Introducción

En Latinoamérica la pobreza se concentra en territorios rurales (Graziano, Gómez y Castañeda, 2010). Esta pobreza es dura y a pesar de las diferencias entre países, las condiciones a las que se enfrentan las personas que la sufren tienen características similares (Trivelli, Yancari y De los Ríos, 2009).

En este escenario, los gobiernos latinoamericanos han diseñado un conjunto de estrategias de desarrollo territorial rural (Berdegué y Jara, 2014; FAO, 2017), dentro de las cuales, la Extensión Rural (ER) destaca por la posibilidad de fortalecer y articular opciones de superación de la pobreza rural, como lo son el crecimiento del sector agropecuario, la conservación de los recursos naturales, el aumento de las subvenciones y el fomento de actividades económicas rurales desarrolladas fuera del predio agrícola (Ortega y Ramírez, 2018).

Enfoques de extensionismo rural

Actualmente existen distintos enfoques de extensión coexistiendo y mezclándose en Latinoamérica (Landini, 2016a). Uno de ellos es el modelo de extensión clásico, implementado en los países latinoamericanos con el apoyo de

Estados Unidos durante las décadas de los 40’ y 50’. Este modelo se basa en la teoría de la difusión de innovaciones de Everett Rogers, el cual promueve la adopción de nuevas técnicas, ideas u objetos a través de un proceso persuasivo entre miembros de un sistema social a través de diversos canales de comunicación.

Esta perspectiva asume que los problemas prácticos del desarrollo rural pueden ser resueltos con la adopción de tecnologías silvoagropecuarias, desarrolladas a partir de procesos de investigación científica, enfatizando la experiencia del extensionista y sus habilidades de comunicación para lograr que los campesinos reconozcan un problema diagnosticado desde un saber experto y adopten las soluciones prescritas con la mayor adherencia posible. Según este enfoque, el cambio social se produce cuando el uso de la innovación genera efectos positivos en las situaciones problemáticas sobre las que opera.

Otro enfoque de ER es el dialógico, alternativo o critico (Landini, 2016a; Tommasino, González, Guedes, y Prieto, 2006). Desde esta perspectiva, tanto el problema como la solución tecnológica emerge en el diálogo horizontal entre extensionistas y campesinos. Desde esta perspectiva, el cambio social se produce a través de una construcción interactiva de significados que van transformando el contexto en el que se genera la acción.

Para Paulo Freire, el principal representante de este enfoque, el dialogo constituye una exigencia de la naturaleza humana y la educación democrática que reconozca el saber y el ser del otro, por lo que el proceso de extensión implica una transformación de la estructura social a través de procesos de concientización social que promueven una sociedad reinventada en donde se reinventan las relaciones de poder (Tommasino et al., 2006).

Si bien ambos enfoques están centrados en la solución de problemas cotidianos que impiden la producción, reproducción y mantención de la vida (Flores, 2014), cada uno de ellos asume perspectivas teórico-epistemológicas distintas desde los cuales interpretar las relaciones entre el uso de tecnología, el aprendizaje y el cambio social.

En esta línea, tomando en cuenta los postulados de Habermas (1999), la ER clásica tendría pretensiones de poder en cuanto intenta imponer una determinada interpretación de la realidad, reflejada en la difusión de una solución tecnológica ajena y desconocida a un problema que supuestamente sufren los campesinos cuando se comparan con los estándares profesionales; así, el aprendizaje sería un proceso pasivo de incorporación de nuevas conductas y el cambio social sería el mejoramiento de las condiciones de vida resultado del uso eficiente de tecnologías.

Por su parte, la ER crítica tendría pretensiones de validez, en la medida que tiene una intención de verdad consensuada y una orientación al entendimiento, desde donde el uso de determinada tecnología es relativo a la construcción compleja de realidades y problemas que emergen del intercambio de significados y saberes entre campesinos y extensionistas; aquí, el aprendizaje, sería un proceso activo de construcción de significados que emergen en el dialogo y el cambio social, sería la transformación del contexto, en cuanto resultado de la inclusión de miradas diversas, pero igualmente relevantes. De esta forma se entiende lo rural como un escenario que va más allá de lo agrícola, donde se incorpora la dinámica social, cultural y ambiental del hogar rural, con estrategias que permiten la persistencia de un campesino local que a la vez se conecta con el mundo (Mora, 2008).

Algunos trabajos empíricos realizados en países latinoamericanos sugieren que es difícil reducir la ER a una categoría pura (Landini, 2016a), sin embargo, es posible identificar una perspectiva dominante orientada a la transferencia de tecnología clásica (Landini, 2016b).

En este escenario, Chile no es la excepción. El modelo difusionista se ha implementado e investigado con menor o mayor fuerza desde la década del 70’, siendo la base de los adelantos actuales de asistencia técnica y extensión como es el caso del Programa de Desarrollo Local (PRODESAL). Este programa pone el acento en la reducción de las brechas tecnológicas, en el fortalecimiento de capacidades, en el acceso a los recursos y las oportunidades presentes en el territorio, así como en la construcción de relaciones entre extensionistas, campesinos y pequeños productores agrícolas. Todo esto, con el propósito de promover procesos de desarrollo rural, a través de los cuales los campesinos pasen desde una condición de autoconsumo y agricultura familiar, a una de emprendimiento especializado, que les permita el desarrollo de negocios agrícolas y el acceso a nuevos mercados e instrumentos de financiamiento público o privado.

Los enfoques de ER pueden ser entendidos como teorías descriptivas y operativas que subyacen en el diseño y la ejecución de programas de intervención. Es a partir de ellos que se definen los mecanismos de cambio, estrategias y objetivos que se ponen en marcha cuando se implementa una acción. Así, para poder interpretar los resultados de los programas es necesario tomar en cuenta su implementación, pues se puede cometer el error de atribuir resultados exitosos a variables no controladas en la ejecución, o bien sostener el fracaso de un modelo debido a problemas en su operacionalización y ejecución que no permiten dar cuenta de su utilidad transformadora (Meyers et al., 2012).

