Gobernanza del Capitalismo Académico: Aproximaciones desde Chile

Governance of Academic Capitalism: Approaches from Chile

Un objeto central de la investigación contemporánea de la educación superior (ES) es la transformación de los subsistemas universitarios (SU) -dotados desde la antigüedad de su propia lógica de acción y esfera de valores- por las fuerzas de la economía (el mercado) y la política (el Estado) (Krücken y Meier, 2006). Según un Informe preparado para la Conferencia Mundial de la educación superior organizada por la UNESCO en 2009 coexiste una “lucha por el alma” de estas entidades educativas: “Las universidades, tradicionalmente vistas como instituciones culturales claves, responsables por la ilustración pública, se encuentran crecientemente expuestas ante múltiples nuevas demandas” (Altbach et al, 2010:170). Al unísono, crece la importancia atribuida a las universidades como “motor principal de la competitividad económica global conducida por el conocimiento” (Santiago et al, 2008:23), una vez que el rol de las universidades en la sociedad del conocimiento y en la era de la globalización se asocia indisolublemente al progreso y desarrollo de las naciones (RodríguezPonce, 2009).

A su turno, un reporte de la OCDE sobre América Latina alude a que “la educación terciaria sobresale como una fuerza impulsora del desarrollo, reforzando la competitividad de los países en la economía global y generando beneficios personales y sociales. En economías basadas en el conocimiento, el potencial relativo a la innovación y a mejorar la competitividad se halla estrechamente relacionado con la capacidad de los sistemas nacionales de educación superior de aumentar la cantidad y calidad de las destrezas disponibles para la economía” (OECD, 2014:101).

Ambos aspectos cohabitan en una especie de tensión dentro del capitalismo académico (CA) global; por un lado, la “idea de universidad” como una institución reflexiva de la esfera cultural con sus valores propios de autogobierno, colegialidad y tradición humanista y, por el otro, su “colonización” por los mercados (Habermas, 2010: II,837-853); o sea, la búsqueda de la verdad científica y simultáneamente de la maximización económica de los propios ingresos y la contribución al crecimiento de la economía nacional (Münch, 2016, 2014).

La variedad de los CA a los que se refiere la literatura reciente (Brunner, 2017a; Jessop, 2017; Schulze-Cleven et al, 2017) expresa las diferentes formas nacionales que aquel adopta, dependiendo de la diversidad de los SU nacionales, su organización, economía política y gobernanza en cada país.

En este contexto Chile aparece como un verdadero laboratorio de fenómenos típicos del CA: procesos de privatización, mercadización, mercantilización y empresarialización de la ES, y, del mismo modo, de políticas públicas que buscan orientar, regular y controlar estos procesos. En virtud de ello, resulta de especial interés abordar el SU chileno mediante un análisis de su peculiar variedad de CA, con la intención de describirlo, destacar su peculiaridad e identificar sus elementos constitutivos. Se espera que esta indagación sirva para ampliar el enfoque teórico del CA y de su gobernanza, hasta ahora limitado a los países desarrollados, especialmente de idioma anglosajón.

La teoría del CA versa principalmente sobre la actividad universitaria ligada a los mercados, al ingreso de recursos obtenidos por vía comercial y, en general, a la valorización económica de los productos y servicios de conocimiento. Es una aproximación a las universidades a las que considera, ante todo, como organizaciones académicas en un entorno regulado por la intervención político-administrativa del Estado y por la operación de los mercados relevantes para la educación superior. Se trata por tanto de una visión que suele denominarse como “economizante” de la institución universitaria. El carácter esencialmente público de ésta, y de medio para la generación de bienes públicos, pasa a ser complementado ahora por una perspectiva que enfatiza las dimensiones privadas del conocimiento y de las organizaciones, su gestión e inserción en el movimiento de los mercados. La teoría correspondiente a las transformaciones, que como resultado de estos procesos de cambio experimenta la educación superior en las sociedades contemporáneas, emerge de los países angloparlantes del norte desarrollado y solo más recientemente se difunde hacia las demás regiones del mundo y experimenta allí desarrollos específicos en diferentes países.

2.1. Acercamiento al concepto de Capitalismo Académico

El CA es una teoría que intenta explicar cómo las universidades y los profesores se integran en la nueva economía del conocimiento (Slaughter y Rhoades, 2004: 7). En efecto, es necesario diferenciar entre la lógica del conocimiento como bien público y su valoración dentro del capitalismo académico.

En la lógica del conocimiento como bien público creado por la investigación básica, se reconoce como tal y se entiende que su generación obedece a una demanda de la sociedad la cual debe ser sostenida por la renta nacional. En tanto, y bajo ese mismo enfoque, el conocimiento aplicado, la innovación y el desarrollo tienen fines principalmente comerciales y generan costos y beneficios de carácter privado. Desde la perspectiva del conocimiento como CA, la separación entre investigación básica y aplicada se difumina debido a que la mercantilización del conocimiento y la obtención de beneficios privados penetran también en el ámbito de la investigación básica, al igual que en la investigación aplicada producida por las universidades. Así, las empresas demandan el conocimiento generado en estas instituciones para fines privados, primeramente, aunque por añadidura generen impacto social, tal como un mayor crecimiento económico (Kauppinen y Kaudisoja, 2014).

