Entender las herramientas jurídicas del despojo
La utilidad pública al servicio de los intereses privados
La utilidad pública al servicio de los intereses privados
Bajo el Volcán, vol. 18, núm. 28, pp. 29-42, 2018
Benemérita Universidad Autónoma de Puebla
Recepción: Enero 07, 2018
Aprobación: Febrero 07, 2018
Resumen: En el presente artículo hacemos una breve reflexión acerca de los cambios recientes en la definición y uso de la noción de utilidad pública en la legislación del Estado Mexicano, y su vinculación con la inserción del capital privado y extranjero en las actividades extractivas. La utilidad pública no se abordará desde un enfoque meramente jurídico, sino desde una mirada político-sociológica para mostrar cómo el uso actual de dicha noción en el derecho representa un ejemplo paradigmático del giro neoliberal que abrió la gestión de los bienes naturales de la nación al aprovechamiento privado, legitimándolo bajo el discurso de un supuesto interés general. Estos cambios en el marco normativo del país –que se insertan y reproducen una tendencia latinoamericana y global de transformación del papel del Estado– han implicado el completo desmantelamiento de la trama jurídica y de las mediaciones sociales que se habían generado durante el viejo Estado post-revolucionario, alterando radicalmente la relación de mando-obediencia entre comunidades locales y Estado.
Palabras clave: utilidad pública, reordenamiento jurídico neoliberal, Estado neoliberal.
Abstract: In this paper we make a brief reflection on the recent changes that have taken place on the use and definition of ‘public utility’ notion from the Mexican State’s legislation, as well as it’s entailment with private and foreign capital’s insertion in extractive industry activities. ‘Public utility’ will not be developed only from a juridical approach, but from a sociopolitical sight that shows the current way in which this notion -in it’s law uses- represents an example of the paradigmatic neoliberal turn. A shift that has opened the national natural resources management to the private profit, legitimizing this turn under a supposed general interest. This country’s regulatory framework changes are part of a latinoamerican and global tendency of State’s role transformation. They also, have implied the complete dismantlement of the juridical net and the social mediations that had been created inside the former post-revolutionary Mexican State. This has radically disturb the command/obedience relations between communities and State.
Keywords: Public utility, neoliberal legal reorganization, neoliberal State.
Introducción
Al igual que en el resto del planeta, también en América Latina la irrupción del neoliberalismo ha implicado complejas transformaciones geoeconómicas, socio-ambientales y políticas.1 En América Latina dichas transformaciones se han traducido, entre otras cosas, en un gran proyecto neocolonial que pone en disputa el control sobre las fuentes de energía y de bienes primarios estratégicos del territorio.Según Horacio Machado (2010), es posible dar cuenta de cómo se instaura este nuevo orden colonial en la región a lo largo de tres momentos histórico-políticos: en los setenta, el ajuste represivo del Estado, lo que Machado llama terrorismo de Estado en referencia a las dictaduras latinoamericanas, las cuales establecieron las bases para un nuevo ciclo expropiatorio, combatiendo las reivindicaciones de soberanía sobre los “recursos naturales”, gestadas desde los cincuenta por los movimientos revolucionarios; en la década de los ochenta se da una fase de disciplinamiento económico con el estallido de la deuda externa y, finalmente, en la década de los noventa se da una fase de privatización y reformas estructurales que ponen a disposición del capital privado los bienes comunes naturales2 de la región. Cada uno de estos momentos implicó la reinstauración en la región de un patrón exportador primario extractivo que impulsó un proceso de mercantilización de la naturaleza, del territorio y sus recursos (Machado, 2011a).Para comprender cómo se establecieron las bases políticas para las reformas jurídicas de los años noventa es necesario remontarnos, en la historia de Latinoamérica, al régimen de Pinochet en Chile, fundamental para comprender la historia de la región. Siguiendo a Machado (2011a), la época de la dictadura fue el escenario de experimentación de reformas institucionales y marcos legales que se establecieron como el modelo exitoso a copiar en el resto de los países de la región. A lo largo del territorio latinoamericano se dieron profundos cambios sociales, políticos y económicos para crear finalmente las condiciones de rentabilidad de los procesos extractivos. Las reformas neoliberales buscaban acelerar el ritmo de circulación del capital y en ese sentido la deuda externa jugó un papel vital pues estableció las bases para la aceptación política de “la necesidad” de la inversión extranjera y privada. Señala Machado que hubo entonces un gran esfuerzo exportador que acabó por extranjerizar el aparato productivo regional.