Estudio de la implementación

Centrar la atención en los resultados de los programas es fundamental para avanzar en la superación de la pobreza rural, sin embargo, para entender cómo se generan, es necesario detener la mirada en aquellos factores que obstaculizan o facilitan la calidad de su implementación a través de una evaluación formativa, pues de nada sirve una teoría del programa bien pensada y fundamentada si no se operacionaliza correctamente o si no se cumplen los pasos prescritos en su planificación. En este sentido, a pesar de la importante experiencia acumulada en la sistematización de experiencias y programas públicos en Latinoamérica, la investigación sobre implementación es reciente (Rojas-Andrade, Leiva, Vargas y Squicciarini, 2017).

Rojas-Andrade (2016) define la investigación en implementación como el estudio científico de los procesos y componentes de la puesta en práctica de un modelo de cambio en contextos cotidianos de intervención. Esta conceptualización invita a poner la atención en tres grandes dimensiones que parecen claves en los distintos estudios internacionales sobre la temática (Nilsen, 2015).

La primera dimensión es el proceso. Este refiere a las etapas o fases involucradas en trasladar un modelo de cambio a la práctica. La segunda, son los componentes, entendidos como las variables que miden directamente la implementación (Proctor et al., 2011), como la fidelidad o integridad. La última es el contexto que, si bien es un constructo problemático, se define como un concepto relacional, asociado a las interacciones entre la puesta en marcha de un programa y las variables que están fuera de su modelo (May, Jonhson y Finch. 2016).

El contexto de una intervención está compuesto por variables en distintos niveles que influencian los resultados de la implementación. Un ejemplo de esto es el trabajo de Rojas-Andrade (2016) que muestra que los obstaculizadores contextuales de programas públicos en Latinoamérica son: a) las condiciones de los profesionales ejecutores (e.g., escasa especialización y falta de capacitación, falta de recursos, alta fragmentación disciplinar, precarización laboral y uso de orientaciones técnicas difusas, ambiguas o muy generales); b) las condiciones de las comunidades en las que se ejecutan los programas (e.g., fragmentación del tejido comunitario y baja participación civil, desigualdad social y problemas sociales, vulneración de derechos, clientelismo político, desconfianza institucional y sobre intervención) y; c) las condiciones de la política pública (e.g., escaso presupuesto, desarticulación intersectorial, burocratización, centralización, débil sistema de soporte e inestabilidad política).

Entender las influencias del contexto permite identificar aquellos elementos que moderan los resultados de la implementación y que a su vez están directamente relacionados con los resultados de la intervención. Sin embargo, no son muchos los estudios que se han centrado en estas dimensiones, especialmente en el campo de la ER en Latinoamérica que, a pesar de estar presente en el continente desde mediados del siglo pasado, recién en las últimas décadas comienza a tomar un lugar protagónico en los procesos de desarrollo rural y en la agenda de investigación internacional.

Los estudios de implementación generan un aporte a la extensión rural conjugando el interés por el impacto de las políticas públicas de extensión rural con una comprensión interna y local del desarrollo de la puesta en práctica de estos programas. De esta manera, poner el foco en la implementación supone develar la caja negra de aquellos aspectos que influyen en la obtención de los resultados de las intervenciones (May et al., 2016).

El propósito de esta investigación fue indagar aquellos aspectos que los propios extensionistas chilenos perciben como barreras o facilitadores de la implementación del programa en el que trabajan. Los resultados ayudarán a comprender mejor los elementos de la práctica que deben ser considerados en la planificación e implementación de acciones de ER.

Caso de estudio y metodología

Programa de Desarrollo Local (PRODESAL)

Las políticas de extensión rural en Chile son implementadas a través del Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDAP) dependiente del Ministerio de Agricultura. Están dirigidas a agricultores que explotan o viven en un terreno rural, obtienen ingresos económicos de actividades silvoagropecuarias y poseen activos no superiores a 3.500 Unidades de Fomento (equivalentes a US$139.000).

El INDAP desarrolla diversos programas. Entre ellos destacan el Programa de Desarrollo Local (PRODESAL), Programa de Desarrollo Territorial Indígena (PDTI), Programa de Alianzas Productivas (PAP), Programa de Asesoría Técnica (SAT), entre otros (INDAP, 2018).

Esta investigación se centró en el PRODESAL, que es uno de los instrumentos públicos con mayor cobertura en el país. Este programa tiene como objetivo ampliar las habilidades y oportunidades de los pequeños productores agrícolas buscando mejorar los sistemas productivos y emprendimientos económicos aumentando los ingresos económicos y la calidad de vida (INDAP, 2016).

El PRODESAL es ejecutado por Municipios que en colaboración con INDAP, contratan a profesionales y técnicos de las ciencias agropecuarias (e.g., agronomía o veterinaria) quienes se hacen cargo de una unidad operativa o territorio.

El PRODESAL atiende al 30 % de los usuarios de INDAP y a nivel presupuestario, ejecuta cerca del 27 % de esta institución (excluyendo aquel presupuesto destinado a créditos de corto y largo plazo (INDAP, 2018)). La investigación sobre los impactos del programa ha mostrado genera un efectivo uso de la tierra y un mayor ingreso económico (Köbrich y Villanueva, 2001; Roa, 2007) y que los efectos son mayores, cuando los usuarios reciben cuatro visitas técnicas o más (Ortega y Ramírez, 2018).

La teoría del programa supone que el mejoramiento de los sistemas productivos y el desarrollo de negocios depende de tres componentes claves: las capacidades productivas del campesino, el capital con el que cuenta y el acceso a oportunidades que tienen (Figura 1).

Figura 1.

Modelo de Cambio Programa PRODESAL

Las capacidades se entienden como habilidades individuales que tienen los pequeños agrícolas respecto al manejo y conocimiento de herramientas tecnológicas silvoagropecuarias, la administración de recursos (e.g., registro o pequeñas contabilidades) y a la asociatividad (e.g., cooperativas agrícolas, compra colectiva de maquinaria e insumos o propiedad colectiva de centros de acopio).

