1. Introducción

El 17 de octubre de 1987 aparecían en la prensa, española e internacional, titulares como este: “El Ejército demolió un hotel en el peñón de Ifach” (El País, 17/10/1987). Las noticias recogían cómo el día anterior, en apenas unas décimas de segundo, se realizó una voladura controlada que acababa con la construcción de un hotel de lujo iniciado, en 1959, por José Mas Capó y Cristóbal Martínez Bordíu, marqués de Villaverde y yerno del Generalísimo Franco. El ejército, a petición de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte (COPUT) de la Generalitat Valenciana (GVA), hacía volar un proyecto, paralizado en 1961, por los supuestos problemas financieros del marido de la única hija del dictador Francisco Franco. Diez meses antes, el llamado Gibraltar alicantino había sido adquirido por la GVA por cien millones de las antiguas pesetas. En diciembre de 1986 se daba a conocer la noticia y los rotativos recogían las siguientes declaraciones del entonces conseller de Obras Públicas y Urbanismo[1]: “el peñón de Ifach tiene un valor paisajista, territorial y simbólico para todos los ciudadanos de esta comarca y también para todos los valencianos, y vamos a ser inflexibles en garantizar que no será objeto de ningún tipo de especulación inmobiliaria y construcción de urbanización alguna” (ABC, 19/12/1986). Apenas un mes después de la transacción se declaraba Parque Natural (PN), sumándose al PN de La Albufera, declarado ya en julio del 1986.

Los 75 kilos de goma-2 empleados para la demolición de las cuatro plantas del complejo hotelero y las declaraciones del conseller encapsulan, de forma magistral, los primeros pasos dados en la GVA una vez puesto en marcha el Estatuto de Autonomía (1982) y transferidas las competencias en materia de conservación de la naturaleza (1984). Algunos informantes han señalado como una victoria la desaparición de la “super mansión de los Franco”[2] e incluso recuerdan el día como una “gran fiesta”. Las palabras de uno de ellos son especialmente significativas al decir que estaban “celebrando una despedida de soltero” (P.34)[3]. Y no era para menos. En el plano simbólico se acababa con un emblema vinculado al franquismo. La férrea dictadura (1939-1975) se dinamitaba dando paso a la consolidación de la democracia, con un ordenamiento jurídico constitucional articulado en la construcción del Estado de las autonomías. En el plano real, la compra del Peñón por parte de la GVA, suponía recuperar el símbolo más emblemático de la Costa Blanca como patrimonio de todos valencianos (ABC, 12/11/1987), dando el pistoletazo de salida, junto con la protección de La Albufera, a las políticas de conservación de la naturaleza en la Comunitat Valenciana (CV). Ese mismo año se declararían dos áreas protegidas (AP) más y al año siguiente cinco. En principio, bajo las premisas antes señaladas por el responsable político: “valor paisajista, territorial y simbólico” y ninguna “especulación inmobiliaria y construcción de urbanización”. El movimiento de reordenación territorial –en menos de 39 meses se declararon once AP (ver tabla 2)— puede considerarse espectacular en una comunidad autónoma en la que, además, no había ninguna figura de protección nacional y no tuvo acceso a la autonomía por la vía rápida (prevista en el art. 151.1 de la Constitución de 1978). Podemos pensar que lo sucedido fue acorde al crecimiento continuado de las AP, en la esfera mundial (WDPA 2022) y, también nacional (Mulero 2011), a partir 1980. Sin embargo, la particularidad del caso valenciano fue la enorme velocidad en la protección de las primeras AP; reflejo de esto es que la GVA no esperó ni siquiera a tener una normativa propia para la regulación y gestión de las AP^[4]. De facto, como veremos, hasta 1994 no hay una ordenación de los Espacios Naturales Protegidos (ENP)^[5].

En este artículo buscamos dar respuestas a algunas preguntas: ¿Cómo fue el proceso de institucionalización y normalización de las AP en la CV? ¿Qué elementos y actores fueron los determinantes en las primeras actuaciones políticas en conservación de la naturaleza? ¿Cuáles fueron los factores con más capacidad interpretativa para describir el mapa de conservación autonómica en la década de 1980? ¿Cuál fue el discurso hegemónico en la patrimonialización de la naturaleza? ¿Cuáles fueron los instrumentos de gestión implementados y la inversión realizada para las AP? En definitiva, nos interesa desentrañar los porqués de las lógicas desplegadas por la GVA en la política de conservación de la naturaleza y analizar si estos respondieron a razones ecosistémicas, en principio la razón de ser de las AP tras la implantación y adaptación del modelo Yellowstone (Wilderness)[6], o de otra índole. Nuestra propuesta parte de la premisa de que la fabricación de la naturaleza y, por ende, de la conservación, es una realidad sociohistórica (Smith, 2007). De ahí nuestro interés en ahondar en sus orígenes para poder trazar las genealogías. Para ello, utilizaremos el trabajo de campo realizado, entre 2020 y 2022, dentro de una investigación más amplia sobre la conservación en España. En ésta se han efectuado 34 entrevistas semidirigidas, un vaciado sistemático de prensa (1980-2021), un análisis de las distintas normativas, así como diversas fuentes documentales (boletines, planes, etcétera) para la CV. En concreto, para este texto, del conjunto de entrevistas se han utilizado solamente aquellas que fueron realizadas a cargos políticos (consellers de Presidencia, otros consellers, secretario/as autonómicos), a cargos de libre designación (directores/as de parques, de oficinas técnicas o de direcciones generales), a funcionariado de la administración (jefaturas de área o de sección, de servicios centrales o de servicios territoriales o municipales) y a personal externalizado (cuya función, en todos los casos, es similar a la del funcionario) que estuvieron implicados en la declaración y gestión de las primeras AP valencianas[7]. En total hemos trabajo sobre 17 entrevistas (9 son a varones y 8 a mujeres)[8] y sobre distintas fuentes documentales (hemeroteca, informes, declaraciones, etcétera), para el periodo comprendido entre 1986 (declaración del PN de La Albufera) y la creación de la Conselleria de Medi Ambient (CMA) en 1991.

