Metodología, Métodos, Técnicas
Propuesta metodológica para valorar políticas públicas desde la perspectiva de los derechos humanos
A Methodological Proposal for the Assessment of Public Policies from a Human Rights Perspective
Propuesta metodológica para valorar políticas públicas desde la perspectiva de los derechos humanos
Estudios sobre las Culturas Contemporáneas, vol. XXV, núm. 5, Esp., pp. 183-207, 2019
Universidad de Colima
Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional.
Recepción: 11 Diciembre 2018
Aprobación: 20 Mayo 2019
Resumen: El objetivo del presente artículo es aportar una metodología que ayude a incorporar en las políticas públicas una perspectiva coherente con los derechos humanos, al tiempo que ayuda a mejorar su diseño. Para esto, de manera deductiva se propone un marco normativo consistente con las obligaciones asumidas de manera soberana por el Estado mexicano en materia de derechos humanos, que debería guiar el diseño de las políticas públicas. A partir de dicho marco normativo se propone una rúbrica diseñada para que, a partir de la valoración de las metas de una política, permita hacer un juicio sobre la probabilidad de que la misma llegue a incidir de manera positiva en la resolución de un problema público, y que dicha incidencia se lleve a cabo de una manera consistente con las obligaciones del Estado mexicano en materia de derechos humanos.
Palabras clave: Diseño de políticas públicas, Valoración, Derechos humanos, Metodología.
Abstract: The aim of this article is to provide a methodology that brings guidance to incorporate a perspective consistent with human rights in public policies while helping to improve its design. For this purpose, it has proposed a deductive normative framework, consistent with the obligations assumed in a sovereign manner by the Mexican State in terms of human rights, which should guide the design of public policies. The article describes a rubric designed for assessing the probability that certain policy will have a positive impact on the resolution of a public problem, and if that incidence will be effected consistently with the obligations of the Mexican State regarding human rights. The rubric it’s based on the normative framework of international human rights and policy goals.
Keywords: Public Policy Design, Assessment, Human Rights, Methodology.
Como aporte al número especial de esta revista, dedicado a las perspectivas que se desprenden de la alternancia política para el período 2018-2024, se presenta una propuesta metodológica para valorar políticas públicas con una perspectiva de derechos humanos.
La propuesta se desprende del hecho de que, pese a que el Estado mexicano ha firmado y ratificado un total de 210 tratados internacionales en los que se reconocen derechos humanos (Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2012), el comportamiento general de nuestras autoridades públicas no parece ser consistente con dichas normas (). De ahí que en este momento de transición nuestro país enfrente uno de sus peores momentos en cuanto al grado de disfrute de los derechos humanos por parte de la población, dados los elevadísimos niveles de violencia, impunidad y corrupción que padecemos, los cuales muy probablemente tienen relación con el giro que dio el electorado hacia la izquierda en los comicios de 2018.
Se puede suponer que la gravedad de la actual situación de México en materia de derechos humanos se debe, en parte, al hecho de que quienes toman las decisiones en nuestro país no lo hacen tomando en consideración los derechos humanos, y ello a su vez puede deberse a la complejidad inherente a considerar el contenido de 210 tratados internacionales en cada decisión que se toma.
La pretensión del presente artículo es aportar una metodología que reduzca la complejidad inherente a incorporar en las políticas públicas una perspectiva coherente con los derechos humanos, que además pueda brindar pistas para mejorar su diseño.
En la primera parte, tomando como punto de partida la teoría de la decisión expuesta por Herbert Simon, se busca delimitar y explicitar un marco normativo que guíe el diseño de una política pública que sea consistente con las obligaciones asumidas de manera soberana por el Estado mexicano en materia de derechos humanos.
En la segunda parte, dada la complejidad inherente a la evaluación de políticas públicas basada en la probable relación de causalidad entre la implementación de la misma y la evolución del problema público al que se enfoca, que puede resultar en un ejercicio costoso e infructuoso si la propia política se diseñó de una manera deficiente, se propone poner el acento en la valoración de la calidad del diseño de la misma, tomando en cuenta únicamente las metas que se espera alcanzar.
Finalmente, se propone un instrumento para llevar a cabo la valoración arriba mencionada, consistente en una rúbrica delineada de modo tal que permite hacer un juicio sobre la probabilidad de que la política llegue a incidir de manera positiva en la resolución de un problema público, y que dicha incidencia se lleve a cabo de una manera consistente con las obligaciones del Estado mexicano en materia de derechos humanos.