Para fortalecer y ampliar estas competencias los extensionistas realizan visitas de campo, asesorías técnicas, capacitaciones grupales, operativos veterinarios, parcelas demostrativas o giras técnicas que son planificadas anualmente en consonancia con planes de desarrollo territorial de mediano plazo (4 años) que son realizados a través de diagnósticos participativos entre los distintos actores relevantes del territorio comunal. El tipo e intensidad de estas intervenciones depende del nivel de desarrollo productivo que tienen los campesinos (i.e., autoconsumo, emprendimientos o pequeños negocios).

El capital financiero se entiende como los recursos necesarios para mejorar los sistemas productivos. El PRODESAL entrega un fondo cercano a US$175 anuales para gastos de operación que se suma a los aportes locales de los productores agrícolas. Además, entrega un fondo de fomento productivo cercano a US$2070, a quienes se encuentran en etapas más avanzadas del tránsito hacia la generación de negocios agrícolas, lo que les permite la compra de maquinarias o mejoramiento de infraestructura.

Finalmente, las oportunidades se entienden como posibilidades de negocio o de financiamiento, por lo que las intervenciones están dirigidas a articular las distintas ofertas programáticas orientadas a la adquisición de fondos y capacidades. Para un análisis crítico del modelo del programa se puede revisar Rojas-Andrade, Keller y Prosser (2019).

La mayoría de los usuarios del PRODESAL se concentran entre las regiones de O’Higgins y Los Lagos. No obstante, el área periférica de la Región Metropolitana realiza el abastecimiento agrícola de la capital del país (Boza, Cortés y Guzmán; INDAP, 2016), motivo por el cual ha sido elegida como foco de esta investigación. En esta región, PRODESAL beneficia a 3.695 campesinos cuyo promedio de edad es de 57 años. De estos, el 39,82 % son mujeres, el 7 % jóvenes (hasta 35 años) y el 3 % pertenece a un pueblo originario (INDAP, 2018).

Según Boza, Cortés y Guzmán (2015), estos usuarios en su mayoría sólo han completado el nivel de enseñanza primaria (41 %) y se dedican principalmente a los rubos de flores, plantas ornamentales y miel, así como a la producción de frutas y vegetales. Un tercio de ellos no realiza procesamientos productivos, no lleva registro de sus operaciones y no participa de ningún otro programa público. Asimismo, los autores señalan que cerca del 90 % de ellos, no usa sistemas computacionales, no participa en grupos técnico-productivos ni participa en asociaciones de comercialización.

Participantes

Esta investigación se centró en comprender los factores que afectan la implementación del programa, por lo que fue necesario acercarse a quienes cotidianamente enfrentan los problemas de ponerlo en marcha, es decir, profesionales y técnicos de la extensión rural que son los que vivencian la realidad que fue teorizada en el modelo del programa.

Para llegar a los profesionales se utilizó una estrategia de muestreo secuencial. Se informó y solicitó apoyo a las cuatro agencias de área de INDAP Metropolitano quienes facilitaron la información de contacto de los 42 extensionistas que trabajan en las comunas en las que se desarrolla el programa (Figura 2).

Con dicha información, se contactó vía telefónica y por correo electrónico a cada profesional invitándolos a participar del estudio. Siguiendo este procedimiento sólo 13 extensionistas de ocho comunas accedieron a participar del estudio. El resto se excusó señalando en su mayoría, que no estaban interesados o que disponían de poco tiempo para recibir a los entrevistadores.

Ocho de los 13 profesionales entrevistados fueron hombres. Siete fueron ingenieros agrónomos que tenían más de dos años de experiencia ejecutando el programa. Los grupos menos representados fueron los técnicos agrícolas (5) y los veterinarios (1). Todos realizaron sus estudios superiores en la ciudad y unos pocos provienen de contexto rural o familias dedicadas al sector agrario.

Estrategias de Producción de información y análisis de datos

Se visitó a cada uno de los participantes en sus lugares de trabajo y se les aplicó una entrevista semiestructurada que indagó dimensiones de la ejecución y los aprendizajes profesionales sobre la ER, de las cuales se desprenden preguntas asociadas a las barreras y facilitadores de la implementación. En promedio las entrevistas duraron 45 minutos y fueron realizadas por los autores.

La información obtenida fue transcrita y analizada a través de los procedimientos establecidos para el análisis de contenido temático que enfatizan la creación de códigos y categorías abiertas (Braun y Clarke, 2006). Así, a pesar de la literatura existente (Aarons, Hurlburt y McCue, 2011; Durlak y DuPre, 2008; Rojas-Andrade, 2016), se decidió sistematizar las citas desde los contenidos propios de los ejecutores.

De manera amplia, se definió que un factor sería una barrera, cuando los extensionistas lo identificaran como un aspecto que afecta negativamente la adecuada ejecución del programa y sería un facilitador, cuando la afecte positivamente, es decir, cuando permita que el trabajo se realice tal como se planificó.

Estos factores se clasificaron de acuerdo con el nivel contextual al que pertenecían, considerándose organizacionales, cuando se trataba de variables asociadas al marco institucional donde se desarrolla la intervención; e individuales-relacionales cuando se trataba de actitudes, creencias o relaciones. Para mantener una coherencia epistemológica con un enfoque constructivista y mostrar un ejercicio hermenéutico- interpretativo, las citas de los extensionistas fueron insertas en el texto integrándolas a los argumentos que emergieron del análisis realizado por los investigadores.

Resultados: Barreras y facilitadores contextuales de la implementación

Contexto organizacional

La mayoría de los programas públicos chilenos son ejecutados por terceros, pero financiados y diseñados por el Gobierno. Esta característica institucional genera una serie de barreras en la implementación y en el caso de los extensionistas que trabajan en el PRODESAL, se refieren particularmente a la doble jefatura y a la sensación de no pertenencia institucional.

