Introdução

O objetivo deste trabalho é evidenciar as transformações que ocorreram nas políticas sociais e consequentemente na política educacional, a partir do movimento democratizante dos anos de 1980 e, posteriormente, na materialização deste na Constituição Federal (CF)¹ de 1988.

A CF de 1988 trouxe inúmeros avanços com relação aos direitos sociais, às políticas sociais e educacionais, e, estas mudanças estão inseridas em um contexto que impõe grandes desafios à União, Estados, municípios e Distrito Federal.

Estes desafios estão intimamente ligados ao estabelecimento do Sistema Federativo Brasileiro, instituído pela CF de 1988 e ao processo de descentralização das políticas sociais para os municípios, ocorrido nos anos de 1990. Esse processo comumente é denominado de ‘municipalização’ das políticas sociais.

Utilizaremos como ponto de partida para a nossa reflexão, a Constituição Federal de 1988, uma proposta revolucionária de redemocratização no país instituída após o regime militar, cujo marco é o período de 1964 a 1985.

O regime militar foi caracterizado pela instituição de um ‘Estado de Exceção’, ou seja, um período em que os direitos civis, políticos, sociais, e culturais, entre outros, foram duramente vilipendiados pelo governo militar.

Com todas as mazelas oriundas desse período², não devemos nos furtar de reconhecer que esse penoso momento na história política do Brasil contribuiu sobremaneira para a instituição do ‘Estado Democrático’ ou o ‘Estado de Direito’ que temos hoje garantido em nosso conjunto normativo e, ressalte-se, afiançado pela ampla participação da sociedade na Assembleia Nacional Constituinte, instalada no período de 1987 a 1988.

Dessa forma, foi promulgada a Carta Magna do Brasil, a Constituição Federal de 1988, fruto do processo de redemocratização do país. Naquela conjuntura, a Constituição tinha como objetivo, sem prejuízo dos demais, garantir a retomada dos direitos sociais, civis, políticos e culturais do povo brasileiro.

Ao analisarmos o art. 5º da CF (Dos direitos e deveres individuais e coletivos), é possível perceber que muitos artigos ali presentes possuem o intuito de resguardar a sociedade brasileira das atrocidades ocorridas durante o regime militar. Com relação à retomada dos direitos sociais, o art. 6º do capítulo II (Dos direitos e Garantias Fundamentais), assegura-os plenamente na referida Constituição.

De fato,

Em nenhum momento a política social encontra tamanho acolhimento em Constituição brasileira, como acontece na de 1988 (artº 6º a 11): nos campos da Educação (pré-escolar, fundamental, nacional, ambiental etc.), da Saúde, da Assistência, da Previdência Social, do Trabalho, do Lazer, da Maternidade, da Infância, da Segurança, definindo especificamente direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, da associação profissional ou sindical, de greve, da participação de trabalhadores e empregadores em colegiados dos órgãos públicos, da atuação de representantes dos trabalhadores no entendimento direto com empregadores (Vieira, 2001, p. 10).

Podemos observar que o novo formato das políticas sociais, presente na Carta Magna, garantiu a universalização dos serviços de proteção social, que até então existiam apenas para alguns e inovou com o conceito de seguridade social, garantindo os direitos relativos à saúde, à previdência e a assistência social, o então denominado tripé da seguridade social.

Com relação “[...] a trajetória das políticas sociais no país, a Carta Magna avançou na afirmação de direitos sociais e da responsabilidade pública na garantia desses direitos. Seus dispositivos referentes à política social redesenharam o sistema brasileiro de proteção social” (Farenzena, 2011, p. 98).

Quanto à politica educacional, Vieira (2001, p. 14) relata que “[...] a Constituição Federal de 1988 concede amplos direitos, confirmando e ampliando o interesse social pela educação”. O autor esclarece, no entanto, que as garantias educacionais não aparecem somente na Constituição de 1998, relata que “[...] desde a Constituição monárquica de 1824, a primeira Constituição brasileira, a educação irrompe como o fundamento da política social [...]” (Vieira, 2001, p. 14). Segundo Viera (2001, p. 18), “[...] a educação se apresenta em todas as Constituições do Brasil, na imperial de 1824 e nas demais republicanas: de 1891, 1934, 1946, 1967 e de 1988”.

Outro marco dos direitos e garantias da política educacional brasileira, mencionado por Vieira (2001, p. 16), é a “Declaração Universal de Direitos Humanos, aprovada pela Assembléia Geral das Nações Unidas então reunida em Paris, no dia 10 de dezembro de 1948, da qual o Brasil é signatário”.

