1. Introducción

El presente texto, que surge como una pieza separada de una investigación más amplia sobre el origen del actual modelo representativo español, persigue aclarar la veracidad de una cita atribuida a Óscar Alzaga – uno de los hombres fuertes de la Unión de Centro Democrático (UCD) durante la Transición – sobre las intenciones de los creadores del sistema electoral del Congreso.

Aunque tal cita ha devenido crucial por muchos y justificados motivos, no se trata, como se intentará demostrar, de una referencia fidedigna. Dada la enorme repercusión que la misma ha alcanzado en muchas y variadas áreas, urge aclarar el malentendido cuanto antes para que no se extienda a futuras publicaciones. Una aclaración, por lo demás, que requiere una considerable extensión – no estamos ante un mero error, sino ante algo más complejo, como se verá – por lo que parece aconsejable dedicarle un espacio independiente de la investigación de la que forma parte.

El texto se desarrolla como sigue: primero se ocupa de la cita de Alzaga y de su relevancia para la investigación en diversas disciplinas; tras ello, se procede a aclarar el malentendido que origina la aparición de la propia referencia y las circunstancias que lo hicieron posible; por último, se plantean las conclusiones pertinentes y las posibles consecuencias de cara a posteriores investigaciones.

2. Una cita de Óscar Alzaga: difusión y relevancia.

Desde 1992 es casi inevitable encontrar en prácticamente todos los textos que se ocupan del origen del sistema electoral español la siguiente cita de Óscar Alzaga:

“El sistema electoral español es absolutamente original, e infinitamente más original de lo que parece a primera vista, y es bastante maquiavélico. Es original. Lo es porque el procedimiento se basa en la Ley de 1908 y es bastante maquiavélico porque la ley actual es esencialmente una reproducción del Decreto- ley del 77, y tal Decreto, formalmente pactado por el Gobierno predemocrático con las fuerzas de la oposición, fue elaborado por expertos, entre los cuales tuve la fortuna de encontrarme, y el encargo político real consistía en formular una ley a través de la cual el Gobierno pudiese obtener mayoría absoluta. Puesto que los sondeos preelectorales concedían a la futura Unión de Centro Democrático un 36-37% de los votos, se buscó hacer una ley en la que la mayoría absoluta pudiese conseguirse con alrededor del 36-37%. Y, con un mecanismo que en parte favorecía a las zonas rurales, donde en las proyecciones preelectorales UCD era predominante frente a las zonas industriales, en las que era mayor la incidencia del voto favorable al Partido Socialista, se procuraba que el logro de la mayoría absoluta para el Partido Socialista se situara no en el 36-37%, sino en el 39-40%” (Alzaga, 1989:127-128).

La referencia pertenece, como se observa, a una obra de Alzaga, en italiano, de 1989. La primera vez que se traduce al castellano es, que sepamos, en 1992, recogida en un artículo muy influyente en el campo de la investigación sobre los sistemas electorales en España (Montero, Llera y Torcal, 1992:16)². A partir de entonces, esa declaración de Alzaga es profusamente citada por prácticamente todos los artículos y escritos que se ocupan de la cuestión del origen del sistema electoral español para el Congreso de los Diputados, de tal modo que no es exagerado afirmar que ha llegado a convertirse un locus classicus del campo de investigación dedicado a los sistemas electorales.

Esa considerable difusión no tiene nada de extraño. Óscar Alzaga es uno de los grandes protagonistas de la transición a la democracia en España. Fue, entre muchas otras cosas, confundador de Unión de Centro Democrático y diputado en las cortes constituyentes. En 1978 representó desde la Comisión Constitucional las posturas de UCD, el partido en el gobierno, durante los debates constitucionales, y allí defendió el sistema electoral que había sido diseñado anteriormente, en 1977, por personas del último gobierno de la dictadura que luego fundarían UCD. No es extraño, así, que su declaración de 1989 haya incidido en no pocas áreas de conocimiento. Podemos citar las siguientes como muestra.