La doble jefatura aparece como un problema en cuanto la Municipalidad e INDAP no siempre se articulan respecto a las metas y exigencias que les piden a los profesionales y técnicos de PRODESAL. De este modo, un extensionista debe responder a las solicitudes que le hace su contraparte municipal y también debe responder a las solicitudes de su contraparte gubernamental.

Si bien existe un convenio de colaboración que establece las metas y las acciones comprometidas, el trabajo siempre excede a lo que allí se expresa; se atienden casos emergentes no asociados con el programa, se realizan articulaciones intersectoriales, se asesora en la postulación de proyectos, se participa de operativos municipales, se realiza asistencia judicial, se entrega apoyo psicosocial, se cumplen con las actividades propias de la extensión y se llenan informes técnicos. Todas estas actividades hacen que su trabajo sea interpretado como un “circo pobre” que sin los recursos y competencias necesarias debe responder y dar soluciones a un conjunto de demandas que se les presentan en su quehacer cotidiano. En palabras de un extensionista:

“… en mi pega de extensionista, soy un circo de Chamorro, de todo un poco, soy el domador de leones, el que vende boletos, el que barre, primero aterrizar las políticas públicas del Estado a nivel usuario, enseñar todos los proyectos que tienen, que puede hacer él y que el estado le da, qué beneficios puede tener y mejorar la calidad de vida del usuario”. (Extensionista 1, hombre).

En los hechos concretos, el extensionista es un profesional independiente que presta servicios a la Municipalidad, por lo que no debería estar sujeto a dependencia administrativa. Esto genera tensiones internas, en la medida que existe una obligación artificial que supera la obligación jurídica, pues de no cumplir con las normas y órdenes institucionales el profesional se expone a perder el trabajo, sensación que también aparece cada año, cuando la Municipalidad debe renovar el convenio que incluye la compra de sus servicios profesionales, la tramitación de dicho convenio incluso puede dejarlo sin honorarios por más de tres meses.

En este espacio, además de existir una barrera burocrática asociada al traspaso de fondos, existe una barrera política, pues en ocasiones la continuidad en los cargos de los extensionistas depende del alcalde de turno, lo que si bien, no es una constante, genera inseguridad en los profesionales todos los años y cuando existe cambio de autoridades municipales.

Si bien los extensionistas del PRODESAL reciben un honorario mayor1 que otros profesionales, cuyos servicios son comprados de la misma forma, sufren al igual que ellos, los malestares de la precarización laboral. Tienen miedo de enfermarse, pues no tienen derecho a licencias médicas, tienen miedo a que su vehículo se malogre2, pues no existen seguros, tienen miedo de su vejez, pues no logran tener suficientes ahorros previsionales y tienen que endeudarse anualmente para poder solventar los gastos de los meses en que no reciben honorarios, pagando intereses por los préstamos que obtienen. Así,

“… yo llevo del 2005 a honorarios, los primeros años no era tan complicado el que te renovaran el contrato porque no había mucha gente que quisiera el programa, ahora cuando te renuevan el contrato hay 30 personas afuera esperando, me entiendes, entonces como que no hay una estabilidad laboral y todo lo que conlleva ese aspecto, se haría un trabajo de muchas más confianza si te dicen tienes un contrato a tantos años, pero cada año esperar hasta diciembre y uno empieza a complicarse, llega enero y no te dicen y luego febrero y marzo y son cuatro meses sin sueldo, y tú no sabes si lo que hiciste realmente te lo van a pagar o no, a la expectativa. Yo creo que si mejoran esa forma o por lo menos tratan de ver una forma sencilla de que no afecte a muchos, yo creo que estaríamos mucho mejor”. (Extensionista 2, hombre).

Lo anterior genera un sentimiento de ajenidad o de no pertenencia institucional para las actividades que dicha organización realiza en terreno, de modo que “la chaqueta de INDAP sólo es para la foto”.

¿De quién son trabajadores los extensionistas si no pertenecen a INDAP y sólo prestan servicios a la Municipalidad? Los extensionistas perciben que son un “hibrido, de todos y de nadie”, llegando a sentir que la propia infraestructura u oficinas que le entrega la Municipalidad para operar son prestadas, son un favor, no un derecho laboral o un recurso necesario para implementar el programa; recursos que dependen en gran medida del presupuesto que tienen las Municipalidades, que tiende a ser escaso en comunas pobres como las rurales. Muchas veces se sienten utilizados políticamente por parte de INDAP, pues son ellos quienes convocan a los campesinos

1• Sus honorarios mensuales ascienden a US$2.067 para los profesionales y US$1.272 para los técnicos (que incluye el fondo para la compra de combustible). El sueldo promedio de profesionales que trabajan en Municipalidades bajo estas mismas condiciones laborales es de US$1.272.

2• Tener vehículo es un requisito para que las Municipalidades compren sus servicios y además de un recurso fundamental para su trabajo dada las extensas distancias que deben recorrer para hacer las visitas técnicas.

3• Las orientaciones que obtienen los extensionistas son extraídas de las normas técnicas y procedimientos operativos de PRODESAL y otros documentos como la ley 19.213, reglamento de entrega de incentivos.

“Este año acá hubo un incendio, acá se quemó un montón de cerros de acá, nosotros estuvimos en los cerros viendo qué se quemó, que no se quemó, como ayudar, como no ayudar, INDAP puso las lucas, vino el ejecutivo, cuando entregaron los fardos, vinieron todos los de INDAP, todos se sacaron la foto, se fueron los de INDAP y nosotros seguimos trabajando”. (Extensionista 4, hombre).

Así, estos extensionistas, habitan un espacio único en el que la identidad se construye a partir de las tensiones asociadas a la pertenencia del Municipio o del INDAP, llamándose a sí mismos “prodesales” para destacar la vocación social del veterinario, el agrónomo o el técnico agrícola que busca ayudar al otro y compenetrarse con el campo, a pesar de las condiciones laborales que debe enfrentar.