Aunque el fenómeno de la globalización neoliberal en Latinoamérica no ha tenido las mismas modalidades y tampoco ha sido uniforme en profundidad y en extensión, sin duda funciona como referencia y enmarca las políticas económicas latinoamericanas.
Además de las variaciones instrumentales, un fenómeno específico para el caso mexicano fue el levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (ezln) en 1994, que coincide con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan). El zapatismo abrió un ciclo de insurgencia popular y jugó un papel fundamental para frenar la imposición del modelo neoliberal. La resistencia por parte de diversas comunidades resulta problemática para el neoliberalismo porque éste necesita vaciar la capacidad política de la sociedad para poder desarrollarse plenamente. La ofensiva neoliberal provocó una sistemática destrucción del tejido social que se sostiene en la imposición de diversas reformas y leyes de “seguridad” que como sabemos solo buscan criminalizar la protesta social de comunidades que están siendo despojadas en función del acaparamiento y el despojo de unos pocos.
Ahora bien, los programas de privatizaciones que se impulsaron en la región generaron los mecanismos para lo que David Harvey (2004) llama acumulación por desposesión, que hace énfasis a la forma en la que el sistema se apropia de espacios que hasta el momento estaban fuera del mercado; pero para que todos estos cambios marcharan sin contratiempos fue necesario establecer nuevos marcos legislativos que ofrecieran garantías jurídicas e incentivos tributarios al capital extranjero.
Cada país reformó sus marcos jurídicos estatales a lo largo de los años noventa, pero además de dichas reformas, una herramienta fundamental fueron los Tratados Bilaterales de Inversiones,3 acuerdos entre dos países para proteger la seguridad jurídica de los inversores, en los que se establece la Solución de Diferencias entre Inversores y Estados, que permite a los inversores extranjeros denunciar a cualquier Estado ante tribunales internacionales, imponiéndose así fuertes restricciones legales y económicas sobre los gobiernos.Con los Tratados Bilaterales de Inversiones, y con las modificaciones en los marcos jurídicos, se sientan las bases para las reformas estructurales que implicaron la relativa retirada del capital estatal a favor del capital privado y de mayor inversión privada. Machado (2009: 6) señala tres pilares que establecen las bases políticas de estas reformas: plena seguridad jurídica sobre las concesiones, grandes beneficios fiscales y comerciales, y una legislación con laxos controles ambientales. La seguridad jurídica para el capital privado y extranjero en los países primario exportadores establecieron una nueva forma de colonización en la región.
El reordenamiento jurídico neoliberal en México
Aunque en México la expansión de las actividades extractivistas ocurrió con un cierto retraso temporal con respecto a los demás países de América Latina (sobre todo desde la primera década de los 2000), al igual que ellos registró desde los noventa una serie de cambios normativos dirigidos a crear las condiciones para favorecer la inserción de sus bienes comunes naturales en el mercado y promover su aprovechamiento por actores económicos privados. Con la reforma del Artículo 27 constitucional en 1992 se abrió la posibilidad de la privatización y la venta de las tierras poseídas bajo la forma de la propiedad social por los núcleos agrarios, que hasta aquel entonces no eran enajenables, y que abarcaban una superficie correspondiente a la mitad del territorio nacional (López Bárcenas y Eslava Galicia, 2011: 10).
El mismo año se promulgaron la Ley Minera y la Ley de Aguas Nacionales. La primera, en su artículo 6, reconoció la actividad minera como preferente y de utilidad pública, lo que quiere decir que el sujeto que tenga la autorización (a través de una concesión del ejecutivo federal) para aprovechamiento de minerales del subsuelo adquiere automáticamente el derecho de solicitar la expropiación del terreno sobre el cual va a realizar dicha actividad. La segunda, en cambio, introdujo las bases para la privatización de los servicios hídricos, estableciendo en el artículo 20 la posibilidad de que la Nación ceda el derecho de explotación, uso y aprovechamiento del agua a terceros a través de la figura jurídica de la concesión.