En este sentido, la investigación etnográfica, tanto en la esfera internacional, estatal o autonómica, ha otorgado una prioridad casi absoluta al análisis de los múltiples impactos que generan y/o están asociados a las políticas conservacionistas desde la perspectiva de la población local (West, Igoe & Brockington, 2006; Igoe, 2006; Adams & Hutton, 2007; Brockington, Duffy & Igoe, 2008; Beltran, Pascual, & Vaccaro, 2008; Holmes & Cavanagh, 2016; Beltrán & Santamarina, 2016; Cortés & Beltran, 2019). De hecho, esta posición le ha supuesto numerosas críticas desde el conservacionismo (Brosius, 2006). Esto contrasta con el escaso número de trabajos dedicados a estudiar, de manera sistemática, la actividad de los órganos de gestión o la dinámica que registran a lo largo del tiempo. Algo que también se reproduce en nuestro país (Beltrán & Santamarina, 2016). La habitual opacidad de la acción política e institucional ha contribuido a que la visión de muchos investigadores se halle más cercana a la adoptada por los actores locales, frente a la defendida por políticos y gestores. Asimismo, el acceso a los informantes, más difícil en cuanto se escala en la clase social o de poder (McDonogh, 1989), y la posición política de los investigadores, en defensa de las poblaciones locales, ha suscitado aún más esta ausencia. A pesar del innegable interés de la comprensión de las lógicas que presidieron el proceso de institucionalización de las políticas públicas de conservación en la CV, ésta no ha sido objeto de estudio. Este artículo busca, precisamente, llenar ese vacío sacando a luz la interrelación existente entre las esferas políticas y técnicas en ese desarrollo y su impronta en la actual configuración de las AP. Tras esta breve introducción, los apartados que le siguen buscan atender a la relación entre la política de las AP y la ordenación del territorio, entendiendo que cualquier declaración trae consigo una nueva regulación y reordenación simbólica, política, económica y jurídica (West & Brockington, 2006; Santamarina, 2016). Por otra parte, daremos cuenta de las distintas disputas generadas entre los distintos agentes en el proceso de institucionalización de las AP valencianas. Al final, presentamos los rasgos condensados del complejo entramado de elementos que permitieron el despliegue de la patrimonialización de la naturaleza en la CV.

2. Breve contexto: institucional, territorial y socioeconómico de la CV

Tras la aprobación del Estatuto de Autonomía (1982) y celebradas las primeras elecciones a las Cortes Valencianas (1983), comenzó la compleja andadura de lograr un autogobierno efectivo. Bajo la dirección de Joan Lerma, primer presidente elegido democráticamente en la CV[9] tras el triunfo del Partido Socialista del País Valenciano-Partido Socialista Obrero Español (PSPV-PSOE), responsables políticos de la I y II legislatura (1983-1991) vincularon el proceso de institucionalización política con el de ordenación del territorio. Sin embargo, la CV partió de cero, sin experiencia previa –el estallido de la Guerra del 36 no permitió la aprobación del estatuto valenciano (Mainar, 2010)—, y su estructura política fue creada, al mismo tiempo, que su red de AP. Además, este territorio siempre había sido marginalizado dentro del Estado español, por ejemplo, no aportó nada en la construcción de la ‘naturaleza patria’ (Casado, 2010) o no fue considerada dentro de las nacionalidades históricas en la construcción de las autonomías (Romero, 2012), con una batalla baldía sobre sus símbolos identitarios (Cucó, 2002; Mira, 2014; Flor, 2015)[10]. Ahora bien, fue instrumentalizada ora fuente de ingresos, a partir del Plan de Estabilización franquista (1959), ora portadora de valores tradicionalistas franquistas que alimentaban su regionalismo (Hernàndez, 1995 y 1996). El ser considerada una comunidad de ‘segunda’ explicaría, en gran medida, la falta de transferencia de recursos, pese a que en el Estado español y en la GVA gobernaba el mismo partido (PSOE). Y el problema de la falta de capitalización fue un importante escollo para la creación del nuevo aparato gubernamental y para la implementación de las primeras políticas de conservación. Los políticos de la época señalaban las limitaciones “en la agricultura, en la industria, y en los recursos, en los recursos especialmente” (P.19) y esa percepción de ser insignificantes “nosotros no pintábamos faba, como se dice aquí en València (…) Esto era una pelea, una pelea a muerte, a muerte, era una pelea a muerte” (P.34).

La CV se caracteriza por ser un espacio con fuertes desequilibrios territoriales, determinados por la dicotomía paisajística entre las áreas de interior montañoso y los llanos costeros. Esta división ha condicionado un patrón de localización de actuaciones y actividades que explicaría el deterioro ambiental de los paisajes de interior, derivado de su subexplotación, a la vez que el litoral pasaba a convertirse en una zona de congestión en el que se concentra la población, las actividades económicas y el turismo, todo ello, a cambio de pagar grandes costes ambientales (Ors & Viñals, 1995). Este fenómeno se hizo especialmente patente a partir de 1960. Desde entonces, el turismo pasó a convertirse en el pilar de la modernización económica (Vera, 2015: 120), impulsando un desarrollismo urbanístico e industrial, intenso y descontrolado, en el litoral (Roselló, 1995; Furió, 2001): “las costas valencianas, caracterizadas por la alternancia de largos tramos de playas y de acantilados coronados por llanuras relativamente accesibles, no ofrecieron mucha oposición a la colonización destructiva y al desbarajuste urbanístico a lo largo de la segunda mitad del siglo XX” (Laguna, 2000: 20). Esto se manifestaría en la creciente expansión de extensas áreas conurbanizadas costeras, con la consiguiente destrucción de áreas de gran valor socioecosistémico, pasando las mismas a convertirse en metros cuadrados de suelo urbanizable en manos de especuladores. Tal sería el caso de los PN de La Albufera, el Penyal d’Ifac o El Montgó, donde primó la necesidad de detener la creciente presión producto de las expectativas económicas generadas en torno al turismo residencial o los humedales, sobre todo, los del sur de la CV[11].

Imagen 1.

Estado de La Albufera de València en 1970

La respuesta para aquellos primeros políticos era compleja: “cómo vincular los proyectos y los procesos naturales a la actuación de la política económica concreta del territorio” (P.19). Al respecto, fue “necesario dotarlos de una protección porque eran tiempos de un crecimiento económico que llevaba una especulación y que podía poner en peligro los valores medioambientales” (P.15). Desde la visión política, el armazón jurídico e institucional del autogobierno “era indisoluble de que socialmente era necesario conservar y preservar un territorio. Eran dos partes que no podían estar separadas”, es decir, uno de los retos del ejecutivo fue “cómo ordenar el tema institucional más el tema del territorio” (P.12). En 1983, la CV ya ostentaba las competencias en ordenación del territorio y medioambiente[12] y en 1984 en conservación de la naturaleza (Tabla 1).

Tabla 1.

Normativas y traspasos del Estado español a la CV

Por último, los cambios en la sociedad española provocaron un interés creciente por el acceso a los recursos y bienes públicos ambientales. El papel de los mass media[13] con la difusión de noticias sobre el entorno y los desastres ecológicos y la llegada de la televisión en color (Santamarina, 2006); el mayor consumo televisivo y su modernización en España (Rueda & Coronadoz, 2010); la labor del naturista Félix Rodríguez de la Fuente, como divulgador del ambientalismo, sobre todo, a través de la serie El hombre y la Tierra emitida desde 1974 hasta 1980 (Varillas, 2010; Alcalá & Tabernero, 2016) que género una nueva idea de “naturaleza nacional” (Ares-López, 2019: 467); y el desarrollo del tiempo libre que permitió el contacto directo con la ‘naturaleza’ y la degradación (Dunlap & Mertig, 1992), sin duda, contribuyeron a crear una mayor sensibilización y reivindicación en temas medioambientales en España.