Una forma de potenciar la pertenencia institucional, como mencionan los extensionistas, es propiciar espacios de aprendizaje compartido como capacitaciones o encuentros profesionales. En el PRODESAL estos espacios son escasos, la mayoría de las veces INDAP promueve la entrega de capacitaciones, pero su entrega se ve afectada por: descoordinaciones municipales, falta de recursos o incluso por la falta de articulación, ya que no pocas veces son los mismos extensionistas los que deben realizar convenios con el Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA) para capacitarse. Como dice una extensionista:

“Justamente yo estoy luchando para ver si el INDAP me puede financiar algún tipo de perfeccionamiento, pero como nosotros somos equipo externo, no nos van a pescar ni en bajada, entonces costeármelo yo, si uno tiene que costeárselo todo, el próximo año igual voy hacer mi diplomado y me lo voy a tener que costear yo, siendo que se lo solicite al INDAP por favor ayúdame, porque uno lo hace y es pa’ los viejos, es para los usuarios lo que uno aprende y se lo transfiere a ellos, pero como te digo al ser equipo externo, no tenemos ninguna regalía de ser funcionario INDAP, por lo tanto no podemos optar a ninguna subvención ni apoyo para podernos capacitar ni perfeccionar”. (Extensionista 10, mujer).

En este sentido, los extensionistas se autoforman y no es la institución quien lo exige, sino sus propios intereses por aprender y las preguntas que surgen en la práctica cotidiana con los pequeños agricultores; esta exigencia, surge de la propia implementación del modelo de ER, pues de no estar informados de las nuevas tecnologías no lograrían transferir conocimiento actualizado para mejorar las practicas productivas. Este punto es esencial en la práctica de la extensión, pues un error en la sugerencia técnica puede tener un costo significativo en la vida de campesinos que cultivan pequeñas superficies para autoconsumo o aquellos que desarrollan pequeños negocios, haciéndolos empeorar su situación económica debido a la disminución o pérdida de la producción agrícola.

En las ciencias de la implementación se ha reconocido que la calidad de la puesta en marcha de un modelo de intervención depende en gran medida de los conductores de competencias, de los conductores administrativos y del liderazgo (Fixsen y Blase, 2008). En el caso analizado, las voces de los extensionistas permiten ver que los dos primeros conductores son soportes de implementación deficiente que son compensados por el último.

El propósito de los conductores de competencias es desarrollar confianza y competencias en los ejecutores que aplican un programa para asegurar una alta fidelidad de la implementación. En el PRODESAL, no se asegura el desarrollo y mejoramiento de las competencias necesarias para implementar el programa: la capacitación es escasa, no existen guías o manuales que expliquen claramente el programa3, no cuentan con una supervisión técnica específica que les entregue retroalimentación de sus prácticas, tampoco son evaluados según criterios de desempeño técnico sino de indicadores burocráticos, por lo que no se observan intentos activos de promover o monitorear las competencias profesionales que aseguran la calidad de la implementación.

Sin embargo, el extensionista no deja de preocuparse por mejorar sus competencias, constantemente está aprendiendo en espacios informales, a través del “ensayo y error”, de las experiencias que da el campo, de la retroalimentación de los compañeros de trabajo y de los campesinos con los que trabaja. Para los extensionistas:

“uno lo va haciendo y aprendiendo con los errores, va aprendiendo con situaciones, va aprendiendo con visitas, con capacitaciones, con colegas que a lo mejor llevan más tiempo, si quieres, uno con el tiempo se va evaluando y formando internamente para poder ser mejor”. (Extensionista 6, hombre).

En este sentido, un problema que puede ocurrir con este tipo de aprendizaje es que los profesionales pueden aprender contenidos y competencias que no necesariamente se desprenden del modelo de cambio del programa, es posible que virtualmente se estén implementando tantos programas como extensionistas trabajan. Esto es posible dado que, la mayoría de los programas públicos son teóricamente inespecíficos y operativamente restrictivos (Rojas-Andrade, 2016), en el sentido que no se comprenden los fundamentos conceptuales que orientan una prescripción específica como “realizar dos visitas técnicas al año como mínimo”, existiendo vacíos en las respuestas a preguntas tan esenciales como por qué visitar o de qué modo hacer la visita, dichos vacíos son llenados por cada extensionista, a través de las teorías implícitas que cada uno tiene sobre el quehacer del extensionismo y no por la teoría propia del programa.

Por su parte, el propósito de los conductores administrativos es crear y sustentar una organización amigable y ambientes sistémicos para la ejecución efectiva de los programas. Desde esta vereda, los extensionistas dan cuenta de la escasez de recursos, de la infraestructura insuficiente y de los canales de comunicación poco coordinados.

A su vez, los sistemas parecen no funcionar, los dispositivos de información no informan ni retroalimentan la práctica concreta, sino que sirven de indicadores político-burocráticos, teniendo más importancia cuánta gente se atendió que cuánta gente efectivamente logró mejorar su calidad de vida. Por último, ni INDAP ni la Municipalidad potencian la pertenencia a una institución particular o promueven condiciones de trabajo mejores y más estables, de modo que los contextos institucionales son poco hospitalarios con los extensionistas.

Como se mencionó, a pesar de que estos soportes de implementación sean débiles, son compensados por el conductor de liderazgo, que, si bien en los sistemas de implementación fuertes operan como un integrador de los tres conductores, en este caso opera reemplazando las funciones de los demás.

Ahora bien, este liderazgo entre los “prodesales” no puede ser entendido desde una perspectiva clásica que destaca la figura de un líder, sino que debe ser comprendida desde una perspectiva distribuida que permite destacar la figura de varios líderes operando en sintonía, pues cada extensionista es líder en su área y al mismo tiempo aprendiz en las demás, así el veterinario sabe de animales, pero no de hortalizas, mientras que el horticultor sabe de hortalizas, pero no de apicultura.