El marco axiológicode las políticas públicas
De acuerdo con Simon (1944), las decisiones son la consecuencia de dos tipos de premisas: las axiológicas y las factuales, correspondientes en última instancia a los fines y los medios, de modo que la combinación existente de valores y alternativas determinan en un momento dado cuál será la decisión “correcta”, es decir, aquella que se adecúa mejor a los fines buscados, conforme a las posibilidades ciertas de realización. El propio Simon establece que si la elección de los medios se deja a la discreción de un subordinado sólo puede tomar una decisión correcta, pero en el caso de que se deje a criterio del subordinado la elección de los fines la ‘corrección’ de la elección dependerá de los valores con base en los que se juzgue la elección, por lo que no habrá un criterio universal aplicable. De este modo, las políticas públicas, en cuanto mecanismos de decisión pública, se desenvuelven dentro de un marco axiológico (juicios de valor) y un marco factual (juicios de hecho), cuyo entrecruce determina cuál es la mejor solución posible al problema que se pretende resolver.
En otras palabras, si los juicios de hecho están bien sustentados, no están sujetos a discusión; pero los juicios de valor sí son discutibles, y dado el peso tan importante que tienen en la toma de decisiones públicas, deben ser parte de la discusión política, puesto que dentro de cierto marco axiológico una decisión puede ser aplaudible y desde otro puede ser reprobable, y ya que no existe una metodología técnica o científica que permita determinar cuál marco es mejor, esa decisión debe ser fruto de la deliberación social, o al menos así se espera que sea en un contexto democrático.
Sin embargo, es necesario reconocer que las propias disciplinas científicas se construyen a partir de un marco axiológico, es decir, no son inmunes a estas decisiones. Por ejemplo, la sociología americana se construyó sobre la base de una ética utilitarista (Sjoberg y Vaughan, 1993), misma que entra en contradicción con una ética sustentada en los derechos humanos, ya que la primera asume que es éticamente permisible sacrificar los derechos de unas personas, a cambio de incrementar el bienestar de la mayoría, mientras que la segunda no puede admitir esa perspectiva, puesto que implica asumir que hay personas que por su circunstancia merecen más respeto que otras.
Del mismo modo, las políticas públicas que se reivindican como una disciplina eminentemente técnica, cuya única pretensión es servir de puente entre lo deseable y lo posible (Aguilar, 2012), fundamentan sus decisiones en un marco axiológico definido por las teorías de las que se auxilia. La corriente dominante en la elaboración de políticas públicas se basa en la teoría de la elección racional, por ello ha asumido una ética utilitarista y sus principios fundamentales son la efectividad, la eficacia y la eficiencia. Dichos principios son un aporte positivo a la administración pública, pero al ser aplicados desde una perspectiva utilitarista pueden usarse para justificar el sacrificio de poblaciones vulnerables que carecen de poder para hacer que se tomen en cuenta sus opiniones y necesidades. Esto se debe a que desde la corriente dominante se concibe a las políticas públicas como medios para atender las necesidades insatisfechas (de las mayorías), por lo que quienes reciben el beneficio de la política son considerados como “usuarios” y no como sujetos de derechos.
Los derechos humanoscomo marco axiológico de las políticas públicas
En el caso de México, concebir a las poblaciones beneficiarias de las políticas públicas como sujetos de derechos, es una cuestión normativa que se deriva de la reforma constitucional realizada en el año 2011, la cual incorporó explícitamente los derechos humanos en el texto constitucional.1 A partir de ese momento el Artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos2 establece la obligación de todas las autoridades de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, lo que de acuerdo con el punto de vista de varios especialistas en el ámbito constitucional (Brito y Carbonell, 2011; Orozco Henríquez, 2011; Carbonell, 2012; García Ramírez y Morales Sánchez, 2012; Ramírez García y Sánchez Barroso, 2012; y Salazar Ugarte, 2012), implica que las políticas públicas en México deben de diseñarse, implementarse y evaluarse con perspectiva de derechos humanos.
Ahora bien, aunque en el momento presente la relación entre políticas públicas y derechos humanos no parece evidente ni necesaria para quienes se mueven dentro de la corriente principal de la disciplina de las políticas públicas, fue su propio fundador, Harold Lasswell, quien, en 1951 (1992), planteó que las “ciencias de políticas de la democracia’” tenían como meta última “la realización de la dignidad humana en la teoría y en los hechos” (103).