3. La política de áreas protegidas precursora de la ordenación territorial valenciana

El gobierno de la recién creada GVA hubo de enfrentarse a la necesidad de abordar una política territorial activa, eso sí, sin contar con una arquitectura legislativa e institucional sólida: “lo que decíamos en aquellos momentos, transformar las piedras en beneficio real (…) porque realmente pensábamos lo que teníamos que hacer, pero no sabíamos cómo teníamos que hacerlo” (P.34) y “la complejidad estaba en que no teníamos información” (P.19). Tanto es así que algunos técnicos reconocen que las primeras declaraciones de AP se hicieron sin una legislación autonómica adecuada: “no estaba claro que se pudiera declarar un parque natural, si tú no tienes legislación propia para declararlo” (FC.28). De los testimonios se deduce la influencia que tuvieron en la política autonómica los postulados vigentes de la “ordenación integral del territorio” y el “desarrollo sostenible”, al tratarse de referentes en materia medioambiental para el conjunto del Estado y Europa. En sus palabras se hizo “un esfuerzo por recurrir a estudios que se habían hecho en Europa, la legislación que ya se había implantado en otros países” (P.15). En cambio, algunos técnicos entienden que el lenguaje adoptado por los políticos era una apropiación encubierta de términos, marcados por conceptos de educación ambiental, y que los hacían ver como propios: “(referido a una conversación) ‘pero, cómo este tío que no tiene ni idea, no sabe ni qué está hablando’. Y me dijo (…) por lo menos están hablando de desarrollo sostenible” (PE.7).

Diferentes documentos de planificación económica de la CV[14] apuntan a cómo la estrategia medioambiental valenciana buscó sumarse a la tendencia de una progresiva europeización del territorio, coincidiendo con el momento en que España se hallaba negociando su Tratado de Adhesión a la Comunidad Económica Europea (Ors & Viñals, 1995). Por una parte, fueron determinantes los enunciados de la recién aprobada Carta Europea para la Ordenación del Territorio (CEMAT, 1983), que entendía ésta como una “expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad”[15] y, por otra, las recomendaciones del 3º y 4º Programas de Acción Comunitario, en particular, en el PEV II (1988-91), caracterizado por señalar la necesidad de fomentar la integración de las exigencias medioambientales de la sociedad, la planificación y la ejecución de actuaciones, así como la reorientación de la Política Agraria Común, enfocada en ese momento hacia estrategias más conservacionistas de desarrollo rural y fomento del potencial endógeno (Ors & Viñals, 1995). Sea como sea, “la protección del medio ambiente, de las riquezas y recursos naturales, históricos y culturales” (CEMAT, 1983) se erigió en un elemento central[16] y, dentro de éste, las AP, en su piedra angular: “La ordenación del territorio es la fase previa para que tú luego puedas conservar el territorio y le puedas, incluso, cualificar ese territorio con otras acciones” (P.12).

Los propios informantes han reconocido la influencia del mundo académico en el diseño de la política territorial durante estos años, y, más concretamente, en la política de conservación: “Nosotros nos apoyamos con las universidades valencianas (…) llegamos a tener un conocimiento del territorio (…) gracias a los expertos de la universidad (…) Para nosotros fueron clave” (P.12). De igual manera, han destacado el trabajo y la actuación de grupos conservacionistas y los movimientos ecologistas, “muchas cosas que la administración desconocía, AGRÓ[17] las conocía. Entonces la administración se apoyaba bastante en eso, porque AGRÓ tenía gente muy buena dentro” (LD.2) así como compromiso, “intentando ahí remar a favor de los parques” (FC.8). En cuanto a los primeros, la necesidad de contar con estudios previos; la falta de presupuestos para éstos y para personal; y la voluntad de colaboración con las instituciones universitarias se plasmó en la asistencia continuada y en la designación como primer conseller de Medi Ambient a un catedrático de ecología. Por lo que respecta a los movimientos ecologistas, muchos de sus miembros fueron absorbidos para formar parte de la plantilla de la GVA ante la falta de funcionariado, en general, y especializado en materia de conservación[18]. Esto conllevó la defensa de la conservación fortaleza, muy extendida, en este periodo, tanto entre sectores del profesorado universitario como en la acción ecologista. La adopción de este paradigma aumentó la conflictividad en las declaraciones: “(referido al AP El Hondo) te estoy diciendo que eran unos años muy duros de confrontación (…) Nos quemaron la casa y el embarcadero” (FT.3).

En cualquier caso, a pesar de este esfuerzo conjunto del mundo político, académico y ecologista para establecer una ansiada ordenación integral del territorio valenciano[19], la realidad es que la especulación urbanística amenazaba con destruir de manera irreversible espacios naturales de elevado valor ecosistémico y paisajístico del litoral, lo que convertía en inaplazable su protección. Las dificultades de orden funcional y orgánico que planteaba el enfoque multidisciplinar previsto para la futura ordenación del territorio justificaron que, al final, se optase por planificaciones sectoriales más operativas y prácticas (Ors y Viñals, 1995), como es el caso de la política de AP. El objetivo era claro: “(referido a la naturaleza) protegerla en el sentido de que no se destruya” (P.19). Este complejo equilibrio entre la apuesta por articular las bases para un desarrollo sostenible del territorio y la apremiante necesidad de proteger enclaves emblemáticos para la CV, terminaría resolviéndose con la declaración de numerosas AP con carácter previo a la aprobación de la Ley de Ordenación del Territorio (LOT) de 1989 (Tabla II), en cuyo preámbulo se reconocía abiertamente la existencia de “un modelo territorial con fuertes desequilibrios, despilfarro de recursos, deterioro considerable del patrimonio natural y déficit de infraestructura y equipamientos colectivos”.

Imagen 2.

Pintadas de protesta por la creación del PN de La Albufera

Esta premura por proteger algunos de los espacios valencianos más emblemáticos, especialmente del área litoral, obligó a la GVA a recurrir a la normativa estatal (Ley 15/1975 de 2 de mayo de los Espacios Naturales Protegidos) para declarar las primeras AP entre 1986 y 1987. De hecho, la CV no contó con un instrumento legislativo autonómico propio hasta la aprobación de la Ley 5/1988, de 24 de junio, de la GVA por la que se regulan los Parajes Naturales de la CV. Esta ley, en opinión de algunos entrevistados “nació muerta” (FC.26) y “sacó así, plaf, de golpe, a lo bestia” (FC.28). Meses después, se vio desplazada por la nueva normativa estatal (Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres). De cualquier forma, la ley autonómica permitió, en 1988, proteger humedales del sur de Alicante, los Parajes Naturales del Hondo, Lagunas de la Mata y Torrevieja y Salinas de Santa Pola; y en Castellón el PN de Prat de Cabanes-Torreblanca, además del PN de las Islas Columbretes e, incluyendo, en 1989, el simbólico Desert de les Palmes para los castellonenses. Finalmente, no sería hasta la aprobación de la vigente Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de los Espacios Naturales Protegidos de la CV, en que se establecieran las bases de la actual política de AP valenciana, pasando los parajes naturales a adquirir la categoría de parques naturales.