Rojas-Andrade (2010) define el liderazgo distribuido como una actividad colectivamente coordinada que opera en las interacciones sociales, a través de las cuales se construye y se fortalece el conocimiento y la cultura de la organización respecto a la consecución de metas y objetivos. A través de este tipo de liderazgo es posible compensar la falta de soportes de implementación formales de las instituciones que financian y administran los programas, pues adquiere características que le permiten ser un espacio de aprendizaje de competencias y a la vez un espacio administrativo, por lo tanto, en el centro se encuentran las metas y la gestión de los recursos disponibles para lograrlas en ambientes laborales saludables.

Para que el liderazgo distribuido opere adecuadamente, es necesario dividir el trabajo y analizar las capacidades tecnológicas tangibles e intangibles (Gronn, 2002). En el caso, de los “prodesales” el dispositivo tecnológico más utilizado es la aplicación móvil de WhatsApp que permite compartir conocimientos de manera remota y simultánea, siendo su uso fortalecido por el fuerte compromiso con el equipo.

“A veces la conversación WhatsApp es muy importante, una fotito, oye y qué opinan, la tecnología, en el caso yo no soy especialista en flores, pero hay un especialista en flores, pero de repente la viejita te hace preguntas de flor, entonces le sacó una foto y se la mandó la colega, colega que opina y él le manda la respuesta”. (Extensionista 11, hombre).

El tipo de distribución de liderazgo que emerge de estas prácticas se caracteriza porque los ejecutores trabajan por separado, pero de manera interdependiente para desarrollar una rutina de liderazgo que les permita resolver juntos el problema o demanda que realizan los campesinos cotidianamente. Si bien este patrón de distribución no es el de más alta articulación, al parecer, permite sostener adecuadamente la implementación del PRODESAL, corrigiendo la debilidad de los soportes que deberían estar conducidos institucionalmente.

Las relaciones positivas entre extensionistas son fundamentales para sostener la implementación del programa, pues en equipos menos conectados y comprometidos con el trabajo colaborativo es posible que éste no se ejecute de manera adecuada. Siendo entonces importante destacar que para que opere la distribución de liderazgo, es necesario un clima de aprendizaje, que aparece como un factor común entre los extensionistas, quienes señalan que cotidianamente se está aprendiendo y enseñando al interior de los equipos de trabajo.

Contexto personal-relacional

El trabajo de ER difusionista opera en la relación entre el profesional y el campesino. Para que funcione, es decir, para que el campesino adopte las sugerencias realizadas por el extensionista, la conexión emocional entre ellos debe ser fuerte y cada cual debe tener características individuales específicas que la nutran. Rogers y Shoemaker (1971) llamaron a esta conexión emocional, vínculo, para designar a las relaciones intersubjetivas y homofílicas que se generan cuando dos personas comparten significados culturales y características personales o sociales que generan que la comunicación entre ellos sea más efectiva y produzca efectos mayores en el aprendizaje y en el cambio de actitudes.

Para que ocurra el vínculo homófilo, el extensionista debe poseer ciertas características y actitudes que facilitan la implementación de la ER. La más destacada por los extensionistas, es el compromiso con el campesino, que incluso sostiene el no cambiarse de trabajo cuando los pagos se atrasan anualmente. El compromiso es un concepto simple, pero complejo a la vez. Se trata de un constructo asociado a la sensación de obligación que no necesariamente se funda en aspectos contractuales sino en fundamentos emocionales y actitudinales, que, según la investigación sobre implementación, parecen ser clave en todas las etapas (Durlak y DuPre, 2008).

En esta investigación, el compromiso aparece asociado a la vocación social que tienen los profesionales y técnicos, pues el ayudar a otro surge como un deber ético que sostiene todas las acciones que ejecutan, involucrándose con los campesinos más allá de la entrega de servicios.

Hay que estar comprometido con el campesino para seguir aprendiendo y hacerle sugerencias que efectivamente le ayuden (y no lo dañen), hay que estar comprometido con el campesino para escuchar sus problemas personales, muchas veces ajenos a lo productivo y darle un consejo fraternal, así también hay que estar comprometido con el campesino para acudir al llamado de ayuda fuera de los horarios de trabajo.

Este involucramiento y compromiso, otorga características diferenciales del modelo clásico de difusión que desarrollan los extensionistas chilenos, pues no sólo se trata de compartir códigos comunes para aumentar la posibilidad de persuasión, de modo que se aplique una tecnología determinada a un problema productivo, sino que se trata de desarrollar marcos comunes desde donde comprender el problema y resolverlo.

Como señala Martínez (2014) involucrarse no sólo consiste en una relación de influencia, sino que implica situarse en un entramado más amplio de relaciones que toma la propia experiencia como motor de la acción, en el que el actor profesional está envuelto en la red que lo constituye de tal modo que resolver el problema del otro es resolver el problema propio.

Este aspecto que es claro en los extensionistas chilenos, cuando se constata que la mayoría son oriundos de las comunas donde trabajan. Son hijos, sobrinos o nietos de campesinos, tienen una historia de vida agrícola que sostiene el genuino deseo de ayudar a desarrollar su campo; lo que no sólo facilita que posean una fuerte motivación intrínseca, sino también que los campesinos que ayudan les “abran la puerta de su casa”, pues son los roles los que cambian en una trayectoria histórica de relaciones comunitarias, no las personas y sus familias. Así, el extensionista no es foráneo, sino el miembro de la comunidad que salió al mundo en busca de conocimientos y que los trae de regreso para beneficiar a todos.

En este escenario, se logra comprender que la adopción de una sugerencia no sólo depende de que el campesino reconozca una técnica como correcta, sino que provenga de alguien que genuinamente quiera ayudar y reconozca al otro como un par, de allí que los extensionistas señalan como barrera de la implementación la desconfianza que algunos campesinos tienen.

Algunos campesinos ponen a prueba al extensionista, pues son personas que poseen un saber práctico sobre la tierra. Así, sólo los extensionistas que tienen la suficiente humildad para reconocer la ignorancia o la suficiente “viveza” (perspicacia) para entender la prueba y salir airoso son quienes se ganan la confianza, esto provoca un cambio de actitud. En palabras de una profesional:

“uno se las sabe todas [al salir de la universidad], pero no es tan así, entonces cómo a qué ahora uno es más humilde”. (Extensionista, 6, mujer).

