Aseguramiento de la calidad en la educación superior de Chile: Alcance, implicaciones y aspectos críticos

Quality assurance in higher education in Chile: Scope, implications and critical aspects

A partir de los años 80 se produjo en Chile un crecimiento notable en la cantidad de instituciones y en la matrícula en la Educación Superior. Los cambios legislativos permitieron el ingreso de nuevas instituciones privadas al sistema, con pocas regulaciones y escaso control de la calidad de la emergente oferta. La legislación de los años 80 y posteriormente la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE) en 1990 consagraron que el sistema terciario debía guiarse por los mismos mecanismos que rigen el mercado, correspondiéndole al Estado solamente intervenir en aquello que es fundamental para el desarrollo económico y en lo cual los privados no muestran interés (Estado subsidiario). En este contexto, al obtener la autonomía establecida en esa normativa, las nuevas universidades no quedan sujetas a ningún tipo de regulación y la oferta de carreras se hace en base a la demanda por matrícula, ésta influenciada por las campañas de promoción para atraer estudiantes (González y Espinoza, 2011).

En el año 1990 con ocasión de la promulgación de la LOCE, se crea el Consejo Superior de Educación (CSE) que, entre otras funciones, se hace cargo del licenciamiento de las instituciones de educación superior. El licenciamiento corresponde a la autorización inicial de funcionamiento, con un periodo de supervisión y evaluación para finalizar con la entrega de la total autonomía a las instituciones que han logrado superar los requerimientos del CSE. En 1998 se pone en marcha el programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad en la Educación Superior (MECESUP) financiado por el Banco Mundial y el Gobierno de Chile. Dicho programa sienta las bases instrumentales para la instalación de un régimen de aseguramiento de la calidad. Acto seguido se pone en funcionamiento un plan piloto que comprende dos instancias de regulación: la Comisión Nacional de Acreditación del Pregrado (CNAP) y la Comisión Nacional de Acreditación del Postgrado (CONAP). Durante la vigencia de este proyecto piloto sólo algunas universidades tradicionales y de manera voluntaria, se sometieron a los procesos de acreditación institucional y de programas de postgrado. La culminación de este proceso iniciado el año 1990 se produjo con la promulgación de la Ley 20129 de aseguramiento de la calidad de las instituciones de educación superior el año 2006 (Congreso Nacional, 2006).

Desde la puesta en marcha de la Ley 20129 hasta el día de hoy se han logrado algunos avances en materia de ordenamiento del sistema terciario y de la gestión de las instituciones, aunque persisten deficiencias tal como se ha consignado en algunas evaluaciones externas. El informe de la OCDE (2013) establece que no se proporciona de forma consistente un aseguramiento básico de los estándares mínimos. Lo realizado en Chile es una primera aproximación en la toma de conciencia de la importancia de la calidad como medio para lograr la mejora continua. Los alumnos y empresarios, han tenido un rol secundario en el aseguramiento de la calidad de la educación superior. Este sistema ha sido desarrollado a partir de las prácticas y aspiraciones de las universidades con mayor trayectoria y el resto de las instituciones ha debido adecuarse a lo establecido en la normativa. La falta de transparencia sobre la forma en que se toman las decisiones en el seno del sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación superior (SINACES) ha generado desconfianza. La falta de un sistema de información integrado y verificable ha provocado la pérdida de confianza en los datos publicados y ha contribuido a una situación en que la información puede presentarse de forma engañosa. No parece haber una estrategia clara para la iniciativa internacional.

De la misma manera, el Foro AEQUALIS (2017) ha sugerido que los pasos más importantes que debieran darse en una futura intervención del sistema de aseguramiento de la calidad apuntan hacia definir claramente el liderazgo del sistema y aunar los procesos de licenciamiento y acreditación de las instituciones haciendo que aquel sea condicional y esta sea obligatoria.

Conforme a lo establecido en el informe de AEQUALIS (2017) se llamó la atención sobre distintos aspectos, incluyendo: a) la falta de articulación entre el licenciamiento y la acreditación institucional, particularmente en lo que respecta a la brecha de desregulación existente entre el primer proceso que es obligatorio y el segundo, que es voluntario; b) la estructura corporativa de la CNA favorece situaciones de conflictos de interés, mientras que los mecanismos de inhabilitaciones parecen ser insuficientes; c) tras el resultado del proceso de acreditación institucional no se acompaña ni fiscaliza la implementación del plan de mejoramiento; y, d) la necesidad de revisar la escala de vigencia de la acreditación por años.