De acuerdo con los planteamientos de Simon debe existir una manera de hacer efectivo el marco axiológico establecido en la Constitución mexicana, de manera que las decisiones y las políticas públicas sean coherentes con los derechos humanos, y el presente texto intenta aportar una metodología para lograrlo.
Los derechos humanosen el marco de las políticas públicas
Para efectos del presente artículo, y siguiendo a Habermas (2010),3 se asume que los derechos humanos son aquéllos que, como fruto de diversas luchas y movimientos sociales, se le atribuyen a cada sujeto en particular y que conceden y reconocen ciertas libertades y pretensiones a cualquier persona con el fin de garantizar el respeto a su dignidad humana, para que siempre sea tratada como fin en sí misma y nunca como medio para que algo o alguien más logre sus propios fines.4 Esta sola expresión problematiza la ética utilitarista que rige actualmente el diseño de políticas públicas, pues pone en evidencia que a ciertos sectores de la población se les concibe (y trata) como medios para alcanzar los objetivos (explícitos e implícitos) de la política. Al respecto es ilustrativa la inferencia hecha por Nuria Cunill (2010): “Las políticas con enfoque de derechos implican poner a los pobres en una línea de igualdad básica con el resto de la población” (3).
De modo que normativamente es necesario que las políticas públicas se elaboren desde un marco axiológico compatible con la dignidad humana, y que al mismo tiempo permanezcan dentro del marco de la factibilidad, puesto que esa es una de sus características esenciales.
En este sentido vale pena mencionar que Schneider e Ingram (1997), demostraron que el sentido de los mensajes que las políticas le transmiten a las poblaciones objetivo respecto a su propia valía (dignidad) o carencia de ella contribuyen a fortalecer o debilitar la democracia, respectivamente. De modo que la lógica de elaboración de políticas no será la misma si se les diseña como medios para remediar necesidades, que si se hace para que garanticen un derecho (Abramovich, 2006).
Justamente, partir de las reflexiones de Abramovich se ha desarrollado una corriente latinoamericana que ha abordado teóricamente la necesidad de integrar las perspectivas de los derechos humanos y las políticas públicas (Güendel 2000; Guendel González 2002; Jiménez Benítez 2007; Giménez Mercado y Valente Adarme 2010; Sandoval Vásquez 2011; y Vázquez y Delaplace 2011), que aunque carece de una noción precisa sobre la forma en que se construyen las políticas públicas, reconoce que la mejor manera de que el disfrute de los derechos humanos sea una realidad generalizada depende del logro de esa integración.
El presente trabajo pretende abonar a dicha integración, específicamente en el campo de la evaluación de las políticas públicas, proponiendo una metodología que incorpore la perspectiva de los derechos humanos, de manera que ambas perspectivas queden integradas en un solo instrumento
Valoraciónde políticas públicas
Aguilar (2008) hace notar que en el lenguaje técnico de las políticas públicas se suele utilizar el vocablo ‘evaluación’ para traducir dos términos diferentes utilizados en inglés: assessment y evaluation, pese a que cada uno tiene su propia connotación: assessment implica valorar el grado en el que el conjunto de la política es coherente tanto en sus elementos, como en su respuesta al problema que se desea solucionar, con los estándares normativos y tecno-científicos aplicables (15), mientras que evaluation, en cambio, se utiliza para determinar el grado de cumplimiento de las metas estipuladas (24). Esta distinción resulta relevante en este contexto, porque, como se explicará a continuación, la propuesta metodológica que se presenta más adelante está orientada hacia la valoración y no hacia la evaluación.
Sustento teóricode la valoración de políticas públicas
El método de análisis lógico de las políticas públicas, expuesto por Brousselle y Champagne (2011), permite determinar si es lógico esperar que cierta intervención produzca los efectos deseados, con base en su diseño y su fundamento científico. En ese punto, dichas autoras se alinean con la Teoría del Diseño de las Políticas Públicas, desarrollada por las investigadoras Schneider e Ingram (Schneider e Ingram, 1997, 2008; Ingram, Schneider y DeLeon, 1999; Ingram y Schneider, 2005, 2006; Schneider et al., 2005; Sabatier, 2007; Schneider y Sidney, 2009), en cuanto que afirman que una política diseñada de una manera lógica, sobre la base de una teoría causal sólida tiene una gran posibilidad de solucionar o atenuar los efectos de un problema público.
