La cultura comunitaria y los gobiernos progresistas. Políticas y participación social en Argentina y Brasil entre 2003 y 2015

Entre 2003 y 2015 se constataron novedosas transformaciones en materia de políticas culturales en diversos países de América Latina. En muchos de esos casos, tales reformas fueron impulsadas por organizaciones sociales. En general, estos procesos dan cuenta de una redefinición de la relación Estado-sociedad civil en el campo cultural, en consonancia con los lineamientos de organismos internacionales.

Para este trabajo centraremos el análisis en los procesos de participación social en la elaboración de políticas culturales en Argentina y Brasil. En el período mencionado, ambos países tuvieron gobiernos con orientaciones políticas similares entre sí que se contrapusieron a las de sus antecesores. No obstante, desarrollaron modos particulares de construcción de políticas públicas, con diferentes papeles asumidos por los gobiernos y los movimientos sociales, y resultados dispares.

En Argentina y Brasil, hasta 2003, las políticas culturales de ambos países se enmarcaron en el paradigma de la libertad de mercado o neoliberal. La cultura era entendida como una mercancía y un gasto. El derecho a la cultura remitía a libertades individuales, el Estado asumía una postura de omisión y no de regulador en relación al mercado (y los individuos); de administrador en lugar de promotor de políticas públicas que garantizasen la diversidad y la democratización cultural. Así, la actividad cultural se sustentaba principalmente en iniciativas privadas. A partir de 2003, con la asunción de Néstor Kirchner (2003-2007) y Luis Inácio Lula da Silva (2003-2010) como presidentes,¹ las políticas culturales cobraron valor como proyecto nacional por colaborar en la disputa por la ampliación de derechos (Fuentes Firmani, 2013). Según Etchemendy (2008) en el caso de Brasil no hubo una activación de las organizaciones populares, mientras que en Argentina, sí. Sin embargo, entendemos que en ambos países se reconfiguraron las estrategias de estos sectores.

En Argentina analizamos el proceso de construcción participativa del proyecto de Ley Federal de Culturas propuesto por el Ministerio de Cultura de la Nación Argentina en 2014. A pesar de los esfuerzos de numerosas organizaciones sociales, el proyecto de la Ley Federal de Culturas no llegó a ser sancionado y desde 2003 se aprobó la Ley Nacional de Música, se hicieron modificaciones en la Ley 24.800 referente al Instituto Nacional de Teatro (2003) y la LSCA también reguló sobre lo audiovisual y otras producciones.

En Brasil estudiamos el proceso de definición e implementación de las políticas y la Ley de Cultura Viva. Desde 2005 se introdujeron dos enmiendas constitucionales en la sección Cultura de la Constitución Federal que, entre otras disposiciones, instituyen el Plano Nacional de Cultura y el Sistema Nacional de Cultura. En 2014 se intensificó la movilización social para la aprobación de la ley que legitimara como política de Estado el Programa Nacional de Promoção da Cidadania e Diversidade Cultural – Cultura Viva que había sido creado en 2004. Como resultado, se sancionó la Lei Cultura Viva que instituye la Política Nacional de Cultura Viva.

El tema se aborda desde una perspectiva teórico-metodológica interdisciplinaria que nos permite analizar las prácticas desde un enfoque socio-histórico que considera las prácticas como vinculadas a los agentes que las producen y las condiciones de producción basadas en el lugar que define la identidad social de los agentes que los producen (Mozejko y Costa, 2002). Se plantea que las opciones que las caracterizan encuentran una mayor eficacia explicativa al relacionarlas con la posición relativa de poder que define a los agentes que las producen más que con sus ideas y principios.

De acuerdo con este enfoque, procuramos responder al siguiente interrogante: ¿Qué características asumen las prácticas de organizaciones de la sociedad civil tendientes a democratizar la cultura en Argentina y en Brasil que participaron en la elaboración del proyecto de Ley Federal de Culturas y en la Ley Cultura Viva; y en qué medida es posible comprenderlas/explicarlas habida cuenta del lugar social de quienes las producen?; ¿y qué condiciones con determinantes para el impacto buscado? ¿qué efectos tienen?

Cuestiones teóricas

El enfoque socio-histórico propuesto plantea como hipótesis que las opciones que caracterizan las prácticas estratégicas encuentran una mayor eficacia explicativa al relacionarlas con el lugar social que define a los agentes que las producen más que con las ideas y principios que esgrimen como razones de sus prácticas. Es por esto que la probabilidad de las prácticas de generar impacto no depende tanto de las razones y argumentos desarrollados (la fuerza de la verdad), sino de las posiciones de poder relativo de los agentes sociales que las producen y luchan por imponer.

Se sostiene que los sujetos sociales –en este caso, colectivos– realizan sus prácticas en ciertas condiciones –estructuras económicas, legales, de significaciones– que marcan tanto límites como posibilidades de acción y, sobre la base de ellas, realizan opciones que no son ni necesarias ni las únicas posibles (Foucault, 1992). Se trata, asimismo, de enfoques que realizan análisis desde la perspectiva del poder, teniendo en cuenta la desigualdad de posiciones entre los agentes y la diversidad de intereses en disputa. Se distancian también de los análisis normativos que implican evaluar las prácticas o explicarlas como cumplimiento de normas, para focalizarse en comprender/explicar por qué los agentes actúan como actúan.

Desde esta perspectiva, partimos de la certeza de su heterogeneidad y autonomía relativa de las organizaciones de la sociedad civil frente al Estado y al mercado. Se procura mostrar sus diversas formas organizativas, actividades, financiamientos y principios. Además, se asume la complejidad de esta esfera y de sus interrelaciones con el Estado y el mercado. En particular, se consideran los vínculos entre las instituciones de gobierno representativo y las entidades de la sociedad civil que, en muchos casos, reivindican formas de participación directa y suelen representar intereses legítimos de algunos sectores sociales, pero están lejos de representar al conjunto de la sociedad (Sorj, 2010; Viguera, 1998; Wood, 2000; Segura y Waisbord, 2016).²

Asumimos los procesos de formulación de las políticas públicas como procesos conflictivos en los que se ponen en juego intereses ligados a posiciones desiguales de jerarquía y poder de diversos actores sociales e institucionales con distintos recursos a su disposición. Por lo tanto, las políticas no son solamente el producto de decisiones racionales del ejecutivo, del debate legislativo o de razonamientos judiciales, sino que son resultado de procesos culturales complejos y disputas de poder. Por lo tanto, este análisis desafía la visión de las políticas públicas definidas exclusivamente por las élites políticas y económicas. En consecuencia, actores aparentemente débiles podrían llegar a tener cierta capacidad de influencia en los procesos políticos, como resultado de sus demandas al estado más allá de las relaciones de representación (elecciones y partidos políticos). Este enfoque pone de relieve también que las políticas públicas no son totalmente formuladas en el estado, sino que reconoce las relaciones entre actores estatales y sociales (Álvarez Ugarte, 2013; Freedman, 2008; Segura y Waisbord, 2016).

