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I. INTRODUCCIÓN

El estudio de la gobernanza de los sistemas nacionales de educación terciaria o superior se ha convertido en uno de los ejes de la investigación contemporánea dentro del campo de la sociología y la administración de las organizaciones (Scott, 2014). Esto responde al rol central que las instituciones universitarias y no- universitarias de educación superior juegan en todas las variedades del capitalismo democrático, tanto en economías de conocimiento altamente desarrolladas como en sociedades en vías de desarrollo que buscan ampliar y diversificar su base productiva y usar más intensamente el conocimiento para innovar en la economía, la política y la cultura (Brunner, 2013).

Particularmente en América Latina, tras una década de relativo crecimiento, incremento de sus sectores medios y creciente demanda por educación superior, y al comenzar ahora un período de relativo estancamiento económico, mayor inestabilidad social y cambio político-institucional, el tópico de la gobernanza de los sistemas nacionales de educación terciaria adquiere especial interés. De hecho, hay un intenso debate en la región en torno al futuro de las universidades, institutos tecnológicos y centros técnicos; un número importante de gobiernos ha modificado --o intenta hacerlo-- la legislación de base de sus sistemas nacionales; muchas ciudades han visto renacer la protesta estudiantil; los académicos plantean nuevas demandas en el plano profesional, laboral y salarial y las políticas para el sector buscan hacerse cargo del conjunto de estos fenómenos de cambio y de un entorno turbulento y en rápida evolución (Brunner y Villalobos, 2014).

Este trabajo, nacido del interés de sus autores en los temas de la gobernanza de los sistemas nacionales de educación terciaria y el gobierno de las organizaciones universitarias (Brunner, 2015, 2011, 2009; Ganga y Maluk, 2015; Ganga, et al, 2015; Ganga y Abello, 2015; Ganga, et al, 2014a; Ganga, et al, 2014b; Ganga, Abello y Quiroz, 2014), procura situar los nuevos desafíos de la gobernanza en el contexto de los cambios estructurales que experimenta la educación superior. Interesa mostrar que, más allá de la coyuntura de suyo complicada que enfrentan nuestras sociedades, son las transformaciones de fondo y las dinámicas que las acompañan los factores de mayor peso que exigen también una transformación y una puesta al día de los modos de gobernanza de los sistemas de educación superior en América Latina.

Para lograr la finalidad descrita previamente, se recurre a fuentes secundarias, lo cual implica revisión de artículos, documentos y estadísticas que abordan las materias atingentes a la educación superior de América Latina. Tratase pues de una indagación de carácter documental, que pone a disposición saberes sobre la base de variables previamente identificadas.

DESARROLLO

1 DINÁMICAS DE TRANSFORMACIÓN: GOBERNANZA DEL SISTEMA

Si se busca ordenar las principales dinámicas de transformación de los sistemas de educación terciaria es inevitable hablar, al comienzo, del ciclo de intensa masificación experimentado por los sistemas nacionales, con el tránsito del acceso de élite al acceso masivo y ahora, ya en varios países de la región iberoamericana, al acceso universal (Brunner y Ferrada, 2011). Sin duda esta es la principal mutación experimentada por la educación superior tanto a nivel mundial (Altbach et al., 2009) como en Latinoamérica, afectando prácticamente todos los aspectos o dimensiones de dichos sistemas: su diversidad, regímenes de acceso y admisión, arquitectura curricular, modalidades e instrumentos de financiamiento, desempeño y mecanismos de aseguramiento de la calidad. La propia idea de la universidad está cambiando bajo la presión de este fenómeno (Brunner, 2012a), al igual que la noción de comunidad universitaria y sus diversas relaciones con su micro y macro- entornos (Brunner, 2012b; Ganga, Abello y Quiroz, 2014). Lo mismo ocurre con el gobierno de las instituciones y con la gobernanza de los sistemas, que deben adaptarse a las nuevas circunstancias de sistemas masificados y organizaciones más complejas.