Por su parte, Balakrishnan y Elson (2008), en línea con las autoras anteriormente expuestas, desarrollaron una metodología cuyo propósito no era identificar el conjunto de políticas más apropiado para realizar los derechos humanos, dada la incertidumbre factual implicada en ello, sino que buscaban ‘mover’ la política económica en una mejor dirección, al identificar las características que debería reunir una política económica consistente con las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos (19). Dicha metodología se propuso como medio para auditar una política económica a la luz de las tres obligaciones básicas para el Estado que se desprenden del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y culturales: respetar, proteger, y realizar los derechos humanos, mismas que a su vez incluyen obligaciones de conducta y de resultados (3). El marco propuesto se basa a su vez en los principios de los derechos humanos sociales y culturales: progresividad, utilización de la máxima cantidad disponible de recursos, irreversibilidad, satisfacción de los niveles mínimos esenciales, igualdad y no discriminación y participación, transparencia y rendición de cuentas (5).
La premisa de Balakrishnan y Elson (2008) es la siguiente: son muy bajas las probabilidades de que una política diseñada sin tomar en consideración las obligaciones de los Estados en materia de derechos humanos brinde buenos resultados en ese tema en particular, y por el contrario, en la medida en que las políticas se diseñen teniendo en consideración los derechos humanos aumenta la probabilidad de que sus resultados sean consistentes con los mismos. Dicha premisa fue verificada en un trabajo posterior (Balakrishnan y Elson, 2011), mediante el análisis empírico de los resultados de algunas políticas económicas implementadas en Estados Unidos y México.
La mencionada premisa de Balakrishnan y Elson (2008), coincide con los propósitos del presente artículo, por lo que a partir de ella se planteará una propuesta metodológica de valoración de políticas públicas. Esto implica utilizar las definiciones de los principios de derechos humanos5 mencionadas en dicho artículo, junto con otras elaboradas desde el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH), que es el conjunto de disposiciones normativas que se han ido confeccionando en instancias internacionales, como la Organización de las Naciones Unidas, con las que se han esclarecido las implicaciones prácticas de dichas disposiciones.
Es necesario hacer notar que, cuando se revisa con cuidado la concepción que se ha ido desarrollando en torno a las implicaciones prácticas de los principios de derechos humanos, es posible encontrar coincidencias con los principios que guían a la gestión pública contemporánea, orientada como está a fortalecer la democracia. Es decir, si la democracia es la que propicia que se pueda disfrutar de derechos humanos (Näsström, 2014), y las políticas públicas son las ‘ciencias de políticas de la democracia’ (Lasswell, 1992), no es extraño encontrar una convergencia con los postulados de los derechos humanos. Más bien lo extraño es que no se haya visibilizado dicha convergencia sino hasta hace relativamente poco.
En el siguiente apartado se presenta la definición de los principios de derechos humanos que se utilizarán, apuntando su principio equivalente en el ámbito de las políticas públicas.
Los principios de derechos humanos
Como ya se mencionó, hay una clara convergencia entre los principios de derechos humanos y los valores que rigen a la gestión pública, la cual se procura evidenciar a continuación.
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Satisfacción de niveles mínimos esenciales: Implica garantizar a todas las personas el acceso a los satisfactores básicos en materia de salud, educación, etc., ya estipulados en el DIDH en lo referente a los derechos económicos y sociales (Comittee on Economic Social and Cultural Rights, 1990, párrafo 10; Directrices de Maastricht sobre Violaciones a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1997, párrafo 9),6 lo que no implica adoptar un enfoque estrechamente focalizado sólo en los más pobres, sino la adopción de medidas tendientes a la universalidad. En el caso de los derechos civiles y políticos su satisfacción debería ser inmediata. En términos de políticas públicas este principio se corresponde con el de “eficacia”.
Máximo uso de recursos disponibles: Todos los recursos posibles deben ponerse en juego a fin de lograr satisfacer los niveles mínimos esenciales de disfrute de los derechos humanos, por lo que es necesario evitar el desperdicio y el gasto innecesario, para poder ampliar la cobertura de los derechos humanos, y en última instancia evitar su violación (Organización de Naciones Unidas, 1966, Art. 2; Directrices de Maastricht sobre Violaciones a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1997, párrafo 10). Esta definición corresponde también a la “eficiencia”.