Ainda é pertinente observar que

[...] o Brasil submete-se a pactos internacionais, firmados por ele, como por exemplo só na década de 1990: a Conferência Internacional de educação para Todos, Jomtien, Tailândia, 1990; a Declaração de Nova Delhi, Índia, 1993; a Conferência Internacional sobre População e Desenvolvimento, Cairo, Egito, 1994; a Cúpula Mundial de Desenvolvimento Social, Cophenhague, Dinamarca, 1995; a 4ª Conferência sobre a Mulher, Beijing, China, 1995; a Afirmação de Aman, Jordânia, 1996; a 45ª Conferência Internacional da Unesco, Genebra, Suiça, 1996 e a Declaração de Hamburgo, Alemanha, 1997 (Vieira, 2001, p. 17).

Podemos afirmar que o direito à educação e os demais direitos sociais³ garantidos na Constituição Federal, a exemplo do direito ao trabalho, ao lazer, à alimentação, à saúde, à moradia, à segurança, entre outros, são direitos que visam garantir, fundamentalmente, a dignidade da pessoa humana, em atendimento ao que preceitua os Princípios Fundamentais da Constituição Federal de 1988.

Dessa forma, podemos considerar que a educação enquanto “[...] uma política pública de corte social” (Azevedo, 1997 p. 3), é o Estado em ação, em atendimento ao que está previsto na Constituição Federal e, da mesma forma que os demais direitos sociais, foi amplamente contemplada pelo Estado na nossa Constituição.

Prova de nossa afirmação é o fato de existir na CF uma seção inteira no capítulo III (Da educação, da Cultura e do Desporto), contendo dez artigos, bem como, mais três nas Disposições Transitórias, versando especificamente sobre a educação.

De todos os artigos dedicados à educação na Constituição, consideramos que um dos grandes avanços está no artigo 211⁴ e seus respectivos parágrafos, pois representou alterações significativas, tanto nas estruturas administrativas dos entes federados como na proposição e execução das políticas públicas do país. Trata-se do processo de descentralização representado pela municipalização das políticas, ou seja, na repartição das competências de cada ente federado e, em especial a dos municípios que agora passa à condição de ente federado.

Outro grande avanço que não podemos deixar de mencionar, trata-se da “[...] proposição de um regime de colaboração entre os níveis de governo como instrumento que garantiria a boa implementação da política em todos os seus ciclos, em especial da educação básica” (Abrucio, 2010, p. 39).

Outra mudança que merece atenção encontra-se no art. 208, viabilizado por meio da Emenda Constitucional (EC) nº 59/2009, trata-se do aumento do tempo de duração do ensino obrigatório para 14 anos, ou seja, dos quatro aos 17 anos de idade. Até 2010, esse período era de nove anos, considerando o início do ensino fundamental aos seis anos de idade. Nota-se também que o ensino obrigatório e gratuito é considerado direito público subjetivo, ou seja, “[...] os indivíduos têm o direito de requerer ao Estado a prestação educacional, porque o descumprimento deste dever traz como consequência a responsabilização da autoridade competente” (Vieira, 2001, p. 23).

No que diz respeito ao direito à educação, a CF/88 reconhece a educação como um direito social e, além de definir o ensino fundamental como direito público subjetivo, expressa vários outros direitos que remetem a um processo de democratização do acesso para todos os níveis e modalidades da educação básica (Cruz, 2011).

É necessário reconhecer, que além dos dispositivos que asseguram a educação na nossa Constituição, o Estado também fez a “[...] previsão de políticas nacionais orientadoras e planejadoras” (Abrucio, 2010, p. 40).

Dessa forma, observa-se que o Estado materializou seu dever com a formalização de várias legislações complementares, bem como no lançamento de planos e programas relativos à educação como, por exemplo, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN), o Plano Nacional de Educação (PNE), o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) e o decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2007 (Brasil, 2007).

No tocante a conceituação, de acordo com a LDB, lei nº 9.394, de 1996,

Art. 1º - A educação abrange os processos formativos que se desenvolvem na vida familiar, na convivência humana, no trabalho, nas instituições de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e organizações da sociedade civil e nas manifestações culturais.

§ 1º - Esta lei disciplina a educação escolar, que se desenvolve, predominantemente, por meio do ensino, em instituições próprias.

§ 2º - A educação escolar deverá vincular-se ao mundo do trabalho e à prática social (Brasil, 1996).

Com relação aos seus objetivos, o art. 2º menciona que

[...] a educação, dever da família e do Estado, inspirada nos princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana, tem por finalidade o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho (Brasil, 1996).

O Plano Nacional de Educação (PNE)⁵, lei nº 13.005, aprovado pelo Congresso Nacional e sancionado pela presidente Dilma Roussef no dia 25 de junho de 2014, estabelece 20 metas para a educação e mais de 200 estratégias para alcançá-las ao longo do decênio 2014 - 2024 (Brasil, 2014). O PNE prevê que o Brasil amplie o acesso à educação e que melhore a qualidade do ensino em todos os níveis da educação (educação básica e educação superior) até o ano de 2024. Para isso estipula, entre outras metas, erradicar o analfabetismo, universalizar o ensino básico e oferecer escolas em período integral em metades das unidades do país. O plano também atende a um anseio da sociedade que há muito tempo reivindica a destinação de 10% do Produto Interno Bruto (PIB) para a educação.