Con respecto a la teoría política, es sabido que existe en el área de la Ciencia Política que se ocupa del estudio de los sistemas electorales lo que podríamos describir como un subcampo dedicado específicamente al origen de los mismos³. En el mismo laten no pocas de las cuestiones más interesantes que tiene planteadas la disciplina, y entre ellas no es la menor la cuestión de la manipulabilidad de las normas electorales. A la hora de dilucidar si en el momento de la creación de las normas básicas de un sistema electoral han prevalecido razones herestéticas – esto es, razones basadas en el mero interés electoral de aquellos agentes en cuya mano se encuentra diseñar el propio sistema - los investigadores suelen tener a su alcance tan solo dos elementos indiciarios. El primero es de orden empírico: los resultados efectivamente benefician a los diseñadores del sistema. El segundo, de índole digamos moral, suele darse por descontado: se asume no solo que tales agentes quieren ganar las elecciones, sino que son capaces de anteponer tal interés a otras consideraciones de orden teórico, normativo o institucional. Entre uno y otro media un factor puramente decisional: las concretas normas electorales de que se trate han sido aprobadas precisamente porque les beneficiaban, y no por ninguna otra razón⁴.

Ese enlace decisional queda siempre, casi por definición, oculto. Si ha existido, no puede en ningún caso ser reconocido, pues tal reconocimiento deslegitimaría la propia adopción de las normas, que podrían quedar descalificadas de inmediato como normas de parte. Por eso la cita de Alzaga toda una “confesión firmada”, como se la ha descrito (Urdánoz, 2014:91) adquiere tanta relevancia. Dado que, casi por definición, las maniobras herestéticas jamás se reconocen, esa declaración ha adquirido un valor heurístico enorme en la medida en que estamos ante alguien que, según la propia cita, es “uno de los redactores de la normativa electoral” (Lago Peñas, 2005:163) y que asume sin tapujos la manipulación llevada a cabo por él mismo⁵.

La cita ha acabado adquiriendo, también, cierta relevancia institucional, en la medida en que vino a ser asumida como válida por el Consejo de Estado. Se encuentra, en efecto, incluida en el Informe sobre la Reforma del Sistema Electoral que dicho órgano consultivo publicó en 2009 (Consejo de Estado, 2009:366, 374). No es extraño, así, que también en el campo jurídico se haya empezado a concederle carta de naturaleza (Presno-Linera, 2015; San Segundo, 2016), si bien de manera más incipiente que en otros como el de la Ciencia Política, en el que la cita se encuentra mucho más extendida.

Es evidente, por lo demás, la importancia que la veracidad de los diferentes testimonios presenta para la disciplina de la historia. Más en este caso en el que la afirmación en cuestión viene referida a la transición a la democracia, una de las etapas que más interés despierta actualmente entre los historiadores. Hay consenso, por otro lado, en que la cuestión de la adopción de uno u otro sistema electoral fue por aquel entonces una de las más polémicas, girando sobre ella no pocas de las discusiones más decisivas y que más desencuentros ocasionaron. Y, entre los historiadores, la autenticidad de la cita de Alzaga tampoco se pone en duda (Jimeno, 2017: nota 124).

La cuestión tiene, por último, un evidente interés específicamente político, en la medida en que el sistema electoral es a día de hoy uno de los elementos que más reproche merecen tras la crisis política surgida a raíz de la crisis económica de 2008 y los posteriores movimientos de protesta aglutinados en torno al 15M, como demuestra el hecho de que la crítica al mismo se encuentre a día de hoy en los programas electorales de partidos con considerable representación parlamentaria. En ese contexto, nada tiene de extraño que la cita de Alzaga haya saltado desde el campo estrictamente académico al político, no siendo infrecuente encontrarla en artículos de periódico, debates en redes sociales y ensayos contra el sistema electoral⁶. La denominación de “maquiavélico” asignada al sistema, considerablemente extendida, pertenece de hecho a la propia cita de Alzaga.

La relevancia de la cita y su enorme y creciente difusión justifican, en consecuencia, tratar la cuestión separadamente, con independencia del estudio más amplio en el que se encuadra, y dedicarle un espacio propio en el que puedan aclararse todos los extremos y que, en la medida de lo posible, llegue a contrarrestar toda la indudable influencia que ha venido ejerciendo en esas y otras disciplinas desde 1992.