Entendemos a las políticas culturales como intervenciones realizadas por el estado, los organismos intergubernamentales, las instituciones civiles y los grupos comunitarios organizados³ con el fin de orientar el desarrollo simbólico, satisfacer las necesidades culturales de la población y obtener un consenso para un tipo de orden o de transformación social (García Canclini, 2005);⁴ cuyo alcance, complejidad y significado variará según sea la concepción de cultura que las anima. En este marco, es posible pensar las disputa sobre políticas culturales como procesos dinámicos cuyos resultados no responderían a modelos puros impulsados por un determinado sector social, sino que serían un producto híbrido de las relaciones de poder que se dan en determinados momentos históricos de cada sociedad (Achugar, 2003; Albornoz, 2011).

En este sentido, se identifican dos concepciones de cultura que operarían en las políticas culturales, presentes a veces en forma simultánea. La noción estético-ilustrada restringe la cultura a cierto tipo de objetos, los bienes culturales. En cambio, una perspectiva socio-semiótica de la cultura, también llamada antropológica, es más amplia y está “vinculada con las significaciones compartidas que hacen posible la vida social, la cultura concebida como un conjunto de códigos de significación compartidos, que dan identidad a un grupo humano y permiten comunicarse, interactuar, apreciar y predecir las conductas de los otros” (Margulis y otros, 2014: 18,16; Botelho, 2001).

Las políticas culturales que responden a esta última concepción de cultura tienen propósitos más abarcativos y complejos, tales como cambiar hábitus arraigados, influir en los modos de percibir la realidad y en los modos de relacionarse con los otros. Por ello, tienen una amplísima gama de posibilidades de acción que no se restringen sólo a las artes, sino que corresponden a diversos ámbitos que podrían ser considerados culturales, puesto que todo fenómeno social tiene una dimensión cultural o significante (Margulis y otros, 2014; Escobar, Álvarez y Dagnino, 2001). Una política cultural basada en una concepción socio-semiótica o antropológica de la cultura supone el diseño de estrategias más inclusivas, que consideren nuevos aspectos de la vida de hombres y mujeres.

En particular, una política cultural con esta orientación favorecería la implementación de políticas culturales de base comunitaria. Estas políticas se basan en una nueva noción de cultura que la amplía y especifica: la cultura viva comunitaria.⁵ Este concepto, que se desarrolló en las primeras décadas del siglo XXI en América Latina, hace alusión a un sistema de ideas y valores y a las prácticas políticas, estéticas y organizativas de un amplio espectro de colectivos que vinculan la cultura con las comunidades, sus identidades y territorios (Balán, 2015). Esta perspectiva implica una puesta en valor de la comunidad y el territorio como “mecanismo fundamental para instaurar el equilibrio en el desarrollo de nuestras naciones de manera democrática y participativa, considerando al sector cultural, en el ámbito regional, como contribuyente a las economías de nuestras naciones y pueblos” (Bolivia, 2013:5). Así cobran relevancia las “expresiones artísticas y culturales que surgen de las comunidades, a partir de la cotidianeidad y la vivencia de sus territorios” (Cultura Viva Comunitaria, 2013:34). La cultura viva comunitaria implica el diálogo entre la tradición, la cotidianeidad, las costumbres, los saberes y los quehaceres de las comunidades, para favorecer la reafirmación de sus identidades. Privilegia los procesos sobre los productos, (Bolivia 2013) y pondera lo situacional o situado en tanto la tarea estará estrechamente vinculado a cada contexto particular.

Las organizaciones culturales comunitarias que llevan adelante estas prácticas desarrollan una acción cultural, educativa, y/o de comunicación popular y no están directamente vinculadas al ámbito estatal o al mercado de bienes (Rodrigues, 2015). Son “centros culturales, bibliotecas populares, radios o TVs comunitarias, grupos de teatro comunitario o colectivos de danza, circo, artes audiovisuales, muralismo, cine o literatura, boletines barriales o grupos que trabajan con el rescate de las lenguas, la identidad, los trajes, danzas y relatos, los saberes nuestros pueblos, la gestión cultural comunitaria, la activación de alternativas económicas solidarias y colaborativas y espacios de convivencia transformadora”, murgas, hip hop, arte callejero y tantos otros (Bolivia, 2013:8). Si bien estas organizaciones mantienen una relación de autonomía relativa con el mercado y el estado, reconocen el papel estratégico del estado en la formulación e implementación de políticas públicas y promueven nuevas formas de vincularse con los estados locales, provinciales o nacionales (Bolivia, 2013; Rodrigues, 2015).

En esta línea, concebimos la democratización cultural como un proceso que tienda a garantizar de manera creciente el derecho humano a la cultura y, por lo tanto, a garantizar el acceso a los productos y servicios culturales, pero también participación en la producción y la gestión cultural, así como en la definición de las políticas del sector, diversidad y equidad (Grimson, 2004; Segura, 2014). Entre los derechos culturales,⁶ se destacan el derecho de las personas al acceso a contenidos, informaciones, estéticas y consumo de bienes y servicios, el derecho a participar desde la diversidad en los distintos ámbitos de la cultura y el derecho a optar por una identidad cultural (UNESCO, 2001, 2005; Grupo de Firburgo, 2007).⁷

En este sentido, las prácticas desarrolladas por las organizaciones culturales comunitarias contribuirían a la democratización de la cultura en la medida que contribuyan a que sujetos invisibilizados, silenciados o despreciados se hagan presentes en el espacio público, que las modalidades culturales de expresión legítima y las formas económicas de propiedad de los medios para la producción cultural se tornen accesibles a la mayoría, y que se incluyan nuevos temas en la agenda pública (Fraser, 2006).⁸ Las organizaciones culturales contribuyen a fortalecer la ciudadanía cultural basada en los derechos de acceso y fruición de bienes culturales por medio de servicios públicos de cultura, con énfasis en los derechos a la información, a la creación cultural, a reconocerse como sujeto individual, y a la participación en las decisiones de políticas públicas sobre la cultura (Chauí, 1995). No obstante, para garantizar la participación y el acceso de todos los sectores a la producción y al consumo cultural, es crucial el rol del Estado (Loreti, 2007).

Condiciones de producción

En este siglo, a nivel internacional, se reabrió el debate sobre políticas culturales. En la Declaración sobre la Diversidad Cultural de 2001, la UNESCO eleva la diversidad cultural a la categoría de “patrimonio común de la humanidad”, recuerda que los derechos humanos son garantes de la diversidad cultural y reconoce que son necesarios e inseparables de la dignidad de las personas y, por lo tanto, debe garantizarse su accesibilidad a todos los individuos.

No obstante, en la Convención sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales de 2005, UNESCO reduce su radicalidad al afirmar que las actividades, los bienes y los servicios culturales son de índole “a la vez económica y cultural”. La Convención tuvo por objetivo promover y proteger la diversidad de las expresiones culturales, crear condiciones para que las culturas puedan prosperar e interactuar, fomentar las interacciones e interculturalidad, promover el respeto a las distintas manifestaciones, generar conciencia sobre su valor, resaltar la importancia del vínculo entre cultura y desarrollo, destacar la soberanía de los Estados en relación a las políticas culturales, reconocer las especificidades de bienes y servicios culturales y fortalecer la cooperación y solidaridad internacionales para proteger y promover la diversidad cultural. En 2007, el Grupo de Friburgo promovió la Declaración a los Derechos Culturales relacionándola con la cultura de paz, de modo que comprende que el no respeto de estos derechos genera guerras y la violación a los derechos humanos.