Remedio efectivo: Debe resarcirse el daño producido por cualquier situación que propicie la violación de derechos humanos o que impida su disfrute, y se deben tomar las medidas necesarias para evitar que se repitan esas circunstancias (Naciones Unidas, 2000:100; Comité de Derechos Civiles y Políticos y Comité de Derechos Humanos, 2004, párrafo 17). En otras palabras, la política requiere “efectividad”.
Progresividad: La realización progresiva impone un deber específico, permanente y constante, de avanzar lo más expedita y eficazmente posible hacia la plena realización de los derechos, con medidas deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente posible con ese fin (Organización de las Naciones Unidas, 1966, Artículo 2, párrafo 1;Comittee on Economic Social and Cultural Rights, 1990, párrafos 9, 10, 11 y 12;Directrices de Maastricht sobre Violaciones a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1997, párrafo 8). En ese sentido, se asume que las políticas públicas deben avanzar progresivamente hacia la solución del problema público.
Participación e inclusión: La participación en los asuntos públicos y en la toma de decisiones es un derecho humano fundamental, por lo que en todas las fases de las políticas públicas se debe ofrecer a las personas interesadas la oportunidad de tomar parte en las decisiones, así como recoger y valorar sus aportes, pues de ello se puede derivar la formulación de políticas que reflejen más consistentemente las necesidades y preocupaciones de las personas (Organización de Naciones Unidas, 1966, Art. 2, párrafo 2;Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, 1979; Directrices de Maastricht sobre Violaciones a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1997, párrafo 12; Office of the United Nations High Comissioner for Human Rights, 2006:12).
Transversalidad e integralidad: Los derechos humanos son indivisibles, universales e interdependientes, por lo que la política debe permear todas las estructuras gubernamentales, e incluir a otras instancias pertinentes, como empresas, organizaciones de la sociedad civil y universidades (OACNUDH, 2010:25).
Transparencia y rendición de cuentas: La transparencia en el proceso de toma de decisiones, y la rendición de cuentas respecto al mismo y sus resultados es fundamental para que la sociedad juzgue si se está avanzando en el disfrute de los derechos humanos (OACNUDH 2010, p.25; Office of the United Nations High Comissioner for Human Rights 2006:17, 24-26, 36).
Para los fines del presente artículo, se asume que esos principios normativos deben guiar el diseño de políticas públicas consistentes con los derechos humanos, y por lo tanto, son esenciales para su valoración, por lo que es necesario operacionalizarlos, de manera que se pueda verificar su integración en los elementos que conforman una política pública.
En general, se puede decir que toda política pública está integrada por los siguientes elementos:
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Supuestos normativos: Los criterios con base en los que se decide si cierta circunstancia representa un problema o no. El supuesto normativo fundamental debe ser el respeto a la dignidad humana, expresada en concreto a través de los principios de derechos humanos enunciados más arriba.
Problema por solucionar: La situación que se asume como inaceptable, dentro del marco axiológico elegido, cuya magnitud y repercusión sociales implican la necesidad de atenderla con recursos públicos.
Poblaciones objetivo: Grupo de personas que comparten ciertas características, hacia quienes se enfoca la política, ya sea en el sentido de intentar cambiar su conducta, o de brindarles algún beneficio. El reparto de cargas y beneficios fruto de la política se reparte entre las poblaciones dependiendo de la manera en que se les construya socialmente: privilegiadas, ventajosas, dependientes o inadaptadas (Schneider e Ingram, 1997, cap. 5; 2008).
Metas: Conjunto de circunstancias cuantificables/evaluables que permiten determinar si se resolvió el problema, o si por lo menos se neutralizaron sus posibles efectos nocivos, determinadas a partir de las obligaciones de conducta y resultados que tiene el Estado. De acuerdo con Balakrishnan y Elson (2008:3-4), las obligaciones de conducta requieren que el Estado lleve a cabo acciones calculadas para realizar el disfrute de un derecho particular, mientras que las obligaciones de resultados hacen referencia al hecho de que el Estado debe alcanzar determinadas metas a fin de satisfacer un estándar sustantivo, mismo que en varios casos ya se encuentra definido en el DIDH.
Hipótesis causal de intervención: Explicación verosímil de las circunstancias que llevaron a la situación problemática, elaborada a partir de un diagnóstico basado en el conocimiento social, técnico y/o científico disponible y pertinente, que permite fundamentar la elección de las acciones públicas que se supone que será necesario llevar a cabo para poder resolver el problema7.