Como no PNE anterior e, em obediência ao que preceitua a Constituição Federal de 1988, as metas prioritárias desse novo plano continuam sendo a universalização do ensino, a erradicação do analfabetismo e a melhoria da qualidade da educação.

É inegável que houve um grande avanço legislativo em relação à educação, porém, nos estranha observar que na prática falta muito para sua efetivação. Sabemos da existência de cidadãos que ainda não acessaram o direito à educação pública e de qualidade, referenciada pela Constituição Federal. Nossa afirmação, parte também dos expressivos desafios postos a todos os níveis da educação brasileira na atualidade.

Corroborando nossa afirmação, o quadro a seguir mostra a expressiva demanda da população brasileira por educação:

Quadro 1.
Número de crianças e jovens nas idades próprias educacionais.

Fonte: Brasil, MEC/FNE, 2013, p. 20

Como podemos observar, de uma população de 77.455.114, incluindo crianças e jovens de 0 a 24 anos de idade, o número geral de matrículas, considerando a soma da educação básica e a educação superior, o resultado é de apenas 52.118.610. Contudo, ao verificar o número de matrículas segundo a faixa etária e o nível/etapa educacional correspondente, o número cai para 39.362.826. As diferenças entre o número de jovens e adolescentes e os respectivos números de matrículas por nível/etapa e, particularmente, o número de matrículas correspondente a cada faixa etária e nível/etapa educacional evidenciam a grande demanda da população brasileira por educação (Brasil, 2013).

Nesse sentido, podemos afirmar que esses números chamam a atenção para dois grandes desafios da educação: “1) garantir o acesso de todos (as) à educação; b) melhorar a qualidade da educação, de modo garantir a aprendizagem e a redução da distorção/defasagem idade-nível/etapa educacional, bem como a correção do fluxo escolar” (Brasil, 2013, p. 20).

O sistema federativo brasileiro e o impacto sobre as políticas educacionais

Para além dos direitos sociais e educacionais, a Constituição Federal de 1988, determinou a condição de República Federativa ao país (art. 1º) e inaugurou um novo sistema de organização político-administrativa, o sistema federativo⁶ ou federalismo no Brasil.

De acordo com o art. 18 da Constituição Federal, “[...] a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição” (Brasil, 1988).

Cury (2010, p. 152, grifo do autor) esclarece que “[...] federação provém do latim foedus-eris que significa contrato, aliança, união, ato de unir-se por aliança e também se fiar, confiar-se, acreditar”. Para o autor, “[...] trata-se [...] de um regime em que os poderes de governo são repartidos entre instâncias governamentais por meio de campos de competências legalmente definidas” (Cury, 2010, p. 152).

Cury (2010, p. 153) aponta três tipos existentes de federalismo: o federalismo centrípeto⁷, o federalismo centrífugo⁸ e o federalismo de cooperação. De acordo com o autor, “[...] o federalismo centrípeto se inclina ao fortalecimento do poder da União em que, na relação concentração/difusão de poder, predominam relações de subordinação dentro do Estado Federal [...]” (Cury, 2010, p. 153), para este tipo de federalismo, o autor exemplifica os períodos de ditadura no Brasil, já “[...] o federalismo centrífugo remete ao fortalecimento do poder do Estado-membro sobre o da União em que, na relação concentração/difusão de poder prevalecem relações de larga autonomia dos Estados-Membros [...]” (Cury, 2010, p. 153), como exemplo o autor cita o poder hegemônico das oligarquias paulistas e mineiras na Velha República, e por último “[...] o federalismo de Cooperação⁹ [...]” (Cury, 2010, p. 153), modelo adotado pelo Brasil. “A Constituição Federal de 1988, recusando tanto um federalismo centrífugo como centrípeto, optou por um federalismo cooperativo sob a denominação de regime articulado de colaboração recíproca, descentralizado, com funções privativas, comuns e concorrentes entre os entes federados” (Cury, 2010, p. 158).

De acordo com Abrucio (2010, p. 41), “[...] o federalismo é uma forma de organização territorial do Estado e, como tal, tem enorme impacto na organização dos governos e na maneira como eles respondem aos cidadãos”. O autor explica que o federalismo se diferencia do Estado unitário justamente pelo processo de decisão e pela sua base de legitimação. Pois,

Enquanto no Estado unitário o governo central é anterior e superior às instâncias locais, e as relações de poder obedecem a uma lógica hierarquizada e piramidal, nas federações vigoram os princípios de autonomia dos governos subnacionais e de compartilhamento da legitimidade e do processo decisório entre os entes federados (Abrucio, 2010, p. 46).

Como o próprio nome deixa explícito, “[...] o federalismo cooperativo é caracterizado por formas de ação conjunta entre esferas de governo, em que as unidades subnacionais mantêm significativa autonomia decisória e capacidade de autofinanciamento” (Almeida, 2005, p. 31).

