Cuidados de larga duración y programas de innovación comunitaria: composición, desafíos y despliegue territorial

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Los cuidados de larga duración, especialmente aquellos que están dirigidos a las personas mayores y en situación de dependencia, plantean un desafío en las sociedades contemporáneas. Las dos crisis que se han vivido en la última década han afectado notablemente a la situación socio-política y normativa que los regulaba. En el caso de España, por una parte, la Gran Recesión de 2008, redujo financieramente el apoyo a la promoción de la autonomía en situaciones de dependencia (derecho regulado a través de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia – LAPAD, en adelante) y, por otra, la pandemia visualizó la necesidad de modificar los postulados básicos sobre los que se producía su gobernanza. El modelo de organización de los cuidados, que históricamente en España ha descansado sobre las mujeres en las familias, la contratación privada de trabajadoras de hogar y la complementariedad con recursos públicos de baja intensidad, ha entrado en cuestión y su reforma ha abierto un debate político y académico desde la Covid-19.

Desde el propio gobierno central se ha reconocido públicamente la necesidad de propiciar un cambio en las fórmulas desde las cuales se estaba realizando la provisión de cuidados de larga duración. Primero, el Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, en el documento de “Propuestas para la puesta en marcha de un Plan de Choque para el impulso del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia” (2020:2), menciona la urgencia de reformar la LAPAD puesto que “existen problemas en su funcionamiento, que vienen arrastrándose desde hace años y que la crisis sanitaria actual no ha hecho más que intensificar, evidenciando la necesidad de abordarlos”. Segundo, para proceder a estas reformas, el mencionado Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 ha promovido y financiado la realización del “Informe de evaluación del sistema de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia (SAAD)” (Rodríguez-Cabrero, Marbán y et al., 2022) en donde se recoge la relevancia, entre otras cuestiones, de desburocratizar, democratizar y definir los programas públicos con un corte comunitario en su gestión más que como un proceso individual de intervención al final de la vida. Tercero, en esta línea de transformación del modelo público de cuidados se ha aprobado en el año 2024 una “Estrategia Estatal para un nuevo modelo de cuidados en la comunidad: un proceso de desinstitucionalización” (Estrategia Estatal, 2024), en el que se identifican algunas direcciones para este cambio de modelo: desde la orientación de programas públicos de cuidados con base comunitaria a la necesidad de mejorar la calidad del empleo de las trabajadoras remuneradas en la provisión de asistencia.

Este número especial se ubica en esta coyuntura específica del modelo de cuidados de larga duración y se encuadra como parte del proceso de deliberación y reflexión de reformas de la política pública en España en un contexto post-pandémico. Por una parte, el gobierno central se encuentra en un proceso de valoración del sistema público de atención a la dependencia definiendo potenciales reformas en sus recursos sociales, pero, por otra parte, también se encuentra buscando nuevas fórmulas de gobernanza. En este sentido, sus filosofías de actuación se están apoyando en programas de innovación social ensayadas en diversos territorios, tanto a escala municipal como autonómica, y con resultados satisfactorios contrastados. Precisamente, los artículos que se incorporan en este monográfico evalúan iniciativas y prácticas de cuidados que, situadas desde un nivel territorial regional y/o local, se configuran como innovadoras en cuanto mantienen criterios de provisión de cuidados alejadas del mercado con ánimo de lucro, consideran imprescindible la dignificación del trabajo de cuidados, buscan la atención centrada en el territorio y, por tanto, alientan la cooperación política entre administraciones de distinto nivel y las asociaciones cívicas. Aunque en ocasiones se trata de iniciativas de pequeña envergadura, su incidencia política y de transferencia se presenta relevante, ya que las nuevas estrategias de provisión de cuidados a escala estatal están intentando fomentar, financiar e incluso escalar en otros contextos. De esta manera, todos los estudios que se incorporan en este número mantienen una mirada situada territorialmente que, mediante un enfoque comparativo, exploran las alternativas de gobernanza que emergen desde lógicas de organización y filosofías de actuación que, alejadas de los mercados lucrativos, alientan la calidad de los servicios y promueven la profesionalización de los cuidados.