Tabla 2.

AP declaradas en la CV entre 1986 y 1989. La declaración y gestión recayó en diferentes organismos hasta la reorganización competencial con la creación de la Agencia del Medio Ambiente (AMA) en 1989

Este primer periodo de la política de AP valenciana, comprendido entre los años 1986 a 1989, ha sido calificado como una “primera fase de urgencia” (Auerheimer y Almenar, 1996: 120). Esta “urgencia” apareció durante las entrevistas mantenidas con responsables políticos: “era urgente proteger aquellos que tenían mayor valor medioambiental, ecológico, territorial o forestal” (P.12) para “que no se destruyera” (P.19). Del mismo modo, se deduce esta impresión de emergencia en los técnicos: “hemos trabajado mucho (…) lo que está hoy es verdad que, si no se hubieran protegido en ese primer momento, hoy muchos no existirían, no existirían” (FC.8). La visión desde el movimiento ecologista, que impulsó algunas declaraciones, es igualmente positiva: “Pues tuvo su sentido y ellos lo decían para evitar mayores. Es decir, se declaraba el parque natural por la conservación, por los valores naturales, etcétera (...) Vale, entonces eso estuvo magnífico, pero luego no se hizo nada en cuanto a inversiones” (LD.2). Parece evidente que este procedimiento de protección de AP estuvo condicionado por la amenaza de una especulación urbanística descontrolada, especialmente, en la franja costera. No obstante, esta actuación distaba mucho de la planificación inicialmente prevista: “la idea era que empezáramos por un parque natural por cada provincia, que fuera el más emblemático porque no había nada, no había nada” (P.12) o “había desde luego una programación de buscar para iniciar la red de espacios naturales de la comunidad valenciana, los lugares más significativos” (FC.27).

Para llevar a cabo las declaraciones, los técnicos de la incipiente administración valenciana debieron enfrentarse a la paradoja de declarar AP desde la celeridad, aunque asumiendo cierta incertidumbre jurídica: “en aquel momento no había ni siquiera una legislación decente. Ni de parques ni de nada, con lo cual no sabían por dónde tirar” (FC.28). Este empleo de la declaración de AP como herramienta de una legislación urbanística obsoleta e ineficaz –“la protección era un instrumento de frenar esta especulación inmobiliaria urbanística” (P.15)—, ha sido muy cuestionado por algunos técnicos: “No se utilice perversamente una normativa medioambiental para fines de ordenación del territorio (…) porque en último extremo lo que hace es escamotear su responsabilidad” (FC.26). Esta práctica, “la excusa era el parque para no hacer, ejercer sus funciones, sobre todo urbanísticas” (FC.21), no ha hecho sino abundar en la polémica entre desarrollo y conservación (Ruiz & Santamarina, 2022). Por otra parte, este modelo de ordenación territorial basado en la injerencia en el planeamiento urbanístico local, bajo la pátina de la conservación de la naturaleza, se encontró con la resistencia de algunas administraciones locales que veían peligrar una de las principales fuentes de ingresos: “era un juego de intereses. Muchas veces eran los alcaldes de una ciudad que querían protegerlo, pero al mismo tiempo no querían perder ellos la autonomía de poder hacer ahí lo que les daba la gana” (P.34). Asimismo, se destaca la ineficacia de los ayuntamientos para asumir sus competencias en ordenamiento y disciplina urbanística, función que asumió subsidiariamente, en numerosas ocasiones, la GVA, acotando con PN aquellos enclaves sobre los que pesaba una amenaza inminente: “era un boom urbanístico (…) los municipios tampoco estaban muy preparados para paralizar o para intentar combinar una conservación con lo que para ellos era un desarrollo económico” (P.12).

En paralelo, la insuficiencia financiera y escasez de recursos humanos de las administraciones, tanto autonómica y local, decantó la protección hacia fórmulas legales de corte coercitivas, pero carentes de los instrumentos de fomento y compensatorios que reclamaban los agentes sociales directamente afectados. Esta postura, adoptada desde la esfera política, resulta esencial para comprender la conflictividad social que acompañó a la política de áreas protegidas en los años siguientes y que era percibida asiduamente por el personal técnico que desempeñaba trabajo de campo e interactuaba con la población afectada por la declaración de cada AP: “Oiga, o sea que yo no voy a poder hacer, yo no voy a tal, y a mí, ¿quién me paga esto?, o sea que no voy a poder cultivar, y ¿quién me lo paga?’, esto era lo que veíamos nosotros en el territorio, (…) estábamos poniendo rayas, estábamos diciendo, esto, olvidaros de construir, esto, olvidaros de hacer carreteras, esto, olvidaros (…) pero no se pusieron bien las bases, no, porque, lo que te digo, la gente no sabía ni qué” (FC.28). Frente a esta dinámica de conflicto, algunos técnicos de campo, conscientes del carácter coercitivo y sancionador de la normativa vigente, optaron por llevar a cabo negociaciones con la población local, aunque con la clara oposición de sus superiores: “Parques Naturales siempre el problema, siempre era el que ponía el condicionado que no le interesaba al propietario, siempre era el que tenía que decir no. Y hay veces que tenías que decir no y no estás convencido” (FT.3). Algunos técnicos, han llegado a apuntar al oportunismo político como explicación a la repentina fiebre conservacionista: “no ha sido una decisión de la administración de crear una política de espacios naturales protegidos, se ha ido creando sobre la marcha porque todo el mundo lo estaba haciendo y nosotros también teníamos que hacerlo” (FC.26). Este proceder estaba basado en una mera respuesta a la presión ejercida por movimientos sociales o ecologistas, “estábamos con los ecologistas todo el día, todo el día con broncas, salían en la prensa, día sí, día no” (FC.28). Un discurso diametralmente opuesto al sostenido por algún cargo político, que tenía una clara posición definida sobre la protección de la naturaleza: “estaba convencido que había que hacer avanzar también en la conservación de los espacios naturales en esta comunidad” (P.12). Asimismo, se atribuían el deseo de satisfacer las nuevas demandas sociales: “la consciencia era mucho más libre en el sentido de poderse expresar y todo esto afloraba en una serie de movimientos y de colectivos que contribuyeron a elevar el nivel de conciencia respecto de la preservación del territorio y la conservación y el medio ambiente” (P.15). El alejamiento entre ambas interpretaciones, acerca de los motivos que realmente impulsaron la declaración de las primeras AP, resulta representativo de la tensión existente entre la esfera política y la técnica en el seno de la Administración medioambiental valenciana, si bien como veremos, existían diversos conflictos internos en cada una de ellas.

