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1. Introducción

“Es en las ciudades donde se concentran hoy los mayores desafíos políticos, sociales, económicos, ambientales y culturales, en los cuales, el futuro de la humanidad se pone en juego” (González, Campano, Maragall & Ormsby, 2015: 24), actualmente más de la mitad de la población mundial vive en áreas urbanas y según el informe “World Organization prospects” de la Organización de las Naciones Unidas (2014) esta es una tendencia que continuará, logrando así que para el año 2050 el 66% de la población habite en ciudades. Este fenómeno otorga una perspectiva de la importancia de las ciudades y los asentamientos urbanos en el desarrollo de los seres humanos y ubica a la gobernanza como protagonista en la orientación de las dinámicas de crecimiento poblacional, desarrollo, tecnología y política en un territorio. Este escenario obliga a reflexionar sobre ¿cómo los gobiernos locales han de administrar las ciudades para el futuro?

Las personas tienen prioridades y necesidades diferentes por lo tanto, determinar lo que es una buena ciudad es difícil y es un reto ambicioso para aquellos que deben decidir el futuro de las ciudades y las agendas a desarrollar en cada gobierno. Para algunos ciudadanos el número de parques, teatros y espacios culturales hace que su ciudad sea una buena ciudad, para otros ciudadanos una buena ciudad puede estar determinada por un buen transporte urbano, bajos índices de inseguridad y la sensación de estar protegidos. Tal vez, todos los componentes que se han mencionado sean importantes para evaluar una ciudad y la capacidad de atender todas las necesidades y deseos de sus habitantes.

La concepción de la ciudad como un derecho, refleja la necesidad de construir estos territorios como lugares en los que las personas pueden ser, pueden desarrollarse y formular sus proyectos de vida con el pleno goce de sus derechos. En ese sentido, cobra importancia la construcción de ciudades incluyentes, abiertas al goce pleno y efectivo de los derechos en igualdad de condiciones, así como la responsabilidad del gobierno en la dirección y liderazgo de acciones dirigidas hacía dicho fin, en otras palabras: la gobernanza de ciudades incluyentes.

En Boyacá no existe información ni datos que evidencien de manera explícita cómo los gobiernos han visualizado a las ciudades incluyentes, las formas de abordar el tema dependen del plan de gobierno de turno y más bien, se privilegian los programas orientados desde el nivel nacional, lo que hace presumir que temas de inclusión son considerados obligatorios por contar con presupuesto definido y destinación específica mas no, por la conciencia plena de su importancia para el desarrollo de una sociedad justa y equitativa.

El objetivo de este estudio es identificar elementos determinantes para la gobernanza de ciudades incluyentes. Se realiza una fundamentación teórica de los conceptos incorporados que permiten relacionar la sinergia y dinámica de una ciudad, su gobernanza y su relación con el hombre. De otra parte, se identifica, a través de experiencias de ciudadanos y gobiernos locales, cuáles son las determinantes de la gobernanza que favorecen la construcción ciudades incluyentes.

Conocer los elementos determinantes para la gobernanza de ciudades incluyentes se convierte en la base para construir escenarios que permitan la materialización del derecho a la ciudad, exige entonces, identificar su importancia e interrelación al momento de la definición y despliegue de políticas públicas.

La Investigación aborda el estudio de caso para el departamento de Boyacá, Colombia. La población objeto de estudio fueron los municipios y/o sus jefes de oficinas de planeación de los 123 municipios del departamento de Boyacá. Para la selección de la muestra se utilizó muestreo cualitativo con base en dos criterios: municipios intermedios, preferiblemente capitales de provincia y; municipios que tienen una actividad económica notoria (aporte PIB) dentro del departamento. Se recolectó información primaria a través de entrevista estructurada y metodología grupo focal a los funcionarios gubernamentales y, encuesta a ciudadanos sobre percepciones acerca del tema. La información recolectada se categoriza desde dos perspectivas, desde el papel del gobierno y de los ciudadanos como sociedad. Desde los ciudadanos, se analizan tres determinantes, el territorio, las metodologías de participación ciudadana y la sociedad con variables como: conocimiento sobre el tema, calidad de vida, precepción de inclusión social en la ciudad y participación en el gobierno de la ciudad. Desde el gobierno se analiza el determinante de gobierno, su concepción, despliegue y visión sobre ciudad incluyente.