En 1993 se promulgó la Ley de Inversión Extranjera que anuló los anteriores límites o restricciones a la inversión de capital extranjero en México, equiparando esta última a la inversión mexicana, según lo establecido en el artículo 3 de la misma ley.
Las transformaciones de los marcos normativos funcionales a la privatización y aprovechamiento de los recursos para el mercado mundial ha continuado hasta nuestros días, registrando otro momento paradigmático en la llamada Reforma Energética de 2014, que incluyó la emisión de la Ley de Hidrocarburos y la Ley de la Industria Eléctrica, las cuales eliminaron el control monopólico estatal sobre la extracción de hidrocarburos y la producción de electricidad, y abrieron ambos sectores a la inversión privada.
El lector interesado en conocer en detalle lo establecido en algunas de estas leyes, en particular aquellas relacionadas al agua, puede revisar estudios realizados por expertos en la disciplina del derecho (Gutiérrez Riva y Emanuelli Panico, 2010; López Bárcenas y Eslava Galicia, 2011; López Bárcenas, s.f.) que muestran las novedades que ellas introducen y las transformaciones que la normatividad mexicana ha registrado en la era neoliberal. En este texto, nos limitaremos a proponer una interpretación de corte sociológico que quiere evidenciar las implicaciones políticas de estas leyes en la reconfiguración del papel del Estado en función de los intereses del capital privado sobre los recursos del territorio. Para desarrollar esta argumentación vamos a analizar la transformación y el uso actual de la noción de utilidad pública, entendiéndola como elemento paradigmático para mostrar esta reconfiguración del Estado y de su normatividad en los términos de lo que hemos nombrado como “deformación de lo público”.
La utilidad pública como dispositivo expropiatorio al servicio del capital privado
Todas las leyes relacionadas a las diferentes modalidades de aprovechamiento de los bienes comunes naturales que hemos mencionado en apartados anteriores (minería, servicios hídricos, extracción de hidrocarburos y producción de electricidad) otorgan carácter de utilidad pública a cada una de estas actividades. La noción de utilidad pública en el derecho hace referencia a la calidad de un bien o un servicio que tienen un beneficio para la colectividad de la nación. Su uso en la legislación se aplica como fundamento para la acción de expropiación de un bien. Por ejemplo, en materia de propiedad de tierras, el Artículo 27 de la Constitución de México afirma: “las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública”.
Inicialmente, la utilidad pública era usada únicamente para expropiaciones de propiedades por parte del Estado (en sus tres niveles) con el fin de asegurar algún servicio a la colectividad. Sin embargo, en la era neoliberal, la acepción otorgada a esta noción jurídica ha ido extendiéndose y en la jurisprudencia mexicana este hecho ha sido sancionado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al afirmar que:
el concepto de utilidad pública es más amplio, al comprender no sólo los casos en que el Estado (Federación, Entidades Federativas, Distrito Federal o Municipios) se sustituye en el goce del bien expropiado a fin de beneficiar a la colectividad, sino además aquellos en que autoriza a un particular para lograr ese fin (2006).
En otras palabras, hoy día la normativa reconoce la posibilidad de solicitar la expropiación de bienes no sólo al Estado sino también a particulares, quienes pueden solicitar la expropiación de un bien a un juez cuando la actividad que van a realizar sea reconocida de utilidad pública.
Las leyes antes mencionadas, menos la de Industria Eléctrica, introdujeron el dispositivo jurídico de la concesión, en tanto herramienta que permite transferir el derecho de uso de ciertos recursos de la nación desde el Estado a otras entidades, tanto públicas como privadas. Para el caso del agua, en un primer momento los sujetos que recibieron concesiones fueron entes municipales, posteriormente se ha registrado también la participación de empresas privadas. El titular del llamado “título de concesión”, es decir, de la autorización a gozar del derecho de explotación, uso y aprovechamiento de aguas, puede ceder a terceros de “forma provisional el uso total o parcial de las aguas concesionadas”. En otras palabras, así como pasa en otros sectores como el minero, los títulos de concesiones relacionados con el uso de los bienes comunes naturales de la nación se vuelven una mercancía que se puede intercambiar en el mercado.