En suma, esta política de AP, tan imbricada con la necesidad de abordar un planeamiento urbanístico compatible con el nuevo paradigma determinado por el tándem ordenación integral del territorio y desarrollo sostenible, tuvo su correlato en el complejo proceso de institucionalización política que, simultáneamente, llevó aparejado. De hecho, fue la administración con competencias en urbanismo la que terminaría liderando la protección de AP con un elevado valor ecosistémico, sociocultural e identitario, pero muy amenazados por las consecuencias de un desarrollo urbanístico desordenado.

4. Pugna por el liderazgo de la política de AP en el seno del ejecutivo valenciano

La política de AP de la CV podría afirmarse que partió de cero, ya que, hasta el establecimiento de su autonomía y la declaración del PN de La Albufera de València en 1986, sus espacios naturales más representativos no contaron con ninguna figura de protección estatal: “Te diría que algunas cosas era prácticamente poner en funcionamiento lo que en otros sitios ya lo tenían hecho y te ayudaba mucho” (P.12). Esta carencia de antecedentes legislativos, normativos e institucionales, en lo relativo a la planificación y gestión de ENP, explicaría ciertas disfunciones que se produjeron en el proceso de institucionalización una vez asumidas las competencias, incluidas confrontaciones de índole política, que postergaron la constitución de una incipiente red de ENP valenciana hasta la creación de la CMA en julio de 1991[20].

La asunción de competencias por parte de la GVA en lo relativo a ordenación del territorio, medioambiente y conservación de la naturaleza se llevó a cabo entre los años 1983 a 1985, reproduciendo institucionalmente el obsoleto marco estatal vigente en aquellos años. De esta manera, la Conselleria de Obras Públicas y Urbanismo (COPU) asumió las competencias del Estado en ordenación territorial y medioambiente en 1983, quedando a su cargo el establecimiento de un marco de actuación sobre el territorio y la protección medioambiental. En concreto, estas responsabilidades fueron asumidas por el Gabinete de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente (GOTMA), unidad equivalente al Centro de Estudios de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente .CEOTMA) del Ministerio de Obras Públicas de la época. Respecto al traspaso de funciones y servicios del Estado a la CV en materia de conservación de la naturaleza, éste no sería efectivo hasta 1984[21].

Las competencias en conservación de la naturaleza, incluida la declaración de ENP, así como su gestión y administración[22], fueron asumidas por la Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimentación (CAPA), al quedar integradas en su estructura, orgánica y funcionalmente, las delegaciones provinciales del Instituto para la Conservación de la Naturaleza (ICONA). Sin embargo, dentro de la COPU, el GOTMA también tenía encomendadas competencias genéricas en planificación y ordenación de ENP. Esta doble asignación competencial no quedó resuelta en el seno del Consell, dando lugar a un “reparto bastante extraño […] hasta el punto de que incluso en los primeros parques naturales la gestión se dividió entre dos consellerías. Tú que quedas uno y tú te quedas otro” (FC.26) en palabras de uno de los propios funcionarios de servicios centrales. De esta manera, “la política de medio ambiente empieza con dos líneas distintas. Por una parte, ordenación del territorio y obras públicas, por otra parte, biodiversidad vía Agricultura, y poco a poco pues se han ido integrando” (FC.26). No puede obviarse que, tras esta división, urbanismo e infraestructuras versus vida silvestre y agricultura que regía en los comienzos de la institucionalización de la política de conservación valenciana, traslucía la habitual dicotomía existente entre naturaleza y sociedad como polos contrapuestos de una misma realidad, una visión idealizada de lo natural, que explicaría la necesidad de proteger aquellos espacios en los que se sitúa la naturaleza prístina, como encapsuladora de una ‘naturaleza salvaje’ (Santamarina, 2008), de un crecimiento económico auspiciado por el conocido como ‘turismo residencial’, iniciado en los años 60 (Gaviria, 1974; Jurdao, 1979). De esta forma, los parques naturales ubicados en áreas sometidas a esta presión urbanística, como fuera el caso del PN de La Albufera, el PN Montgó y el PN del Penyal d’Ifac y, posteriormente, los tres parajes naturales correspondientes a humedales litorales del sur de alicante, junto con el Paraje Natural del Prat de Cabanes-Torreblanca y el Desert de les Palmes, pasaron a ser gestionados entre los años 1986 a 1989 por la Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes (COPUT)[23], mientras que aquellos otros de carácter marcadamente agroforestal en áreas de interior, como es el caso del PN de la Font Roja en la comarca alicantina del l’Alcoià o de naturaleza marítimo-terrestre, en el caso del PN de Columbretes de Castelló, quedaron en manos de la Conselleria de Agricultura, es decir, los espacios naturales menos amenazados por el urbanismo.

Pero, tras este reparto de los parques naturales entre las dos consellerías, existieron otros motivos no tan evidentes, que han aflorado en las entrevistas mantenidas con técnicos de ambas administraciones. Entre 1986 y 1989 se dio una pugna por el liderazgo institucional de la política de ENP en la CV entre las dos consellerías, protagonizada por dos de las figuras políticas valencianas más destacadas de la época en el gobierno valenciano: “Hombre, no digo peleas, pero había una confrontación. Entre dos miembros de un partido, amistosa (…)” (P.12). Por una parte, Lluís Font de Mora, responsable desde sus comienzos de la Conselleria de Agricultura, organismo que asumió las funciones del ICONA tras su traspaso a la GVA. De otra, Rafael Blasco Castany, conseller de la Presidencia desde 1983 hasta julio de 1985, momento en que pasó a desempeñar el cargo de conseller de Obras Públicas y Urbanismo y bajo cuya dirección se hallaba el GOTMA. Del testimonio recogido en las entrevistas mantenidas con técnicos de ambas administraciones, se puso de manifiesto la firme determinación de Blasco por liderar la planificación y gestión de los ENP valencianos: “Mira, Blasco está como loco con este tema […] fue Blasco el que dijo plaf tam, y sacó los decretos […] yo creo que fue el departamento de Blasco más el que llevó la batuta con el tema, nosotros estábamos de comparsas y de hecho, llamó mucho la atención, que, que no nos hubieran pedido a nosotros” (FC.28).

En un reciente trabajo realizado sobre el proceso de patrimonialización del PN del Montgó (Campo, 2021) se recoge, a su vez, opiniones de algunos técnicos de ambas consellerías en los que se recalca que, en un momento en que “el medioambiente vendía bastante”, el “personalismo” y fuerte carácter de ambos consejeros fue el motivo último que dio lugar a la división en la gestión de las AP dentro del Consell.