Dicho de modo claro, puede que las empresas se apropien del conocimiento, por ejemplo, a partir de patentes, y, de ese modo, un conocimiento generado por la universidad sea comercializado bajo la forma de bienes y servicios que son valorizados por el mercado. Desde esta mirada, la universidad no renuncia a su rol de coadyuvar al progreso y al desarrollo integral de las naciones (Rodríguez-Ponce, 2009), sino que se realiza aportando a la productividad en la esfera económica y de firmas en particular, de paso creando una capacidad de generar ingresos propios para la entidad educativa (Rhoades et al, 2004). Planteado así, la mercantilización del conocimiento genera beneficios importantes a la sociedad, a las empresas, a las universidades y a los académicos (Rhoades, 2005). La generación de conocimiento como prestación de servicios no está reñida, en ningún caso, con el conocimiento creado principalmente desde la investigación básica, considerada como bien público (Rodriguez, Ponce y PalmaQuiroz, 2010).

En definitiva, en el CA el capital de conocimiento está dado por la propiedad intelectual o la capacidad para valorizarlo en el mercado, pudiendo así traducirse en capital económico y ventajas competitivas (Roberts y Peters, 2008). De modo que en la sociedad actual el término capital no se refiere únicamente al capital económico, ni siquiera intelectual en el sentido mencionado anteriormente, sino que se extiende también a otras esferas como en el caso del capital social, el capital cultural, el capital simbólico, el capital informativo, así como al capital académico, generando una fuente de ventaja competitiva para las organizaciones universitarias (Kaupinnen, 2012).

Slaughtery Rhoades (2004), indican que el CA se refiere a una gran variedad de mercados de investigación—por ejemplo, patentes, inversiones, spinoffs, empresas relacionadas—y mercados de formación de capital humano avanzado: pregrado y postgrado, así como una diversidad de procesos sofisticados de enseñanza y aprendizaje a lo largo de la vida. Ciertamente, la generación de patentes y su posterior comercialización o desarrollo de negocios es una de las expresiones de un mercado en el cual se asume la existencia de CA, al igual que la búsqueda de financiamiento para proyectos de investigación y desarrollo científico y tecnológico y la creación de empresas o joint ventures a partir de nuevos productos o servicios.

A su turno, la formación de pregrado es un mercado en el que se compite por captar estudiantes, junto con su financiamiento público o privado, competencia que en el CA tiene lugar entre universidades estatales y privadas (con y sin fines de lucro), agregándose ahora nuevos proveedores que actúan fundamentalmente en el espacio de la educación virtual o digital a través de Internet. Todo esto comienza a ocurrir también al nivel del posgrado, particularmente en el caso de los programas de maestría y crecientemente, también, en programas de doctorado profesional, en las más diversas áreas de gestión de conocimientos aplicados (ingenierías, educación, psicología clínica, medicina, etc.).

En suma, el CA implica una proyección del quehacer académico hacia diferentes mercados en los cuales las universidades participan mediante la mercantilización de bienes educacionales generadores de capital humano y la comercialización de la investigación, sin que desaparezcan ni las ciencias básicas ni las ciencias o las humanidades, cuyo valor público se mantiene y coexiste con cadenas de valor privado.

2.2. Capitalismo Académico y difusión

A pesar de la importancia clave del CA para la comprensión del actual estado de los SU en el mundo, se trata todavía de una noción incipientemente teorizada, cuyo entramado conceptual muestra déficits y debilidades (Kauppinen, 2015; Cantwell y Kauppinen, 2014).

Respecto de su difusión puede indicarse que:

- Primero, la noción de CA se originó y perfeccionó en el mundo anglosajón, con referencia especialmente a Estados Unidos, Gran Bretaña, Canadá y Australia (Slaughter y Leslie, 1997; Slaughter y Rhoades, 2004); por lo cual, el análisis del CA, su teorización y evidencia empírica han evolucionado de espaldas a las regiones en desarrollo (Maldonado, 2014), las más pobladas por fenómenos de mercado y privatización. Solo excepcionalmente se encuentran contribuciones provenientes de países en vías de desarrollo, como Sudáfrica (Cloete, 2014), Kenya (Johnson y Hirt, 2011), México (Rhoades et al, 2004; Ordorika y Kempner, 2003) y China (Mok, 2005).

- Segundo, inclusive dentro de su limitada cobertura geográfica y geopolítica, la teoría del CA no incorpora un tratamiento sistemático de la variedad de capitalismo (Hall y Soskice, 2001), que permitiría contar con una base empírica y de elaboración teórica más diversificada para la conceptualización del CA (Jessop, 2017; Schulze-Cleven y Olsen, 2017; SchulzeCleven et al, 2017).

- Tercero, el tema de la gobernanza del CA a nivel de SU nacionales y sus efectos sobre las instituciones y los académicos ha aparecido recientemente en la literatura especializada, dando origen a algunas interesantes contribuciones (Kauppinen, 2015; Guzmán-Valenzuelay Barnett, 2013a; Agasisti y Catalano, 2006).

En relación a la manera como se gobierna el CA, podría afirmarse, que si bien abundan los enfoques que tratan de la gobernanza de los sistemas de educación superior alrededor del mundo, existe una relativa escasez de estudios concretamente aplicados a las actividades universitarias bajo condiciones de CA. En torno a este tópico, se ha sugerido que, en lo fundamental, se produciría una suerte de vaciamiento del Estado en favor del rol predominante de la competencia y los mercados. La situación, sin embargo, es bastante más compleja. La gobernanza de estos sistemas bajo condiciones de CA busca precisamente identificar las transformaciones que experimentan los sistemas bajo las nuevas modalidades que combinan la actuación de los gobiernos nacionales, los mercados relevantes y las propias instituciones que cuentan, a su vez, con diferentes modos de gobierno corporativo.