En este escenario, se formula el proyecto de reforma al sistema de educación superior enviado por la Presidenta Michelle Bachelet al congreso el 4 de Julio de 2016 (Bachelet, 2016) y aprobado por este estamento en enero de 2018 (Congreso Nacional, 2018), faltando solamente la sanción por parte del Tribunal Constitucional para convertirse en ley de la república. Dicho proyecto engloba todos los aspectos concernientes al funcionamiento del sistema de educación superior, siendo el aseguramiento de la calidad sólo uno de ellos.

El estudio de ambos cuerpos legales es de tipo descriptivo analítico y se basa en el análisis documental. Para ello apela a dos fuentes primarias: la Ley 20129 del 2006, de aseguramiento de la calidad de la educación superior (Congreso Nacional, 2006) y el proyecto de ley de reforma del sistema de educación superior aprobado por el Congreso en enero de 2018 (Congreso Nacional, 2018). Por la vía del análisis de contenido se busca indagar, por una parte, en las distintas concepciones subyacentes en los cuerpos legales aludidos, y por otra, se pretende establecer los principios, procedimientos y mecanismos que sustentan al sistema de aseguramiento de la calidad.

El análisis de contenidos se aplica usualmente en los siguientes casos: a) para comparar documentos derivados de una sola fuente; b) para comparar mensajes de una sola fuente en situaciones diversas; c) para comparar mensajes de dos o más fuentes; y d) para comparar los mensajes con algún standard de realización (Pérez,1994;López, 2002; Cáceres, 2003). En el caso del presente estudio se aplica con el fin de comparar y contrastar los alcances de dos cuerpos normativos generados bajo distintas circunstancias pero orientados hacia un mismo propósito: mejorar el sistema de aseguramiento de la calidad en el sector terciario.

La comparabilidad entre la ley 20129 y el proyecto de ley de reforma a la educación superior se centró en los cambios que la nueva normativa introducía en la ley 20129ya que para el caso del aseguramiento de la calidad no se trata de una nueva ley sino de modificaciones introducidas a la Ley 20129 que continuará vigente en aquellos aspectos no modificados. En ese sentido, en un primer momento, se procedió a identificar aquellos aspectos de la Ley 20129 que permanecían vigentes y luego a individualizar aquellos aspectos que fueron cambiados en la nueva norma. A continuación, se realizó la comparación entre el articulado de ambas normas.

El presente artículo persigue dos propósitos. Por una parte, analiza el proyecto de reforma a la educación superior individualizando sus alcances e implicaciones para el sistema de aseguramiento de la calidad. Y, por otra, contrasta las debilidades observadas en el funcionamiento de la Ley 20129 con las propuestas de mejoramiento de este proyecto. Junto con ello se discuten los aspectos críticos que derivan de la nueva normativa y que debieran ser abordados por el legislador para garantizar que el futuro sistema de aseguramiento de la calidad apunte en la dirección correcta y se haga cargo de las limitaciones y omisiones que contiene la Ley 20129 actualmente vigente.

La educación en general, y la educación superior en particular, constituyen una responsabilidad del Estado-Nación. Bajo este contexto, tanto al sector público como al privado le compete asumir esta responsabilidad siempre y cuando el proyecto institucional sea coherente con este ideario (Marginson, 2007; Espinoza y González, 2011).

Para comprender el rol que debiera jugar un sistema de aseguramiento de la calidad (en este caso de la educación superior) es imprescindible previamente entender el rol que puede desempeñar el Estado en las sociedades modernas en términos globales y, en particular, respecto de las instituciones de educación superior.

Existen diversas concepciones de Estado, fundamentadas en distintas aproximaciones axiológicas e ideológicas que son antagónicas entre sí. Por un lado, en la perspectiva de un Estado activo y omnipresente se plantea que a este le compete, entre otros aspectos, apoyar el desarrollo de estas instituciones de modo tal de lograr el macro equilibrio del sistema, con una visión integradora de largo plazo; velar por el bien común por sobre los intereses de los particulares; y ser garante del cumplimiento de todas aquellas acciones que propendan a este fin (Dill, 2005).

Se plantea de otra parte, que la educación superior efectivamente tiene rasgos de bien público, aun cuando en variados casos el Estado podría generar esos bienes con participación de instituciones de carácter privado (con y sin fines de lucro) (Enders y Jongbloed, 2006; Gibbs, 2012; Kwiek, 2008; Stiglitz, 1998).

La calidad en la educación es el concepto central en esta propuesta de reforma universitaria, para ello se debe explorar en las dimensiones de este concepto. Una definición de calidad en educación es la planteada por Días Sobrinho (2007) quién señala que el concepto de calidad “es una construcción social, que varía según los intereses de los grupos de dentro y de fuera de las instituciones”. Asimismo, el Consejo Nacional de Acreditación de Colombia considera la calidad en educación superior como “una síntesis de características que permiten reconocer un programa académico o una institución y hacer un juicio sobre la distancia relativa entre el modo como en éstas prestan servicio y el óptimo que corresponde a su naturaleza” (Gartner, 1991).