Los resultados son insumo para los gobiernos interesados en la construcción de ciudades como un ¨derecho fundamental¨ de quienes habitan en ella. A través de análisis comparados sobre el tema se evidenciaran necesidades de cambios culturales y sociales.

2. Gobernanza de ciudades Incluyentes

La gobernanza es conocida como la nueva administración pública surge en un escenario de búsqueda del equilibrio entre poder público, la sociedad civil el sector privado, y el gobierno (Cerillo, 2005), surge con el objetivo de simplificar los procesos de regulación y de intervención de los poderes públicos y de facilitar la toma de decisiones del resto de agentes sociales, sobre todo los económicos. (Campos, Rosas & Calderón, 2012); La gobernanza es entonces un nuevo estilo de gobierno, caracterizado por un mayor grado de cooperación e interacción entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado (Moyado, 2015).

Es importante destacar que la gobernanza se encuentra estrechamente ligada a la toma de decisiones. Se trata de gestionar y dirigir los negocios de forma que se obtenga la máxima eficacia económica. Su tránsito desde la economía a la ciencia política y a la administración, con el objeto de procurar una gestión más inclusiva y co-responsable de la cosa pública frente a los tradicionales modelos más impositivos o burocráticos, lo convirtieron en un concepto heurístico y abierto en su interpretación y uso. (Campos, Rosas & Calderón, 2012)

Ciudad Incluyente como Derecho a la Ciudad: Para iniciar es necesario definir ciudad, Borja & Muxi, 2000 la definen desde tres concepciones físicas, simbólicas y políticas:

La ciudad entendida como sistema, de redes o de conjunto de elementos – tanto si son calles y plazas como si son infraestructuras de comunicación (estaciones de trenes y autobuses), áreas comerciales, equipamientos culturales es decir espacios de uso colectivos debido a la apropiación progresiva de la gente – que permiten el paseo y el encuentro, que ordenan cada zona de la ciudad y le dan sentido, que son el ámbito físico de la expresión colectiva y de la diversidad social y cultural. Es decir que el espacio público es a un tiempo el espacio principal del urbanismo, de la cultura urbana y de la ciudadanía. Es un espacio físico, simbólico y político. (Borja & Muxi, 2000:8)

Para poderse acercar a la terminología de ciudad incluyente se debe tener en cuenta que lo incluyente significa la no discriminación, el no aislamiento, la no segregación. Una ciudad incluyente deberá garantizar como mínimo la reducción de la pobreza, acceso aun entrono digno, igualdad de género, etnia y edad, igualmente debe promover el empleo, la autonomía personal, y el aseguramiento de la autonomía a personas con discapacidad entre otros (González et al., 2015).

Desde 1969 Henry Lefebvre inicia un debate acerca del derecho a la ciudad e indica que “El derecho a la ciudad no puede concebirse como un simple derecho de visita o retorno hacia las ciudades tradicionales. Sólo puede formularse como derecho a la vida urbana, transformada, renovada” (citado en Vitale, 2012: 166).

Jordi Borja otro estudioso del derecho a la ciudad plantea que existen los derechos urbanos los cuales los categoriza en los siguientes: a). Derecho al lugar: concebido como el derecho que se tiene a mantener su residencia y su círculo social. b). el derecho al espacio público y a la monumentalidad.

c) el derecho a la movilidad y a la accesibilidad y d) el derecho a la conversión de la ciudad marginal o ilegal en ciudad de ciudadanía. (Cedres. 2012). Recientemente, Harvey (2013) señala la necesidad de actualizar la lucha por el derecho a la ciudad, el cual ha sido vulnerado por los efectos de la crisis financiera, este autor en su libro Rebel Cities. From the Right to the City to the Urban Revolution define el derecho a la ciudad como:

Es un derecho a cambiar y reinventar la ciudad de acuerdo con nuestros deseos. Es, además, un derecho más colectivo que individual, ya que la reinvención de la ciudad depende inevitablemente del ejercicio de un poder colectivo sobre el proceso de urbanización. La libertad para hacer y rehacernos a nosotros mismos y a nuestras ciudades es, uno de los más preciosos pero más descuidados de nuestros derechos humanos (2013:20)

Teniendo claro los conceptos de gobernanza y de ciudad incluyente, es importante centrarse en el tema de gobernanza de ciudades incluyentes el cual ha sido estudiado por varios autores como se muestra cuadro 1.