El interés político por apropiarse del discurso conservacionista, en un momento en que ‘lo verde’ se iba consolidando como lo políticamente correcto (Santamarina, 2005), se deduce también a partir de reflexiones personales expresadas por algún cargo político de aquel periodo (P.12), en las que destacaron, como elementos positivos de su experiencia, la posibilidad de atender lo que se entendía como una “obligación moral de proteger lo que era el territorio de la Comunidad Valenciana”. Para tal efecto, en su opinión, se trató de mantener vías de negociación y diálogo directas entre responsables políticos y diferentes actores sociales implicados como consecuencia del proceso de declaración, y el correspondiente protagonismo que ganaba con ello la recién creada GVA en el territorio valenciano: “Era sentarse, dedicar muchísimas horas a explicar, explicarlo todo de la mejor manera posible, procurar evitar la confrontación e ir a buscar puntos comunes de encuentro”; con todo ello se conseguía la visibilización de la acción y ejercicio político-institucional: “el juego de la política es conciliar intereses de unos y de otros y hay cosas (…) en derechos medioambientales que no se debe ceder, ¿no?”; además de la posibilidad de dar respuesta a movimientos sociales que reclamaban invertir los efectos negativos de una explotación insostenible del territorio, que amenazaba con destruir los paisajes más valiosos. Un técnico coincide también con el papel que jugó la coyuntura de intereses: “entonces, se inició según se, según las posibilidades que existían en cada uno de ellos. En el Montgó se aprovechó la existencia de una demanda ciudadana y de la voluntad política del ayuntamiento. Es decir, que formalmente hay una instancia del ayuntamiento de Dénia, que después hubo que completar con otra del ayuntamiento de Jávea, pero existiendo la voluntad política de declararlo.” (FC.27). En cualquier caso, la percepción por parte de los técnicos confirma la existencia de una pugna entre los que eran considerados “pesos pesados” políticos de aquel periodo, que aspiraban a tener cada uno su parcela de poder independiente dando lugar a un reparto de los primeros parques naturales (Campo, 2021). Esto explica lo que no dejó de constituir una anomalía de la que derivarían las incoherencias que marcaron la política de AP en sus comienzos y que dificultó la conformación de una red de ENP valenciana cohesionada.

Este periodo inicial de la política de AP concluiría con la aprobación de la ya mencionada Ley de los Parajes Naturales de junio de 1988 impulsada por la COPUT, primera ley autonómica que permitía la declaración de nuevos ENP en la CV bajo una nueva figura de protección más flexible y, según afirmaba, adaptada a la realidad del territorio valenciano, entendido como el “resultado de la interacción hombre-medio natural”, hasta el “extremo de que el equilibrio ecológico es mantenido por la intervención humana”. Pocos meses después, el 12 de diciembre de 1988 el Consell aprobaría simultáneamente la declaración de los parajes naturales de El Hondo, Santa Pola y Lagunas de La Mata y Torrevieja en Alicante y el del Prat de Cabanes-Torreblanca en Castellón. Con la declaración de estos parajes naturales, Rafael Blasco consiguió imponer su proyecto político personal, aunque se mantuvo la tensión entre las dos consellerías (Agricultura conservó las competencias en gestión y aprovechamiento de los recursos naturales y vida silvestre). Finalmente, en enero de 1989, se hizo efectiva la creación de la Agencia del Medio Ambiente (AMA)[24], como órgano medioambiental de la GVA, entre cuyas funciones se hallaba la de promover la declaración de espacios protegidos. Este organismo fue adscrito a la Conselleria de Administraciones Públicas con rango de dirección general, y asumió las competencias en planificación y gestión de la totalidad de los ENP: “fue una iniciativa tímida, tímida, y desde luego no dirigida desde el propio gobierno, sino a raíz de las iniciativas de otros” (FC.26). A partir de ese momento, la COPUT de Rafael Blasco se ve relegada: “de repente el gobierno valenciano crea la Agencia de Medio Ambiente, pero dice, no te la llevas tú, se la lleva el Emèrit, era, se la pasaron a Presidencia el Gobierno, con Emèrit Bono, y este, o sea, Blasco se cogió tal cabreo […]” (FC.28). Con la creación de una AMA se puede hablar del primer paso hacia una institucionalización efectiva de la política de AP valenciana, independiente del esquema funcional y orgánico heredado del Estado tras el traspaso competencial.

5. Conflictos derivados de la transición entre dos estructuras institucionales en la administración medioambiental

Uno de los hitos determinantes para la comprensión de cómo se desarrolló la institucionalización de la política de AP en la CV es la integración de los servicios provinciales de ICONA, primero en la estructura de la Conselleria de Agricultura, cómo hemos visto y, posteriormente, en la Conselleria de Medi Ambient, entidad que resolvió definitivamente la dispersión de recursos humanos y financieros de la GVA en materia de AP. Sin embargo, esta reunificación de diferentes unidades administrativas se realizó, como veremos a continuación, con severos conflictos entre diferentes sectores de técnicos, especialmente entre dos grupos de profesionales: los ingenieros de montes del antiguo ICONA, por un lado, y los biólogos, que comenzaban a incorporarse a la gestión de los recursos naturales y las AP, por otro.

La organización del ICONA estaba compuesta mayoritariamente por ingenieros de montes y forestales varones. No sería hasta la primera mitad de la década de los años 80, que los biólogos y biólogas tuvieron acceso a la escala técnica de este organismo. Una de las primeras biólogas que logró trabajar para el mismo describe una estructura altamente organizada y jerarquizada, compuesta en su escala técnica por ingenieros de montes y forestales en su totalidad: “como son administraciones muy pequeñas el jefe de la, por ejemplo, el ingeniero de una demarcación manda mucho […] Yo viví cuando se les cuadraban los agentes que eran guardas forestales, se les cuadraban” (FT.3).

Dirigidos por el jefe de la unidad provincial, esta se dividía en demarcaciones dirigidas, a su vez, por ingenieros de montes y asistidos por ingenieros técnicos. A continuación, se abría una extensa red de guardas forestales, integrados en escalafón propio, que se hallaba a las órdenes del cuerpo de ingenieros de montes: “los biólogos estos que éramos una cosa extraña […] todo masculino absolutamente, pero además es que eran unos ingenieros que te recibían con uñas y dientes, que no te entendían ni por qué tenían que entrar biólogos aquí, ni por qué, bueno, fue...” (FC.28). En el caso de esta informante, al rechazo corporativista con que se recibió a los biólogos con carácter general, había que añadir el derivado de su condición de mujer, ya que el ICONA también se caracterizó por su estructura heteropatriarcal: “no sabían dónde meterme dentro de esa estructura que había, pero además ellos no querían que hubiera ahí mujeres y menos biólogas, una bióloga para qué servía, no, no, no sé, pues para nada, con lo cual, pues entonces siempre se calentaba la cabeza con ver qué cosas te podían mandar” (FC.28). Otra técnica explica cómo ni siquiera las propias mujeres ingenieras contaban con la aceptación de sus compañeros: “A mí no me llamaban a las reuniones cuando se reunían los técnicos todos los lunes con el jefe del servicio forestal, a mí no me citaban. En julio del año 90 entró una gran amiga mía […] que era una ingeniera técnico forestal y seguían reuniéndose y no me llamaba ni a mí, pero ¡ojo! ya ni a ella. Por lo tanto, yo pensé, ostras, aquí no hay un solo tema lucha corporativista, sino que aquí hay un problema de género” (FT.3).