Por su parte, González (1990: 31) ha trabajado en el tema, postulando que “el concepto de calidad en la educación superior no existe como tal, sino como un término de referencia de carácter comparativo en el cual algo puede ser mejor o peor que otro, dentro de un conjunto de elementos homologables, o en comparación con cierto patrón de referencia -real o utópico- previamente determinado”. Por tanto, solo se debe plantear que una institución es mejor que otra cuando son homólogas en sus fines, concordantes en su misión y se encuentran en un contexto similar

El análisis de los resultados obtenidos en los procesos de acreditación institucional, de carreras y programas de postgrado, deberá tomar en consideración las perspectivas axiológicas subyacentes en los respectivos proyectos de desarrollo. Todo ello redunda en que los resultados de un cambio en la calidad de la educación pueden ser considerados muy positivos para aquéllos que comparten ciertos valores y muy negativos para quienes sustentan valores antagónicos.

Sin lugar a dudas, la tipología de nociones de calidad de mayor éxito en la literatura es la propuesta por Harvey y Green (1993). El concepto de calidad es, pues, un concepto relativo que depende, en gran parte, del punto de vista de quién lo utiliza (Bertolin, 2009; Watty, 2003; Srikanthan y

Dalrymple, 2003; Vidovich, 2002)

En opinión de Srikanthan y Dalrymple (2007), las agencias financiadoras preferirían una noción próxima a la eficiencia en el uso de los recursos; los estudiantes tendrían una visión más cercana a la excelencia; los empleadores, propiciarían una noción vinculada a la disponibilidad de empleados cualificados para el logro de su finalidad; y, finalmente, los académicos de las IES definirían la calidad en términos de consistencia de los procesos educativos, así como de los valores asociados a la enseñanza superior. Becher (1999), a su vez, afirma que el concepto de calidad de la educación superior tiene una naturaleza eminentemente política, y Skolnik (2010) sostiene que debido a la propia diversidad de la noción de calidad y al respaldo que cada definición obtiene de un grupo de interés diferente, se configura una clara perspectiva política del concepto.

Lo que realmente marca el carácter político del concepto de calidad no es tanto que convivan sus interpretaciones diversas, sino que ellas se distribuyan de un modo heterogéneo, de acuerdo con la posición que ocupan los actores en las instituciones y no meramente de sus gustos o preferencias personales Skolnik (2010). Entonces, una vez acreditado el carácter político del concepto de calidad en la educación superior y siguiendo a Skolnik (2010) sólo caben dos opciones:

a) o se invita a participar a todos los actores para llegar a un consenso sobre lo que debe ser la calidad; b) o bien, un concepto se impone sobre los demás, y lo normal es que los grupos que tienen poder para diseñar los métodos de aseguramiento de la calidad impongan su propia visión de lo que significa una educación de calidad. Cualquiera de las dos soluciones —una basada en el consenso, la otra en el conflicto— tiene un carácter profundamente político.

Con respecto a la utilización del concepto de aseguramiento de la calidad en la educación superior se suelen usar diversos términos, que, si bien tienen aspectos en común, conceptualmente son diferentes y es conveniente hacer la distinción. Entre ellos, se pueden señalar: Gestión de la calidad, Evaluación de la calidad, Control de la calidad, Mejoramiento de la calidad, Acreditación de la calidad, Gestión de la acreditación y Regulación.

En relación al aseguramiento de la calidad en educación superior, y con una mirada más amplia Cabrera (2018) plantea dos perspectivas: a) Una de aseguramiento interno de calidad, de carácter institucional, que corresponde al conjunto de actividades que la propia institución implementa con el fin de asegurar y mejorar la gestión interna; y b) Una perspectiva de aseguramiento externo de la calidad que comprende: aquellos sistemas operados por otras entidades, como gobiernos, agencias de evaluación o clientes, con el fin de asegurar y garantizar ante terceros la calidad de una institución. En la actualidad los procesos de aseguramiento de la calidad en el mundo combinan los sistemas internos y externos (Asif et al, 2013).