Acciones instrumentales: Conjunto de operaciones llevadas a cabo para solucionar el problema, mediante el uso de las facultades públicas: autoridad, regulación, creación de incentivos, construcción de capacidades, persuasión, oferta de actividades de aprendizaje/capacitación, propiciar la autorregulación o la provisión de bienes y servicios.
Reglas de operación: Normas y procedimientos que deben seguir las acciones instrumentales. Determinan a quién se incluye/excluye estableciendo la elegibilidad, temporalidad, participación, y decisión. También definen las reglas de interacción de autoridades y/o servicios entre sí, así como con poblaciones objetivo/beneficiarias y quienes las representan.
Agentes y estructuras de implementación: Autoridad o servicio público competente para la implementación de la política, o el agente externo responsable, si es el caso. Las estructuras determinan el proceso de implementación que debe seguir la política, así como las formas en que se asignarán los recursos requeridos, incluyendo en su caso la intervención legislativa.
Criterios de medición y evaluación: Parámetros estandarizados que permiten establecer si el problema se está solucionando, y en qué proporción, mismos que deben construirse tomando en consideración los estándares de adaptabilidad, aceptabilidad, accesibilidad, asequibilidad y calidad (OACNUDH, 2010:22).
Esos nueve elementos, enlistados conforme a lo que podríamos denominar su orden de aparición formal, suelen elaborarse de forma recursiva, es decir, avanzando y retrocediendo a medida que se le otorga coherencia a la política, al mismo tiempo que se comprende el problema público.
Por dicho motivo, una propuesta integral de valoración del diseño de una política pública debería abarcar todos esos elementos. Sin embargo, su aplicación podría ser tan exhaustiva que quizás no resulte práctica en muchos casos, por lo que, partiendo de la experiencia, se reconoce que los elementos que permiten saber si la política está bien o mal diseñada son dos, y están intrínsecamente relacionados: las metas y los criterios de medición y evaluación, debido a que las políticas públicas, por definición, están orientadas hacia la solución de problemas públicos (Lasswell, 1992;Bardach, 1993). La mejor manera de saber si la política está bien diseñada es revisar las metas que estableció el tomador de decisiones, pues dichas metas serán el reflejo claro de la calidad y profundidad de su construcción del problema, y guiarán la elaboración de los indicadores de medición y evaluación de la política, que justamente se utilizarán para determinar en qué medida el problema se ha ido solucionando o agravando.
A continuación se da cuenta del proceso de elaboración de la metodología de valoración de las metas de una política pública, objeto del presente texto.
Metodología para la valoraciónde políticas públicas
Asumiendo como marco normativo para el diseño de políticas públicas los principios de derechos humanos contenidos en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, se procedió a elaborar una serie de estándares normativos con los cuales contrastar el diseño de las políticas con esos principios. Esto implicó confrontar de manera deductiva la definición de cada principio con la definición de cada elemento de una política pública, lo que llevó a redactar diversos estándares que permiten verificar, al mismo tiempo la adecuación de un elemento de diseño de una política pública tanto en términos técnicos como normativos.
A modo de ejemplo, en la Tabla I pueden observarse los 16 estándares normativos que atienden el principio de satisfacción de niveles mínimos esenciales de respeto a los derechos humanos.