La concepción de la naturaleza en el ICONA se hallaba sometida a una política de gestión forestal de corte desarrollista propia del franquismo, concepción basada en la función productiva del monte y la búsqueda de la rentabilidad de mercado (Ramos, 2006) que se había impuesto en la acción de los ingenieros forestales ya desde la segunda década del siglo XX. Esto implicó en la práctica que el medioambiente quedara limitado a los montes (López-Ramón, 2014): “Sí, sí, lo que ocurre es que eso recoge el equívoco de lo que era la política forestal en la época franquista, que era una política equivocada, dirigida a criterios erróneos, no ambientalista, ¿no? El antiguo ICONA hace treinta años. Digamos que eso responde a la escuela de ingenieros de montes clásica, digamos.” (FC.26). El paradigma productivista del ICONA chocó frontalmente con las posiciones de nuevas corrientes conservacionistas, que permitieron la incorporación de humedales y ecosistemas no ligados a sistemas montañosos y con un importante protagonismo de científicos y grupos ecologistas (Mollá, 2015). Esta nueva concepción ecológica del territorio se hallaba avalada principalmente por los biólogos, muchos de los cuales estaban integrados en movimientos conservacionistas herederos del ecologismo iniciado en los años 60, y que llegaron a ser considerados en algún documento de trabajo del ICONA de 1984 como un ‘movimiento anti-sistema de protesta’ (Ramos, 2005). Por este motivo, la incorporación de los biólogos en el organigrama del ICONA trajo consigo que los ecologistas encontrasen en ellos un interlocutor ante los que exponer sus inquietudes, demandas y reivindicaciones: “entonces claro, era otra, otra de las labores de la bióloga […] Dijeron, esta es el enlace, tú que te llevas bien con ellos, tú que eres bióloga, tú que..., tus amiguitos […] me acuerdo que, pues, los biólogos que había en València sin trabajo y que estaban metidos en asociaciones ecologistas, pues se enteraron que había una bióloga y venían muchos a verme, a pedirme ayuda, oye, que querríamos hacer un censo de aves, se, podemos conseguir dinero, si nos consigues autorización, yo, pasaba parte del tiempo intentando ayudar” (FC.28).

La conformación de la primera administración medioambiental enteramente autonómica, la AMA, fue determinante para incorporar a jóvenes biólogos o estudiantes, integrados en el movimiento ecologista, en particular del grupo AGRÓ, el cual tenía un específico carácter de investigación: “Todo biólogos que, la mayoría vamos […] y es que en aquella época había también muchos chicos, mucha gente de, de las facultades que, que se ofrecían a trabajar gra, voluntariamente, van a la granja, de Conselleria, mucha gente deseando hacer trabajo aunque fuera voluntario” (FC.28). Finalmente, muchos de aquellos voluntarios terminarían ganando una oposición y siendo funcionarios de la AMA. Sin embargo, esta incorporación de biólogos (entre otras disciplinas académicas como la geología, geografía, etc., además de otras ingenierías y arquitectura) tardaría en hacerse extensiva a las direcciones territoriales de la Conselleria de Agricultura: “las delegaciones, lo que eran los antiguos ICONAS, que existían en Castellón, Alicante y València, siguieron existiendo, como las unidades territoriales, etc., pero seguían teniendo su estructura de ICONA, nadie se impuso ahí a arreglar eso, durante muchos años, ahí seguían siendo agentes forestales, o guardas forestales que en realidad el tema de los parques ni sabían, ni les venía, ni les importaba un bledo, ni les interesaba para nada, los ingenieros de zona que también nosotros más les molestábamos que otra cosa” (FC.28). Esta situación también fue el origen de enfrentamientos entre la recién creada AMA y los servicios forestales, ya integrados en la CAPA, y que conservaban funcional y orgánicamente la estructura del antiguo ICONA: “si es que el problema, imagínate, está su Conselleria de Agricultura, con sus cositas, con sus..., por lo menos con una estructura territorial, con su flora y fauna, y la caza y con muchas cosas que hacían, sus ingenieros y todos, y de repente llegan otros que son los de obras públicas, que es otra gente, que es que de agricultura los miraba cómo diciendo dónde van esos, qué están haciendo, porque, no había ni la mínima coordinación […] los departamentos parecía que estaban a joderse, hablando en plata [tx], unos con otros” (FC.28).

Este rechazo a los ‘biólogos’ por parte de algunos ingenieros forestales, tuvo su eco en la población local, en particular, de aquellos lugares afectados por la declaración de un ENP, como en el caso de La Albufera: “Ah bueno, y los cazadores. Los furtivos. Ahí sí. Estando en el Racó recuerdo una vez que me, me entraron unos cazadores con un aliento a alcohol, a carajillo, amenazando. Amenazando ‘Ah, ecologistas’. Y además me acuerdo que esa época fue cuando apareció la pintada en el, en el embarcadero, en el, ‘Ecologistas vais a morir’ o algo así y quemaron un embarcadero. A ver, ese ambiente existía” (PE.6). Los biólogos pasaron a simbolizar una nueva administración que ponía la protección de la biodiversidad y el paisaje por encima de los intereses o expectativas de propietarios, cazadores, agricultores o pescadores, etc., es decir, imponían una gestión conservacionista muy alejada de la posición productivista del antiguo ICONA, que les resultaba más afín. Sin embargo, según relata una funcionaria de servicios centrales, un motivo del rechazo a los biólogos, por parte de la población local, residía en que era común que los servicios forestales se escudasen en estos profesionales para desarrollar los nuevos criterios políticos en materia de conservación de la naturaleza. Ante la situación de incertidumbre jurídica que primaba en los primeros años de la política de AP, muchas solicitudes solían resolverse con informes negativos elaborados por los biólogos que, ante la duda del posible impacto ambiental de algunas actividades o prácticas sobre la biodiversidad, se decantaban por la denegación de permisos o autorizaciones: “Había mucho conflicto social, la gente, a nadie se le daba una explicación como toca, y te dejaban a ti, que eras el último mono de la, de la Conselleria o de la Agencia, a que fueras a pelearte con quien fuera, o sea, no había nunca un respaldo de jefe ni un respaldo político ni nada, en cuanto te preguntaban, y esto, ‘¿qué se puede hacer?, ¿qué no se puede hacer?’. Era una cosa que te tenías que inventar tú, porque primero no teníamos suficiente normativa, y un poco por sentido común decíamos, pues esto, pues no” (FC.28). Un técnico de los servicios territoriales coincide con esta apelación capciosa e interesada del referente de protección del PN: “la excusa al ciudadano es que no deja el parque, cuando el parque ni deja ni deja de hacer, el que deja o no es la ley del suelo y la ley urbanística y eso depende de los ayuntamientos, no del parque” (FT.21).