El extensionista debe saber más que el campesino en lo técnico, pero debe ser humilde en reconocer que sabe menos de lo práctico, es en este espacio de saber- ignorancia situado en una experiencia compartida con la tierra donde se desarrolla el extensionismo, por lo que en la práctica también se observan algunos tintes del enfoque dialógico, ya que no sólo se trata de transferir conocimiento a un ente pasivo, sino de aprender del saber del otro y ajustar ese nuevo conocimiento a la realidad que cada cual vive. Así muchos extensionistas aprenden del campesino el cómo y muchos campesinos aprenden del extensionista, el qué y el por qué. En la voz de un extensionista:

“he aprendido mucho como médico veterinario universitario vine con un conocimiento y la realidad te enseña otras cosas, técnicas cómo para curar animales con ajo, por ejemplo, qué es un antiparasitario natural, que no tiene ningún producto químico, por ejemplo, aprendí que el ajo y la cebolla y un montón de otras cosas sirve para controlar parásitos, para el tema del resfrío, he aprendido mucho con ellos”. (Extensionista 1, hombre).

Sin embargo, este diálogo y aprendizaje mutuo no siempre es posible. Para los extensionistas la edad del campesino es un factor que puede facilitar u obstaculizar su trabajo. Los campesinos que son adultos mayores generalmente tienen menos disponibilidad para adoptar la sugerencia, a diferencia de aquellos más jóvenes. Según un extensionista:

“La edad los usuarios en promedio es como 57 años, pero igual tenemos hartos jóvenes, pero los otros son muy viejitos, los jóvenes son más emprendedores que los viejitos. Sí en general sí, es que aceptan otras cosas nuevas, como los viejitos no, como que se quedan en lo mismo lo mismo así que cuesta hacerle cambiar algo, pero los jóvenes sí”. (Extensionista, 2, mujer).

Esto puede explicarse por la apertura a la experiencia y por la posición jerárquica que pueden tomar en la comunidad, pues los jóvenes tienden a ser más curiosos, están dispuestos a probar nuevas tecnologías y a desarrollar nuevos emprendimientos, mientras que los que están más cerca de la vejez, quieren mantener las cosas como están. Ellos se interesan en obtener del PRODESAL lo que necesitan para seguir haciendo lo que siempre han hecho y no muestran gran interés en obtener nuevos conocimientos que les permitirían mejorar sus sistemas productivos. Además, los campesinos más viejos tienen una posición jerárquica mayor que los “prodesales” jóvenes, por lo que tienden a ser más reacios a tomar sus sugerencias.

Con todo lo anterior, en la ER el vínculo con los pequeños agricultores importa. Es este espacio relacional el que facilita la implementación de la ER, pues de no existir, la transferencia de conocimientos y tecnologías no es posible. Esto al menos por los siguientes motivos:

Con todo lo anterior, en la ER el vínculo con los pequeños agricultores importa. Es este espacio relacional el que facilita la implementación de la ER, pues de no existir, la transferencia de conocimientos y tecnologías no es posible. Esto al menos por los siguientes motivos:

• para que el campesino pueda confiar en la sugerencia técnica, el extensionista debe estar validado por él, pero esta validación no sólo es técnica sino también comunitaria. El extensionista debe pertenecer a la misma comunidad del campesino, poseer valores compartidos, percibir problemas comunes y tener una historia común con el campo, esto implica estar vinculados antes, durante y después de la extensión, el vínculo opera como un facilitador de la implementación ofreciendo un espacio de interpretación común de la realidad;

  el vínculo permite que se establezcan diálogos honestos, transparentes y cordiales, en el que las emociones de uno y otro son consideradas como motor de cambio; los involucrados en la relación pueden manifestar sus emociones positivas y negativas como parte del proceso de construcción de saber y adopción de nuevas tecnologías, por lo que el acompañamiento psicosocial que realiza el extensionista es fundamental. Para adoptar una sugerencia esta debe ajustarse y resolver el problema que tienen los campesinos, que no pocas veces supera lo productivo. Así la transferencia de tecnologías en ocasiones es instrumental, pues lo que les importa a los extensionistas, no es sólo transformar a un campesino en empresario, sino y, sobre todo, ayudarlos a vivir mejor o en palabras del modelo del PRODESAL, mejorar su calidad de vida. Sin embargo, la calidad de vida desde las bases técnicas aparece como un resultado del aumento de ingresos, mientras que para los extensionistas aparece como un resultado de la mejora en las relaciones de los campesinos con otros, con su tierra y con ello, la mejora de sus condiciones de vida;

  por último, el vínculo sostiene el manejo de los riesgos éticos de la sugerencia. El vínculo pone en el centro de la extensión la responsabilidad que tiene el extensionista con el pequeño agricultor cuando este decide adoptar una tecnología, pues aplicarla implica una inversión de confianza, de tiempo y sobre todo de recursos que son siempre escasos en la agricultura campesina. Esta responsabilidad obliga a los extensionistas a aprender sobre las mejores formas de ayudar al otro, siendo el vínculo el que sostiene que el campesino ponga en las manos del extensionista sus tesoros más valiosos, su tierra, sus animales, sus frutales o su propia vida. Lo anterior no es menor, si tenemos en consideración el contexto de sobrevivencia en el que viven los campesinos pobres, donde una mala decisión puede hacer que disminuyan sus recursos.

Discusión y Conclusiones

Como se ha mostrado la implementación del PRODESAL se ve obstaculizada por factores institucionales y facilitado por factores relacionales entre el campesino y el extensionista, que modifican las teorías comprensivas que sustentan su modelo; los objetivos distales se ven transformados pues se hace relevante la consolidación de las relaciones con el campo, por sobre el aumento de los ingresos.

Asimismo, los mecanismos de cambio pasan de estar centrados en las competencias del campesino, al establecimiento de un vínculo con el extensionista.