Como resultado del abordaje teórico se tiene que el tema de Gobernanza de ciudades incluyentes es una línea muy actual de investigación en la administración pública; se aborda desde diferentes perspectivas, cada una de ellas expone actores, interrelaciones y dinámicas relacionadas, por tanto, se puede concluir que la gobernanza de ciudades incluyentes requiere de cuatro elementos determinantes: el territorio, el gobierno, metodologías de participación ciudadana y la sociedad.

3 Determinantes de gobernanza de ciudades incluyentes – Caso Boyacá

a. El territorio: es un elemento determinante para la gobernanza de ciudades incluyentes, su significado vincula aspectos de gran relevancia para construir escenarios de vida para la sociedad, el territorio es un “ambiente de vida, de acción, y de pensamiento de una comunidad, asociado a procesos de construcción de identidad” (Tizón (1995), citado en Murillo 2007:37); el territorio se considere como ese espacio limitado y único construido por el hombre, a partir del hombre y para el hombre, por tanto, desde la individualidad visionar un colectivo social, esto sería una aproximación a la inclusión.

Roger Brunet define al territorio como “la porción de espacio geográfico apropiada por un grupo social para asegurar su reproducción y la satisfacción de sus necesidades vitales” (Capel, 2016:8), teniendo en cuanta esta definición para medir la percepción de los ciudadanos acerca del territorio habitado se tomaron las variables que miden necesidades vitales como lo son: vivienda, acceso a servicios públicos, transporte, la seguridad y los lugares de esparcimiento de la ciudad • Con relación a la vivienda habitada el 25,7% tiene vivienda propia, el 40% vive en arriendo y 34,3% vive en casa de familiares, el 90% afirma que en sus ciudad existe programas y proyectos de vivienda de interés social pero solo el 11,4% de los participantes ha sido beneficiario de estos proyectos.

• El 93,5% de los participantes aseguran tener acceso a los servicios públicos domiciliarios, como se observa en el gráfico 1 el 55,9% califica como bueno el servicio de agua y alcantarillado de la ciudad, el 66,7% califica como bueno el servicio de energía, el gas natural es ponderado como el mejor servicio con una calificación de excelente del 36,4% y de bueno del 48,5%. (ver gráfico 1)

• El transporte público se obtuvo que el 80,6% lo considera como desorganizado, el 60% lo califica como regular y el 14, 3% lo pondera como malo.

• Acceso a internet el 100% de los encuetados tiene acceso a este servicio desde distintas fuentes como Wifi, en la universidad o el hogar, 91,7% usa internet todos los días y el principal dispositivo que lo usan es el teléfono inteligente.

• Respecto a lugares públicos de esparcimiento como parques, teatros, coliseos, bibliotecas entre otros el 63,2% afirman que estos lugares existen en su ciudad, el 55% afirman no hacer uso de estos espacios, tan solo el 35% realiza uso frecuente de ellos.

• Con relación a la seguridad el 50% se siente seguro en su ciudad y el 35% manifiesta en ocasiones haberse sentido inseguro.

b. El gobierno y su gobernanza: Esta variables está relacionada con la “capacidad del Estado de contar simultáneamente con legitimidad y eficacia, como condiciones o condicionantes esenciales para garantizar su existencia.” (Torres, 2013: 20). Para Prats (2004), la gobernabilidad se refiere a la capacidad de una determinada sociedad para enfrentar positivamente los retos y oportunidades que se le plantean en un momento determinado; y de acuerdo con Torres (2013), la gobernanza gira en torno a garantizar que la Humanidad viva en paz, prosperidad y en equilibrio sostenido; a administrar en el largo plazo los recursos naturales; a brindar a todos los habitantes las mejores oportunidades de desarrollo; a promover los adelantos de las Ciencias y de la tecnología; y a abordar el progreso de la humanidad manteniendo sus distintas costumbres, a pesar de que muchas veces las ciencias y las tradiciones generan numerosos conflictos.