Este es un aspecto fundamental, ya que las diferencias y conflictos entre los grupos profesionales de ingenieros forestales y biólogos se trasladaron y condicionaron las relaciones durante los primeros años de los gestores de las AP con las poblaciones locales. Las restricciones legales que los técnicos biólogos aplicaban ante ciertas actuaciones eran aprovechadas por sus contrarios como coartadas de presión o de justificación, presentándose como la parte benévola de la administración para los propietarios: “los ingenieros de montes, ellos seguían yendo por ahí promoviendo una visión del monte y diciendo: ‘es que no os puedo dar aprovechamientos en un parque… es que ya no nos dejan entrar’, eso, o decían: ‘no nos dejan entrar en los parques los biólogos’. Claro, cuando iba el biólogo ¿cómo crees que te iban a recibir? Eso es así. La visión que se les estaba trasladando era, en el mundo forestal, que se os ha acabado cualquier beneficio, a partir de ahora os vais a enterar de los que van a hacer los biólogos con vosotros, los biólogos que están al servicio de los PN” (FT.3).

6. Consideraciones finales. Hacia una conservación sin protección

El inicio de las políticas de conservación en la CV presenta algunas características particulares, y otras compartidas, dentro del panorama estatal. En primer lugar, la intensa y desordenada explotación del territorio a partir de 1960 acarreó la degradación o destrucción de gran parte de sus socioecosistemas más valiosos, sobre todo, los situados en la costa. Los humedales, tan característicos de esta zona y esparcidos en su estrecha franja litoral, sufrieron, especialmente, las embestidas del desarrollismo al ser ecosistemas muy vulnerables. Por este motivo, los primeros PN se declararon en comarcas costeras, en torno a los núcleos económicos más activos, ricos y poblados, con una renta por habitante superior a la media (Ors & Viñals, 1995), frente a la distribución geográfica de las AP en España donde primaron los paisajes de alta montaña o su ubicación en zonas rurales deprimidas (Martínez de Pisón, 2007; Tolón & Lastra, 2008). Recordemos, además, la ausencia de figuras de protección estatal en esta autonomía, por lo que no tenía ningún referente directo de protección en su territorio.

En segundo lugar, el atractivo de la línea costera, con la consiguiente especulación del suelo y los intereses inmobiliarios, explica el proceso tan acelerado de creación de AP, recurriendo a las llamadas declaraciones de “urgencia” (Auerheimer & Almenar, 1996). Factores como la singularidad, la representatividad o el especial valor patrimonial pasaron a un segundo plano. De igual forma, la idea inicial de buscar el espacio más representativo por cada una de las provincias, como productor de topografías identitarias (Daniels, 1993), quedo pospuesto. Las primeras AP funcionaron, en realidad, como una herramienta subsidiaria para frenar el urbanismo descontrolado. De facto, la premura en las primeras declaraciones obligó a la GVA a recurrir a la Ley estatal de ENP (1975), dada la ausencia de un desarrollo legislativo propio y una estructura institucional suficiente. Asimismo, el fuerte liderazgo y personalismo del conseller de la COPUT contribuyeron a esta celeridad.

En tercer lugar, destaca la ausencia de una auténtica participación ciudadana. Si bien, hubo un interés por el diálogo con los diferentes actores sociales, rompiendo de este modo con la dinámica del régimen franquista y dando visibilidad a la nueva etapa democrática, aquella fue limitada. Los entrevistados reconocen la existencia de procedimientos de consulta y negociación con los locales y con los sectores más afectados por la protección, pero también la falta de información y comunicación en sus decisiones. La defensa de la conservación fortaleza abrió la conflictividad entre los distintos actores y agentes. Del mismo modo, es destacable la participación muy activa del mundo académico y de los movimientos ecologistas locales en los inicios.

En cuarto lugar, fueron notables los conflictos internos en los ámbitos político y técnico durante ese periodo hasta la configuración de una administración unitaria medioambiental autonómica, con la creación de la CMA en 1991. Este organismo pondría fin a la situación generalizada de confrontación de diferente índole que afectó, de manera considerable, al proceso en sus comienzos. Visiones ideológicas (nacionalistas/regionalistas), funcionales (COPUT/CAPA/AMA), orgánicas (servicios centrales/territoriales), corporativistas (biólogos/ingenieros forestales) y conservacionistas (conservación productivista/fortaleza), fueron frentes abiertos que conllevaron grandes disputas. A partir de este momento, aunque con dificultades, se inició un proceso de integración de las diferentes perspectivas sobre la gestión de los recursos naturales y las AP. Los inicios reflejan la transición entre dos estructuras institucionales (la posfranquista y la autonómica).

En quinto lugar, cabe subrayar las notables desigualdades de género en todos los sentidos (cargos, discriminación, trayectoria laboral, acceso a los recursos, etcétera), heredadas del periodo franquista y muy presentes en instituciones como el ICONA, lo que provocó tensiones añadidas a las señaladas más arriba. Desigualdades, por otra parte, estructurales que han perdurado más allá de la creación de la CMA. Eso sí, a partir de su creación hubo una incorporación progresiva y más visible de la mujer en puestos técnicos o de mayor responsabilidad.

En sexto lugar, la acusada falta de recursos financieros y humanos en la institucionalización de la conservación en la CV nos señala, al menos, dos cosas. La primera que las AP formaron parte de un juego político donde partidos y perfiles de peso lograban posiciones de influencia en el tablero autonómico. Esto cuestiona si el auténtico interés por iniciar una política de protección, integrada en la estrategia económica territorial, respondió a razones ecosistémicas. La segunda, la falta de financiación por parte del Estado español, hacia la CV.

Por último, si hacemos un balance final sobre los inicios de la conservación en la CV, podemos decir que, a pesar de los recursos judiciales, la premura y los conflictos con la población local, las primeras declaraciones asentaron la protección en la arquitectura institucional, en el marco ideológico de los partidos políticos y en el progresivo aumento de la conciencia ambiental. De hecho, en lo único que ha habido unanimidad, por parte de todos los informantes, es que ese periodo fue muy positivo en términos conservacionistas. Todos reconocen que, sin aquellas declaraciones de urgencia, hoy la CV tendría un paisaje desolador. Sin embargo, los conflictos e intereses, la falta de medios y de un mayor compromiso gubernamental apuntan a una conservación sin protección.

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Clasificación JEL:: O18; Q38; Q5