¿Qué quiere decir esto en términos de análisis de la implementación de políticas públicas para el desarrollo rural? Una respuesta simple es que no se implementa aquello que se debe implementar, debido al poco soporte en la ejecución que tienen los extensionistas por parte de los organismos gubernamentales, lo que, desde una perspectiva de implementación centrada en la teoría, invita a mejorar no sólo el diseño del programa si no también su puesta en marcha.

Incorporar en el diseño del programa aquellos factores contextuales que obstaculizan y facilitan la implementación en el mundo real, permite mejorar la capacidad transformadora de los programas, en cuanto retroalimenta el modelo que subyace a la intervención. En el caso estudiado, es evidente que la debilidad de los soportes de competencias y administrativos es una cuestión urgente a resolver, es necesario considerar como parte del diseño actividades dinámicas que permitan mejorar y desarrollar competencias en los ejecutores, pero también es fundamental entregarles estabilidad laboral y desarrollar una línea de mando más clara, lo que implica pensar en nuevas formas de administración de estos programas, inyectar recursos a las municipalidades para que estos desarrollen sus propios programas de ER siguiendo un enfoque de planificación local, obligar a los municipios a contratar profesionales y supervisar de cerca la ejecución del programa (lo que es muy difícil dada la orgánica municipal) o que el organismo gubernamental contrate directamente a los extensionistas entre otras opciones. Buscar opciones administrativas es clave para la adecuada implementación de estas estrategias, si lo que realmente se quiere es lograr los resultados que se estimaron cuando se planificó.

Del análisis de las barreras de implementación, surge otro elemento importante para considerar en la planificación y se refiere al poco monitoreo de las prácticas y los procesos. El simple conteo de la cantidad de vistas o actividades de planificación sólo es efectivo como indicador de verificación si es que se sabe qué y cómo se hace una actividad, que además debe contar con la suficiente evidencia de que genera los resultados deseados. En este sentido, gran parte de la evaluación gubernamental se conforma con cantidades de participantes, debido a su importancia para el cumplimiento de metas y el traspaso de fondos, pero no comprueba que se generen los resultados esperados, aquí hay una confianza excesiva en que el hecho de participar en actividades generará cambios en algunas personas, sin embargo, no hay un intento activo de dirigir dichos cambios, responsabilizando a los participantes de los pocos resultados.

Considerar en serio la evaluación de la implementación en ER implica hacerse cargo de estos elementos. Sin embargo, una cuestión no menor es que muchas veces este tipo de investigación es una amenaza a quienes están a cargo del diseño y la administración de los programas, se generan resistencias y respuestas de justificación. Pueden responder que se realizan capacitaciones, que los extensionistas reciben mejores sueldos o que se están generando cambios, pero nada de esto se ve incorporado en la práctica cotidiana. Las acciones de implementación tienen que ser activas y orgánicas, introducirse como parte de la ejecución cotidiana de los programas, no como acciones reactivas y aisladas. Por esto, es importante superar la fase de los diagnósticos para incorporar esta información en el diseño y la implementación.

Otro aporte de esta investigación es el establecimiento de la importancia del vínculo en la implementación de la ER. Tomando en cuenta los resultados, pareciera fundamental revisar los mecanismos de cambios que sustentan el programa. En esta línea, otras investigaciones han cuestionado el modelo de PRODESAL, dando cuenta de la orientación técnico-individualista de la intervención y de la concepción economicista del desarrollo rural que deja de lado los aspectos sociales y comunitarios que operan en la práctica real de la extensión rural, lo que hace teóricamente imposible desde su modelo la superación de la pobreza (Rojas-Andrade et al., 2019).

Así los resultados de esta investigación aportan información respecto a la incapacidad que tiene el programa de ser implementado adecuadamente lo que se suma a evidencia anterior, que cuestionaba si el modelo era el apropiado para favorecer a los pequeños agricultores (Rojas-Andrade et al., 2019), lo que orienta a comprender que la efectividad de la intervención, no está dada por el modelo PRODESAL ni por los soportes de implementación, sino y particularmente por la relación que establecen cada uno de los profesionales con los campesino.

Con todo los anterior, es necesario destacar que la información producida en esta investigación parece apoyar la hipótesis de que el extensionista y el campesino forman una díada que opera como medio y como fin, en cuanto sostiene la adopción de las sugerencias y fortalece las relaciones con el campo, haciendo que ambas partes involucradas en la díada se transformen y aprendan. En este sentido, es posible pensar que el modelo de extensionismo chileno en la práctica es una combinación de enfoques, pues si bien se intenta cumplir con la transferencia técnica, esta sólo es posible cuando existe un espacio relacional dialógico para hacerlo, espacio de diálogo que no siempre tiene que ver con lo productivo, aunque sea la excusa para aprender de la vida del otro.

Limitaciones y futuras investigaciones

Una de las principales limitaciones de esta investigación es la focalización del caso de estudio en una de las 15 regiones del país, lo que restringe las conclusiones a un contexto geográfico y productivo particular. Futuras investigaciones en el programa deben ampliar las muestras incorporando y diferenciándolas en rubros productivos y características locales. Asimismo, es necesario que se analicen casos diferenciándolos según el grado de éxito o efectividad, lo que permitirá analizar con mayor precisión la influencia de las barreras y facilitadores de la implementación, así como analizar la pertinencia del modelo PRODESAL para lograr los resultados que se propone.

Por otro lado, se requiere profundizar en cada uno de los factores aquí descritos indagando su interrelación y posible compensación, especialmente en el caso las barreras administrativas y facilitadores profesionales que parecen interactuar y operar de manera complementaria. Finalmente, si bien en esta investigación se utilizó el concepto de vínculo o conexión emocional para definir la relación entre extensionistas y pequeños agricultores, es necesario avanzar en una conceptualización de esta relación que dé cuenta en profundidad de los procesos sociales y subjetivos que emergen de este proceso de interacción y que parecen sostener la extensión rural.

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Notas de autor

rrojasa01@docentes.academia.cl