Assim, podemos observar que o federalismo de cooperação implica em uma ‘força tarefa’ ou ainda uma ação conjunta de todas as esferas de governo, nitidamente marcada pela independência entre o governo central e local, bem como na autonomia política e financeira para propor e implementar políticas próprias.

Por meio das definições dos autores percebe-se que o federalismo trata-se de um sistema, ou seja, um sistema político ou um tipo de organização político-administrativa adotado pela República Federativa do Brasil. Dessa forma, podemos afirmar que o sistema político brasileiro é federativo, ou seja, temos um governo central, a União, que é um ente federado, e os demais entes federados, os Estados, os municípios e o Distrito Federal.

Este sistema atua por meio de um ‘acordo’ ou um ‘pacto federativo’ onde todos os entes (União, Estados, municípios e Distrito Federal) são legítimos e autônomos, não havendo hierarquia de um ente sobre o outro, mas que se faz necessária uma relação de interdependência no desenvolvimento de suas competências e responsabilidades. “Assim, numa federação do tipo ideal, se não podemos afirmar que as unidades subnacionais estão subordinadas ao governo nacional¹⁰, também não é possível afirmar que são completamente autônomas” (Araújo, 2010, p. 231).

Abrucio (2010 p. 41) esclarece que uma nação não escolhe o federalismo por acaso, segundo ele, geralmente são duas as condições que levam um país a adotar esse sistema político de organização:

A primeira é a existência de heterogeneidades que dividam uma determinada nação. Elas podem ser territoriais (grande extensão e/ou enorme diversidade física), linguísticas, étnicas, socioeconômicas (desigualdades regionais), culturais e políticas (diferenças no processo de formação das elites dentro de um país e/ou uma forte rivalidade entre elas). E [...] uma segunda condição: construir uma ideologia nacional, alicerçada por instituições, que se baseie no discurso e na prática da unidade na diversidade. [...] Países que têm diversidades ou desigualdades variadas [...] precisam lidar com a natureza profunda de tais nações. O federalismo é o principal instrumento para lidar com esse processo (Abrucio, 2010, p. 41-42).

“A opção pelo federalismo significa, em grande medida, uma complexificação tanto do processo decisório como de sua legitimação, uma vez que cresce os números de atores e de arenas capazes de definir os rumos da ação coletiva” (Abrucio, 2010, p. 42).

Um fato marcante ocorrido logo após¹¹ o federalismo proposto pela Constituição Federal de 1988 refere-se ao processo de descentralização. Para recordar essa mudança histórica, vale lembrar que os anos de 1980 foram marcados pela luta da sociedade brasileira pela democratização da sociedade e da gestão pública, após um passado histórico de governos unitários e centralizadores, de um federalismo construído “[...] baseado num autonomismo estadual oligárquico, à custa do enfraquecimento das municipalidades, das práticas republicanas e do governo federal” (Abrucio, 2010, p. 44) e, por fim, de um regime militar que acabou por findar a democracia no país.

Deste modo, a descentralização foi representada pela municipalização e pela divisão das atribuições de cada ente federado, ou seja, neste ínterim, os municípios foram elevados à condição de ente federado e passaram, assim como o governo central e os estaduais, a gozar de autonomia própria para propor e executar políticas públicas. De acordo com Araújo (2010, p. 236), “[...] o texto constitucional aprovado em 1988 inovou, ao incluir o município como o terceiro ente federado autônomo, caso único nas federações existentes e, ao atribuir-lhe protagonismo na descentralização de competências, principalmente na área social”.

Porém, cabe analisar que a descentralização, apesar de ser uma demanda do povo, também vem ao encontro aos interesses dos governos e do capital, escamoteados nas orientações oriundas dos organismos internacionais e, posteriormente materializados na reforma do Estado e, consequentemente, nas políticas sociais e educacionais.

Podemos avaliar que o final do século XX, mais propriamente entre os anos de 1980 e 1990, ficou marcado por grandes avanços no âmbito dos direitos sociais garantido pelo novo conjunto normativo, como também, por um cenário de crises e transformações, pois, o mesmo Estado que avançara em direitos sociais na década de 1980, contraditoriamente, restringiram-nos ao máximo a partir da década de 1990, utilizando-se do discurso da necessidade de reforma do Estado, pois, segundo os liberais o Estado estava em crise.

Para a teoria neoliberal, não é o capitalismo que está em crise, mas o Estado. A estratégia, portanto, é reformar o Estado e diminuir sua atuação para superar a crise. Para a corrente neoliberal, caberá ao mercado superar as falhas do Estado. Portanto, a lógica deste deve prevalecer inclusive em si mesmo, para que ele possa ser mais eficiente e produtivo. O diagnóstico é que o Estado entrou em crise porque gastou mais do que podia para se legitimar, pois tinha que atender às demandas da população por políticas sociais, o que provocou a crise fiscal (Peroni, Oliveira & Fernandes, 2009, p. 761).

