, 1995, pp. 47-53).

En esta idea, la investigación buscó definir un esquema metodológico que permitiera conocer el estado actual de las políticas municipales bajo un enfoque comparativo, promoviendo la replicabilidad de sus instrumentos en otras realidades. Resultado de ello, se definieron niveles diferenciados en la calidad de los servicios en un marco general de políticas públicas a nivel municipal, estableciéndose que existen políticas que pueden ser entendidas desde su coherencia, así como la relación entre aquellas políticas que para mejorar sus niveles de calidad se relacionan con otras que compartan ciertas similitudes, identificando con ello su convergencia y divergencia.

Los resultados de la investigación apuntan a una serie de tipos de políticas relacionadas con las dimensiones analíticas que permiten entender las dinámicas subnacionales. Con estas dimensiones se ha creado una tipología de políticas tomando como referencia los niveles de calidad de las políticas públicas en los sistemas municipales mexicanos: 1) políticas de gobernanza; 2) políticas de patronazgo; 3) políticas contingentes, y 4) políticas racionales. La tipología no es exhaustiva y solo hace alusión a las dimensiones utilizadas para esta investigación.

Queda mencionar que en los sistemas subnacionales las políticas públicas tienden a ser de menor calidad. Sin embargo, en la diversidad de los municipios mexicanos existen extremos en donde se encuentran políticas de muy baja calidad y municipios de muy alta calidad de sus políticas, por lo que próximos estudios podrían aportar información útil para el entendimiento de estas diferencias.

ANEXOS

Tabla 5. Variable y preguntas por servicio público

Fuente: elaboración propia con base en Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2019-2022 (ENCIG 2019) del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).

Tabla 6. Municipios estudiados por entidad federativa

Fuente: elaboración propia.

Tabla 7. Estadísticos

Fuente: elaboración propia.

Tabla 8. Prueba de fiabilidad

Fuente: elaboración propia.

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Notes

Author notes

Posdoctoral Research Fellow en el Centro de Investigación y Docencia Económicas A. C. (CIDE) Región Centro, México. Doctor y maestro en Ciencia Política por la Universidad de Salamanca, España. Maestro en Asuntos Políticos y Políticas Públicas por El Colegio de San Luis A. C, México. Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Universidad Autónoma de Aguascalientes, México.