3.1. Acercamiento al concepto de gobernanza

La gobernanza tiene que ver con el modo en que se ejerce el gobierno, con el propósito de desarrollar económica, política y socialmente una determinada organización, desarrollo que supone unos adecuados arreglos entre los diferentes grupos de interés y partes interesadas, quienes compiten e interactúan buscando incidir activamente en los procesos decisionales de la organización. Se trata por lo tanto, de un entramado de subsistemas que deberían interrelacionarse permanente y estratégicamente, en la búsqueda de la eficiencia organizativa (Brunner y GangaContreras, 2016; Ganga-Contreras y Gajardo, 2016). El concepto de gobernanza se moldea además culturalmente; no es lo mismo tratar la gobernanza europea que la latinoamericana, ni la actual o la de hace dos décadas atrás (Brunner, 2011).

En esta misma línea, Grindle (2017: 17) cuestiona la idea de “buena gobernanza”, concepto problemático porque “motiva una forma de pensar aditiva por sobre la analítica” (2017, p.18), lo que puede tener sentido en el plano normativo; en cambio, en el campo de la investigación conlleva el riesgo de introducir diversos sesgos o distorsionar la realidad.

La gobernanza tiene distintas definiciones, expresan Salami et al. (2014:252); simultáneamente, desde el mundo de los negocios parece perseguirse una definición englobante. Así, se propone un concepto de gobernanza corporativa referido a la conducción de operaciones de negocios con integridad, justicia y transparencia, donde las decisiones son adoptadas de acuerdo con las regulaciones, concepto que sería aplicable, de igual modo, al sector público (Grindle, 2017:17). Fukuyama (2015:3), reafirma esta idea y va más allá cuando declara que la gobernanza es la habilidad de crear y reforzar reglas y de entregar servicios sin importar si el gobierno es o no democrático. La gobernanza sería pues una forma de asegurar un ideal de funcionamiento interno, con independencia de los objetivos anexos a su entorno.

A la luz de estos antecedentes, puede decirse que la gobernanza redunda en un enfoque multidisciplinario que examina la conducta organizacional; específicamente, intenta indagar en el diseño interno de una estructura organizativa, en la manera de operar del sistema de incentivos para los miembros de la organización y en las normas que guían sus acciones, incluyendo las restricciones éticas y sociales en lo referido a la conducta de los funcionarios, directivos o gerentes y la influencia ejercida por los stakeholders sobre la organización, entre otros (Ganga y Nuñez 2018). Puede extenderse esta elaboración apuntando a que la gobernanza es el conjunto de los procesos interactivos entre múltiples actores públicos y privados, operando en varios niveles -horizontal y verticalmente- mediante el uso de distintos instrumentos “duros” y “blandos” de política, a través de los cuales los sistemas nacionales de educación superiorse conducen y son guiados hacia objetivos colectivamente negociados en contextos de CA (Fumasoli, 2015; van Vught y De Boer, 2015; Ganga, Quiroz y Fossatti, 2017).

3.2. Gobernanza del Capitalismo

Académico

El desplazamiento del Estado/ gobierno no ha significado su desaparición ni el vaciamiento de sus funciones. De hecho, mantiene un rol central en la gobernanza de la ES; no es reemplazado por los mercados, ni las políticas públicas o las leyes son sustituidas por instrumentos soft. Más bien, el Estado crea nuevas modalidades de acción; actúa guiando a distancia (steering at a distance) (Kickert, 1995), bajo la forma de un Estado regulador (Jayasuriya, 2015), supervisor (van Vught, 1989), evaluativo (Neave, 2012) o lo que Mok llama Estado orientador de mercado (marketsteering) y, a veces, acelerador del mercado (marketaccelerating) (Mok, 2011, 2008). Últimamente se observan, además, iniciativas de los gobiernos para producir situaciones de relativa desmercantilización y desprivatización, por ejemplo, en Polonia (Kwiek, 2017, 2016) y en Chile (Brunner, 2015b, 2013).

El estudio sobre diferentes modos de gobernanza de los SU puede representarse mediante el dispositivo clarkiano del Triángulo de Coordinación (Clark, 1983; Jongbloed, 2011, 2004). Así, hay enfoques que identifican modos de gobernanza según su proximidad con alguno de los vértices del Triángulo, distinguiendo entre modos “Estado-céntricos”, de “autorregulación institucional” (corporativa) y de “orientación hacia el mercado”, respectivamente (Dobbins y Knill, 2017). En particular, un número creciente de estudios describe pormenorizadamente el paso desde modos Estado-céntricos de gobernanza de la educación superior hacia nuevas modalidades que incluyen los mercados como medio de coordinación, integración y orientación de los sistemas (Brown, 2011; Verger, 2013; Teixeira et al, 2004), o bien como instrumentos y dispositivos (“mecanismos de tipo mercado”) que el propio Estado utiliza bajo el enfoque de la nueva gestión pública (New Public Management, NPM) (Brouker y de Wit, 2015) para proveer, regular y financiar la ES.