En el ámbito académico el debate sobre la provisión de cuidados de larga duración también se ha complejizado en las últimas décadas, y dentro del contexto de desigualdad social creciente generado por el decrecimiento económico de los últimos diez años, han surgido nuevas reflexiones sobre cómo gestionar los recursos públicos en diferentes contextos territoriales, qué prácticas pueden detener los procesos privatización que operan a escala global y cómo puede propiciarse la restauración de los recursos que ya se habían conseguido previamente y que habían sido aminorados por las crisis sistémicas. Estas consideraciones han sido relevantes para el ámbito de la provisión de cuidados y han surgido de, al menos, dos intensos debates que aúnan el terreno académico con el activismo. Por una parte, ha crecido el debate en torno al marco de “lo común” (Laval y Dardot, 2015), que defiende la construcción de nuevas formas de gestión democrática basadas en la organización colectiva de la ciudadanía y cuyo germen contemporáneo parte de las aportaciones de Garret Hardin (1968) y Elinor Östrom (1991), ya reformuladas por los movimientos antiglobalización y ecologistas de los años noventa. Introducen el concepto “común” para oponerse a las tendencias de apropiación privada y ofrecer nuevas lógicas de organización social que superen criterios individualistas y mercantiles hegemónicos (Rendueles y Subirats, 2016). Por otra parte, las iniciativas crecen con relación al auge de valores feministas y de reflexiones sobre el trabajo reproductivo y de cuidados. En este sentido, caben destacar tanto los aportes de la economía feminista y su exploración de las contradicciones existentes entre el capital y la vida (Vega, 2019; Carrasco, 2016), como los trabajos de Silvia Federici (2013) quien, por su parte, se ha centrado en señalar los vínculos que unen la filosofía de los “comunes” con la reproducción social. En el terreno de la academia estos movimientos se han traducido también en una reaparición de aportaciones que intentan analizar las contribuciones de la comunidad al aparato estatal y formal del bienestar. Así es como aparecen los conceptos “Welfare of the Common” (Vercellone, 2015) o “Commonfare” (Fumagalli y Lucarelli, 2015), utilizados para definir sistemas sostenibles de bienestar capaces de satisfacer las necesidades de las personas a través de fórmulas colaborativas que incentivan herramientas de participación y prácticas de cuidados solidarias entre la ciudadanía a nivel local.

De hecho, después de la Gran Recesión de 2008, algunos grupos sociales comenzaron a ensayar fórmulas reales de autogestión que se articularon en torno a valores colectivos y que han transcendido a las habituales opciones institucionalizadas. Todas estas iniciativas pueden considerarse como una reactivación de la esfera de la comunidad y han sido especialmente relevantes en el ámbito de los cuidados, como el caso de las viviendas colaborativas de mayores en Madrid (co-housing) (Artiaga, 2021) o de los grupos de crianza infantil en Barcelona, Madrid y A Coruña (Martínez-Buján, Taboadela y Del Moral, 2021; Díaz-Gorfinkiel y Elizalde-San Miguel, 2021; Keller, 2017). Así mismo, también se han puesto en marcha distintas experiencias cooperativas animadas por las administraciones públicas, sobre todo de carácter local, alrededor de cuestiones básicas como la salud y la provisión de cuidados. En la ciudad de Barcelona caben destacar el programa Radars, para paliar la soledad no deseada (Moreno, 2018), y las “supermanzanas”, iniciativa que tuvo como objetivo la autogestión del SAD por parte de las propias trabajadoras (Moreno, 2021). También pueden señalarse los programas de la iniciativa “Madrid ciudad de los cuidados” (Barbero, 2017) así como diferentes experiencias de los bancos de tiempo (Del Moral, 2018).

Todas estas iniciativas visualizan cómo se ha producido una creciente conciencia de que las medidas políticas definidas desde los gobiernos centrales por sí solas (como la legislación LAPAD) no son capaces de responder a todas las necesidades de sostenimiento que surgen en el transcurso de la vida y que la respuesta de la ciudadanía ante la “crisis de los cuidados” no sólo ha supuesto la contratación de trabajadoras de hogar en precariedad, sino que también se ha organizado en grupos de apoyo mutuo para revertir las situaciones de fragilidad. Si en el caso de la Gran Recesión de 2008 estas iniciativas auto-gestionadas se centraron en actuaciones para afrontar la especulación inmobiliaria y el desempleo, durante la crisis sanitaria de 2020, las acciones se desplegaron para apoyar a las personas mayores desde una lógica local y comunitaria, proporcionando comidas preparadas y compañía por medios telemáticos a aquellos que vivían en soledad el encierro (Diz, Estévez y Martínez-Buján, 2022). Para la población en su conjunto también se crearon las denominadas “cajas de resistencias”, se cosieron mascarillas de tela para el personal sanitario en hogares particulares y se crearon bancos de alimentos. La pandemia de la Covid-19 ha demostrado tanto la necesidad de la interdependencia humana para la sostenibilidad de la vida (Carrasco, 2016) como la emergencia de la comunidad en contextos de crisis, visualizándose una vez más la dificultad de los servicios sociales para dar respuesta a los nuevos riesgos sociales (surgidos de los cambios sociales y económicos de las últimas décadas: precariado, envejecimiento, conciliación laboral y familiar, cuidado social) (Arrieta et al., 2018) y los límites de los programas públicos para responder con dinamismo a las necesidades sociales (cuidados paliativos y soledad no deseada, entre otras).