Ahora bien, para garantizar que la calidad de las instituciones de educación superior en diferentes dimensiones (recursos docentes, administrativos, equipamiento, infraestructura, programas y carreras ofertados, entre otros) es indispensable disponer de las herramientas, protocolos y normativas. El paso siguiente es gestionar de buena manera los recursos antes mencionados para lograr las metas y planes que hayan trazado las instituciones. En esa perspectiva, la gestión de la calidad supone la existencia de procesos de evaluación interna y externa, procesos de autoevaluación, mejoramiento progresivo, etc. Pero además conlleva un seguimiento continuo de los procesos y manejo de recursos como así también y la incorporación de medidas remediales en caso de ser necesario (Bilen, 2010; Pratasavitskaya y Stensaker, 2010; Manatos, Sarrico y Rosa, 2017)

Ciertamente para promover de manera apropiada el aseguramiento y la gestión de la calidad de las instituciones de educación superior es fundamental contar con un marco regulatorio que permita un desarrollo armónico a nivel institucional. Lo anterior dado que por medio de la regulación de la calidad se pretende satisfacer adecuadamente los requerimientos de la población, ser eficientes en el uso de los recursos disponibles y, entregar un servicio satisfactorio a la comunidad. Bajo ese marco, la regulación de la calidad se asocia en la literatura al aseguramiento de la calidad que puede tener varios propósitos, incluyendo: el control, la garantía, y el mejoramiento del sistema de educación superior (González y Espinoza, 2007; Lemaitrey Zenteno, 2012).

La regulación de la calidad, visto desde la perspectiva del Estado, ha evolucionado en muchos países desde un enfoque centrado en lo normativo y controlador a otro ex post-facto en que se evalúa sobre la base de los resultados obtenidos. Dentro de esta nueva concepción le compete al Estado, entre otros aspectos: apoyar el desarrollo de las instituciones, de modo tal de lograr el macro equilibrio del sistema, con una visión integradora de largo plazo; velar por el bien común, por sobre los intereses de los particulares, además de ser garante del cumplimiento de todas aquellas acciones que propendan a este fin. Por otra parte, le compete a las instituciones de educación superior estar en permanente proceso de evaluación de su quehacer, en docencia, investigación, gestión y extensión (Espinoza y González, 2016).

Pero la regulación de los sistemas de educación superior y de aseguramiento de la calidad también se puede dar en los planos del currículum, el financiamiento, el reclutamiento de estudiantes y la oferta de programas tanto de pre como de postgrado (Hood et al, 2004;McClaran y Brown, 2013;Lodge, 2015)

En el marco de un desarrollo armónico del sistema de educación superior el Estado no puede eludir su responsabilidad reguladora que implica controlar los avances o logros del sistema en su conjunto en pro de las orientaciones que el propio Estado ha trazado. Para ello, es necesario disponer de herramientas y mecanismos de medición y de control de avance, logro e impacto de las políticas y el desarrollo del sistema en forma global mediante indicadores apropiados. Complementariamente, el Estado debiera fijar marcos regulatorios con criterios y estándares pertinentes (Capano, 2011; Dobbins y Knill, 2014; González y Espinoza, 2017).

La Ley 20129 (Congreso Nacional, 2006), promulgada el año 2006, se refiere exclusivamente al sistema de aseguramiento de la calidad del nivel terciario mientras que el proyecto de ley de reforma de la educación superior (Congreso Nacional, 2018) abarca todo el sistema de educación superior y por lo tanto tiene un rango de acción y de referencia mucho más amplio e introduce modificaciones a la Ley 20129.

Los objetivos generales de la Ley 20129 pretenden dar garantía de fe pública, promover el mejoramiento continuo, coordinar y desarrollar el sistema de educación superior para que sea capaz de responder a estándares de validez nacional e internacional (Congreso Nacional, 2006). En lo que respecta al tema de la calidad, el proyecto de ley de reforma tiene como objetivos específicos: mejorar la coordinación del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad (SINAC), exigir la obligatoriedad en la acreditación integral de las instituciones de educación superior, mejorar la pertinencia e innovación en los planes de estudio introduciendo estándares y criterios de calidad, y mejorar la trasparencia y homologación de la calidad (Congreso Nacional, 2018).

3.1.1. Regulación del aseguramiento de la calidad en la educación superior

En cuanto a la decisión de incorporarse al proceso de acreditación, la Ley 20129 declara que esta decisión es voluntaria para las instituciones, carreras (consagra únicamente la obligatoriedad para las carreras de Pedagogía y Medicina) y programas de postgrado (Congreso Nacional, 2006), mientras que en el proyecto ley de reforma se plantea la obligatoriedad de la acreditación para las instituciones, carreras y programas de doctorado (Congreso Nacional, 2018).

En lo que dice relación con la constitución del SINAC en la ley 20129 solo se considera la presencia de la División de Educación Superior del Ministerio de Educación, el Consejo Nacional de Educación y la Comisión Nacional de Educación (Congreso Nacional, 2006), mientras que en el proyecto de reforma se consagra la creación de la Subsecretaria de Educación Superior, la Superintendencia de Educación Superior, y se ratifica a la actual CNA como agencia acreditadora. A estas nuevas entidades se debe agregar el Consejo Nacional de Educación (CNED) que fuera creado el 2006. Todas estas instancias orgánicas estarán coordinadas por la Subsecretaría de Educación Superior que deberá establecer un plan de coordinación institucional para el mejoramiento de la calidad de la educación superior (Congreso Nacional, 2018). Ambos cuerpos legales concuerdan en cuanto al objetivo de garantizar la calidad.