El gobierno como responsable y líder en la definición de políticas públicas que orientan un territorio, debe garantizar la inclusión, dentro de las condiciones que propicia el gobierno se percibe de gran importancia el gozar de un empleo digno o facilidad para el desarrollo de empresa propia, esto como garantía de generación de ingresos para procurarse la satisfacción de las necesidades individuales y colectivas. Esta postura conduce a ubicar el desempeño económico territorial como elemento garante de una ciudad incluyente, de hecho, se sustenta como factor fundamental visionar el futuro del territorio de manera sostenible a través del aprovechamiento de oportunidades y fortalezas.

Para el caso de la población objeto de estudio, los municipios del departamento de Boyacá se entrevistaron a dirigentes locales sobre su rol en la gobernanza de ciudades incluyentes obtenido: conciben una ciudad incluyente como aquella capaz de generar oportunidades de empleo y de empresa, con visión de futuro que brinda oportunidades para los locales y para los inmigrantes nacionales de otra parte, el incremento poblacional en el área urbana generado por la movilización de personas a nivel intermunicipal obliga nuevos retos de inclusión, por ejemplo en vivienda urbana. Infraestructura, proyectos ambientales, de vías, plan de ordenamiento territorial moderno, actualización catastral, entre otros, Una ciudad incluyente debe lograr que el municipio pueda darle a todos sus habitantes una vida digna, un buen vivir que les permita permanecer en el territorio y no movilizarse a las urbes.

En Boyacá, los dirigentes involucran la inclusión al momento de diseñar sus planes de gobierno sustentados en la participación ciudadana, sin embargo en los planes de desarrollo adviertan la poca, casi nula, información existente de sus ciudadanos en condición de vulnerabilidad, o exclusión social, no existen información municipal acerca de grupos minoritarios que requieran atención gubernamental, asumen como grandes retos convertir debilidades y amenazas en fortalezas y oportunidades, idear la forma de generar más recursos para los municipios, buscar otras formas de productividad con innovación y tecnología que generen empleo y, apoyar la asociatividad; plantean que para que haya inclusión se requiere un cambio social y cultural donde las personas generen ideas, sean proactivas, líderes y visionarios para generar cambios positivos.

La inclusión en Boyacá depende del plan de gobierno de turno, se privilegian los programas orientados desde el nivel nacional. Los temas relacionados con la inclusión son considerados obligatorios por contar con presupuesto definido y con destinación específica más no por la conciencia plena de su importancia para el desarrollo de una sociedad justa y equitativa.

La gobernanza de una ciudad incluyente debe ser una estrategia de desarrollo local, hacer que el territorio posibilite una forma de vida digna que no obligue a los ciudadanos a movilizarse a las urbes a enfrentar problemas de hambre, vivienda y desempleo al contrario, que la gente aproveche las oportunidades, diversidad y riqueza de los municipios para generar riqueza, empleo y bienestar general.

Desde el punto de vista de la inclusión dinamizada de manera particular por la acción y actitud de grupos e individuos con intereses propios se encuentra a la educación y cultura como factor esencial de cambio en este sentido, de manera peyorativa, se ilustra el caso de la percepción que se tiene de que “algunas personas prefieren quedarse sentada en la casa para no perder los subsidios del Estado” es decir, pareciera que las personas son conformistas, tienen apatía al trabajo; en consecuencia los individuos no aportan de manera efectiva al desarrollo de su territorio prefieren el paternalismo del Estado lo que limita a la sociedad y la hace excluyente.

Para la inclusión es fundamental la capacidad directiva y visionaria de los gobernantes: de su ética, liderazgo y responsabilidad social depende la construcción de un futuro económico y social sustentado en buenas practicas que den confianza y seguridad y en consecuencia se geste una participación ciudadana efectiva para generar cambios y nuevas formas de pensar y actuar de la gente frente a las necesidades y problemas. Por el contrario, la desconfianza en el gobierno hace que la sociedad no reconozca sus buenas acciones, no aproveche los programas y proyectos, no participe en la planeación, no atienda la rendición de cuentas ni contribuya con acciones de cambio.