Crece así el interés por métodos y prácticas de políticas que mantienen un enfoque comunitario (Karagkounis, 2019) y que confluyen hacia la creación de un espacio que podemos denominar público-comunitario. La reorientación se está produciendo de diferentes formas: incorporando fórmulas comunitarias de intervención, métodos de investigación-acción comunitaria (Suárez-Balcazar, 2020) o modelos emergentes como la co-creación (Osborne, 2017), desde los cuales está creciendo una relevante literatura para su desarrollo en el ámbito del envejecimiento (Zuñiga, 2020). También han emergido lo que algunos autores denominan como “municipalismos de los cuidados” (Dowling, 2021) para referirse a esos modelos de gobernanza local que promueven la financiación pública y la cooperación con entidades sin ánimo de lucro para la provisión de cuidados de larga duración, con la finalidad de ofrecer un escenario democrático que incorpore una participación social activa en la distribución de los recursos y una des-privatización de éstos. Y es que, el contexto actual ha puesto de manifiesto la importancia de la participación en la vida social y comunitaria para posibilitar los cuidados de larga duración. De hecho, la participación comunitaria se presenta no solo como un elemento fundamental para la mejora de la calidad de vida, sino también como un elemento clave para la cohesión social, de ahí la necesidad de que se incorpore este enfoque en las políticas de protección social que se definen a nivel estatal. Paradójicamente, ante amenazas y riesgos de dimensiones planetarias como la pandemia de la Covid-19 o desastres naturales, parte de la solución parece pasar por volver la mirada hacia lo más cercano, hacia la comunidad local y el territorio de convivencia cotidiana.

En este monográfico analizamos el potencial de estos modelos de gobernanza local y regional para articularse como una esfera de provisión del cuidado junto con otras entidades sociales del entorno, las cuales, o bien forman parte de una economía social transformadora, o bien parten de filosofías que desean potenciar la participación de las personas usuarias y sus familias en la organización de los propios cuidados. Ello supone tejer el entramado público con la esfera comunitaria, asignándole a ésta un rol definido dentro del modelo de cuidados de larga duración. Las distintas experiencias cooperativas que se han hecho visibles en los últimos años nos enseñan la necesidad de abrir un diálogo entre las instancias públicas, especialmente a escala local o municipal, y los movimientos sociales, las fundaciones, las corporaciones no lucrativas y todas aquellas entidades que, desde una base territorial de pertenencia comunitaria, han hecho posible la creación de alternativas basadas en la innovación social para satisfacer las demandas de cuidados de larga duración.

Orientado desde esta perspectiva, el monográfico entabla una discusión sobre los desafíos y las posibilidades que plantea el binomio público-comunitario y la comunidad como espacios socialmente organizados en los territorios y desde los cuales se pueden configurar la provisión de cuidados. Todos los artículos que se incluyen están basados en resultados contrastados de investigación que exploran experiencias innovadoras puestas en acción para profundizar en el ámbito de la comunidad y los cuidados, y que pueden incluir tanto análisis cualitativos, cuantitativos o mixtos. La mayoría de éstos se centran en análisis de territorios españoles aunque también se incluyen dos experiencias que proceden de América Latina y que recogen prácticas público-comunitarias de cuidados en Quito (Ecuador) y Córdoba (Argentina) y una que incorpora un análisis comparado con Estocolmo (Suecia).

Este número especial pretende contribuir a la revisión de los diferentes enfoques territoriales sobre prácticas innovadoras en los cuidados de larga duración e identificar aquellas experiencias más transformadoras realizadas, tanto desde las administraciones públicas como a partir de la agrupación de colectivos mediante iniciativas de colaboración y auto-gestión. Las metodologías innovadoras que están desplegando algunas administraciones públicas, tanto a nivel local como regional, y la propia participación de la ciudadanía, se han convertido en herramientas fundamentales para hacer frente a la carga de cuidados asociada a la longevidad en las sociedades actuales.

Las aportaciones de los artículos son diversas tanto en relación con los ámbitos territoriales de actuación como en cuanto a los niveles administrativos que implican (municipales, regionales y nacionales), pero mantienen en común que en el análisis empírico se recoge la influencia del territorio en la configuración de alternativas a la gobernanza estatal. Así, las distintas regiones de España ofrecen combinaciones diversas de cooperación público-comunitaria y de desarrollo de las políticas locales. Los artículos reflejan cómo los contextos geográficos y sus distintos desarrollos socio-culturales e históricos impactan en la forma de aproximarse a la organización social de los cuidados y la responsabilidad que asumen y se otorga a sus diferentes actores y actrices.