La Ley 20129 determina la creación de la Comisión Nacional de Acreditación (CNA) que será el organismo autónomo encargado del aseguramiento y promoción de la calidad en las instituciones de educación superior. Dicha entidad está compuesta por 15 comisionados, de los cuales dos son representantes estudiantiles, y un secretario ejecutivo que será ministro de fe. Los Comisionados son designados por las instituciones partícipes del sistema de educación superior chileno, y una vez nombrados actúan de manera autónoma y no corresponden a representantes de quienes los designaron. De igual manera, se crea la Secretaría Ejecutiva que actúa como brazo operacional de la CNA. El Presidente de la Comisión es nombrado directamente por el Presidente de la República (Congreso Nacional, 2006).

El proyecto de ley de reforma mantiene la vigencia de la CNA e introduce algunos cambios, entre los que se puede mencionar la eliminación de la facultad de nominar directamente a los comisionados que ejercen actualmente las universidades del Consejo de rectores de las universidades chilenas (CRUCH), las universidades privadas, los centros de formación técnica (CFTs), los institutos profesionales (IPs) y los colegios profesionales. Tal facultad es reemplazada por la decisión del presidente de la república quien designa a los comisionados a partir de una propuesta de candidatos elaborada por la Alta Dirección Pública (ADP) y que, en algunos casos requiere, además, del acuerdo de los 3/5 del Senado. De esta manera, la composición de la CNA será la siguiente:

a) cuatro académicos universitarios, de estos al menos dos deberán estar o haber estado vinculados a alguna universidad de una región distinta a la metropolitana; b) cuatro docentes o profesionales con trayectoria en centros de formación técnica e institutos profesionales, de los cuales al menos dos deberán estar o haber estado vinculados a alguna universidad de una región distinta a la metropolitana; c) un docente o profesional seleccionado por la Corporación de Fomento de la Producción a partir de una terna propuesta por el Consejo de Alta Dirección Pública; d) un académico con trayectoria en investigación seleccionado por la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT) a partir de una terna propuesta por el Consejo de Alta Dirección Pública; y, e) dos representantes estudiantiles de instituciones de educación superior acreditadas debiendo uno de ellos pertenecer a alguna universidad de una región distinta a la metropolitana, los que serán elegidos por las federaciones de estudiantes de acuerdo a un Reglamento de la CNA (Congreso Nacional, 2018).

Tres de los comisionados señalados en las letras a y b serán designados por el presidente de la república con acuerdo de tres quintos del senado, a partir de una terna propuesta por el consejo de alta dirección pública. Los demás comisionados de las letras a y b no requieren de la participación de los tres quintos del senado. Uno de estos será designado por el Presidente de la república como presidente de la Comisión. Los comisionados señalados en las letras a, b, c y d durarán 6 años en sus funciones y no podrán ser nominados por un periodo sucesivo (Congreso Nacional, 2018).

Al incorporar la figura de la ADP en la elección de los Comisionados y robustecer las inhabilidades e incompatibilidades de éstos, se busca disminuir el posible conflicto de intereses en los futuros directores, situación que de alguna manera ha conllevado a un cuestionamiento a los Comisionados de la CNA.

3.1.2. Estructura y Funciones de la CNA

La Ley 20129 consagra en la

CNA la función de verificar y promover la calidad de las IES y pronunciarse sobre la acreditación institucional, de programas de postgrado y de carreras cuando no existan agencias acreditadoras. La Comisión determina los criterios sobre los cuales se realizarán los procesos de acreditación en los distintos niveles (Congreso Nacional, 2006).

El proyecto de ley de reforma, a su vez, entrega a la CNA la función de administrar y resolver los procesos de acreditación institucional y de las carreras y programas de estudio según corresponda. Sin decirlo explícitamente, el proyecto de ley elimina las agencias privadas de acreditación. Con ello, la CNA asume la totalidad de los procesos de acreditación.

En el proyecto de ley de reforma se consigna como funciones la administración y resolución de los procesos de acreditación institucional, de carreras y programas de estudios de pre y postgrado, la elaboración y establecimiento de los criterios y estándares de calidad para las acreditaciones antes mencionadas con previa consulta al comité coordinador del SINAC. La CNA tendrá un secretario ejecutivo que será nombrado por la misma agencia a partir de una terna propuesta elaborada por el Consejo de Alta Dirección Pública. La Secretaría Ejecutiva sigue siendo el brazo operativo de la Comisión (Congreso Nacional, 2018).