De otra parte, las personas como seres únicos e individuales que poseen formas de pensar, sentir, actuar y decidir son, en últimas, los que posibilitan los cambios en la sociedad en este sentido, la formación de las personas juega un papel preponderante para definir un futuro incluyente. Para la formación del individuo se pueden definir dos grandes vertientes: la familia y el sistema educativo. La familia, la base formativa del individuo que enseña con el ejemplo y con el amor y; el sistema educativo encargado de formar para ocupar una posición social y laboral en la sociedad. Una formación en valores con orientación para el emprendimiento y aprovechamiento del potencial endógeno de los municipios generaría una dinámica social y económica más justa y propicia para generar calidad de vida a todos los actores de la ciudad.

c. Metodologías de participación ciudadana: como se ha mencionado a lo largo del presente artículo la Gobernanza es una nueva forma de la administración pública en la cual la participación de los actores (sociedad civil, empresa y Estado) cobra importancia, como lo expresa Hernández (2018) existen tres principios esenciales para la gobernanza democrática efectiva: una primera la gestión de la proximidad la cual busca que las administraciones recojan de primera mano las demandas, los intereses y las necesidades de la ciudadanía, logrando así construcción de planes de desarrollo articulados con las necesidades de la ciudadanía, la segunda es la gestión transparente en la cual el gobierno debe dar los espacios para que todos los actores conozcan los resultados de su gobierno esto se hace atreves de la rendición de cuentas y un último principio es la participación “con ella se busca entonces establecer diálogos constantes y colaborativos entre gobiernos y ciudadanos empoderados para mejorar tanto la legitimidad de las acciones de la administración como la efectividad misma del quehacer público” (Hernández, 2018: 148).

En el caso Colombiano una forma que tienen los ciudadanos de participar activamente en el Gobierno es a través de la rendición de cuentas y participación en la elaboración de planes de gobierno; la rendición de cuentas está enmarcada en la Constitución Política de Colombia siendo su fin controlar el ejercicio del poder ejecutivo por parte de los ciudadanos, este se reglamentó mediante la Ley 489 de 1998 “el gobierno colombiano en los últimos años implementó normas que obligan a las entidades a rendir cuentas y facilitar el acceso a la información, no solo por medio de las audiencias públicas, sino a través de promulgar el derecho de acceso a la información pública, tal como se ha planteado en la ley 1712 de 2014 y su decreto reglamentario 103 de 2015” (Católico, Cano & Camacho, 2018: 175).

Con el fin de conocer acerca de la participación y el conocimiento en la gobernanza de la ciudad se realizaron algunas preguntas, obteniendo los siguientes resultados:

• Participación en la rendición de cuentas que realizan los gobernantes de la ciudad el 58,5% y el 29,3% casi nunca y nunca participan, evidenciando una baja participación ciudadana como veedores de la administración pública.

• Frecuencia de participación en la formulación de proyectos, programas y planes para su ciudad el 57,5% casi nunca y el 32,5% nunca participa.

• Financiación de proyectos para la inclusión: el 77,7% tiene conocimiento de entidades financiadoras, pero el 58,5% afirma que acceder a la información sobre financiación para proyectos de desarrollo inclusivo es difícil, el 22,5% ha sido beneficiario de proyectos inclusivos.

d. La sociedad: actor fundamental en el modelo de gobernanza y en la inclusión, la sociedad

Es una comunidad de ciudadanos, de individuos que disfrutan de igualdad ante la ley, así como de un conjunto de derechos fundamentales, y cuya libertad de perseguir sus metas privadas sólo está restringida por el mismo derecho de los demás, y por los derechos de la republica que derivan de su condición de ciudadanos (Mayntz, 2001:3).

Es la sociedad quien se ve afectada positiva o negativamente con las decisiones de sus gobernantes y con la implementación de nuevos modelos de gobierno “gobernanza”, pero es también la que debe participar y convertirse en actor dentro de la administración pública como lo señala Prats (2004).

Para conocer la disposición y vivencia de este actor con la gobernanza de sus ciudades se indago con variables como conocimiento de conceptos de gobernanza y ciudad incluyente, su percepción de calidad de vida y la inclusión o exclusión que existen en sus ciudades.