En las universidades, los impactos causados por el CA que mayormente preocupan a la literatura se relacionan con el gobierno corporativo, su gestión emprendedora o de “tipo empresarial”, la competencia reputacional y la atracción de estudiantes, personal académico y financiamientos en los mercados locales, nacionales y globales. Estos efectos suelen comprenderse como expresión del “managerialismo”; esto es, la adopción por parte de las universidades de una mixtura de gestión emprendedora y burocrática moderna bajo las directrices del NPM (Paradeise et al, 2009; Amaral, Meek y Larsen, 2003). La pregunta que se plantea a partir de esta transformación de las instituciones en organizaciones (Krücken y Meier, 2006), es qué ocurre con las universidades cuando Schumpeter sale al encuentro de Humboldt (Pinheiro, 2015).

En cuanto a los académicos considerados individualmente y como profesión, la bibliografía indica una serie de consecuencias del CA sobre las funciones que desempeñan, diferenciadas según género (Nickson, 2014), disciplinas del saber, tipo de universidad y posición ocupada en la carrera académica. Si bien la literatura reconoce impactos positivos o facilitadores, la mayoría son considerados negativos, como la presión ejercida sobre los académicos para el cumplimiento de metas, el constante monitoreo y evaluación del desempeño, la aplicación de estímulos y sanciones individuales, el conflicto entre vocación y utilitarismo, los efectos sobre el manejo del tiempo y una excesiva carga de trabajo (Gibbs et al, 2014), sentimientos de explotación, pérdida de control sobre la propia trayectoria profesional, prácticas intrusivas del management, dominio creciente del publishorperish, individuación y aislamiento laborales, monetarización de los proyectos laborales, predominio de business-likepractices, tensiones entre expectativas de carrera y medición de desempeños, hegemonía de valores de mercado e irrupción del cálculo de costos y beneficios en todos los aspectos de la existencia profesional (Jongbloed, 2015).

En síntesis, estaríamos ante una suerte de racionalización, disciplinamiento, metodización y medición cuantitativa de la vida de trabajo que a veces ha sido comparada con las prácticas y valores subyacentes del taylorismo y el fordismo (Schapper y Mayson, 2005).

La gobernanza del CA encuentra en Chile una expresión de particular interés en el campo de estudios de la educación superior, debido al alto grado de privatismo que lo caracteriza, convirtiéndolo en una especie de laboratorio para examinar conceptos, verificar propuestas teóricas y obtener y comparar evidencia sobre el funcionamiento y los resultados el CA. En esta parte se describe la organización del sistema chileno de educación superior resaltando particularmente las dimensiones de provisión y de financiamiento de los estudiantes y las instituciones. Se busca así retratar el régimen de economía política en torno al cual se articula dicho sistema y mostrar cuáles son los principales mercados de conocimiento en que las universidades participan; mercados de enseñanza de pregrado y de posgrado y mercados para la creación y la transferencia de conocimiento avanzado. Por último, se estudia el impacto del CA en las funciones endógenas de la organización universitaria: finanzas contabilidad y costos; compras y producción, comercialización; control jurídico y evaluación, y función de personal.

4.1 Sistema universitario chileno

El sistema universitario (SU) chileno es descrito en diversos estudios internacionales como un caso avanzado de privatismo de la educación superior, término introducido por uno de los autores hace más de una década (Brunner y Uribe, 2007); esto es, un sistema con fuerte presencia de proveedores y de financiamiento privados y de mercados competitivos que intervienen en la coordinación del sistema (OCDE, 2009:254, ss.). Asimismo, se sostiene que su gobernanza se caracterizaría por impulsar políticas pro-mercado en los planos de provisión, regulación y financiamiento público de las instituciones (OECD, 2012:30-31). Con todo, este sistema y su gobernanza no han sido estudiados bajo los parámetros de la teoría del CA, la que precisamente aborda los fenómenos del mercado en la educación superior (Cantwell y Kauppinen, 2014; Slaughter y Rhoades, 2004).

4.2 Mercados del capitalismo académico

El CA prospera en Chile, en primer lugar, porque existen múltiples mercados en los cuales las organizaciones proveedoras de educación superior compiten, siendo los principales los mercados de formación de capital humano y de creación de conocimiento avanzado.

a) Mercados referidos a la formación de capital humano avanzado

Sobresale en este ámbito el mercado universitario de pregrado, que en la actualidad supera los 650 mil educandos. Las universidades más selectivas del país compiten por captar a los estudiantes con los mejores resultados en la prueba de selección universitaria (aproximadamente percentil 90 o superior) y las universidades de un carácter más masivo optan por incorporar a aquellos que logran un cierto nivel mínimo de suficiencia en dicha prueba de selección (aproximadamente percentil 40 o superior).También hay algunas entidades académicas que consienten el acceso de alumnos con un rendimiento claramente deficiente y operan bajo el símil de verdaderas factorías de diplomas (diploma mills). Los programas ofrecidos tienen diversa demanda y las instituciones han perfeccionado una cartera de titulaciones universitarias con vista a conseguir la mayor participación posible en su nicho objetivo.

Los estudiantes pagan aranceles nominales de matrícula (stikerprice) que, en términos comparativos, debidamente ajustados por poder de paridad de compra, resultan altos a nivel mundial. Una parte menor paga su matrícula con recursos propios, mientras la mayoría accede a diferentes formas de crédito, entre las que destacan el crédito con aval del Estado y el crédito del Fondo Solidario Universitario. Recientemente se aprobó por ley de la República el principio de la gratuidad universal de la ES, concretándose por el momento para los estudiantes provenientes de los hogares pertenecientes a los seis primeros deciles según la distribución del ingreso. Este beneficio opera como una especie de beca para el alumno, quien puede hacer uso de ella en cualquiera institución acreditada por un mínimo de 4 años, siempre y cuando haya obtenido al menos 475 puntos en la Prueba de Selección Universitaria (aproximadamente percentil 40 en la distribución de los resultados de dicho examen) (Brunner, 2017b: Capítulo IV; Salazar, 2017). En todas las universidades chilenas, de cualquier tamaño, naturaleza e identidad jurídica, la parte más importante de su ingreso anual se genera por los recursos obtenidos del pago de aranceles (con o sin crédito) y del subsidio por gratuidad.