La noción de gobernanza “no es solo un objeto de investigación en varias disciplinas, sino que también se utiliza como categoría analítica para explicar los mecanismos de la coordinación de actividades de los distintos, aunque interdependientes, actores en un campo determinado”, según señala Kehm (2011:21). Un estudio europeo define la gobernanza de los sistemas como “el ejercicio formal e informal de autoridad bajo leyes, políticas públicas y reglas que articulan derechos y responsabilidades de varios actores, incluidas las reglas de acuerdo a las cuales ellos interactúan”. (Eurydice, 2008). Se refiere por tanto a la relación entre actores o partes interesadas (stakeholders); “a los arreglos mediante los cuales actores públicos y privados buscan resolver problemas societales o crear oportunidades societales. Se refiere al ejercicio de autoridad política, económica y administrativa para guiar a los sistemas de educación superior; un complejo conjunto de mecanismos, procesos e instituciones a través de los cuales los actores articulan sus intereses, usan sus recursos y tratan de alcanzar sus objetivos. Levanta cuestiones básicas relativas a quién decide, cuándo y sobre qué; trata pues de las reglas del juego. Esas preguntas pueden formularse además en varios niveles: por ejemplo, dentro de universidades (usualmente referida en la investigación sobre educación superior como gobernanza interna) o en el nivel de los sistema (referida como gobernanza externa)” (de Boer, Jongbloed, Enders and File, 2008:15).

El presente artículo se limita a la gobernanza de los sistemas nacionales, al interior de los cuales opera como un elemento clave el gobierno de las organizaciones universitarias y no-universitarias de educación terciaria (esto es, su gobernanza interna). Interesa situar -como ya se ha indicado- la gobernanza, entendida en toda su complejidad, dentro de los nuevos contextos de la educación superior latinoamericana. En este sentido, se entiende la gobernanza, según se representa en la Figura 1, como un entramado compuesto por los órganos respectivos del Estado (gobierno nacional, ministerios, parlamento, poder judicial, agencias públicas especializadas); las correspondientes categorías institucionales (universidades y entidades no-universitarias de educación terciaria, su organización territorial y unidades funcionales); las partes interesadas internas de las organizaciones en sus diversas categorías institucionales (académicos, directivos, administrativos, estudiantes, técnicos y trabajadores y sus respectivas asociaciones); las partes interesadas del sistema (partes externas, como reparticiones estatales a nivel central y descentralizado, empresarios y empleadores, graduados y asociaciones profesionales, organismos de la sociedad civil); instancias y mecanismos de participación establecidos formal e informalmente para la actuación de las partes interesadas que buscan incidir sobre las decisiones; mecanismos de política empleados para la gobernanza del sistema (normativos, de información, regulativos, de consulta, de supervisión, de aseguramiento y control de la calidad) y mecanismos de gestión de la gobernanza (como presupuestos, de fiscalización, de intervención, de rendición de cuentas, de obligaciones de informar, de estadísticas, de seguimiento y monitoreo, de evaluación del desempeño, incentivos, etc.), dentro de las que ahora se desenvuelve la gobernanza de los sistemas nacionales de educación terciaria.

Comentario aparte merece el tema de la masificación, dado que se puede considerar como la primera y más decisiva condición, por sus efectos múltiples sobre diversas dimensiones de la gobernanza. Según predijo Trow (1974) ya a comienzos de la década de 1970, los efectos de dicho proceso se dejarían sentir progresivamente en todas las regiones del mundo, serían multidimensionales, condicionarían la evolución de los sistemas y determinarían las discusiones sobre políticas públicas del sector.

Lo anterior resultó ampliamente demostrado durante las siguientes cuatro décadas (Mok, Neubauer, 2015; Rama, 2009; Schofer y Meyer, 2005) y constituye también el fenómenos más relevante para el análisis del contexto de la gobernanza en América Latina; razones suficientes como para abordar este fenómeno de manera separada.

2 DINÁMICAS DE TRANSFORMACIÓN: EL FENÓMENO DE LA MASIFICACIÓN

América Latina, actualmente con una tasa bruta promedio de participación en la educación terciaria cercana a un 45%, se encuentra en pleno proceso de masificación, mientras los países del Cono Sur -Argentina, Chile y Uruguay- se hallan ya en fase de universalización con tasas brutas en torno a un 75% o más (UIS, 2016).

Mientras el fenómeno de la masificación/universalización iba ocurriendo por el lado de la demanda y el acceso, por el lado de la oferta institucional y la provisión de oportunidades de estudio, los sistemas nacionales iban diferenciándose y volviéndose más diversos, fenómeno que también es de carácter multidimensional (Teichler, 2008).