En Latinoamérica, en las últimas décadas, se generaron procesos de movilización social y de formulación de algunas políticas públicas estatales en este sentido. Por ejemplo, en Colombia entre 1992 y 1998, se implementó el programa CREA, una expedición por la cultura colombiana fundamentada en acepciones de diversidad cultural y cultura de paz. En Chile, el gobierno desarrolló Cabildos Culturales entre 1999 y 2003, basados en conceptos de participación social y ciudadanía cultural como forma de re-construcción del tejido social (Mejía 2009:112 y 113).

En tanto, entre 2009 y 2010,⁹ el Colectivo Latinoamericano Plataforma Puente Cultura Viva Comunitaria (PPCVC) nace de un proceso de articulación de un amplio conjunto de organizaciones y redes¹⁰ vinculadas a experiencias centradas en actividades culturales y comunitarias de esta región con el fin de visibilizarlas y fortalecerlas. Se trata de una red de organizaciones y redes de base comunitaria que tienen como referencia la política pública de Puntos de Cultura de Brasil, e impulsa entre sus demandas la asignación del 0.1 por ciento de los presupuestos nacionales para el fortalecimiento y sostenimiento de este tipo de iniciativas, que nombran como “cultura viva comunitaria”. Dicha red se extiende por países como Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala y Perú.

Además, en 2013 se estructura el Programa de Cooperación Cultural Ibercultura Viva que se propone fortalecer las culturas de base comunitaria de países iberoamericanos, creando redes, alianzas e intercambios.

Argentina¹¹

En Argentina, hasta 2001, aumentaron los colectivos contraculturales que vinculaban arte y política, y luego también los que trabajaban cuestiones culturales en el ámbito socio-territorial con una perspectiva de derechos. Además, en 2004, organizaciones de comunicación y de otros ámbitos de la sociedad civil se nuclearon en la Coalición por una Radiodifusión Democrática (CRD) para demandar una nueva ley de radiodifusión y propusieron los 21 Puntos por una Radiodifusión para la Democracia. En 2008, durante el conflicto del gobierno nacional con cuatro organizaciones del sector agropecuario, la Presidenta anunció que enviaría al Congreso un proyecto de nueva ley de radiodifusión basado en la propuesta de la Coalición. Finalmente, los 21 Puntos fueron los fundamentos de la Ley 26522 de Servicios de Comunicación Audiovisual aprobada en 2009.

La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual no sólo sentó bases más democráticas para reconfigurar el sistema mediático de nuestro país, sino que su debate público consiguió otorgar un lugar central en la agenda social y gubernamental a la cuestión de los derechos a la comunicación y la cultura. En particular, la incidencia lograda por las organizaciones sociales reunidas en la Coalición por una Radiodifusión Democrática constituyeron inspiración y oportunidad para que otros colectivos y movimientos sociales impulsaran la ampliación de otros derechos comunicacionales y culturales.

En particular, la LSCA estableció cuotas de música nacional e independiente a ser programada por las radios (art. 65), y destinó un porcentaje de la recaudación de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual al Instituto Nacional de Música que aún no se había creado (art. 97). Además, la LSCA estableció un cupo de producción nacional de cine en canales de aire y un porcentaje para el Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales.

Por otra parte, en este período, se promulgaron políticas estatales que acompañaron estos procesos en el ámbito de la cultura argentina. En 2003, se formuló la Ley de Preservación de Bienes y Patrimonios Culturales que, si bien fue sancionada como salvataje financiero del entonces endeudado Grupo Clarín, establece principios de resguardo de la producción cultural nacional (Mastrini, Becerra, Baranchuk y Rossi, 2005:20). En 2006 se realizó una reforma de la Ley Nacional de Educación. En 2011, se promulgó el Programa Puntos de Cultura con el objetivo de promover la cultura popular y comunitaria. Ese mismo año se pusieron en marcha los Mercados de Industrias Culturales de la Argentina (MICA) que permitieron reunir en un mismo espacio a representantes de distintos ámbitos de creación artística para mostrar sus producciones, comprar, vender, participar de ferias, clínicas o capacitaciones. En 2013, la Secretaría de Cultura de la Nación promovió la Encuesta Nacional de Consumos Culturales con la cual se produjeron estudios sobre los consumos, gustos e intereses culturales de los argentinos.

En mayo de 2014 se elevó de rango a la Secretaría de Cultura con la creación del Ministerio de Cultura de la Nación. En noviembre del mismo año, el flamante Ministerio junto al Frente de Artistas y Trabajadores de la Cultura hizo el lanzamiento de una propuesta de proyecto de Ley Federal de Culturas con el objetivo de elaborar el proyecto definitivo de manera participativa. En esa oportunidad se planteó como objetivo, “la elaboración de un proyecto de Ley que defina por sujetos culturales a todas las personas que habitan en el territorio nacional y en la que todos los artistas, técnicos-profesionales, hacedores y gestores culturales sean definidos por su condición de trabajadores de las culturas”.

Desde diciembre de 2014 hasta abril de 2015, ese pre-proyecto de ley fue debatido en 46 foros federales realizados en todas las provincias del país, organizados por el Ministerio de Cultura, el Consejo Federal de Cultura (donde participan las máximas autoridades del área de cada provincia) y el Frente de Artistas y Trabajadores de las Culturas. En estos debates participaron agrupaciones culturales de diversa índole y ciudadanos que desearan hacerlo y/o tuvieran aportes para realizar. De esta manera, las organizaciones de la sociedad civil participaron realizando propuestas al proyecto de ley, a partir de sus necesidades e intereses, y en diálogo con el Estado.

Brasil

En Brasil, durante la gestión del ex presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), se implementaron políticas neoliberales y, en este contexto, se asignó a las ONGs el rol de interlocutoras políticas de la sociedad civil organizada, junto con asociaciones y otras organizaciones (Gohn, 2011); éstas llegaron a tener más relevancia que los movimientos sociales en este período (Moroni, 2006) y comenzaron a prestar servicios públicos junto con el Estado (Gohn, 2011).

En tanto, la gestión de la cultura desde el 1986 se restringió al manejo de leyes de exención impositiva, con las leyes Sarney (1986) y Rouanet (1991). Estas normativas trasladaban a las organizaciones –por lo general, privadas y lucrativas– el poder de decisión sobre el incentivo de acciones culturales con financiamiento de recursos públicos (Alves, Medeiros y Farah, 2015). Las políticas culturales brasileñas inauguradas en la década de 1930 con las actividades del Departamento de Cultura de São Paulo y del Ministério da Educação e Saúde en el gobierno de Getulio Vargas, estuvieron marcadas por el autoritarismo, las ausencias y las inestabilidades, según Rubim (2006). En la década de 1950 hubo un sesgo progresista en las políticas con los Centros Populares de Cultura de la União Nacional dos Estudantes y los Círculos de Cultura con Paulo Freire. En 1964, con el golpe militar, predomina la cultura vinculada a patrones de mercado, destacándose su carácter autoritario. El Ministerio da Cultura do Brasil es creado en 1985 con la redemocratización del país, cerrado en 1990 con el ex presidente Collor de Mello y reinaugurado en 1992 con Itamar Franco. Durante la historia de las políticas publicas culturales, el Estado funcionaba como inhibidor de la participación social en esta área (Calabre, 2013).