Por ejemplo, en el Estado donde vivimos, el Estado de Puebla, la reconfiguración de marcos normativos relacionados a los bienes comunes naturales, y en particular al agua, se ha registrado en los años recientes, a través de la expedición de la Ley del Agua en 2012 y la reforma de la Ley de Expropiación en 2014.
La primera sentó las bases para la privatización del servicio de agua potable y alcantarillado que, el 26 de diciembre de 2013, fue concesionado por 30 años a un consorcio integrado por Grupo Agua de México, S.A. de C.V.; Epccor Servicios, S.A. de C.V.; y Tecnología Intercontinental, SAPI de C.V., que el mismo día cedió el título de concesión al consorcio Agua de Puebla Para Todos Concesiones Integrales, S.A. de C.V., empresa creada 72 horas antes (Garduño, 2016).
La reforma a la Ley de Expropiación, en cambio, se propone agilizar los tiempos y mecanismos de expropiaciones de bienes y de terrenos por motivos de utilidad pública. En ella se establece que los entes que pueden emitir un decreto de expropiación son el Ejecutivo Estatal o los Municipios, a los cuales se les otorga el derecho de establecer la condición de utilidad pública que fundamenta la expropiación. En caso de inconformidad por parte de algún propietario afectado por un decreto de expropiación, éste tendrá derecho a interponer un Recurso Administrativo de Revocación ante el Titular del Poder Ejecutivo del Estado, contra cuya resolución “no procederá recurso alguno”. En otras palabras, el Ejecutivo Estatal y los Municipios son facultados para ser al mismo tiempo entes que establecen la utilidad pública, los que emiten la expropiación y los que evalúan los recursos de inconformidad presentados por los propietarios afectados por la expropiación.
De lo que se ha mostrado, puede notarse que en la era neoliberal la extensión conceptual de la noción de utilidad pública, junto a la introducción del dispositivo jurídico de la concesión, han permitido y promovido el aprovechamiento de los bienes comunes naturales de la nación por parte de empresas privadas y para fines lucrativos. Más precisamente, la utilidad pública asociada a actividades como extracción minera o aprovechamiento del agua y de hidrocarburos, ha otorgado a empresas privadas el derecho de expropiar terrenos de particulares o de núcleos agrarios para realizar sus actividades.
En otras palabras, el marco normativo mexicano reformado durante el neoliberalismo ha otorgado el supuesto carácter de beneficio a la nación a un conjunto de actividades de actores capitalistas dirigidas a aprovechar los bienes comunes naturales de la nación para generar ganancias privadas.
De esta forma, la noción de utilidad pública ha quedado totalmente deformada: de haber sido a lo largo de gran parte del siglo xx un dispositivo jurídico dirigido a garantizar el derecho primigenio de la nación sobre los bienes comunes naturales, en manos de un Estado al servicio del capital corporativo, se ha convertido en una herramienta más, dirigida a ampliar indiscriminadamente el dominio despótico del reino de las mercancías sobre el territorio mexicano y los pueblos que lo habitan.
El desmantelamiento de las mediaciones sociales del Estado post-revolucionario
Finalmente, el conjunto de cambios normativos que estamos señalando expresan de manera paradigmática no sólo la tendencia jurídica mundial en el marco de la cual se está profundizando de forma alarmante el despojo de los territorios en nuestro país, sino también la radical mutación que ha sufrido el Estado mexicano en la época neoliberal y el desmantelamiento definitivo del “pacto social” y de la relación de tutelaje (Gutiérrez, 2016) que el Estado post-revolucionario había tejido con una parte importante de los sectores campesinos, indígenas y populares del país, después de años de confrontación armada.
Como ha sido ampliamente estudiado, el Estado post-revolucionario mexicano se estabilizó en la década de 1930 durante el régimen de Lázaro Cárdenas, “como sutura y cicatriz tras años de guerra civil y disputa feroz por el control territorial” (Gutiérrez, 2016: 34); una disputa que se fue produciendo a partir de la multiforme oleada de rebeliones campesinas, indígenas y obreropopulares que conocemos como Revolución Mexicana.