Efectivamente, la plataforma organizacional de provisión comprende hoy en América Latina alrededor de 3500 universidades y más de 6300 instituciones no-universitarias de educación terciaria, cifras correspondientes al año 2010 (Brunner y Ferrada, 2011) que seguramente son superiores en el presente, especialmente por el lado de las instituciones no-universitarias de nivel terciario cuya contabilidad es incierta en la mayoría de los países de la región.

Lo que sí se halla bien documentado es la enorme diversidad de organizaciones incluidas en esas cifras: difieren en cuanto a su estatus legal (públicas o privadas, privadas confesionales y laicas, con o sin fines de lucro), antigüedad, tamaño, trayectoria, complejidad de sus funciones, vinculación con el Estado y la sociedad civil, composición de sus cuerpos académicos y estudiantiles, niveles de selectividad, grado de desarrollo de las actividades de I+D, áreas del saber cubiertas por cada una, desarrollo relativo del posgrado en relación con el pregrado, modalidades de gobierno y gestión, fuentes de financiamiento, envergadura del presupuesto anual, su nivel de acreditación, de internacionalización y la reputación de que gozan en la sociedad y a nivel de la región latinoamericana (Brunner, 2006).

En cuanto a la matrícula dentro de la región latinoamericana, que supera el número de 25 millones de estudiantes, una mitad se encuentra en instituciones públicas o estatales y la otra mitad en instituciones privadas (de todo tipo), estimándose -a su turno- que más de un 50% de esta última es provista por instituciones privadas con fines de lucro. En varios países de la región -como Chile, Brasil, Perú y otros- la matrícula privada es ampliamente mayoritaria (Rama, 2012, 2009).

La Figura 2 muestra el progreso experimentado por el proceso de masificación, comparando los años alrededor de 2000 y 2014, y la participación actual de la matrícula privada en el total de la matrícula de los sistemas latinoamericanos de educación superior con cifras comparables alrededor de 2000 y 2010.

En ambos casos se observa una tendencia clara al incremento de la matrícula, en un caso, y en cuanto a la contribución de la matrícula privada en el total de la educación terciaria, en el otro.

Dada la situación descrita -de una alta incidencia privada en la provisión de la matrícula de educación superior en América Latina- resulta difícil entender por qué nuestra región no se ha convertido en un laboratorio de investigación a nivel mundial sobre los fenómenos relacionados con economías políticas privatizadas de la educación terciaria. En ninguna otra parte existe una historia y trayectoria tan rica y diversa de provisión privada como en esta región, ni ella ocupa un lugar tan preponderante dentro de la matrícula total (Levy, 2011, 1986).

Tales estudios servirían además para desarrollar análisis comparativos con otras regiones del mundo donde la educación superior privada juega un papel clave, como ocurre por ejemplo en Asia.

En ambas regiones encontramos asimismo interesantes ejemplos de rápida expansión del sector universitario privado, con universidades de élite, semielitarias y masivas (Levy, 2007); con misiones y orientaciones similares; con capacidad de absorber demandas a un costo relativo menor que las universidades estatales y con modelos semejantes de gestión emprendedora y de utilización de técnicas de gestión importadas del sector empresarial.

También a uno y otro lado del Pacífico hay experiencias de universidades privadas exitosas y fallidas; con altos estándares académicos y éticos algunas y otras que operan como meras diploma mills. Además ha habido similares dificultades para regular los mercados de la educación superior, garantizar su transparencia y asegurar que las instituciones cumplan debidamente con las reglas de acreditación pública (Teixeira et al, 2004).