| Satisfacción de niveles mínimos esenciales (Eficacia) La provisión de los niveles esenciales mínimos de satisfacción de DH es una obligación inmediata, por lo que se debe dar prioridad a los derechos de las personas más pobres y vulnerables, lo que no implica adoptar un enfoque estrechamente focalizado sólo en los menos favorecidos, sino que implica empeñarse en asegurar el disfrute más amplio posible de sus derechos, a través de medidas que tiendan a la universalidad | |
| Problemaa solucionar | Estándar 1: categorizar el problema como una situación de falta de respeto, protección, garantía y/o promoción de algún(os) derecho(s), considerando niveles de disfrute definidos internacionalmente como mínimos esenciales. Estándar 2: determinar, con base en el conocimiento social, técnico y/o científico disponible, la incidencia del problema en la extensión y/o nivel de disfrute de DH.Estándar 3: determinar explícitamente qué derechos son afectados en primera y segunda instancias |
| Poblaciones objetivo | Estándar 1: establecer de manera desagregada cuáles son las poblaciones que enfrentan menores niveles de satisfacción de sus derechos |
| Metas | Estándar 1: alcanzar por lo menos los niveles de disfrute de los DH establecidos internacionalmente Estándar 2: si los niveles de disfrute no están definidos internacionalmente, la meta deberá cuantificar los niveles de ampliación del disfrute de los derechos humanos, en cuanto a su respeto, protección, garantía y/o promoción Estándar 3: cuantificar la ampliación del rango de población que disfruta de sus derechos humanos Estándar 4: establecer los plazos previstos para lograr cada una de sus metas |
| Hipótesis causalde intervención | Estándar 1: establecer con base en el conocimiento social, técnico y/o científico disponible y pertinente, cuáles son las circunstancias que impiden que ciertas poblaciones accedan a un nivel mínimo esencial de disfrute de DH Estándar 2: determinar con fundamento social, técnico y/o científico, el tipo de acción que corresponde implementar: de respeto, protección, garantía o promoción |
| Accionesinstrumentales | Estándar 1: las acciones instrumentales (de autoridad, regulación, creación de incentivos, construcción de capacidades, persuasión, aprendizaje/capacitación, autorregulación y/o provisión de bienes y servicios) elegidas deben derivarse lógicamente de las hipótesis de intervenciónEstándar 2: las acciones instrumentales deben elegirse en función de su capacidad para satisfacer niveles mínimos esenciales de disfrute de DH, a través de las acciones de respeto, protección, garantía y/o promoción requeridas |
| Agentes y estructurasde implementación | Estándar : estipular la autoridad competente que se hará cargo de monitorear el nivel de satisfacción de los DH de las poblaciones beneficiarias, y la metodología mediante la cual lo hará |
| Criterios de medicióny de evaluación | Estándar 1: medir el nivel de universalización de la satisfacción mínima de acuerdo con lo cuantificado y estandarizado internacionalmente, priorizando a pobres y vulnerables Estándar 2: en el caso de los derechos no cuantificados o cuantificables en cuanto a su nivel de satisfacción, se deberá de tomar como criterio de medición el número de personas que disfrutan del derecho en cuestión, y si tiende a la universalización Estándar 3: en temas de universalización del respeto o protección de derechos, se cuantificará la ocurrencia de violaciones a DH ocurridas por unidad territorial y de tiempo |
| Principios (Supuestos normativos) | Estándares normativos referidosa las metas de la política pública |
| Satisfacción de niveles mínimos esenciales (Eficacia) La provisión de los niveles esenciales mínimos de satisfacción de DH es una obligación inmediata, por lo que se debe dar prioridad a los derechos de las personas más vulnerables, lo que no implica adoptar un enfoque estrechamente focalizado, sino que implica empeñarse en asegurar el disfrute más amplio posible de los derechos, especialmente a través de medidas que tiendan a la universalidad | Estándar 1: alcanzar por lo menos los niveles de disfrute de los DH establecidos internacionalmente.Estándar 2: si los niveles de disfrute no están definidos internacionalmente, la meta deberá cuantificar los niveles de ampliación del disfrute de los derechos humanos, en cuanto a su respeto, protección, garantía y/o promoción.Estándar 3: cuantificar la ampliación del rango de población que disfruta de sus derechos humanos.Estándar 4: establecer los plazos previstos para lograr cada una de sus metas |
| Máximo uso de recursos disponibles (Eficiencia) Todos los recursos disponibles deben ponerse en juego para lograr satisfacer los niveles mínimos esenciales de disfrute de los DH, por lo que es necesario evitar el desperdicio y el gasto innecesario, pues propician que no se pueda ampliar la cobertura de los DDHH, y en última instancia, favorece su violación | Estándar 1: estimar el monto de los recursos que requiere la política para su implementación. Estándar 2: diseñar la(s) estrategia(s) para conseguir los recursos necesarios. Estándar 3: asignar más cargas sobre las poblaciones ventajosas, menos sobre las privilegiadas, y menos aún sobre las dependientes e inadaptadas, con el fin de solventar la solución al problema. Estándar 4: establecer metas de reparto equitativo de los beneficios entre las poblaciones, procurando la nivelación hacia arriba |
| Remedio efectivo (Efectividad) Es necesario remediar todo aquello que contribuye a impedir el más amplio disfrute de los derechos humanos, y establecer medidas para evitar que se repitan esas circunstancias | Estándar: determinar con fundamento social, técnico y científico, los niveles requeridos de disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad, aceptabilidad y calidad de bienes y/o servicios públicos que se brindarán como fruto de la política, que permiten asumir que se resolvió el problema y no se volverá a repetir |
| Progresividad La realización progresiva impone un deber específico, permanente y constante, de avanzar lo más expedita y eficazmente posible hacia la plena realización de los derechos, con medidas deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente posible con ese fin | Estándar 1: medir el nivel actual de disfrute de derechos humanos por parte de las diversas poblacionesEstándar 2: establecer metas estratégicas, escalonadas y cuantificables en cuanto al nivel de respeto, protección, garantía y/o promoción de los derechos humanos a alcanzar.Estándar 3: prever los plazos y fases estimados para lograr las metas en el menor tiempo posible |
El procedimiento ejemplificado en la Tabla Ise repitió con el resto de los principios de derechos humanos. A continuación, se agruparon todos los estándares relacionados con las metas, dando como resultado la Tabla II.