En 2003, asumió un nuevo gobierno federal encabezado por Luiz Inácio Lula da Silva, que propuso políticas de base comunitaria y se basó en la participación como una de las estrategias de gobernabilidad. Así, se ampliaron espacios de interlocución con la sociedad civil como por ejemplo encuentros, seminarios, cámaras sectoriales, consultas públicas, consejos,¹² grupos de trabajo y conferencias,¹³ algunos de éstos previstos en la Constitución Federal de 1988. Sin embargo, para la toma de decisiones políticas hubo dificultades para establecer sistemas descentralizados y participativos, ya que el Estado diseñó espacios de interlocución basados en estructuras centralizadas, rígidas y jerarquizadas, lo que dificultó la participación de movimientos descentralizados, horizontales y organizados en red (Moroni, 2006).

En el ámbito de la cultura, el rediseño institucional significó retomar políticas de Estado iniciadas por la gestión del ex presidente Getúlio Vargas (1930-1954) (Faria, 2009). En este marco, en el 2003 la misión del Ministerio da Cultura pasó de poner el acento en las leyes de exención de impuestos –que siguen en vigencia– a asumir el objetivo de garantizar a los ciudadanos el ejercicio pleno de sus derechos culturales y la “inclusión social”.¹⁴ Con esta reforma conceptual amplió sus áreas de actuación antes restringidas a las bellas artes/arte culto y sentó las bases para la articulación de la cultura viva comunitaria al formular políticas para áreas como cultura indígena, cultura afro-brasileña, cultura digital, juegos electrónicos y creación audiovisual, por ejemplo. Esto pone de manifiesto otros modos de intervención en lo social, que articulan nuevos discursos que repercuten en la re-organización del campo (Ventura, 2014).

En 2004 se creó el Programa Nacional de Cultura, Educação e Cidadania-Cultura Viva para apoyar organizaciones culturales ya existentes, articuladas en redes, a través de convocatorias y premios por un período determinado y con base en un plan de trabajo definido (Rubim, 2007). Estas organizaciones constituyeron lo que se llamó Puntos de Cultura.

En 2005, el primer decreto del gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva y del Ministro de Cultura Gilberto Gil sobre cultura (55.520) dispuso la composición y el funcionamiento del Conselho Nacional de Políticas Culturais. Dicho consejo tuvo representaciones estaduales y municipales como condición para incluirse en el Sistema Nacional de Cultura. Así, cada instancia de representación sumó sectores particulares de cada localidad que antes estaban dispersos y los reconoció como pertenecientes.

Se promovió la realización de encuentros nacionales de Puntos de Cultura, llamados TEIAs. En el marco del 2º Encontro Nacional dos Pontos de Cultura-TEIA 2007, se estructuró el I Fórum Nacional dos Pontos de Cultura y se creó la Comissão Nacional dos Pontos de Cultura (CNdPC). Esta Comisión fue impulsada por las organizaciones con incentivo del Estado, tres años después de la implementación del Programa Cultura Viva. Recién en 2011, la CNdPC fue reconocida por el Ministerio da Cultura do Brasil como instancia de diálogo e interlocución con la Red de Puntos de Cultura (Rodrigues, 2016), a pesar de contar desde 2009 con un reglamento interno.

En 2011 se presentó el proyecto de ley Cultura Viva y se aprobó en 2014. La ley fue promulgada el 22 de julio de 2014 por la ex presidenta Dilma Rousseff y reglamentada el 7 de abril de 2015. Entre sus logros, implica las prestaciones de cuentas y establece la auto-declaración de los Puntos de Cultura, esto es: que grupos culturales, con personería jurídica o no, se puedan auto-declarar Puntos o Pontones de Cultura y acceder a las políticas públicas que antes sólo eran destinadas a aquellos seleccionados en convocatorias públicas.

Así, con el impulso por parte del Estado en un primer momento y la apropiación por parte de sectores de la sociedad civil después, se estructuraron lineamientos institucionales para la cultura (Plano Nacional de Cultura) que luego fueron operacionalizados (Sistema Nacional de Cultura) y normativizados (el Programa Nacional de Promoção da Cidadania e da Diversidade Cultural-Cultura Viva) al sancionarse la Lei Cultura Viva. Cada una de estas instancias tuvo su proceso de elaboración y de participación social específicos. Cultura Viva se convirtió en el programa central del Ministerio de Cultura y parte de su éxito se basó en que prestó atención a iniciativas culturales (puntos de cultura) que ya funcionaban sin vínculo con el Estado o sin priorizarlo.

Prácticas y propuestas

En esas condiciones de producción, distintas organizaciones de la sociedad civil desarrollaron estrategias en defensa de derechos culturales y realizaron propuestas de políticas culturales.

Argentina

Analizamos aquí las prácticas de las cuatro agrupaciones de carácter nacional que presentaron proyectos de leyes culturales en el Congreso de la Nación: las de los editores de revistas culturales independientes, músicos independientes, trabajadores de la danza y productores culturales comunitarios.¹⁵

Una de las estrategias desarrolladas por estos colectivos fue articularse en organizaciones de mayor grado. En 2008 y 2010, asociaciones de músicos independientes de distintas provincias del país constituyeron, a modo de herramienta federal, la Federación Argentina de Músicos Independientes (FAMI) y la Federación Independiente de Músicos de Argentina (FIMA). En esta misma dirección, en 2010, se articularon redes (como la Red del Arte para la Transformación Social o la de Red Nacional de Teatro Comunitario), personas (artistas, educadores populares, promotores culturales) y organizaciones (como bibliotecas populares, murgas, organizaciones territoriales, radios comunitarias y centros culturales) vinculados a la cultura comunitaria y al arte autogestivo e independiente, en el colectivo Pueblo Hace Cultura (PHC) que no imponía restricciones para integrarlo. Después, en 2012, se creó en Buenos Aires la Asociación de Revistas Culturales Independientes y Autogestivas (ARECIA), con el objetivo de aglutinar a revistas culturales realizadas por editores independientes. Esta asociación, posteriormente, alentó la conformación de nodos en otras provincias y actualmente existen siete nodos que nuclean a aproximadamente 300 revistas. El Movimiento por la Ley Nacional de la Danza integró experiencias provinciales que se desarrollan desde 2008.

Estas alianzas de organizaciones desarrollaron diversas prácticas estratégicas. Una de ellas fue la formulación de un listado de principios normativos que una ley debería contener, como había hecho la Coalición por una Radiodifusión Democrática, y/o formularon directamente proyectos de ley. Las entidades cívicas procuraron que estas iniciativas fueran difundidas por los medios de comunicación de masas y promovieron el debate público sobre el tema en foros, jornadas y otros eventos. Además, recurrieron al lobby para convencer a los legisladores de su propuesta, como fue el caso, por ejemplo, de la Unión de Músicos Independientes (UMI) cuya sede está a dos cuadras del Congreso de la Nación y consiguió incidir en el tratamiento sobre tablas de la LSCA. También movilizaron en las calles, como ocurrió al momento de la presentación de los proyectos de la Ley de Danza o de la Ley de Apoyo a la Cultura Comunitaria Autogestiva e Independiente.