Desde un marco comparativo internacional se ofrece el artículo de Díaz-Gorfinkiel, Elizalde-San Miguel y Peterson que analiza la situación del servicio de ayuda a domicilio en dos ciudades del entorno europeo: Estocolmo y Madrid. En este caso se analiza el desarrollo de un programa público de atención a los cuidados de larga duración, en relación con la inclusión en su gestión de los conceptos de comunidad y envejecimiento en el entorno. Se analizan las modificaciones que se han producido en los últimos años en relación a la participación del mercado en la provisión de estos servicios y de una gestión menos individualizada que aleja a las personas mayores de su vida en su entorno cotidiano y de la satisfacción de sus demandas más fundaméntales. Así mismo se incluye la perspectiva de las proveedoras de cuidados, reflejándose que la organización actual del trabajo de cuidados también imposibilita la formación de redes de apoyo y colaboración entre las propias trabajadoras.

Teniendo en cuenta el marco analítico de la provisión de cuidados, se presenta el artículo de Martínez-Buján, Moré y Eijo que analiza las transformaciones que se están experimentando en la organización y gestión de este sector a partir de la expansión de nuevos agentes empresariales. Entre ellos destacan las agencias de intermediación, las plataformas digitales y las cooperativas de trabajadoras. Se argumenta como estas nuevas empresas está reconfigurando el trabajo en el sector y se detalla cómo los modelos de negocio que presentan son divergentes. Mientras que las agencias y plataformas se instauran en una lógica lucrativa y corporativa (que maximiza el beneficio empresarial), las cooperativas de trabajadoras han emergido como una reacción a la precariedad en este sector e intentan potenciar una profesionalización y formalización de dicha actividad mediante la creación de empleo digno. En concreto, se detalla como las cooperativas han surgido a través de programas locales que buscan una cooperación público-comunitaria.

El artículo de Teijeiro Cal, por su parte, centra su foco en un análisis de los cuidados de larga duración a través de un estudio de las viviendas colaborativas autogestionadas como ejemplo de iniciativas que permiten reflexionar sobre los cuidados de las personas mayores y las posibles soluciones más allá de la responsabilidad familiar. Se analizan proyectos que han surgido desde la acción colectiva como contraste al modelo hegemónico de envejecimiento y de cuidados de larga duración. En esta línea se plantean los dilemas que este tipo de organización presenta, como los relacionados con la relación con las administraciones públicas o con entidades privadas, los cuidados de larga duración cuando las personas presentan enfermedades o necesidades de atención intensiva y los límites a las demandas del apoyo mutuo y a la obligación del cuidado entre los miembros de las viviendas.

En el ámbito de la calidad de vida de las personas mayores también se plantea el artículo de Lebrusán Murillo, que ofrece un análisis de dos proyectos en la ciudad de Zamora que tienen como objetivo común el profundizar en las relaciones comunitarias como forma de mejorar la vida de los y las mayores. El artículo se centra en la importancia de desarrollar los lazos sociales débiles como forma de mantener una situación activa y la capacidad de autogestión, así como la idoneidad de profundizar en las relaciones intergeneracionales para beneficio del bienestar general de este colectivo. En este sentido se analiza también la importancia del voluntariado como forma de potenciar la creación de redes y las formas de conexión de esta figura con las distintas instituciones y entidades.

En esta misma línea de la importancia de los arraigos locales y las relaciones débiles, se presenta el artículo de Barañano y Uceda que analiza los círculos de cuidados de personas mayores en barrios vulnerables de Madrid. La permanencia residencial se demuestra como un soporte esencial frente a la vulnerabilidad, ya que permite la continuación de la circulación de los cuidados entre la vecindad en un contexto de dificultad para mantener las relaciones familiares cotidianas de cuidado y atención directa. La idea de pertenencia colectiva genera un estímulo para la ayuda mutua que beneficia la calidad de vida del colectivo de personas mayores.

Finalmente, el último artículo que se centra en la importancia de la intervención comunitaria para el fomento de la cohesión social, el sentimiento de pertenencia y la ayuda mutua es la propuesta de Sagastizabal y Eiguren que se centra en una iniciativa de apoyo intergeneracional en el País Vasco. En este caso se analiza un programa de apoyo bidireccional entre mayores e infancia en situación de vulnerabilidad liderado por diversas asociaciones y con una programación semanal. Se analiza no solo la importancia de la cohesión entre distintos colectivos etarios sino también la necesidad de fortalecer las políticas sociales que fomenten la colaboración público-privada y garanticen el sostenimiento de las iniciativas a lo largo del tiempo.