Éste se constituyó como un Estado fuertemente corporativo y altamente jerarquizado, capaz de contener y desmovilizar las prácticas políticas autónomas e insurgentes que habían emergido en el cuerpo social durante los tiempos revolucionarios y de ejercer un amplio control sobre los sectores de abajo. Dicha capacidad de contención, desmovilización y control se sostenía, entre otras cosas, en una articulada y, a menudo, ambigua práctica de gobierno ejercitada desde las estructuras del entonces partido-estado que devendría en el Partido Revolucionario Institucional (pri), que, al tiempo que “concedía” algunos márgenes de acción autónoma a la sociedad, reprimía selectivamente y disciplinaba a las clases subalternas; tutelaba y despojaba; daba, “protegía” y, a la vez, quitaba.
Esta compleja relación de mando-obediencia entre gobernantes y gobernados se pudo establecer, sin embargo, sólo a partir del reconocimiento de algunas conquistas de la Revolución Mexicana que se convirtieron en los principios constitucionales que posibilitaron el “pacto social” sobre el cual se erigió el Estado post-revolucionario.
Éstas fueron: “la restitución y el reparto de tierras a pueblos y comunidades, el restablecimiento del derecho primigenio de la nación sobre sus bienes naturales (tierras, aguas, bosques, minas, petróleo y playas), la protección estatal de derechos laborales y la educación pública, laica y gratuita” (Roux, 2009: 247).
El conjunto de las reformas antes mencionadas (Ley Minera, Ley de Aguas Nacionales, Ley de inversiones extranjeras, Ley de Hidrocarburos, Ley de Industria Eléctrica), han implicado el completo desmantelamiento del entramado jurídico conquistado durante la Revolución Mexicana. Entramado que, pese a sus limitaciones, garantizaba algunos derechos fundamentales de las clases subalternas que limitaban ampliamente la acción del capital privado en territorio mexicano.
Dicho proceso histórico de desmantelamiento de la trama jurídica del Estado post-revolucionario, ha tenido y sigue teniendo en la deformación de la noción de utilidad pública un pilar fundamental.
En abierto desprecio de las clases trabajadoras y de los pueblos campesinos e indígenas del país, los intereses del capital corporativo son hoy considerados “de utilidad pública” por parte del Estado mexicano. A través de esta argucia jurídica aquel patrimonio de bienes nacionales, del cual el Estado debería ser supuestamente garante, es concesionado sin límite alguno y malbaratado a empresas privadas nacionales y transnacionales.
Las antiguas mediaciones que el Estado post-revolucionario había tejido con las clases subalternas se han ido resquebrajando una tras otra. En la era neoliberal, el Estado mexicano ha renunciado a su papel de tutor. En su lugar, ha optado por profundizar y expandir sus aparatos represivos y sus técnicas contra-insurgentes, llegando a tejer abiertas complicidades con el capital nacional y transnacional en sus distintas formas, legal, extra-legal y abiertamente ilegal.4 A raíz de ello, en todo el país se ha registrado un cambio fundamental en las formas en las que los pueblos y los sectores populares han vuelto a calles y montañas para luchar por la defensa de sus territorios y la redistribución de la riqueza social. Frente a la nueva avanzada del capital sobre sus medios de existencia, la violencia desbordada y el resquebrajamiento de los antiguos mecanismos de contención clientelar y negociación subordinada con el Estado, las luchas en el país no sólo se han multiplicado vertiginosamente, sino que también han ido asumiendo un carácter más defensivo y a la vez más autónomo. Por todas partes se defienden las condiciones mínimas de reproducción de la existencia biológica y cultural (agua, tierra, bosques, aires, seguridad, trabajo, justicia, paz, etc.). Sin embargo, dicha defensa –si bien la mayoría de las veces se ejerce a nivel local o a lo mucho regional– discurre por canales de organización social cada vez más autónomos que apuntan, no sólo a una reapropiación de la riqueza social de la que los pueblos han sido reiteradamente desposeídos, sino también a una reapropiación y reinvención de las capacidades políticas que permiten gestionar dicha riqueza de forma autónoma (Linsalata, 2016).
Parecería que en el México de abajo se va definiendo cada vez con mayor claridad un horizonte común de lucha: ante las reestructuraciones del capital neoliberal, el vaciamiento de lo público y el despojo de los territorios, la auto-organización social y la consolidación de la autonomía política y material se van perfilando cada día más como las únicas salidas practicables.
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Notas
Notas de autor