Los músicos agrupados en FAMI y FIMA lograron en 2009 que la LSCA estableciera cuotas de música nacional e independiente a ser programada por las radios, y destinara un porcentaje de la recaudación de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA) al Instituto Nacional de Música (INM). Luego, impulsaron el proyecto de Ley de la Música que fue aprobada en 2013. Su proyecto había sido presentado en 2012 por el diputado del Frente para la Victoria, Eric Calcagno.

En 2012, el Colectivo Pueblo Hace Cultura promovió el proyecto de Ley de Apoyo a la Cultura Comunitaria, Autogestiva e Independiente. Este proyecto fue presentado en 2012 ante la Comisión de Cultura de la Cámara de Diputados.¹⁶ Sin embargo, en 2013 pierde estado parlamentario y es ingresado nuevamente por mesa de entradas. Por su parte, la Asociación de Revistas Culturales Independientes de Argentina presentó en 2012 el proyecto de Ley de Promoción de la Producción Independiente y Autogestiva de Comunicación Cultural por Medios Gráficos y de Internet a través del diputado del Frente para la Victoria, Jorge Rivas.¹⁷ En tanto, en 2013, el Movimiento Nacional por la Ley de Danza volvió a presentar –después de que perdiera estado parlamentario– el proyecto de Ley de Danza, con el apoyo de diversos bloques. Este proyecto replica el modelo de las Leyes de Teatro, Cine y Música.

Estas prácticas estratégicas generaron profundos cambios en las relaciones de las organizaciones de la cultura entre sí, como así también de ellas con el Estado. La participación e incidencia de la sociedad civil en el debate de la nueva Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual había significado un punto de inflexión en el vínculo entre sociedad civil y Estado en materia de políticas culturales. La sociedad civil que interviene en el ámbito de la comunicación y la cultura, en la década de 1990, frente a políticas que imponían el patrón mercantil también en este ámbito había desarrollado fundamentalmente una política de resistencia y protesta. En tanto, ante las nuevas oportunidades políticas configuradas en el nuevo siglo, opta por privilegiar estrategias de negociación y propuesta.

Las construcciones de estas propuestas se hicieron participativamente. Las organizaciones procuraron democratizar el proceso mismo de definición de las nuevas políticas culturales que impulsaban. Los debates de estos proyectos de ley se realizaron con amplia participación y movilización social en casi todo el país. Esto conllevó necesarios cambios de roles tanto en el Estado como en la sociedad civil y la puesta en juego de nuevos sentidos sobre lo estatal, lo público y lo común. En términos generales, las organizaciones sociales del sector procuraron pasar de la desconfianza al Estado y la resistencia a sus políticas a la propuesta, la negociación y los intentos de incidencia. Por su parte, los agentes estatales ensayaron nuevos modos de relacionarse con estos colectivos sociales: de la estrategia de cooptación mediante el financiamiento y de imposición de decisiones se fue pasando a la consulta, la apertura y la cooperación. Estos avances, sin embargo, no estuvieron exentos de conflictos, rupturas y retrocesos, como muestran algunos de los ejemplos que mencionamos en la siguiente sección.

Finalmente, a partir de estas experiencias que se venían realizando en diferentes ámbitos de la cultura, se reunió el Frente de Artistas y Trabajadores de la Cultura, con el objetivo de nuclear y asumir las reivindicaciones y propuestas que realizaban artistas, trabajadores o agrupaciones de la cultura de todo el país. El Frente presentó su documento fundacional el 15 de mayo de 2014 en la Biblioteca Nacional en Buenos Aires e invitó a los colectivos culturales a “motorizar la participación plural que recupere y recoja, a lo largo y a lo ancho de todo nuestro territorio nacional, los aportes de la gran diversidad cultural de la que formamos parte y en la cual abrevamos”. Se refería así a la ley y los proyectos antes mencionados, así como a demandas regulatorias de escritores, artesanos, actores, artistas plásticos, técnicos cinematográficos, entre otros.¹⁸ En esa instancia, se presentaron los 21 Puntos para debatir lo que debería ser la Ley Nacional Federal de las Culturas.

Todos los proyectos de ley presentados por las organizaciones mencionadas abrevan en el paradigma de derechos humanos y de la cultura como patrimonio de la humanidad, no como mercancía. Es decir, se asientan en el paradigma de la comunicación y cultura como derechos humanos y como condición para la democracia y el desarrollo de los pueblos, en el que se funda la Ley Audiovisual, y se colocan en las antípodas del modelo mercantil de bienes y servicios culturales. Así, desde esta perspectiva, se busca garantizar el acceso y la participación de actores que ocupan una posición marginal en la producción cultural: social-comunitarios, autogestivos, independientes, sin fines de lucro. Esta concepción implica también reivindicar el rol activo del Estado como garante de ese derecho para todos y todas, y la consecuente necesidad de que fomente estas expresiones.

Además, al menos uno de los proyectos de ley presentados por las organizaciones expresaba explícitamente la necesidad de ser enmarcados en una Ley Federal de Culturas.¹⁹ Por lo tanto, el pre-proyecto gubernamental de Ley Federal de Culturas que se presentó a fines de 2014 no sólo contaba con trabajo acumulado en las organizaciones, sino también con una demanda consensuada entre diversas agrupaciones de trabajadores de la cultura.

Brasil

La estructuración y las estrategias de participación e incidencia en políticas de los movimientos culturales de Brasil son diferentes a las de sus pares argentinos. Estas organizaciones realizaban sus actividades de manera autónoma en relación al Estado, salvo de manera excepcional.²⁰

Además, históricamente, el Estado y las políticas públicas invisibilizaron el trabajo cultural de las organizaciones de la sociedad civil (Ventura, 2014), no eran reconocidas como sujetos políticos influyentes en la toma de decisiones políticas, sino sólo como ámbitos dedicados a la difusión de programas gubernamentales y a su ejecución (Moroni, 2006). Por esta razón, cuando se produce la reforma institucional del Ministerio da Cultura do Brasil entre 2003 y 2004, y el Estado solicita la participación social en la formulación de políticas y programas de gobierno, se percibe una asimetría entre las demandas de la gestión ministerial –teniendo como modelos a organizaciones sociales tradicionales como los sindicatos y ONGs- y las competencias de la sociedad civil. Inicialmente, la demanda estatal de participación, consulta e interlocución se encontró con la inexistencia de una voz única para hablar representativamente por el conjunto y, en cambio, con una multiplicidad de sujetos políticos que hablaban desde lugares distintos (Moroni, 2006).

Ante esto, la estrategia de la sociedad civil y organizaciones comunitarias fue reconfigurarse para hacerse visible y participar de una política de gobierno. Esa reconformación evidencia la voluntad política de participación y de reivindicación de derechos culturales por parte de la sociedad civil.

Así, las organizaciones culturales comunitarias que se presentaban a convocatorias propuestas por el Estado eran seleccionadas por éste y, así, reconocidas como Puntos de Cultura. Éstas se articularon en redes locales, luego en la Rede Nacional dos Pontos de Cultura y, finalmente, crearon la Comissão Nacional dos Pontos de Cultura para interlocución con el Estado con representantes municipales, estaduales, regionales y temáticos. Con la estructuración de la Comisión hubo “uma preocupação de construir uma agenda nacional de demandas e debates” (Lima, 2014:31).