En cuanto a las aportaciones que tienen como foco las políticas locales, se ofrece el análisis de algunas experiencias en Cataluña y el País Vasco. En cuanto al primer caso, en Cataluña, el artículo de Keller-Garganté y Moreno estudia el proyecto público-comunitario de VilaVeina como forma de explorar formas de organización social de los cuidados basadas en la proximidad y superadoras del ámbito privado-familiar. En este caso se analiza la creación de espacios de referencia que unifican servicios de cuidado públicos dirigidos a personas mayores, familias con menores de 3 años y cuidadoras remuneradas y no remuneradas. El objetivo reside en evaluar los beneficios y limitaciones de esta política pública en relación a la mejora de la vida de las personas dentro de un contexto espacial delimitado, así como reflexionar sobre las dificultades de incorporar una perspectiva feminista y de lo común a este tipo de programas y políticas.

El caso del País Vasco se analiza a través de dos artículos que se acercan a la existencia de los denominados ecosistemas locales de cuidados. El primer artículo corresponde a Arrieta, Zuñiga y Etxeberría y se basa en el análisis de las relaciones entre la administración local y el tercer sector para desarrollar y aplicar una nueva fórmula de atención a los cuidados de larga duración basada en la coordinación socio-sanitaria y la cooperación de diversos actores sociales. Gracias a esta colaboración se persigue mejorar el bienestar relacional de las personas y las posibilidades de envejecer en los entornos del hogar. El artículo analiza los liderazgos que se producen en cada uno de estos ecosistemas de cuidados, entendidos como la capacidad de interacción entre todos los actores en un entorno social determinado.

El segundo artículo corresponde a Legarreta-Iza, Villena y Martínez-Tola y realiza una evaluación de los ecosistemas de cuidado identificando los procesos más adecuados, las buenas prácticas y las dinámicas positivas que se desarrollan y que, por tanto, pueden ser susceptibles de adaptarse a otros contextos territoriales. El objetivo principal del artículo reside en presentar una propuesta metodológica que permita evaluar estos ecosistemas teniendo en cuenta los procesos de gobernanza, la mejora en la calidad de vida y bienestar de las personas y la adecuación de las actuaciones públicas.

Se presenta, por último, en el contexto español, un artículo de Prieto Sancho que analiza los imaginarios colectivos respecto a la idea de lo común, la ciudad y la comunidad. Se refiere en concreto a la percepciones y valores en el caso de la ciudad de Madrid, pero el análisis permite ejemplificar los marcos ideológicos imperante en torno a estas cuestiones, así como en la necesidad de incidir en los tipos de cultura relacional con el fin de crear tejidos que conecten lo personal y privado con lo público y colectivo.

Este número especial sobre el caso de la situación de España también incorpora dos aportaciones internacionales en el entono de Latinoamérica. La primera de ellas es un artículo de Vega que analiza los cuidados y su relación con el espacio comunitario en la ciudad de Quito (Ecuador), mientras que la otra es una aportación de Magliano y Perissinotti que lo hace desde Córdoba (Argentina). En el primer caso, de Quito, se ofrece un análisis del funcionamiento de las redes informales de apoyo y las formas de engranarse con los actores gubernamentales. Se analiza la relación que se produce entre los sectores populares y las dinámicas de funcionamiento de los programas de asistencia a niños y niñas con discapacidad severa. Así, a través del caso concreto de una mujer se exploran los múltiples significados que adquiere lo público-estatal para la reproducción social en situaciones de vulnerabilidad socio-económica, teniendo en cuenta los elementos de precariedad, la activación de recursos de muy diversa procedencia y la pertenencia a los márgenes racializados, de clase y género de la ciudadanía.

En el caso del análisis de la ciudad de Córdoba, el enfoque también se encuentra en un análisis de la relación entre la política pública a nivel local y la gestión de lo común. En este caso, aunque también se centra en poblaciones en situación de vulnerabilidad, se estudia una experiencia colectiva de desarrollo de comedores comunitarios. Se analiza el apoyo que los programas públicos realizan a iniciativas comunitarias autogestionadas, en este caso por mujeres de sectores populares, como una estrategia para para reforzar su alcance y sostener su continuidad. De esta manera se genera un marco de análisis de las relaciones entre el estado y la gestión de lo común (en este caso en un contexto de relegación urbana).

Clasificación JEL: I38; J14; J16; J18; R28

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