3 DINÁMICAS DE TRANSFORMACIÓN: ROL DE LA INVESTIGACIÓN

Otro fenómeno que conviene destacar es el papel que juegan las actividades de I+D en el contexto de los sistemas nacionales de educación superior y de las organizaciones universitarias (Altbach y Salmi, 2011). Es bien sabido que en casi todos los países de la región latinoamericana, los gobiernos, las empresas, los medios de comunicación y los académicos proclaman –apoyándose en estudios y declaraciones de organismos internacionales como la Organización para Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el Banco Mundial y el Foro Económico Mundial (World Economic Forum)- la importancia clave que para nuestros países poseen la ciencia y la tecnología como medios para generar innovaciones, aumentar la productividad y competitividad de nuestras economías, insertarnos en los mercados globales y poder aprovechar los beneficios de la sociedad de la información y del capitalismo basado en el uso intensivo del conocimiento (OECD/CAF/ECLAC, 2014). Sin embargo, la participación efectiva de la región en la geopolítica del conocimiento avanzado, así como del gasto público y privado en I+D, son extraordinariamente débiles, casi en cualquiera dimensión, comparada con su participación en el mundo medido por su población o su producto interno bruto (PIB).

Sólo por comenzar con un ejemplo, en la figura 3 es factible observar la alta concentración de los recursos en unos pocos países desarrollados, como es el caso de Finlandia, Dinamarca, Suecia y Corea; apareciendo en el otro extremo países de América Latina, como Chile y Costa Rica.

Del mismo modo, en variables tales como número de artículos científicos registrados en las bases internacionales, impacto de los mismos medido por el número de citas y ponderado por el factor de impacto de las revistas, número de doctores graduados nacionalmente por año, balance del flujo internacional de entrada y salida de estudiantes de posgrado, número de universidades calificadas como top o de clase mundial (world class, según algunos de los rankings globales en uso), número de patentes registradas internacionalmente, porcentaje de exportaciones de productos y servicios de alto valor tecnológico agregado, movilidad internacional de académicos, etc.; en todas ellas el desempeño de los países de la región es consistentemente débil y se halla por debajo del peso de su población y producto en el total mundial, con la única excepción de Brasil en algunas de las variables mencionadas (Albornoz, 2014; Brunner, 2014a).

Además, se concede en este enfoque una importancia desmedida a las universidades dejando de lado la parte sumergida de la educación superior, aquella que concierne a las instituciones no universitarias (Rama, 2015; Bernasconi, 2006). Miradas las cosas de la I+D desde el punto de vista de la academia y de las universidades, ocurre que la gran mayoría de las universidades latinoamericanas son instituciones exclusivamente docentes, que no hacen ni tienen la intención de hacer investigación, ni podrían tampoco debido a la extrema precariedad de sus medios humanos y materiales, académicos y logísticos y, sobre todo, de su reducido financiamiento. Sólo por poner un ejemplo, el total de investigadores por millón de habitantes a nivel mundial es de 1.083,3; siendo en Latinoamérica de apenas 487,7, es decir, en torno a un 12% de la cifra, respecto de Norteamérica y un poco más del 16%, en relación a Europa (ver Figura 4).

Medidas por su efectiva capacidad de investigación no hay en América Latina más de 177 universidades, de alrededor de 3.500 existentes, que generan anualmente, en promedio, 100 artículos o más registrados en las bases de Scopus durante el período 2009-2013 (Scimago, 2015). Puede decirse que esas instituciones han alcanzado un grado suficiente de consolidación de sus actividades de I+D como para ser llamadas universidades ‘de’ investigación (las de mayor producción), ‘con’ investigación (producción intermedia) o ‘emergentes a’ la investigación (producción baja), que se hallan distribuidas de la siguiente forma en la región: hay 90 en Brasil, 27 en México, 20 en Argentina, 18 en Chile, 9 en Colombia, 6 en Venezuela, 3 en Cuba, 3 en Perú y 1 en Costa Rica (Scimago, 2015). La distribución porcentual de estas cantidades, puede observarse en la figura 5.

En fin, si bien el número de estas instituciones representa sólo una pequeña fracción en el concierto mundial de la investigación académica, su importancia es que ofrecen el modelo de universidad de mayor prestigio para --y más preciado por-- los sectores letrados y las comunidades universitarias de la región (Bernasconi, 2008). Desde ese punto de vista constituyen no sólo el segmento institucional más prestigioso sino, además, un componente esencial de la ideología de los académicos y un elemento crucial de la gobernanza de los sistemas nacionales.