La participación en las convocatorias propuestas por el Estado implicaba un reconocimiento de las acciones comunitarias, pero también se les exigía a las organizaciones una adaptación a reglas burocráticas y un cambio de las agendas comunitarias según prioridades estatales. Esto recreaba y marcaba la diferencia entre el quehacer cultural y la gestión cultural, de modo que las organizaciones tuvieron que desarrollar estrategias de formación para poder acceder a los programas gubernamentales, ya que se trataba de competencias que las organizaciones comunitarias aún no tenían (Medeiros, Alves y Farah, 2015). Esto redundó en la profesionalización del campo y produjo un boom de capacitaciones en gestión y producción cultural.

Por lo tanto, es un movimiento que se constituye entre la tensión de seguir con el quehacer cultural, profesionalizarse para poder acceder a las políticas públicas y para generar políticas públicas más afines. Se proclama autónomo, pero también es dependiente del Estado para mantener sus actividades y redes de articulación. Éste fue, en efecto, uno de los principales cuestionamientos: “¿Cómo crear condiciones de funcionamiento para la coordinación de un movimiento que tiene apoyo del Estado, pero necesita autonomía y organización propia, legítima e independiente?”(Comissão Nacional dos Pontos de Cultura, 2008:16). Había un conflicto entre la gratitud por la acción gubernamental y la reivindicación de cambios. Esta tensión se evidenciaba especialmente en las TEIAs – Encontros Nacionais dos Pontos de Cultura (2006, 2007, 2008, 2010, 2014).

Creada la Comissão Nacional dos Pontos de Cultura con estas tensiones, el movimiento comienza a impulsar una ley para que se legitime al Programa Nacional de Promoção da Cidadania e da Diversidade Cultural – Cultura Viva como política de Estado. La necesidad de una normativa para el programa se formula en encuentros periódicos virtuales o físicos de los Puntos de Cultura. La mayoría de estos encuentros son financiados por el Estado y organizados en articulación con la Rede Nacional de los Puntos de Cultura. En 2008, la necesidad de la aprobación de una Ley Cultura Viva empieza a aparecer en los documentos elaborados por la sociedad civil como, por ejemplo, en las propuestas del 3º Encuentro Nacional de Puntos de Cultura-TEIA (Lima, 2014). Dicha reivindicación también se encuentra en las propuestas prioritarias de la sociedad civil para el eje ciudadanía y derechos culturales de las 2ª y 3ª Conferencias Nacionales de Cultura (2010 y 2013), y en documentos como la Carta de Natal da TEIA Nacional da Diversidade (2014).

Luego, las organizaciones se relacionaron con legisladores afines que podrían impulsar el proyecto de ley. La alianza con funcionarios y representantes políticos claves suele ser una condición necesaria para que la sociedad civil logre incidir en las políticas públicas (Segura y Waisbord, 2016). En 2011, la diputada federal Jandira Feghali, en articulación con los representantes de los Puntos de Cultura, presenta el proyecto de ley 757, que propuso la institución de la Política Nacional de Cultura Viva. Durante el trámite parlamentario, legisladores, universitarios, Puntos de Cultura, cámaras municipales y asambleas legislativas participaron del debate del proyecto (Rodrigues, 2016). También hubo movilización en redes sociales –Facebook y Twitter–, envío de mails a los legisladores, además de caravanas organizadas que salieron de varios estados brasileños (Rodrigues, 2016). Durante la votación de la ley en 2014 estuvieron presentes representantes de los Puntos de Cultura.

En este proceso, las organizaciones y sus integrantes pudieron desarrollar nuevas competencias, como por ejemplo, la ocupación del doble rol de artistas/gestores a gestores/artistas. El desarrollo de capacidades institucionales de los movimientos y sus integrantes es una de las consecuencias no buscadas de la participación social en políticas públicas (Segura y Waisbord, 2016). Durante estos debates, las organizaciones desarrollaron también un lenguaje institucional y su capacidad de participación en el Estado. Extendieron así sus posibilidades de inserción y disputa por sentidos.

Una estrategia de incidencia en las políticas públicas de estas redes comunitarias fue la apropiación de las instancias de interlocución habilitadas por el Estado. En ese proceso se fueron articulando y desarticulando los espacios de participación según conviniera en cada caso –foros, grupos de trabajos, comités, seminarios, reuniones–, lo que resultó novedoso para las instituciones públicas. Asimismo, estas experiencias contribuyen a la construcción de una memoria social e institucional tanto del Estado como de organizaciones del tercer sector (Meira y Gazzinelli, 2006). Por lo tanto, no es sólo la sociedad civil la que se fortalece institucionalmente y desarrolla nuevas competencias durante los procesos de participación social en la formulación de políticas públicas. También lo hace el Estado (Segura y Waisbord, 2016).

En síntesis, las dos principales estrategias de las organizaciones culturales comunitarias de Brasil fueron: (1) la articulación de un movimiento social de la cultura y (2) la demanda de convertir la política gubernamental en una política de estado por medio de la sanción de una ley. Así, (1) la sociedad civil se articuló con el incentivo del Estado y se identificó con una noción amplia de cultura, propuesta por el Ministerio. Se pasó de la invisibilidad, lejanía y asimetría en relación al Estado, a la interlocución. Esto implicó adecuarse a las estructuras y requerimientos burocráticos, y profesionalizarse. Al ocupar estos espacios, las organizaciones propiciaron discusiones sobre formas de participación más afines con sus trayectorias y modos de organización móviles. En tanto, (2) para impulsar la sanción de la Ley Cultura Viva, las organizaciones desarrollaron una multiplicidad de estrategias tales como la redacción de documentos con propuestas, alianzas con funcionarios políticos simpatizantes con sus demandas, envíos de correos electrónicos y participación en redes sociales, manifestaciones y caravanas.

Lugar social

Construiremos aquí el lugar social –según competencias y trayectorias– de los agentes que participaron de los procesos de formulación de políticas culturales en sus instancias de debate público, discusión y elaboración en el Poder Legislativo o Ejecutivo, y en su implementación y control. En el caso de Argentina,²¹ éstos serán FAMI, Pueblo Hace Cultura, ARECIA y el Movimiento Nacional de la Danza. En el de Brasil, caracterizaremos la Rede Nacional dos Pontos de Cultura y la Comisión Nacional de Puntos de Cultura.

Argentina

Los cuatro casos analizados se tratan de coaliciones. Algunas de estas alianzas están integradas por organizaciones, como es el caso de FAMI, el colectivo Pueblo Hace Cultura o ARECIA. En cambio, otras agrupan a personas, como la Mesa de Trabajadores de la Danza de Córdoba que integra al Movimiento Nacional por la Ley de la Danza. Las primeras parecen tener mayor poder de incidencia en más etapas del proceso de debate, definición e implementación de una política pública, y mayor capacidad de resistencia ante las adversidades. Un ejemplo que da cuenta de esto es lo sucedido en PHC cuando, en 2012, por diferencias sobre el modo de presentar el proyecto de Ley de Apoyo a la Cultura Comunitaria Autogestiva e Independiente en el Congreso de la Nación, algunos referentes y organizaciones que tenían afinidad con el Frente Para la Victoria se retiraron del colectivo, con la consiguiente quita de respaldo al proyecto. Sin embargo, a fines de ese mismo año, volvieron a reagruparse en torno a la preparación y participación en el Primer Congreso Latinoamericano de Cultura Viva Comunitaria realizado en La Paz, Bolivia, en mayo de 2013, al cual viajaron más de 300 argentinos.