En Chile el crédito estudiantil, las becas y el subsidio de gratuidad son otorgados a la demanda; vale decir, a los estudiantes, a quienes se les facilitan los recursos para elegir su institución y pagar sus aranceles de matrícula .Los aranceles, a su turno, se encuentran regulados por la autoridad, lo mismo que sus incrementos y el número de vacantes ofrecidas por cada institución. Todo esto dificulta a las universidades encontrar un adecuado equilibro en relación a su gasto en docencia de pregrado, forzándolas en ocasiones a realizar subsidios cruzados entre el financiamiento de sus demás funciones o entre programas, de modo de evitar el cierre de aquellos que no logran financiarse, pero tienen un valor identitario o misional para la institución. Por su lado, las instituciones estatales en primer lugar, en seguida las instituciones privadas con aportes directos del Estado y en grado mucho menor las instituciones privadas que se financian casi únicamente en el mercado de pregrado, reciben todas, diferenciadamente y en el orden de prelación indicado, subsidios a la oferta (o institucionales) de diverso tipo. Una parte se asigna como recursos no condicionados, el llamado “aporte fiscal directo” y la parte restante mediante el uso de mecanismos de tipo mercado como fondos competitivos y contratos de desempeño o por resultados, incluyendo a las universidades estatales.

En cuanto al mercado de estudios de postgrado, éste cuenta con más de 47 mil alumnos, donde pueden identificarse dos segmentos principales. Por un lado, el segmento profesional, en el cual los estudiantes aspiran a la consecución del grado de Magister con la finalidad de mejorar sus potencialidades profesionales y favorecer el progreso de sus carreras en el ámbito laboral. En este segmento opera la libre competencia en forma abierta y clara. Adicionalmente existe el segmento de carácter netamente académico, principalmente al nivel de los doctorados, pero también de maestrías académicas, grados dirigidos ambos a personas que aspiran a continuar una carrera académica o una actividad profesional intensiva en el uso de conocimiento avanzado. En este último segmento se encuentran también las especialidades médicas. Aquí la competencia se organiza en función de captar a los mejores alumnos becados por el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología u otras agencias públicas, que además financian a un número significativo de graduados chilenos para cursar estudios en universidades de prestigio mundial fuera del país.

La acreditación institucional en diferentes áreas y de programas de licenciatura, maestría y doctorado -por un número determinado de años- constituye la exigencia básica de calidad dentro del sistema de educación superior, cuyo cumplimiento satisfactorio permite acceder al sistema de financiación del Estado. Mientras los programas de doctorado acreditados (y en menor medida los programas de maestrías académicas) proporcionan prestigio, reputación y complejidad organizacional a las universidades, la acreditación de sus programas de pregrado (bachilleratos y licenciaturas) es voluntaria -con excepción de los programas del área médica y de educación- contribuyendo al prestigio institucional y a la competencia en el mercado de este nivel.

El cuadro 1, da cuenta de algunos atributos esenciales del mercado de la formación de capital humano avanzado en Chile.

b) Mercados para la creación de conocimiento avanzado

El mercado más significativo en este ámbito es aquel que proporciona recursos del presupuesto de la nación, el cual es altamente competitivo al estar estructurado en términos de fondos y programas concursables ante los cuales concurren las universidades, consorcios de ellas, investigadores individuales o en equipos y diversas formas de alianzas según el tipo y características de los concursos. El sistema nacional de ciencia y tecnología maneja un presupuesto superior a los 500 millones de dólares anuales para la ejecución de todos sus programas aprobados en el presupuesto de la nación para el año 2018, entre los que destacan: el Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (FONDECYT), el Fondo de Fomento Ciencia Tecnología (FONDEF), el Programa Explora, los Programas

Cuadro1
Atributos esenciales del mercado de la formación de capital humano avanzado en Chile
Elaboración propia, basado en Servicio de Información de Educación Superior (SIES, 2018), Consejo Nacional de Educación (CNED, 2018).

Regionales de Investigación Científica y Tecnológica, el Programa de Investigación Asociativas, y el Programa Científicos de Nivel Internacional, Becas Nacionales de Postgrado, Becas Chile, Inserción de Investigadores entre otros programas equivalentes (para mayor detalle, se sugiere revisar www.http://www.conicyt. cl/programas/). El carácter altamente competitivo de este mercado de recursos se manifiesta, por ejemplo, en el hecho de que el fondo de mayor cobertura destinado a financiar la investigación guiada por la curiosidad de los investigadores (FONDECYT), selecciona menos de un tercio de los proyectos postulados.

Las instituciones compiten por estos recursos –siempre insuficientes-- con sus mejores cuadros académicos, donde la probabilidad de aprobar proyectos es decreciente debido a la incorporación de cientos de nuevos investigadores que se gradúan en el país o retornan a él luego de completar sus estudios de doctorados.