Assim, embasada nos princípios da administração pública gerencial, no ano de 1995, inicia-se uma nova reforma do Estado no Brasil. Essa reforma foi idealizada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso e implementada pelo ministro Luiz Carlos Bresser Pereira à frente do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE).

Observa-se que no período de 1995 a 2006, “[...] foram executadas inúmeras políticas direcionadas à redefinição do papel do Estado na sociedade, em um contexto marcado pela reestruturação produtiva e pela agressiva expansão capitalista [...]” (Cruz, 2011, p. 81). É neste período que as políticas sociais são consideradas serviços não exclusivos do Estado.

Assim, por meio do discurso da democratização e de maior participação popular, bem como da economia e da eficiência na gestão da coisa pública, a intenção governamental de fato era a diminuição dos gastos públicos com o repasse das responsabilidades do Estado para a sociedade civil, colaborando com o fortalecimento do ideário neoliberal.

O neoliberalismo foi um movimento político-ideológico que nasceu logo depois da II Guerra Mundial, na região da Europa e da América do Norte onde imperava o capitalismo.

Foi uma reação teórica e política veemente contra o Estado intervencionista e de bem-estar. [...] trata-se de um ataque apaixonado contra qualquer limitação dos mecanismos de mercado por parte do Estado, denunciadas como uma ameaça letal à liberdade, não somente econômica, mas também política (Anderson, 1995, p. 9).

Shiroma (2002, p. 45) revela que foram “[...] transformações tão extensas e radicais nesse período [...]” tendo “[...] efetivado a desregulamentação, a privatização, a flexibilização, o Estado mínimo, pontos indisputáveis do que hoje recebe a designação, pouco precisa, mas de notável eficácia ideológica, de neoliberalismo”.

Dessa forma,

As estratégias para a implementação das políticas de ajuste econômico, articulada com a diminuição do papel do Estado, foram inúmeras. Em âmbito federal, incluiu o fechamento de órgãos federais, a transferência de responsabilidade de oferta de serviços sociais para os demais entes federados, a diminuição dos investimentos federais em políticas sociais, as privatizações e a terceirização e desestatização de serviços. A descentralização passou a ser encarada como um fator capaz de gerar eficiência no sistema de oferta de políticas públicas, sendo central para a reforma do Estado (Cruz, 2011, p. 82).

Abrucio (2010) esclarece que a descentralização traz consigo pontos favoráveis e desfavoráveis. Entre os favoráveis cita o potencial democrático ao aproximar os governos de suas comunidades pela via da descentralização, as iniciativas inovadoras de vários municípios em políticas sociais, sendo algumas delas emplacadas em nível nacional, e a possibilidade de um maior controle social. Com relação aos pontos desfavoráveis o autor relata a dependência financeira ou a escassez de recursos por parte dos municípios para atendimento a demanda de sua população, baixa capacidade técnica, administrativa e financeira para implementar os programas governamentais, o clientelismo, o excesso de poder nas figuras dos prefeitos, o baixo interesse da população em atuar politicamente e exercer o controle aos governantes.

Analisamos que as desvantagens da descentralização estão intimamente ligadas às consequências advindas da municipalização das políticas, bem como da consequente autonomia conferida aos municípios, principalmente quando se atenta para a grande desigualdade, social e regional, existente no país, acarretando as cruciais diferenças entre os municípios, o que torna uns extremamente frágeis e dependentes, se comparados a outros.

De acordo com Cruz (2011, p. 79), “[...] grande parte dos regimes federados assume como uma de suas preocupações centrais a necessidade de instituir um padrão mínimo de equalização nas condições de acesso a serviços públicos por parte da população sob sua responsabilidade [...]”, mas, como garantir o mínimo de equalização quando se fala de um país extremamente desigual, social e regionalmente, marcado pela guerra fiscal entre os entes federativos e com uma elevada demanda heterogênea oriunda de nada mais nada menos que 26 Estados, um Distrito Federal e 5.570 municípios? (IBGE, 2014).

Também não podemos deixar de problematizar o contexto em que se insere a autonomia conferida aos municípios, que por vezes é causa de desentendimentos intergovernamentais e, em outras é o respaldo necessário para que outros entes não efetuem repasses financeiros aos municípios, causando grandes prejuízos a esses entes federados e a população que ali vivem.

Ora, entendemos que para alguns municípios de nada adianta a autonomia que lhes foram atribuídas pela CF de 1988 se os mesmos não receberem recursos financeiros. Outros municípios, a nosso ver, mesmo tendo recursos financeiros repassados pelos Estados e União, nada executam, pela baixa capacidade técnica e administrativa. Podemos afirmar dessa forma, que “[...] a conquista da posição de ente federativo, na verdade, foi pouca absorvida pela maioria das municipalidades, uma vez que elas têm uma forte dependência em relação aos outros níveis de governo” (Abrucio, 2010, p. 47).