3. El malentendido y su desenredo.

En una entrevista con Óscar Alzaga, mantenida en 2017 con ocasión de su investigación en curso sobre el origen del modelo representativo español, le hablé al mismo de la cita en cuestión. Para mi sorpresa, Alzaga se mostró muy extrañado y me aseguró desconocer tal cita y su difusión. Me transmitió además que él no se reconocía en el contenido de esas palabras y que nunca las había pronunciado. Yo sabía muy bien, sin embargo, que la validez de la cita descansaba en una sólida evidencia textual. El artículo ya citado de Montero, Llera y Torcal la traduce del italiano y cita la fuente original: las actas de un congreso en la Universidad de Siena, celebrado en 1989 y publicadas en forma de libro ese mismo año (Rolla, 1989). Además, dada la absoluta centralidad de la cita, me había preocupado de consultar dicha fuente original en ese idioma, e incluso había cotejado la traducción al castellano, que era irreprochable en el artículo de Montero, Torcal y Llera. Así se lo comuniqué, en la misma entrevista, a Alzaga, pero este respondió que era del todo imposible que él hubiera dicho tal cosa y que tenía que haber algún tipo de error. Quedé entonces en enviarle por mail la fuente original en italiano en cuanto tuviera ocasión.

Así lo hice, y Alzaga me explicó por teléfono, transcurridos unos días, su versión de los hechos. Él recuerda, en efecto, haber asistido a ese congreso en Italia en el año 1989. Y recuerda igualmente que, tras leer su contribución en español, hubo un debate con el público. Él intervino igualmente en español, y asume que alguien – probablemente un becario, o un investigador doctoral de la propia universidad de Florencia – ejerció de secretario e intentó recoger todo lo expuesto en el coloquio. Y la cita pertenece al coloquio, no a su ponencia. Por lo que, según Alzaga, es probable que el secretario en cuestión hubiera recogido erróneamente sus palabras.

Para que tal explicación resulte plausible han de salvarse al menos dos objeciones. Ocurre, en primer lugar, que en el mail mediante el que yo había concertado la entrevista con Alzaga, afirmaba que él era uno de los creadores del sistema electoral y que por eso precisamente solicitaba la entrevista, y él no vio nada extraño en tal afirmación y procedió a concertar la cita con total normalidad. Además, y en segundo lugar, la impugnación de Alzaga tiene que ser, en todo caso, consistente con la evidencia textual disponible.

a) La paternidad de Alzaga.

Con respecto a la primera objeción, lo cierto es que Alzaga tenía, y tiene, buenas razones para considerarse uno de los padres de la normativa electoral. Él mismo, animado sin duda por nuestra entrevista inicial y la extrañeza que debió provocarle, ha relatado su participación en la génesis del sistema electoral en un libro de reciente publicación (Alzaga, 2018: 161-163). Allí relata que él, como director de un equipo formado por otros miembros de la oposición democrática de aquel entonces (Jose María Gil Robles y Gil Delgado y los abogados del PSOE Fernando Albero y Ángel Carrasco Algarabel), a los que se unió el diplomático y especialista en cuestiones electorales Francisco Condomines Pereña, elaboró – en 1974, en el contexto de lo que entonces se conoció como el espíritu de febrero - un “estudio-propuesta para una nueva ley electoral española” a petición del entonces Ministro de la Presidencia del primer gobierno de Arias Navarro.

Tal informe es en realidad todo un borrador de proyecto de ley, de factura plenamente jurídica. Incluye ciento siete artículos, siete títulos y cuatro disposiciones finales. Lo acompañan además dos anexos, uno relativo a la bibliografía del momento sobre materia electoral y otro que reproduce los debates parlamentarios centrados en la cuestión electoral celebrados a lo largo de la historia constitucional española. El borrador de Ley se remite continuamente a la Ley Electoral de 8 de agosto de 1907, también conocida como Ley Maura, el precedente jurídico más inmediato, en el que se apoyó igualmente la legislación electoral de la Segunda República. El texto se encuentra recogido íntegro en la obra de Alzaga citada anteriormente (Alzaga, 2018:166-206).

Ese informe pasó luego, en 1975, al Ministerio de Gobernación, gracias a la amistad que desde antaño mantenía su secretario general técnico, Juan Alfonso Santamaría, con el propio Alzaga. Y desde allí acabó convertido, a finales de 1976, en el informe sobre el que trabajaron los tres Secretarios Técnicos – de Justicia (Herrero de Miñón), de Gobernación (Santamaría) y de Presidencia (Vizcaíno) – que elaboraron el Real Decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre Normas Electorales, que es, como es sabido, el texto legal que configura – hasta hoy, en lo fundamental – el sistema electoral español para el Congreso de los Diputados.