Además, existe una serie de otros programas de apoyo a la investigación, por ejemplo, de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) a través del Comité Innova Chile, los que buscan fomentar la investigación aplicada en ciertas áreas de la economía y la sociedad.

En las regiones del país, el mercado para el financiamiento de la investigación tiene aportes adicionales provenientes de los Gobiernos Regionales a través de diferentes instrumentos. Resaltan por su cuantía los Fondos de Innovación para la Competitividad Regional financiados por los Fondos Nacionales de Desarrollo Regional.

De igual modo, existe un canal complementario de financiamiento proveniente del sector privado, de empresas, fundaciones y otras entidades sin fines de lucro. Las universidades e investigadores compiten asimismo por estos recursos que son escasos, pero sirven especialmente para el desarrollo de proyectos aplicados, de generación o transferencia de conocimientos en áreas importantes para la economía y el desarrollo tecnológico.

Con todo, el esfuerzo del país en cuanto a inversión en investigación –la mayor parte de ella académica— equivale sólo al 0,38% del PIB, proporción muy inferior al promedio del gasto en investigación de los países de la OCDE, incluso del gasto destinado allí a la investigación básica realizada en las universidades.

Por último, cabe anotar que no hay restricciones significativas para la comercialización de la investigación y sus resultados, aunque los ingresos obtenidos por la venta de productos y servicios de conocimiento no representa una cifra significativa en el presupuesto de las universidades, con excepción de algunas que han desarrollado vínculos más fuertes y maduros con el sector privado, o bien, han adquirido un grado de especialización y efectividad para obtener recursos del Estado en la realización de estudios, consultorías, asesorías o directamente en la producción de conocimiento para funciones públicas.

4.3. Impacto del capitalismo académico en las funciones endógenas de la universidad

Las organizaciones son sistemas compuestos por una serie de funciones interrelacionadas cuya finalidad es apoyar el logro de sus objetivos. En el contexto del CA, dichas funciones han debido evolucionar y adaptarse a las nuevas realidades, situación que la literatura está explorando en diferentes direcciones.

a) Función finanzas, contabilidad y costos

Se orienta a gestionar financieramente la organización, lo cual implica primordialmente tomar decisiones de inversión y financiamiento (Santiago et al: Chapter 4) y supone, por tanto, la planificación estratégica del desarrollo institucional y la continua racionalización de las funciones de prospección de recursos, administración financiera, control de costos y rendición del uso de recursos (Belfield y Levin, 2003). En este plano, los efectos del CA son la generalizada economización de la gestión universitaria y la mayor volatilidad de los ingresos en atención al incremento de su variabilidad como consecuencia de la competencia en los mercados de recursos y, por tanto, la necesidad de utilizar instrumentos de análisis más sofisticados, propios de una empresa que debe administrar riesgos en condiciones de incertidumbre (Atria, 2006; Shattock, 2003). Como consecuencia de esto, la administración financiera de las universidades ha ido cambiando y requiere procesos decisorios más complejos, una organización interna profesionalizada y una capacidad de medición y análisis continuo que lleva a algunos a hablar de una “administración por números” o gestión basada en indicadores de desempeño y evaluación de resultados. Todo lo anterior conduce, eventualmente, a adoptar en universidades estatales y privadas sin fines de lucro los comportamientos y dispositivos de gestión propios de cualquiera empresa interesada en generar un excedente (Shattock, 2003:50-52).

b) Función compras y producción

Abarca desde el suministro y adquisición de materias primas, servicios de apoyo y personal idóneo hasta los procesos que transforman esos insumos en bienes y servicios destinados a la sociedad donde se desenvuelve la organización. También en las universidades se observan cambios en estos ámbitos: se modernizan los procedimientos vinculados a compras, hay rediseño y reingeniería de procesos, se evoluciona desde las estructuras burocráticas clásicas hacia un nuevo esquema de organización y división del trabajo de gestión de las universidades, más flexible, con mayor incorporación de tecnologías y nuevos dispositivos de relación con la economía y la sociedad, como es común en las universidades emprendedoras, particularmente en su anillo externo de interfase con el sector productivo (Clark, 1998).

c) Función comercialización

Se preocupa de desarrollar estrategias con el fin de identificar, captar y mantener la fidelidad de los beneficiarios de los productos o servicios que brinda la organización, de manera tal de conectar los aspectos productivos con todos aquellos elementos asociados al traspaso de bienes y servicios. Se puede observar también en las universidades chilenas en la actualidad, por ejemplo en el rápido desarrollo de políticas que se ocupan de la satisfacción de los estudiantes y de su experiencia durante los años de estudio, incluyendo a veces un contacto sistemático con padres y apoderados, en la incorporación de representantes de las diversas partes interesadas en organismos colegiados y consultivos de las instituciones, en el desarrollo de estrategias encaminadas a potenciar la vinculación con el Estado, las empresas y las organizaciones del tercer sector, como pueden ser unidades y organismos de transferencia de tecnología o de servicios hacia la comunidad (Jongbloed, Enders, Salerno, 2007).