No que se refere à política educacional brasileira, de acordo com Vieira (2001), está organizada nos mesmos moldes do federalismo nacional, ou seja, além de não haver hierarquia de um sistema de ensino¹² sobre o outro, há descentralização normativa e executiva.

Quando o autor faz referência sobre a semelhança do sistema federativo nacional e a organização da educação no Brasil, observamos que o mesmo refere-se a algumas características de um sistema federado, quais sejam, a repartição de competências entre os níveis de governo, a autonomia política dos governos central e locais, bem como, a instituição de um regime de colaboração entre os entes federados.

Com a educação, não é diferente, Farenzena (2011) aponta três especificidades existentes na organização da educação brasileira, a saber: 1) o reconhecimento da autonomia dos sistemas federal, estaduais e municipais de ensino; 2) a orientação de uma organização em regime de colaboração entre esses sistemas e; 3) a definição de papéis e prioridades das esferas de governo na educação.

Art. 211 - A União, os Estados, o Distrito federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino. Paragrafo 1º - A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios (Brasil, 2009, p. 52).

Podemos observar que as atribuições de cada esfera de governo estão claramente definidas na Constituição Federal de 1988, ou seja, aos municípios incumbiu-se a responsabilidade pelo ensino fundamental e infantil, aos Estados e Distrito Federal pelo ensino fundamental e médio.

De acordo com o artigo 211 § 2º e 3º - “Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil, os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio [...]” (Brasil, 1988), cabendo a União papel supletivo e redistributivo junto aos Estados e municípios.

Como podemos apreender,

A responsabilidade pela oferta da educação escolar básica é compartilhada pelos três níveis governamentais. Com as definições de etapas do ensino de atuação prioritária, para estados e municípios, e de prestação de assistência aos governos subnacionais pela União. O atendimento à educação básica pública é majoritariamente realizado em escolas estaduais e municipais; a atuação da União compreende ações que suplementam a manutenção da educação por parte de governos estaduais e prefeituras, por meio de transferências de recursos financeiros e outros recursos e assistência técnica (Farenzena, 2011, p. 97).

Como já dito anteriormente, nas divisões das atribuições e competências entre os entes federados, foram definidas tarefas privativas, comuns e concorrentes entre os níveis de governo.

Araújo (2010) exemplifica como sendo competência privativa o papel da União ao legislar sobre as diretrizes e bases da educação nacional, ou seja, quando a União baixa normas gerais, em assunto de competências concorrentes. As competências concorrentes, explica a autora, tem papel de destaque na Constituição de 1988, pelo princípio do federalismo cooperativo adotado. Trata-se, como o próprio nome diz da atuação independente de cada ente federado.

“Dessa forma, a tendência seria de um entrosamento entre as competências concorrentes, caminhando para formas de colaboração na prestação dos serviços necessários à população brasileira, mais do que a disputa de atribuições” (Araújo, 2010, p. 234-235), como o próprio nome sugere.

Quanto às competências comuns possuem como principal característica o fato de não ser legislativa, mas materiais ou administrativa, ou seja, “[...] a Constituição outorga à unidade subnacional competência para realizar, para atos (sic) de execução ou administração. Nesse caso, todas as unidades subnacionais devem exercer, sem preponderância, atividades administrativas de forma cumulativa [...]” (Araújo, 2010, p. 235).

De acordo com Araújo (2010), quando a União desempenha seu papel privativo de legislar baixando normas gerais a todos os entes federados na execução de competências recorrentes, entra em cena a coordenação federativa. Já quando a União, os Estados, os municípios e o Distrito Federal executam competências comuns materializa-se o regime de colaboração.

De acordo com Araújo (2010, p. 233, grifo do autor),

Os Constituintes de 1988 tentaram amenizar essa organização de coletividades políticas desiguais, características das federações, a partir da adoção, pela Constituição Federal de 1988 [...] de responsabilidades compartilhadas, previstas no instituto do ‘regime de colaboração’, especialmente no que se refere à oferta da educação básica.

Segundo Abrucio (2010), é fundamental que haja um cenário de cooperação entre os municípios tendo em vista que em diversas políticas públicas se faz necessário o compartilhamento de ações entre os níveis de governo. Para exemplificar, o autor cita a necessária articulação colaborativa que deve existir entre Estados e municípios com relação à oferta do ensino fundamental, uma vez que em ambas as esferas há a rede pública de ensino. Concordamos com o autor, pois de fato há municípios em que as escolas municipais e estaduais estão bem próximas uma da outra e, em outros municípios, dividem inclusive a mesma estrutura física.