Herrero de Miñón dice lo que sigue con respecto al trabajo de esa comisión de los tres Secretarios Técnicos: “Sirvió de base inicial del grupo de trabajo el proyecto elaborado en el Ministerio del Interior del primer gobierno de la Monarquía que aportó el señor Santamaría. La introducción de los nuevos criterios electorales para dos diferentes cámaras fijados por la Ley para la Reforma Política y la ya creciente liberalización política española, exigió profundas modificaciones en el citado borrador que sin embargo fue aprovechado como documento de base. Dicho proyecto era a su vez, tributario de la entonces vigente ley electoral de 1907 que, en consecuencia, es el texto que cuantitativamente ha influido más en las normas electorales de 1977” (Herrero de Miñón, 2017:44).

Así pues, es comprensible que Alzaga se considere uno de los “padres” del sistema electoral. Y es igualmente comprensible que, en el coloquio italiano de 1989, dijera, en algún momento de su exposición oral, que el sistema electoral “fue elaborado por expertos, entre los cuales tuve la fortuna de encontrarme”.

Aquí conviene introducir dos distinciones con objeto de hacer justicia a la verdadera contribución de Alzaga, como experto, a nuestra normativa electoral. La primera lo es entre “sistema electoral” y “derecho electoral”. Este último se refiere a todo el conjunto de normas que regulan la celebración de unas elecciones, e incluye por tanto disposiciones considerablemente generales y extensas que se ocupan de aspectos procedimentales cruciales: la composición de las Juntas Electorales, la forma y el color de las urnas, la configuración del sorteo de las mesas, la extensión del sufragio, la duración de la campaña, etc. En el interior del Derecho Electoral puede distinguirse un apartado específico, el “sistema electoral” propiamente dicho, que afecta a la cuestión básica de cómo transformar en escaños las preferencias expresadas mediante votos por la ciudadanía. Es en este subconjunto en el que se dilucidan cuestiones clave como el número de distritos, la fórmula electoral a emplear – mayoritaria o proporcional – o el tipo de voto que puede emitirse. Así, mientras el “sistema electoral” es objeto de especial atención por parte de la Ciencia Política, el “Derecho electoral” suele estudiarse habitualmente desde una perspectiva más jurídica.

Si asumimos esta somera distinción, entonces es evidente que la paternidad de Alzaga se refiere al derecho electoral, pero no al sistema. De hecho, así lo corrobora la misma cita de Herrero de Miñón que acabamos de reproducir, pues en ella se afirma textualmente que hubo que modificar el proyecto-base para introducir “los nuevos criterios electorales para las dos diferentes cámaras fijados por la Ley para la Reforma Política”. Siendo tal ley de noviembre de 1976, el proyecto-base al que se refiere había de ser necesariamente anterior.

A esta distinción se puede superponer, además, la existente entre “fraude” y “manipulación”. El fraude electoral “es algo ilegal y cometido por definición en secreto. La tradición electoral española está repleta de historias de fraude, y de hecho ha sido una práctica tan extendida que ha legado a nuestro idioma un jugoso vocablo que solo cobra existencia en el contexto de la picaresca electoral, el pucherazo. Desde 1978, sin embargo, el fraude es, en la medida en que exista, un asunto sin duda menor e irrelevante entre nosotros”. La “manipulación”, por el contrario, “es perfectamente legal (…) Consiste en elaborar un sistema electoral a medida y hacer que se convierta en ley (…) No se trata de sortear la ley en nuestro beneficio, todo lo contrario: se trata de que sea la propia ley la que nos beneficie” (Urdánoz, 2014:15).

Siendo ello así, la posibilidad de manipulación descansaría especialmente en el “sistema”, mientras que la de fraude lo haría en el “derecho”. Y, ciertamente, mientras la valoración del “sistema electoral” ha estado sometida a considerables vaivenes⁷, no ocurre lo mismo con el “derecho”, que es el aspecto sobre el que Alzaga puede reclamar su paternidad. Hay en efecto acuerdo prácticamente absoluto en que las elecciones en España son plenamente transparentes y limpias; en que los casos de fraude son, cuando aparecen, testimoniales; y en que el modelo español de judicialización de la administración electoral ha resultado modélico en lo que al procedimiento electoral se refiere (véase, por todos, Pastor Albadalejo, 2011).