d) Función control jurídica y evaluación

Su fin es servir de sostén legal en todas las operaciones y acciones productivas en las que se involucra una determinada entidad, otorgando seguridad frente a las decisiones que tomen los directivos. En el SU, las instituciones han debido realizar un esfuerzo continuo para adaptarse a las transformaciones en el entorno normativo, debido a los cambios en las políticas, la legislación y las regulaciones y reglas (Brunner, 2015a), con el fin de adaptarse a ellos, mantener la estabilidad de la organización y competir en condiciones adversas. La percepción de los directivos suele ser negativa respecto de los cambios en el entorno regulatorio (Ganga y Burotto, 2011), aunque existen también percepciones favorables entre el personal académico (Cancino y Márquez, 2015). Por su parte, el papel del personal de asesoría jurídica se ha ido volviendo crecientemente importante debido a las exigencias de una gobernanza más compleja, la elevación de los estándares de rendición de cuentas y accountability en general, y la mayor presión del escrutinio de las propias comunidades, las partes interesadas, los medios de comunicación y la opinión público (Bernasconi, 2015). e) Función de personal

Aquella función intra organizacional que se preocupa de identificar, captar, seleccionar y mantener en las mejores condiciones el talento humano y su capital de destrezas, habilidades y conocimientos; siendo el liderazgo en todas sus dimensiones, uno de los factores de mayor relevancia (Ganga-Contreras y Navarrete, 2014; Ganga-Contreras, et al 2016; GangaContreras, Navarrete y Suárez, 2017; Ganga-Contreras, et al 2018). En breve, se está frente a un factor considerado esencial en la economía basada en el conocimiento y la sociedad de la información, del cual dependen la productividad y los resultados de la organización (Ganga-Contreras, Vera y Araya, 2009; McKormack, Propper y Smith, 2014).

En condiciones de CA, las universidades se ven forzadas a establecer adecuadas políticas de identificación, selección y reclutamiento de académicos altamente productivos, junto con implementar estrategias tendientes a capacitar o perfeccionar retener a los más talentosos y, sobre todo, para remunerar e incentivar su trabajo competitivamente, dotándolos de una carrera jerarquizada que permitan progresar a los jóvenes académicos a lo largo de su vida laboral. En condiciones de fuerte competencia en el mercado de personal académico, como existe en Chile (Berríos, 2015, 2008a, 2008b; Bernasconi, 2010), esta función es esencial a nivel de las organizaciones en todos sus niveles, desde el vértice directivo hasta la “base pesada” (bottom heavy) de las instituciones universitarias como la llama Clark (1983:Chapter 1) por hallarse allí, entre los académicos organizados en sus unidades funcionales, la fuente principal de producción, autoridad profesional, reconocimiento y prestigio de las instituciones (Brunner, 2006).

De acuerdo a la literatura sobre el CA y su aplicación al caso chileno, es posible concluir que, en este país y su sistema nacional de educación superior, el CA representa allí una variedad de alto privatismo. Esto, como se ha mostrado, por diferentes consideraciones -relacionadas entre sí- que se resumen a continuación.

Primero que todo, la economía política del CA en su variedad chilena tiene un fuerte componente de privatización de la provisión; en efecto, un porcentaje mayoritario de la matrícula se encuentra en universidades privadas de diverso tipo, legalmente todas ellas sin fines de lucro. Por otro lado, también el financiamiento de las universidades, como el de todo el sistema de educación superior, es provisto mayoritariamente por fuentes privadas, especialmente mediante el pago de aranceles. Luego, los dos parámetros básicos de un régimen de economía política en el caso de la educación superior–esto es, quien provee el servicio o bien público educacional y quien financia su provisión—se organizan ambos con un alto grado de privatización. Algo similar ocurre en Corea del Sur, Japón, Brasil, El Salvador, Perú, Paraguay, Indonesia y República Dominicana, contabilizando solo aquellos países para los cuales se cuenta con información comparable.

D e m a n e r a p u r a m e n t e esquemática, a esta variedad de CA puede llamársele CA de mercado por la fuerte privatización de la provisión y el financiamiento. En el extremo opuesto existirá un CA de Estado, allí donde la matrícula y los recursos provengan exclusivamente o mayoritariamente de la renta nacional, como ocurre en Cuba, Dinamarca, Irlanda Turquía, Uruguay, Suecia, Eslovenia, Rumania, Noruega y otros países.

El mismo método de análisis empleado para identificar los dos tipos básicos y contrapuestos de economía política en el CA, lleva a postular que habrá otros dos tipos ideales. Uno donde la provisión es considerada pública, pero se halla provista por privados y el financiamiento es mayoritariamente fiscal, como ocurre en Bélgica, Estonia, Letonia y Gran Bretaña. Otra en que la educación superiores provista mayoritariamente por instituciones estatales pero la incidencia del financiamiento privados es alta, como sucede en Bulgaria, Nueva Zelanda, Canadá, Vietnam, Australia y Estados Unidos de América, entre otros. En suma, en un mapa mundial de economía política de la educación superior, Chile se ubica dentro de un cuadrante donde provisión y financiamiento son ambos de predominio privado.

Naturalmente, hay otra serie de factores y variables que intervienen en la caracterización de la variedad chilena del CA.