4.1.3. Características de los procesos de acreditación

En la Ley 20129 la acreditación de las instituciones, carreras y programas de postgrado, es de carácter voluntario. Asimismo, una vez incorporada al proceso de acreditación, se establece el carácter obligatorio para las áreas de gestión y docencia de pregrado y opcional para docencia de postgrado, investigación y vinculación con el medio (Congreso Nacional, 2006). En contraste, el proyecto de ley establece obligatoriedad para las siguientes dimensiones de evaluación: 1) docencia y resultados del proceso formativo; 2) gestión estratégica y recursos institucionales; 3) aseguramiento interno de la calidad; y, 4) vinculación con el medio. La dimensión de investigación, creación y o innovación es de carácter voluntario y se llevará a cabo de acuerdo a los respectivos proyectos institucionales (Congreso Nacional, 2018).

Además, el proyecto de ley de reforma establece que la acreditación institucional, de carreras y de programas de doctorado será obligatoria para las instituciones de educación superior autónomas. La acreditación de las carreras se incorporará al proceso de acreditación integral de la institución en una proporción que será determinado por un reglamento, pudiendo las IES añadir carreras no consideradas en la selección propuesta.

El proyecto de ley de reforma busca subsanar un aspecto de funcionamiento de la CNA, que se abstenía en sus dictámenes y resoluciones de realizar cualquier sugerencia y observación, ya que podría ser tomada como una intromisión y atentatoria contra la autonomía de la institución en proceso de acreditación. Este procedimiento buscaba la neutralidad y objetividad por parte de la institución acreditadora. Por su parte, el proyecto de ley establece el acompañamiento, la sugerencia y la supervisión hacia la entidad en proceso de acreditación y luego en cuanto a la aplicación del plan de mejora.

En lo que concierne a la evaluación externa la Ley 20129 otorga a los pares evaluadores sólo una función revisora y verificadora de lo expresado en su informe de autoevaluación (Congreso Nacional, 2006), mientras que el proyecto de ley de reforma plantea que durante el desarrollo del proceso, los pares evaluadores podrán realizar observaciones a la institución de educación superior para que ésta pueda subsanar los defectos que éstos detecten y que afectan el cumplimiento de los estándares de calidad. Asimismo, se institucionaliza la presencia del presidente del comité de pares evaluadores y del representante de la institución en vías de acreditación en la sesión en la cual se trata la acreditación de una IES (Congreso Nacional, 2018).

3.1.4. Consecuencias de la acreditación

De acuerdo con la Ley 20129 hay dos opciones resultantes del proceso de acreditación: acreditar o no acreditar a la institución. Además, el plazo de vigencia de la acreditación se extiende entre 1 y 7 años (Congreso Nacional, 2006). El proyecto de ley, en cambio, propone que la acreditación institucional podrá ser de excelencia (6 a 7 años para someterse a un nuevo proceso), avanzada (4 o 5 años) o básica (3 años) en conformidad con los niveles de desarrollo progresivo que evidencien las IES. No se otorgará la acreditación institucional a las IES que no cumplan con los criterios y estándares de calidad definidos. Solo podrán someterse a un nuevo proceso de acreditación en un plazo de 7 años aquellas instituciones que cuenten con acreditación en la dimensión de investigación. Las IES acreditadas en el nivel básico solo podrán impartir nuevas carreas o programas de estudio, abrir nuevas sedes o aumentar el número de vacantes previa autorización de la Comisión. De igual manera, la acreditación institucional básica solo podrá otorgarse en forma consecutiva por una vez (Congreso Nacional, 2018).

Las IES no acreditadas quedarán sujetas a la supervisión del Consejo Nacional de Educación por un plazo de 3 años. Si al término de ese plazo la institución no obtiene al menos la acreditación institucional básica el CNED informará al Ministerio de Educación para que revoque el reconocimiento oficial y nombre un administrador de cierre. En caso que la institución aludida tenga carreras y programas de pre y postgrado acreditados, aquellos perderán su acreditación.

3.1.5. Aspectos críticos del proyecto de ley de reforma a la educación superior

El proyecto de ley no propone claramente un concepto de calidad, el cual tampoco fue explicitado en la ley 20129. No existe evidencia de que se haya debatido en el proceso legislativo acerca de la noción de calidad y sus alcances, y, por tanto, nunca hubo siquiera un intento de consenso respecto a ese concepto. Siguiendo a Vélez y Jaramillo (2013), el uso de la noción de calidad en este proyecto de ley privilegia el uso de indicadores y estándares y al mismo tiempo promueve la competitividad y la eficiencia a nivel institucional, poniendo en segundo plano los resultados derivados de los procesos formativos. En otras palabras, la calidad ha sido planteada por el Ministerio de Educación y la CNA, en términos operacionales, es decir, a partir de un conjunto de criterios, no contextualizados y que no dan cuenta del proceso formativo particular de cada una de las instituciones de nivel terciario.