b) Evidencias textuales

Aunque cabría esperar que, de ser cierto que Alzaga participó en la elaboración del sistema electoral (no del derecho), las evidencias serían numerosas, lo cierto es que no es en absoluto así. Solo hemos encontrado una referencia textual que vendría a apuntalar – si bien muy indirectamente - el contenido de la cita de Alzaga. Herrero de Miñón, en sus memorias publicadas en 1991, afirma que “Fraga, siendo ministro de la gobernación, había encargado a Óscar Alzaga un proyecto de normativa electoral que, dada la insuficiencia de los servicios del Ministerio, no había permitido trazar un mapa electoral distinto del provincial” (Miguel Herrero de Miñón, 1993:92). Como se observa, ahí parece asignársele al informe de Alzaga cierta responsabilidad no ya sobre el “derecho”, sino además sobre cuestiones trascendentales del “sistema” electoral.

En comunicación personal, Alzaga niega este extremo, insistiendo en que él y su equipo nunca colaboraron con Fraga por aquel entonces. La publicación ya reseñada de 2018 deja, por lo demás, meridianamente claro qué es lo que realmente ocurrió con su informe, que no fue elaborado en Gobernación, sino a petición del Instituto de Estudios Administrativos, dependiente de Presidencia. Además, Alzaga es muy claro cuando afirma que “para dejar constancia de que emitíamos el Informe desde fuera del Régimen puse la condición de que el Instituto formalizase los encargos (…) mediante contrato escrito, con retribución meramente simbólica. Todas nuestras reuniones de riguroso trabajo – unas veinte – se celebraron en mi bufete de abogado” (Alzaga, 2018:161).

Pero, más importante que lo anterior, si nos remitimos a evidencias textuales, resulta el hecho de la absoluta ausencia de las mismas en lo relativo a la participación de Alzaga en la elaboración del sistema electoral. Hay constancia, como hemos visto, de su Informe de 1974 y de que el mismo sirvió de base para el Decreto-Ley de 1977. No hay, sin embargo, ni una sola referencia a su participación directa en la gestación del sistema electoral en ninguno de los textos consultados que describen lo ocurrido al respecto desde la muerte de Franco hasta marzo de 1977. Si Alzaga realmente hubiera participado – tal y como la cita establece, y tal y como se asume desde 1992 – en la elaboración del sistema electoral – como algo diferente al Derecho electoral – es evidente que tal hecho se vería reflejado en las numerosas memorias y en los no menos numerosos testimonios y estudios sobre la época. El silencio al respecto es, sin embargo, total, de tal modo que hasta 1992, con la traducción de la cita a partir de la fuente italiana, Alzaga no entra a formar parte del grupo de los padres del sistema electoral (no, repetimos, del Derecho electoral), multiplicándose a partir de tal fecha las referencias bibliográficas en ese sentido. Pero, anterior a 1992, no hemos podido encontrar ninguna mención, más allá de la ya aclarada de Herrero de Miñón. La evidencia textual, por tanto, no sitúa a Alzaga entre los creadores del sistema electoral⁸.

4. Conclusiones

La conclusión del presente texto es obvia: la famosa cita de Alzaga carece del contenido significativo que se le atribuye de cara a la investigación. Dijera lo que dijera en la universidad de Siena, parece fuera de toda duda que él no participó en la elaboración de las normas electorales de marzo de 1977, y que por tanto su testimonio carece de valor probatorio directo en términos herestéticos. Por la importancia y difusión demostradas hasta ahora tanto por el contenido de la cita como por la relevancia de su autor, sin duda tal conclusión deviene relevante para posteriores investigaciones en disciplinas tan variadas como la Ciencia Política, la historia de la Transición, el Derecho, la política y otras muchas relacionadas. En la medida en que la confusión generada al respecto era – y es, hasta la fecha - considerable y creciente, se aclara un hecho importante de nuestra historia reciente que se encontraba analizado de un modo confuso en la literatura.

Es evidente, por lo demás, que la cita de Alzaga venía a apuntalar de modo casi indiscutible la tesis de que el sistema electoral español fue manipulado - en un sentido fuerte, por decirlo así - por los políticos que lo diseñaron. Si la consistencia de tal tesis se ve o no afectada por lo desvelado aquí no puede, sin embargo, dilucidarse ahora, pues corresponde a la investigación más amplia en la que este texto se engloba.

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Notas

Notas de autor