Todas las organizaciones tienen una aspiración federal. En ARECIA, FAMI, PHC y el Movimiento por la Ley de la Danza, las organizaciones y personas de las provincias que las integran comparten necesidades entre sí y con Buenos Aires. No obstante, también se registran realidades, necesidades y demandas locales que son desconocidas en CABA. Esta situación suele generar tensiones entre las organizaciones provinciales y las de la capital. La situación se complejiza porque la mayoría de los referentes pertenecen a organizaciones capitalinas. Además, estas últimas, al encontrarse en ciudad o provincia de Buenos Aires, tienen mayores posibilidades de desplazarse para hacer lobby en el Congreso durante el debate de las leyes, así como de incidir en el PEN durante su implementación. En este sentido, por ejemplo, Músicos Convocados de Córdoba y la Universidad Nacional de Córdoba con el apoyo de la delegación cordobesa de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA), crearon en 2013 el Banco de Música Autogestionada Córdoba (BAMUAC),²² con el fin de ofrecer una herramienta que facilite a las radios cumplir con la emisión de un 30 por ciento de música de origen nacional y un 50 por ciento de música producida en forma independiente, según establece la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA, art. 65, incisos 1.II). Ofrecieron esta herramienta a nivel nacional, pero AFSCA sostuvo que debía ser aprobada por el Instituto Nacional de la Música, y éste aún no lo hizo.

La mayoría de estas organizaciones adoptaron como modo organizativo el asambleario y horizontal. PHC, por ejemplo, procuró construir sus propuestas participativamente y desde el consenso, a partir de la diversidad. Así, se procuró favorecer la construcción identitaria, a la vez que sus integrantes pasaron de la invisibilidad a la visibilidad con una fuerte apuesta y puesta en valor de lo territorial. Esto posibilitó que numerosos grupos de características distintas se sumaran a la propuesta. Sin embargo, este tipo de construcción colectiva conlleva importantes dificultades porque tiene muchos costos, como la fuerte demanda de tiempo y disponibilidad de sus integrantes. Por eso, la participación en los términos planteados a veces desgastó a los miembros y provocó que se retiraran del espacio del colectivo, a pesar de su acuerdo en la propuesta y demanda.

Algunas de las organizaciones cuentan entre sus integrantes con funcionarios estatales o militantes de determinados partidos políticos. Tal es el caso de las redactoras de Ley de Danza, Eugenia Schvartzman, directora Vocal del Ente Autárquico Teatro Colón y candidata de Proyecto Sur, y Noel Sbodio, ex asesora de la Comisión de Cultura de la Honorable Cámara de Diputados entre 2007 y 2011. Esto facilita el vínculo con diputados y funcionarios para que impulsen el proyecto como propio. No obstante, en algunos casos, implica también dificultades para mantener el consenso dentro de las propias coaliciones que agrupan a entidades de diverso signo político. También participan sindicalistas, como sucede en la Mesa de Trabajadores de la Danza de Córdoba. Asimismo, hay militantes de organizaciones territoriales en algunos casos vinculadas también a partidos políticos, como en Pueblo Hace Cultura.

Brasil

Los Puntos de Cultura, articulados en redes locales y luego en Rede Nacional dos Pontos de Cultura, son una experiencia reciente que nació al calor de una política estatal, pero tienen antecedentes en las resistencias indígenas y quilombolas, la Semana de Arte Moderna de 22, los Centros Populares de Cultura (CPCs) de la União Nacional dos Estudantes (UNE) los Círculos de Cultura de Paulo Freire, el Tropicalismo, la resistencia cultural a la dictadura, las expresiones culturales de la juventud periférica de los centros urbanos, los saberes y prácticas de maestros de la cultura popular. “O Cultura Viva é fruto do reconhecimento, por um governo democrático, de lutas e conquistas históricas do movimento cultural popular” (II Forum Nacional dos Pontos de Cultura 2008). A nivel sectorial, también se registran otros antecedentes organizativos de la sociedad civil como las Federaciones de Teatro Amador, Asociação Brasileira de Documentaristas y, más recientemente, la Rede Fora do Eixo.

La Rede Nacional dos Pontos de Cultura es una articulación con configuración temática que se autodefine como movimiento autónomo.²³ Está formada por redes de los Puntos estaduales y municipales (estas últimas son más recientes) con sus respectivos fórums, que elegían representantes para las comisiones de los Puntos de Cultura locales.²⁴ Se trata, por lo tanto, de un movimiento-paraguas. Estas redes también podían ser impulsadas con recursos públicos cuando participaban en convocatorias lanzadas por el Ministerio o las secretarías. Por lo tanto, este movimiento se generó a partir de una acción institucional del Ministerio da Cultura do Brasil que puso en diálogo iniciativas culturales ya actuantes en los territorios municipales y estaduales.²⁵ El Estado asumió así un rol inductor de acciones (Medeiros, Alves y Farah, 2015) que impactó no solamente en el campo de la cultura, sino también en otros campos organizacionales porque convocó a nuevos actores sociales para relacionarse con el Estado, además de aquellos ya reconocidos históricamente como pertenecientes. Cabe el cuestionamiento sobre hasta qué punto este panorama no es un intento de control de movimiento social de la cultura (Pedroso; Martins, 2013), ya que la principal estrategia del Estado fue la reforma del concepto de cultura que derivó en reformas institucionales y reconfiguraciones en los movimientos sociales-comunitarios de la cultura.

La Comissão Nacional dos Pontos de Cultura es una iniciativa de la sociedad civil con fuerte influencia estatal, también articulada en comisiones locales (estaduales y municipales), que tiene una función ejecutiva y de monitoreo de acciones. Su objetivo es garantizar el fortalecimiento de los puntos de cultura y ser instancia de actuación y representación político-cultural, además de identificar demandas y elaborar propuestas de políticas públicas. En el reglamento de la CNdPC se establece que su articulación ocurre por medio de la Red Nacional de Puntos de Cultura y de los grupos estaduales, regionales y temáticos. Su instancia deliberativa es el Foro Nacional de los Puntos de Cultura que, entre otras acciones, elige los representantes de los grupos temáticos y de las plenarias estaduales.

La composición de esta comisión explicita su carácter comunitario basado en una noción socio-semiótica/antropológica de la cultura no presente antes del 2003 en el Estado ni tampoco en la sociedad civil. En este sentido, comisión cuenta con 25 grupos de trabajo que abarcan: movimiento LGBT, matriz africana, cultura de paz, juventud, grupo amazónico, estudiantes, audiovisual, patrimonio material e inmaterial, radios comunitarias, hip hop, economía solidaria, artes escénicas, niñez y adolescencia, literatura, libro y lectura, música, género, poblaciones ribereñas, culturas tradicionales e indígenas, maestros populares, escuela viva, cultura digital, legislación, sostenibilidad, y articulación en red.²⁶ Al no existir instituciones públicas del área cultural dedicadas a ellas, las organizaciones que intervenían en cada área, con sus competencias y trayectorias particulares, producía de manera separada estrategias específicas, y se vinculaban con diferentes órganos estatales.