En efecto, la calidad no ha sido concebida como un concepto político lo cual supone una visión parcial de la realidad ya que deja fuera aspectos axiológicos ambientales, y culturales. Asimismo, el proyecto perpetúa la visión tecnocrática y aséptica del concepto de calidad. Al mismo tiempo, con el establecimiento de los estándares de calidad a los que alude el proyecto de ley se privilegia una concepción restringida y homogeneizante del quehacer institucional, dado que no se consideraría como indicadores de calidad en las universidades, los que se enumeran a continuación: la perspectiva de género, la participación de los distintos estamentos en su gobernanza, la capacidad efectiva de mayor inclusión, y la relación entre la condición académica inicial de los estudiantes y el egreso (que estaría indicando hasta qué punto una universidad ayuda a disminuir la exclusión y la desigualdad social) (Rodríguez-Revelo, 2017).La generación de estándares impulsa dos aspectos: por un lado, la competitividad entre las instituciones y, por el otro, limita la diversidad al establecer un patrón único de desarrollo y evaluación.

El proyecto de ley no tiene contemplado la construcción de estándares de acuerdo al tipo de instituciones existentes al interior de cada subnivel del sistema terciario. Debido a ello se evaluará con los mismos estándares a instituciones con distinto nivel de desarrollo (Congreso Nacional, 2018).

A lo largo de todo el proyecto se observa confusión entre los conceptos de evaluación y acreditación. En efecto, a veces son usados como sinónimo, mientras que en otras ocasiones se utilizan como dos instancias distintas de un mismo proceso (por ejemplo, evaluación interna o autoevaluación y evaluación externa o acreditación).

Si bien es cierto el proyecto de ley intenta superar algunas de las carencias observadas luego de la aplicación de la ley vigente, consideramos que se sigue manteniendo el error de establecer un cuerpo normativo sin la existencia de una política pública que lo sustente. Situación en la que hemos vivido durante los últimos 30 años.

El proyecto de ley plantea mejorar la transparencia, la pertinencia y la innovación de los planes de estudio introduciendo estándares y criterios de calidad para la acreditación institucional

(Congreso Nacional, 2018). Los estándares, por su parte, podrían producir una mejora en el control, la comparación y la competitividad de las instituciones en el plano de la gestión pero no contribuirían a la mejoría de los procesos formativos. Esta estrategia, ciertamente, atenta contra el respeto a la diversidad que se consagra en el proyecto de ley.

Es altamente probable que la institucionalidad propuesta en el proyecto de reforma no logre articular adecuadamente las instancias contempladas en el nuevo SINAC, dado que la Subsecretaría de Educación Superior que reemplazará a la División de Educación Superior, tendrá una sobrecarga de funciones y requeriría de numerosas personas especialistas para llevar adelante las tareas asignadas. Por su parte, la CNA, al asumir la totalidad del proceso de acreditación deberá incrementar fuertemente su personal y su capacitación para poder mantener un nivel de eficiencia aceptable. Por ejemplo, no se plantea cambio alguno en relación a la dedicación part-time de los Comisionados, que a todas luces será insuficiente.

Incorporar la participación de la ADP en la selección de los Comisionados de la CNA y además incrementar las inhabilidades e incompatibilidades para los Comisionados y pares evaluadores es un avance en el intento de mejorar en trasparencia. Sin embargo, en el caso de la ley 20129 actores, se sobredimensiona la participación del componente corporativo académico (como queda demostrado en la designación actual de los comisionados),mientras que en el proyecto de reforma se concede demasiada injerencia a la dimensión política en la selección de los comisionados, considerando que la conformación del Consejo de Alta Dirección Pública está compuesta por el Director Nacional del Servicio Civil y por cuatro miembros designados por el Presidente de la República.

Al eliminar las agencias acreditadoras privadas y traspasar la acreditación de las carreras a la CNA se incrementa notablemente la carga de trabajo de la Comisión ya que estaríamos hablando de la necesidad de acreditar una muestra importante respecto del total de carreras ofertadas en el pregrado y que en la actualidad asciende a poco más de 11.000 (CNED, 2017). No se explicita qué pasará con las carreras que no sean sometidas a acreditación en el proceso de acreditación integral ni tampoco cómo podrán acceder esos estudiantes a los beneficios. No es concebible, por otro lado, que los programas de maestría no sean objeto de acreditación obligatoria a diferencia de lo que ocurriría con los programas de doctorado que sí deberían acreditarse obligatoriamente.