O regime de colaboração foi idealizado com esta finalidade, ou seja, na possibilidade da existência de “[...] laços de colaboração na distribuição das múltiplas competências por meio de atividades planejadas e articuladas entre si, objetivando fins comuns” (Cury, 2010, p. 153). Ou seja, “[...] o regime de colaboração é nada mais que a gestão associada de serviços [...]” (Araújo, 2010, p. 239) entre os entes federativos. De acordo com o artigo 23 da CF, o regime de colaboração prevê “[...] o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional” (Brasil, 1988).

Porém, contraditoriamente, nos deparamos com um cenário de grande desigualdade social e regional que assola nosso país e a necessidade crucial de garantir o mínimo de equalização na prestação dos serviços à população.

Pois,

O panorama que hoje se descortina [...] é aquele em que municípios pobres tendem a ter um ensino pobre, municípios remediados um ensino remediado e municípios ricos um ensino mais satisfatório. Configura-se, dessa forma, um processo de aprofundamento das desigualdades que apenas recentemente se está procurando reverter com as ações que integram o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) (Saviani, 2011, p. 80).

Cabe-nos esclarecer que o regime de colaboração foi instituído pela CF de 1988, porém, a grande dificuldade é que as formas de colaboração não foram definidas pela Carta Magna¹³. Dessa forma, “[...] percebe-se entre os entes federados locais, mais uma postura de concorrência do que de colaboração, devido à escassez de recursos, [...] elevados níveis de pobreza e profundas desigualdades sociais [...] marcas historicamente características do Brasil” (Farenzena, 2011, p. 98).

No entanto, Farenzena (2011) respaldada pelo Relatório do Desenvolvimento Humano 2009, alerta que o produto interno bruto (PIB) do país de 2007 comprova que o Brasil não é um país pobre, além de possuir um elevado Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). Porém, com relação à desigualdade social, o Índice de Gini¹⁴ posiciona-o como o sétimo país mais desigual do mundo, “[...] em que os 10% mais pobres ficam com 1% e os 10% mais ricos com 43% dos rendimentos” (Farenzena, 2011, p. 98).

“Tais desigualdades regionais obrigam a conviver realidades díspares, impedindo que todos os cidadãos tenham acesso aos serviços públicos compatíveis com sua dignidade” (Cruz, 2011, p. 85).

É neste cenário, que as políticas sociais, bem como, as políticas educacionais são planejadas e implantadas, porém, estas foram e são fortemente afetadas pelo contexto do federalismo e pelo desmonte ocorrido nas políticas sociais após os anos de 1990. De acordo com Abrucio (2010), não há como falar de políticas educacionais sem remeter aos impactos do federalismo sobre estas.

Como vimos, a Constituição Federal de 1988 coroou a municipalização e o repasse das políticas sociais para os municípios, porém, não se levou em consideração a grande desigualdade regional, política, econômica e social do nosso país. Também instituiu para a União a função de coordenação, além da função supletiva e redistributiva, porém, não se planejou como a União atenderia uma quantidade tão exorbitante de municípios, realidade brasileira na atual conjuntura.

Com isso, percebe-se que pela escassez de recursos, alguns municípios, em vez de políticas universais, tem se limitado a ofertar políticas sociais apenas para os mais pobres, resultando em políticas sociais fragmentadas, pontuais e focalizadas. O próprio Ministério da Educação (MEC), quando intenciona combater as desigualdades brasileiras, limita-se a atender os municípios mais pobres e com baixo Índice de Desenvolvimento da Educação Brasileira (IDEB).

Araújo (2010) explica que o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do magistério (Fundef), substituído pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação básica e de valorização dos profissionais da educação (Fundeb), os testes em larga escala, as definições curriculares, o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) e recentemente o Plano de Ações Articuladas (PAR), são exemplos do papel de coordenação implicados à União e que, erroneamente, são entendidas como colaboração.

Na prática, o regime de colaboração entre os entes federativos não aconteceu conforme foi estabelecido na Constituição de 1988 e, desde então, o Estado tem lançado mão de vários mecanismos a fim de minimizar o impacto das desigualdades socioeconômicas sobre os municípios e consequentemente nos serviços prestados à população.

Dentre esses mecanismos podemos citar o Fundef, que teve um impacto positivo sobre a política educacional e que fora aperfeiçoado para o Fundeb, o PDE, o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação e o PAR. No entanto, como já falamos,

A adesão a este plano é, desde 2007, requisito para que os governos recebam transferências voluntárias da União, a previsão é de que a assistência voluntária seja mais direcionada às redes escolares públicas com índices mais baixos de desenvolvimento da educação básica e que se comprometam com as metas do Plano de Metas e do PAR (Farenzena, 2011, p. 102).

Diante deste cenário, aumenta a necessita da União exercer de maneira mais eficaz seu papel de coordenação e para além deste, seu papel de redistribuição e suplementação aos municípios mais pobres, minimizando as marcantes diferenças socioeconômicas dos municípios, e consequentemente, refletindo na qualidade educacional. “A função redistributiva é entendida como o desenvolvimento de ações públicas esteadas no princípio da equidade, quer dizer, a alocação de um volume maior de recursos para as escolas e as redes em situação relativamente desfavorecida” (Farenzena, 2011, p. 95).