En este sentido, el Estado demandó competencias que estos sectores no tenían: el manejo de recursos públicos y las habilidades burocráticas que eso implica, diferentes a sus capacidades para otros tipos de gestión focalizadas en segmentos específicos de la producción cultural. Hubo una reconfiguración en las formas y modelos organizacionales del Estado y de la sociedad civil, lo que incidió directamente en sus trayectorias organizativas.

Existen muchas redes que se articulan por las más variadas afinidades, por lo que aún es difícil pensar al Movimento Nacional dos Pontos de Cultura “como um único grande coletivo” o “um movimento social autônomo” (Pedroso y Martins, 2013:10 y 15).²⁷ Esta puede ser una de las causas por la que la reforma en la comprensión de la cultura por parte del Estado aún no ha sido totalmente apropiada por las organizaciones culturales comunitarias. No obstante, cabe reconocer que la sociedad civil y el Estado son –o pueden ser– dimensiones complementarias en la comprensión de puntos de vista y en el carácter identitario, bases de constitución de un movimiento social. Así, aunque se inició por un estímulo inicial del Estado, la sociedad se apropió de algunos elementos de la política pública y la reconfiguró en los distintos espacios de discusión, hasta pensarse como un movimiento social nacional. “O que começou como um programa governamental, extrapolou as fronteiras institucionais e hoje os Pontos de Cultura emergem com a força de um movimento social presente e organizado em todo o país” (II Fórum Nacional dos Pontos de Cultura, 2008).

Conclusiones

Lo expuesto nos permite afirmar que entre 2003 y 2015 las políticas estatales tanto de Brasil como de Argentina en el ámbito de la cultura han estado orientadas a garantizar a los ciudadanos el ejercicio pleno de sus derechos culturales –con especial énfasis en las políticas orientadas a los sectores populares de acuerdo con el principio de la inclusión social en esta área. En este sentido, las políticas culturales de ese período en los dos países respondían a una noción amplia de cultura que incluyó diversas formas de expresión y vida en comunidad, así como el respeto a los derechos culturales y la diversidad cultural. En ese marco, los gobiernos implementaron políticas culturales de base comunitaria y re-abrieron la interlocución con la sociedad civil. Sin embargo, los niveles de participación e incidencia de la sociedad civil en los procesos de formulación de las políticas culturales de cada país han sido diferentes.

En los dos países, la primera estrategia de las organizaciones fue articularse con otras para incrementar su poder relativo y estar así en mejores condiciones de intervenir en la política pública. En Argentina, la sociedad civil contaba con trayectorias, conocimientos acumulados y movilización en torno a demandas culturales desde un enfoque de derechos humanos. Ante la eficacia lograda por la Coalición por una Radiodifusión Democrática al incidir sobre las políticas de comunicación, y el debate instalado sobre la comunicación y la cultura, su principal estrategia fue articularse en organizaciones de mayor grado que formularon propuestas legislativas para incidir en políticas culturales. En Brasil, en cambio, los grupos realizaban sus actividades de manera autónoma en relación al Estado y también separados entre sí, por lo que, dada su histórica invisibilización y ante la novedosa convocatoria estatal a participar en las políticas culturales, se agruparon en una red nacional para hacerse visibles y participar de una política propuesta por el Estado.

Además, en los dos países, para intervenir en los procesos de formulación de las políticas, las organizaciones produjeron estrategias diversas que incluían la redacción y difusión de documentos con propuestas, lobby, alianzas con funcionarios políticos simpatizantes con sus demandas, organización de eventos de debates públicos, intervenciones en redes sociales y por correo electrónico, manifestaciones en las calles y caravanas.

En Argentina, las experiencias anteriores de las organizaciones sociales fueron una condición imprescindible para que, a partir de 2014, se desarrolle el proceso de construcción participativa del proyecto de Ley Federal de Culturas propuesto por el Ministerio de Cultura de la Nación junto con el Frente de Artistas y Trabajadores de la Cultura. En cambio, en Brasil, la necesidad de una normativa que convirtiera en política de Estado al Programa Nacional de Promoção da Cidadania e da Diversidade Cultura – Cultura Viva se formuló en espacios de diálogo entre las redes, comisiones locales y regionales de los Puntos de Cultura, por ejemplo en los fórums, reuniones, grupos de discusión de correos electrónicos, encuentros locales de los puntos de cultura. Así, está demanda cobró mayor visibilidad en los encuentros nacionales de los Puntos de Cultura, financiados por el gobierno y organizados en articulación con la Rede Nacional de los Puntos de Cultura.

Las prácticas y propuestas de nuevas políticas públicas formuladas por los movimientos, redes y colectivos de Argentina fueron posibles por la experiencia de otras organizaciones de la sociedad civil que intervinieron en otras áreas de lo social y que lograron tener impacto relevante en las políticas estatales y en el estado del debate público sobre los derechos a la comunicación y la cultura, como fue el caso de la Coalición por una Comunicación Democrática y la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual. En cambio, en Brasil, la constitución misma del movimiento de puntos de cultura y sus estrategias fueron impulsadas por convocatorias y financiamientos gubernamentales que definió su política pública para el área e invitó a organizaciones con actuación local a reunirse en una red nacional y participar de la implementación de esa política.

No obstante, en Argentina, a pesar de que se conformaron movimientos, redes, asociaciones y colectivos de nivel nacional de manera relativamente autónoma, no lograron que el gobierno sancionara las leyes que impulsaban en la mayoría de los casos. En Brasil, en cambio, no existía una organización de nivel federal y, en muchos casos, tampoco de nivel estadual, que aglutinara a las organizaciones comunitarias que trabajaban de manera separada con iniciativas culturales, sino que se constituyó a instancias del gobierno central para ejecutar políticas culturales novedosas, de enorme relevancia para la sociedad civil y los sectores populares, y que fueron reconocidas y tomadas como modelo en otros países latinoamericanos, incluso en argentina.

En los dos casos, durante estos procesos, realizados entre 2003 y 2015, se produjeron nuevos sentidos sobre lo estatal, lo público y lo común; y se modificó la relación entre el Estado y la sociedad civil en el área cultural. Tanto los/as representantes, funcionarios/as y empleados/as estatales como los/as integrantes de las organizaciones sociales del sector procuraron pasar de la desconfianza mutua a la negociación y la cooperación. Las instituciones de gobierno tanto como las organizaciones salieron fortalecidas de estos procesos, adquirieron nuevos aprendizajes y competencias institucionales. Éstos también son impactos importantes de la participación social en políticas públicas, aunque no hayan sido explícitamente buscados ni por unos ni por otras.

Nuestro análisis de los casos de la participación social en la formulación de políticas culturales en Argentina y Brasil entre 2003 y 2015 confirma las conclusiones de otros estudios sobre temas similares (por ejemplo, Segura y Waisbord, 2016): la organización, fortalecimiento y participación de la sociedad civil en el área cultural es condición necesaria, pero no suficiente para la formulación de políticas culturales basadas en la perspectiva de los derechos humanos. El papel de las organizaciones es relevante al impulsar, enriquecer y contribuir a ampliar los debates públicos y, sobre todo, para colaborar en la instalación de marcos interpretativos vinculados al enfoque de derechos humanos. No obstante, la condición necesaria para la elaboración y, más aún, la implementación de una política es la voluntad política del gobierno a cargo del Estado.

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Notas

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