Tabla II
Estándares normativos de diseño de las metas de una política pública
El siguiente paso fue comparar los estándares con el fin de agrupar a aquellos que resultaran semejantes o incluso iguales, con lo que el resultado final fueron seis estándares complejos para valorar el diseño de las metas de la política.
Posteriormente, en apego al Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación en materia de Diseño elaborado por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval, 2017), se redactó cada estándar en forma de una pregunta que puede ser respondida con un sí o un no, como se muestra en la Tabla III.
Las preguntas estandarizadas fueron la base de la rúbrica que se presenta en la Tabla IV, la cual permite distinguir hasta cuatro niveles de cumplimiento del estándar.
Este modelo de estandarización ofrece varias ventajas heurísticas, ya que permite determinar el grado de correspondencia entre el diseño de las metas y los principios de derechos humanos, de manera tal que se acota el margen de subjetividad inherente a todo ejercicio de valoración, al mismo tiempo que brinda mayor precisión en la apreciación del grado de cumplimiento de los estándares.
La rúbrica presentada en la Tabla IV, es la herramienta metodológica propuesta como instrumento para valorar el diseño de una política desde la perspectiva de los derechos humanos, centrándose en el elemento referente a las metas de la política. El resultado final de la valoración de una política resultaría del promedio de los niveles de respuesta de las seis preguntas.
De este modo, si una política pública obtuviera una calificación promedio de cuatro, podríamos considerar que la política se diseñó bien, y es bastante probable que contribuya a la solución del problema en el que se enfoca, haciéndolo, además, de manera que se amplíe el nivel de disfrute de sus derechos humanos por parte de la población beneficiaría. Consecuentemente, mientras menor sea la calificación, menos probable será que la política contribuya a resolver el problema, o que lo haga de manera coherente con los derechos humanos de la población objetivo o beneficiaria.
El instrumento aquí propuesto se centra sólo en la elaboración de las metas debido que ellas suelen reflejar la calidad del diseño de la política pública, y porque en la práctica suelen omitirse.
Conclusiones
Como se puede constatar, es posible hacer converger las perspectivas de las políticas públicas y de los derechos humanos, a partir de la reinterpretación de algunos de los fundamentos normativos de la primera, lo que permite hacer explícito que el sentido de una intervención pública es la generación de las condiciones necesarias para que, de manera gradual, cada vez más personas puedan tener garantizada una existencia digna.
En otras palabras, utilizar los recursos públicos para garantizar los derechos humanos no está reñido con el carácter técnico de las políticas públicas.
La ventaja de la metodología aquí propuesta es que implícitamente muestra el camino a seguir para diseñar o corregir el diseño de una política, de manera que aumente la probabilidad de que funcione, por lo que puede utilizarse como lista de verificación.
Por otra parte, si se encuentra que una política se diseñó de manera muy deficiente, se puede optar por no evaluarla, ya que es probable que no haya manera de saber si funcionó, con el consecuente ahorro de recursos.
La principal limitación del instrumento aquí propuesto es que su aplicación requiere que se cuente con nociones básicas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, de lo contrario es probable que el análisis resulte superficial.
Finalmente, es necesario aclarar que esta metodología no basta para determinar cuál es el mejor conjunto de aspectos a considerar para elaborar una política pública, pero sí puede ayudar a que se elabore de forma tal que sea probable que contribuya a resolver un problema público, y que lo haga de una manera consistente con las obligaciones relativas a los derechos humanos asumidas por el Estado mexicano.
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