II. CONCLUSIONES

Estudiar la educación terciaria y sus transformaciones se ha vuelto una prioridad debido a la centralidad que este nivel educativo ocupa en las estrategias nacionales de desarrollo y a la complejidad que han adquirido los sistemas encargados de proveerla, administrarla y conducirla en beneficio de la sociedad. En América Latina estos sistemas son mixtos --de provisión y financiamiento públicos y privados-- y altamente diferenciados, tanto horizontal como verticalmente. Como resultado existe un gran número y una amplia diversidad de instituciones universitarias y no-universitarias, con una pluralidad de misiones y heterogéneas combinaciones de funciones de docencia e investigación, además que grados diversos de selectividad en el acceso, vinculación con el medio externo e inserción en los flujos de información y comunicación dentro de la cultura global.

En este sentido, el presente artículo pone el acento en dos fenómenos que son centrales para entender la expansión y el cambio de la educación terciaria a nivel regional: la masificación- universalización y el particular y limitado rol que juegan las actividades de I+D.

Respecto del primer fenómeno puede concluirse que estamos frente a la consolidación de una educación terciaria masiva, que ofrece acceso a un sector cada vez más variado de jóvenes, con demandas formativas muy diversas y con trayectorias escolares y capitales socioeconómicos y culturales también disímiles. Por consiguiente, los sistemas nacionales deben responder al reto de una amplia cohorte de jóvenes y adultos con orígenes distintos y cuyas expectativas de destino laboral son igualmente distintos. Las instituciones de educación superior han venido diferenciándose precisamente para dar cabida a esas cohortes y ofrecerles una formación que satisfaga las expectativas y requerimientos de desarrollo personal, adquisición de conocimientos y cultivo de competencias de empleabilidad.

Por su parte, en el plano de la investigación científico- técnica, da la impresión que todas las partes interesada reconocen su importancia crucial para potenciar el uso del conocimiento y generar innovaciones que impulsen el crecimiento económico, la diversificación de las exportaciones, productos y servicios de alta tecnología y la competitividad de las empresas latinoamericanas. Al parecer, sin embargo, la compresión de este imperativo – proclamado por todas las principales corrientes ideológico- políticas- no se corresponde con las acciones concretas de los gobiernos, cuyo esfuerzo de inversión es todavía extraordinariamente bajo en el promedio de los países latinoamericanos. Esto se expresa asimismo en los mediocres indicadores que muestran los sistemas nacionales de educación superior en el campo científico-técnico, y el escaso peso de la región en la geopolítica internacional del conocimiento.

Todo esto permite apreciar los desafíos que enfrenta la gobernanza de los sistemas nacionales de educación terciaria. No se trata de mejorar únicamente la racionalidad instrumental, efectividad y eficiencia del gobierno de esos sistemas a nivel burocrático-formal sino de cómo introducir una nueva racionalidad sustantiva, de fines y valores, en su gobernanza, abarcando el conjunto de componentes y aspectos representados más arriba en nuestra Figura 1.

El presente artículo es una invitación a reflexionar sobre esas nuevas formas de gobernanza de los sistemas, considerando sus variadas articulaciones, categorías institucionales, aspectos de política pública y administrativos, partes interesadas y las lógicas organizacionales correspondientes. Hay una amplia literatura sobre estos aspectos en relación con los países de la OCDE (Santiago et al., 2008: Cap.3), especialmente en el caso de Europa (de Boer, et al., 2008; Eurydice, 2008) e incipientemente también en relación con América Latina (Acosta, 2009; Brunner, 2011; Ganga y Burotto, 2012; Schuetze et al., 2013; Casanova Cardiel y Rodríguez Gómez, 2014; Ganga y Maluk, 2015; Brunner y Ganga, 2016; Ganga, Quiroz y Fossatti, 2016) que utilizan este enfoque desde diversos ángulos, entre ellos el papel de partes interesadas (Enders, Jongbloed y Salerno, 2008) la nueva gobernanza y gestión públicas (Broucker, de Vit y Leisyte, 2015; Ferlie et al., 2008); el gobierno institucional (Shattock, 2014; Fielden, 2008); la administración con sentido emprendedor (Shattock, 2003, 2006; Clark, 1998, 2004; Krücken y Meier, 2006; Amaral et al, 2002; Locke et al., 2011). En definitiva, se aspira a introducir este enfoque y literatura dando cuenta del contexto en que se desenvuelve la educación terciaria latinoamericana y los desafíos que en esta región necesitaría enfrentar dicho enfoque.

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