• Conocimiento de conceptos de Gobernanza y Ciudad incluyente: existe mayor conocimiento acerca de lo que es una ciudad incluyente, gráfico 2

• Calidad de vida. Calidad de vida y gobernanza son dos dimensiones que guarda una estrecha relación debido a que la discusión pública en torno a políticas sociales, espacios públicos etc., supone como fin el mejoramiento de la calidad de vida de los implicados, como lo expresa Cruz, et. al (2015) “los estudios de la calidad de vida se han orientado en dos dimensiones, una objetiva relativa a los recursos y servicios públicos, mientras

la otra dimensión refiere a la subjetividad que suponen valores, creencias, percepciones, actitudes, intenciones y comportamientos” (p. 78), basados en este concepto las variables para determinar la calidad de vida de los encuestados fueron: la percepción del buen vivir, acceso a educación, salud.

Como se puede observar en el gráfico 3, un alto porcentaje de los encuestados (58.55%) considera que la mayoría de habitantes no viven bien.

En cuanto al acceso a la educación un 45% consideran que acceder a la educación básica primaria y secundaria no es ni fácil ni difícil, un 40 % considera fácil acceder a este tipo de educación, por su parte la mayoría (60%) cree que el acceso a la educación superior es difícil.

El acceso al sistema de salud el 90% de los encuestados afirma estar afiliado al sistema de salud, sin embargo la mayoría (65%) no se siente satisfecho con la atención recibida por parte del sistema.

• Inclusión social en las ciudades: La inclusión social vincula la innovación social con los cambios hacia una gobernanza más democrática, una ciudad inclusiva es aquella que tiene en cuenta y acepta la diversidad de sus habitantes, respeta y le da valor a los derechos de las minorías (Díaz, 2010), la inclusión social se puede considerar como el ejercicio pleno de los derechos humanos en la ciudad, la distribución incluyente, solidaria y equitativa del territorio y de los bienes, servicios y oportunidades urbanas, entre residentes, visitantes y usuarios de la ciudad. (Delgadillo, 2012).

Al respecto el 70,7% considera que en su ciudad se excluye a sectores, personas, movimientos, entre otros, el 74,4% califica a su ciudad como poco incluyente, mientras que el 7% la califica como excluyente.

El 23,3% de los participantes se ha sentido casi siempre discriminado/a por motivos de raza, etnia, ideología política, religión, discapacidad, lugar de procedencia, género, orientación sexual, identidad de género, entre otros; el 2,3% se ha sentido siempre discriminado, el 55% afirman conocer personas que han sido discriminadas.

Respecto al género el 50% manifestaron que los hombres y mujeres tienen las mismas oportunidades de acceso al empleo el otro 50% manifestaron que no existe igualdad de oportunidades.

4. Conclusiones

Se concluye que la gobernanza de una ciudad incluyente requiere de dos escenarios: el primero desde lo público, relacionado con los determinantes de territorio y gobierno, el cual se fundamenta en políticas públicas que garanticen su sostenibilidad y el segundo desde lo social, relacionado con los determinantes de metodologías de participación ciudadana y sociedad, se sustenta en la cultura de lo social caracterizada por una participación activa y responsable en la construcción de su ciudad.

Para el caso de Boyacá, en cuanto a los determinantes de territorio y sociedad, los ciudadanos encuestados no están satisfechos con su territorio, se evidencia en el bajo porcentaje de personas que cuentan con vivienda propia y la calificación dada a la prestación de servicios públicos, así mismo la percepción de una baja calidad de vida.

Los gobiernos locales muestran su interés por la construcción de territorios en articulación con todos los actores, sin embargo la sociedad no participa activamente en rendición de cuentas ni en construcción de proyectos.

Los resultados muestran una percepción negativa sobre inclusión social y muy baja participación en la construcción de ciudad; circunstancia que deja latente la importancia de una participación activa en las decisiones de territorio para contrarrestar la exclusión y se ratifica la trascendencia de procesos de participación democrática efectivos para construir ciudades incluyentes. En Boyacá- Colombia se gesta un proceso lento hacia la inclusión, un alto porcentaje de la población encuestada considera sentirse o ser testigo de discriminación por aspectos como raza, etnia, ideología política, religión, discapacidad, lugar de procedencia, género, orientación sexual, identidad de género, entre otros. Se percibe difícil sobre todo porque requiere de un cambio social que garantice sostenibilidad.

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