En efecto, un segundo y decisivo factor tiene que ver con la gobernanza del CA que puede variar también en torno al eje estatal-privado, particularmente en la esfera de la coordinación de los SU. Puesto en términos del Triángulo de Clark, al que antes hemos recurrido, ¿qué peso tienen en la coordinación del sistema, y cómo interactúan, el Estado/ gobierno de la nación respectiva, los mercados y las propias organizaciones universitarias? Es un error creer que la educación superior como sistema nacional podría ser conducida y coordinada desde cualquiera de solo uno de los tres vértices del Triángulo, suprimiendo por completo los otros dos (Clark, 1983). En el caso de Chile, la coordinación recae en un espacio triangular donde el Estado/ gobierno preside y fija las reglas básicas del juego de la provisión y el financiamiento de la educación superior, otorgando a la vez un amplio campo a la intervención coordinadora de los mercados: de instituciones, estudiantes, académicos, reputaciones y recursos, al igual que un peso tendencialmente creciente al mercado de trabajo en función del cual se espera las universidades orienten su producción de capital humano. Pero también las organizaciones, en cuanto poderes corporativos, inciden en la coordinación del sistema, sea singularmente cada organización, o mediante alianzas entre ellas, o según tipos de universidades u agrupaciones formales de éstas en organismos como el CRUCH (Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas), Red G-9 (Red de Universidades Públicas no Estatales de Chile) y otras.

Ahora bien, dada la relevancia que el Estado y los sucesivos gobiernos han otorgado a los mercados en la coordinación del sistema chileno de educación superior(Bernasconi, 2015; Brunner, 2015a), incluso en el financiamiento fiscal de las universidades mediante el uso de mecanismos de tipo mercado y las técnicas del NPM, se habla en este caso de un importante grado de mercadización, referido estrictamente al papel coordinador que los mercados juegan en la creación de un orden dentro del sistema y que en este artículo se describen y analizan.

Como se vio también, un tercer factor que contribuye poderosamente al privatismo del SU chileno es el avance experimentado por la mercantilización (en el sentido de commodification) de la enseñanza –todas las universidades cobran un arancel de matrícula—y por la comercialización, en menor grado, de las otras funciones generadoras y de transferencia de conocimiento. Los esfuerzos desplegados en Chile por el gobierno durante los años 2014-2018 en orden a desmercantilizar la educación superior (Brunner, 2017b, 2015b, 2013), fenómeno que también se observa en otras latitudes (Kwiek, 2017, 2016), no altera sin embargo la naturaleza fundamental de la variedad de CA existente en este país, aunque modifica las modalidades de financiación de la demanda, al introducirla gratuidad para los estudiantes de menores recursos relativos.

Una cuarta consideración conclusiva lleva a establecer que a pesar de los cambios sucesivos de políticas de educación superior en Chile a lo largo del último cuarto de siglo, subsiste en la estructura del sistema un esquema de costos compartidos para el financiamiento de educación superior(Johnstone y Marcucci, 2010), con predominio de los recursos aportados por los hogares y los propios estudiantes (con o sin crédito estudiantil), más otros ingresos de fuente privada como las donaciones, por sobre la contribución realizada mediante recursos de la renta nacional. Además, como se ha mencionado ya, estos últimos recursos, que financian la gratuidad y a las instituciones en su desarrollo, gestión y función de investigación y producción de conocimiento, se asignan empleando mecanismos de tipo mercado, como concursos, contratos de desempeño, fórmulas y asignaciones vinculadas a desempeño.

En quinto lugar, se concluye también que --como resultado del importante grado de privatismo, manifestado en el hecho de que las universidades tienen que competir estratégicamente por los recursos (en sentido amplio) más valorados (en los correspondientes mercados)— existe así mismo un importante grado de gerencialismo (managerialismo)(Shepherd, 2017) en la mayoría de las universidades chilenas, estatales o privadas de cualquier tipo. A su manera, todas han ido adoptando rasgos propios de las llamadas universidades emprendedoras (Bernasconi 2011, 2009, 2005). Éstas representan una categoría de organizaciones que buscan conducirse con efectividad, eficiencia y capacidad de innovar en medio de un entorno cambiante y a veces turbulento, generando recursos propios para poder administrar riesgos y producir un excedente al final de cada año.

En función de este objetivo articulan su gobierno, gestión, planificación estratégica y el desempeño de la comunidad que se halla a la base dela organización. Hay pues un énfasis en la profesionalización de las funciones de dirección y gestión, que genera tensiones con la cultura colegial de los académicos, igual como sucede con el poder acumulado en el estrato gerencial de la organización y en el uso intensivo de indicadores de desempeño y minucioso control del trabajo académico (taylorismo).

Por último, estas transformaciones organizacionales, en la medida que comienzan a hacerse parte de la cultura de las universidades, permeando el comportamiento de los directivos, gerentes y progresivamente al cuerpo de docentes, investigadores y técnicos, transforma también la conducción de la propia vida laboral de este personal y su sentido de vocación y ejercicio profesional. Sobre esto hay una vasta literatura crítica (GuzmánValenzuela y Barnett, 2013; Ball, 2012) que enfatiza los aspectos de disciplinamiento laboral, productivismo y pérdida de autonomía a favor del control minucioso del desempeño individual, literatura también emergente en Chile (Sisto, 2017). Menos frecuentes son las indagaciones sobre los cambios en la propia concepción de la universidad y de la cultura universitaria surgida con la modernidad que conllevan estos fenómenos de privatismo de las prácticas académicas (Brunner, 2014,

2012a, 2012b)

En breve, el enfoque del CA, que es como aquí preferiríamos llamar a lo que la literatura más ambiciosa denomina “teoría del CA”, resulta un potente dispositivo conceptual para el análisis de la educación superior chilena, en particular de su SU en una variedad de CA de alto privatismo como aquí se describe. Eventualmente, un uso más amplio de este enfoque a las realidades de los sistemas nacionales latinoamericanos podrá dar luces sobre variedades del CA en esta parte del mundo, enriqueciendo dicho enfoque y complementando su actual impronta esencialmente anglosajona de países de alto ingreso.