En resumen, el proyecto de ley contempla ciertas modificaciones en materia de aseguramiento de la calidad en educación superior. Sin embargo, esta iniciativa es, preferentemente, una respuesta a las demandas de distintos grupos depresión que han estado exigiendo introducir cambios sustantivos en esta materia. No obstante, no se observa que esta sea una propuesta normativa coherente y consistente entre sus partes que permita sustentar y orientar la política pública de manera adecuada.

En lo que concierne al aseguramiento de la calidad de la educación superior el proyecto de reforma contiene bases conceptuales débiles en cuanto a las nociones de calidad, acreditación y evaluación. En efecto, no se considera ningún tipo de modelo de gestión de la calidad, sino que más bien se responde a críticas y requerimientos de la OCDE y a demandas de la opinión pública. Con respecto a calidad se sabe que existen diversas definiciones que apuntan hacia aspectos distintos de la realidad educacional cuya integración lleva a configurar un concepto robusto. Sin embargo, el proyecto de ley no aborda integralmente el concepto sino que se restringe a un aspecto técnico descartando la vertiente política que es considerada esencial por los principales teóricos de la calidad.

La acreditación y la evaluación son, en estricto rigor, dos procesos diferentes y complementarios entre sí pero no pueden ser concebidos como procesos equivalentes. En el proyecto de ley se habla indistintamente de evaluación o acreditación incurriendo en un grave error ya que dichos procesos conducen a resultados disímiles como son el control y el mejoramiento de la calidad.

El proyecto de ley incorpora tareas, funciones y atribuciones a la CNA pero sin dimensionar la envergadura de esta transformación en cuanto a preparación, dotación y calificación del personal necesario para cumplir con el nuevo desafío de acreditación en lo que respecta a magnitud del trabajo y a dedicación horaria. Esta omisión podría atentar contra la efectividad de la institución en relación a lo ambicioso de los objetivos propuestos.

La eliminación de las agencias privadas y la ratificación de la CNA con amplias atribuciones representan un avance significativo para la consolidación del SINAC y da cuenta de un rol más activo del Estado en cuanto a la capacidad de regulación y aseguramiento de la calidad de la educación superior. Se espera que tanto la obligatoriedad de la acreditación institucional consagrada en el proyecto de ley, como las mayores exigencias para lograr la acreditación contribuya a regular de mejor manera el crecimiento del sistema terciario y cautelar en forma más rigurosa la calidad en el nivel esperado.

Por último, es posible concluir que la acreditación integral estipulada en el proyecto de ley que elimina la acreditación por áreas, es un avance interesante que apunta a una evaluación de carácter sistémico que trasciende las particularidades de cada dimensión. Sin embargo, ambos cuerpos legales predominantemente tienen una concepción mecanicista y reduccionista de la evaluación en la educación superior, aun cuando el proyecto de ley pretende instalar una acreditación integral que responde a una visión sistémica y holística de la evaluación.

Debido a que en el proyecto de ley la participación en el proceso de acreditación será obligatoria, se pretende regular el desarrollo y crecimiento que tiene una institución de educación superior desde el momento en que obtiene su autonomía hasta su posterior participación en dicho proceso. En este sentido, el Estado asume un mayor protagonismo en la regulación del sistema de aseguramiento de la calidad en la educación superior sobretodo en aspectos vinculados a elementos administrativos y de control de gestión. No obstante, continúa postergando el abordaje del proceso formativo y los resultados derivados del mismo. Esta situación se ve reflejada en los objetivos de ambos cuerpos legales. En el proyecto de ley solo se menciona como objetivo vinculado a esta temática mejorar la pertinencia e innovación de los planes de estudio introduciendo criterios y estándares de calidad. Sin embargo, en el cuerpo del proyecto no hay mención a pertinencia e innovación de dichos planes, y se asume que solo introduciendo estándares y criterios de calidad se consiga la pertinencia y la innovación de los planes.

La instauración de los sistemas de información pública supone fomentar la transparencia de los procesos de aseguramiento de la calidad y favorecer el aprendizaje de los distintos estamentos involucrados y grupos de interés. En este sentido, se apunta a subsanar una debilidad en materia de transparencia detectada en las etapas previas de funcionamiento de la CNA.

A partir del análisis efectuado surgen diversas interrogantes que deben ser atendidas al momento de implementar el proyecto de ley, tales como: ¿todas las carreras de una institución quedarán acreditadas?, ¿el nivel de acreditación de las carreras será el mismo que el de la Universidad?, ¿cómo se compatibilizará la aplicación de estándares de evaluación y su consistencia con el proyecto de desarrollo institucional?, ¿existirán estándares para instituciones de un mismo nivel con distintos grados de desarrollo?.