Observamos que o artigo 212 da Constituição Federal estabelece as diretrizes para que a União exerça sua função distributiva e supletiva, tanto financeira como técnica, junto aos Estados e municípios de modo a promover a equidade entre os entes federativos, bem como, promover a igualdade de acesso à educação de qualidade a todos que a demandarem.

De acordo com o artigo 75 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei 9394/96, “[...] a ação supletiva e redistributiva da União e Estados será exercida de modo a corrigir, progressivamente, as disparidades de acesso e garantir o padrão mínimo de qualidade de ensino” (Brasil, 1996).

Além de todas as mazelas oriundas das desigualdades sociais, econômicas e regionais e das dificuldades inerentes ao processo de descentralização para os municípios, conforme já demonstramos, cabe-nos pontuar também que com a redefinição do papel do Estado, a partir dos anos de 1990, as políticas sociais e dentre elas, a educacional, também foram alteradas de acordo com o ideário neoliberal, em um contexto de diminuição do Estado. Porém, “[...] é importante frisar que o Estado mínimo proposto é mínimo apenas para as políticas sociais. Na realidade, é o Estado máximo para o capital [...]” (Peroni, 2006, p. 14).

De acordo com Peroni (2006, p. 14), “[...] o papel do Estado para com as políticas sociais é alterado, pois, com esse diagnóstico, duas são as prescrições: racionalizar recursos e esvaziar o poder das instituições”.

Dentre as alterações colocadas em prática após a Reforma de 1990, observa-se a transferência do papel do Estado para a sociedade civil, principalmente com relação aos serviços sociais e à substituição da administração burocrática pública para a administração gerencial (Peroni, 2006), trazendo mudanças e inúmeros prejuízos à educação.

Nesse contexto, tal relação ganha novos contornos, não apenas passando para o setor lucrativo, mas também para o público não-estatal a execução das políticas, ou ainda mudando a lógica de gestão do público, tendo como parâmetro o privado, por julgá-lo padrão de eficiência e produtividade, com profundas consequências para a construção da gestão democrática da educação (Peroni, 2006, p. 762).

Como vimos todas as mudanças ocasionadas nas políticas sociais, especialmente na política educacional, em função das mudanças propostas na Constituição Federal de 1988, que instituiu o federalismo e suas implicações, bem como, da reforma do Estado proposta nos anos de 1990, remete-nos aos desafios que tem a União, Estados, municípios e Distrito Federal em instituir medidas equalizadoras para minimizar as gritantes injustiças sociais no contexto das políticas sociais e educacionais no Brasil.

Considerações finais

É inegável que após a promulgação da Constituição federal de 1988, bem como, após as alterações oriundas da redefinição do papel do Estado a partir dos anos de 1990, ocasionando o desmonte dos direitos sociais, tivemos alterações significativas na condução das políticas sociais no Brasil, e em particular, na política educacional.

Essas mudanças impactaram fortemente a União, os Estados, os municípios e o Distrito Federal, pois, estes entes federativos tiveram o desenvolvimento de suas atribuições e responsabilidades redesenhadas a partir da Carta Magna de 1988, exigindo maior atenção na execução das políticas sociais e educacionais.

Neste contexto, a descentralização, representada pelo processo de municipalização das políticas sociais, trouxe inúmeros desafios aos Estados e, principalmente aos municípios, pois, a autonomia que lhes foram conferidas, não foi devidamente planejada, de forma que houvesse assistência técnica e financeira a todos os municípios.

Dessa forma, as políticas sociais e as educacionais tem se prestado a atender de acordo com os critérios de maior pobreza e onde o Índice de Desenvolvimento da Educação (IDEB) tem apontado as maiores deficiências dos serviços educacionais ofertados à população.

Sendo assim, as políticas sociais tem se materializado de maneiras pontuais, focalizadas e fragmentadas, atendendo o mais pobre, perdendo de vista a universalização dos direitos sociais previsto na Constituição Federal.

Pontua-se, para que o sistema federativo seja pleno se faz necessário que os entes federativos tenham capacidades administrativas, técnicas e principalmente financeiras de forma que não se fira a autonomia dos municípios, nem tão pouco a soberania da União e que, acima de tudo, Estados e municípios, tenham condição de oferecer os serviços sociais a sua população.

Entendemos que o papel da União é fundamental no sentido de oferecer políticas redistributivas e suplementares, bem como no desenvolvimento da coordenação federativa, de modo a equalizar as desigualdades regionais, sociais e econômicas e propiciar a possibilidade de igualdade no acesso aos bens e serviços, sociais e educacionais, de qualidade a todos os cidadãos.

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Notas

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Autor notes

* Autor para correspondência. E-mail: waneide.ferreira@ufms.br