As teorias de políticas públicas imiscuem-se em diferentes contextos e processos criativos para explicar os fenômenos de ações no cenário político e social. Com o intuito de realizar uma breve análise da conjuntura empírica e teórico-científica, que caracteriza a implementação do Programa +e+i, do Governo de Portugal, faz-se relevante a análise do desenho da medida de política identificada em etapas.

Portanto, o modelo teórico do processo de análise da medida de política refere-se ao modelo por etapas do ciclo político, identi- ficadas da seguinte maneira: i) Definição do problema; ii) Agendamento da medida de política pública; iii) Formulação da medida; iv) Concretização da medida (legitimação e implementação); e v) Avaliação e mudança (KRAFT; FURLONG, 2009, p. 72-73).

A medida de política pública do Programa +e+i, conforme já identificado em momento pretérito, emergiu da ânsia pela recupera- ção econômica, pela melhoria dos retornos econômicos dos investi- mentos em P&D, soluções para o financiamento de novos projetos, atenção ao tema do empreendedorismo ligado à ciência e à pesquisa, e, por fim, pelas referências à estratégia Europa 2020, e sua inicia- tiva da Innovation Union, focando-se em políticas de inovação em Portugal (PORTUGAL, [20--?]).

Portanto, enquanto identificação de questão-problema que o Programa +e+i visa solucionar, debate-se como ele pode contribuir, efetivamente, para o desenvolvimento e recrudescimento do empre- endedorismo e da inovação em Portugal?

O agendamento político para a implementação do Programa+e+i possui um histórico de edificação de políticas que pode ser de- monstrado pela investigação realizada por Laranja (2012, p. 655), que descreve os fatos e acontecimentos na estrutura portuguesa, bem como os ciclos políticos e suas dimensões.

Inicialmente, o período de 1960 a 1980, pouco antes de Por- tugal aderir à União Europeia, as políticas de inovação eram essen- cialmente políticas de investigação e foram considerados como um subconjunto de políticas de desenvolvimento econômico e social mais geral. Esse período é caracterizado principalmente pelos se- guintes acontecimentos: problemas de legitimidade da Junta Nacio- nal de Investigação Científica e Tecnológica (JNICT); a criação de estrutura dualista vertical no público de Investigação e Desenvolvi- mento (I&D); a ausência de visão compartilhada para o planejamen- to de longo prazo; e pouca atenção dada à inovação nas empresas. (LARANJA, 2012, p. 660).

No que tange ao período de 1980 a 2000, o nível de análise passa a considerar a adesão de Portugal à UE. O acesso a fundos comunitários estruturais e aos Fundos de Coesão da UE contribuiu para fragmentar ainda mais a estrutura institucional envolvida na política de inovação. Em meados de 1990, os esforços do Ministério da Economia, combinados com a criação do Ministério da Ciência e Tecnologia criou uma bipolarização mais forte entre as políticas de investigação e de inovação. No final da década de 1990, houve maior integração de políticas na direção de uma nova abordagem para a governança. (LARANJA, 2012, p. 661).

Por fim, para a compreensão do agendamento da medida de política, o período de 2000 a 2006 apresenta alguns sinais de mudan- ça, tendo em vista o conteúdo do documento de Referência Estraté- gico Nacional (2000/2006), para os fundos estruturais. Nesse docu- mento, a inovação aparece na política, pela primeira vez, como uma prioridade nacional de enquadramento na economia, na ciência e em outras políticas setoriais. (LARANJA 2012, p. 662). Pode-se desta- car a proeminência racionalista (DYE, 2011, p. 15) no aparato em que se considera um fato ou um conjunto de situações como cons- tituidores de valores relevantes para a tomada de decisão política.

Em 2001, a iniciativa Proinov, conduzida centralmente pela Presidência do Conselho de Ministros, apresentou um conjunto mais vasto de políticas que envolvem a ciência, a educação, a sociedade da informação e a inovação. No entanto, com o advento de um novo governo em 2002, o Proinov chegou ao fim pouco depois de seu lançamento, sem ter tido tempo para demonstrar os potenciais be- nefícios de uma nova governança horizontal. Pode-se afirmar que, nesse período, a política de inovação em Portugal começou a ser tra- tado como uma política guarda-chuva para outras políticas setoriais. (LARANJA, 2012, p. 662).

A formulação da medida da política pública está circunscrita na realidade das atuais economias em incentivar a inovação para com o empreendedorismo e à indústria, enquanto importante carac- terística para aumentar a competitividade e melhorar a economia na- cional. (PORTUGAL, 2011b).

O Programa +e+i é um Programa do XIX Governo Consti- tucional, que, portanto, aponta o empreendedorismo e a inovação como objetivos prioritários para o desenvolvimento. (PORTUGAL, [20--?]).

Essa medida de política foi oficializada pela Reso- lução do Conselho de Ministros n.º 54, publicada no Diá- rio da República em 16 de dezembro de 2011, que designa ao Ministro da Economia e do Emprego a implementação do Progra- ma +e+i, por delegação do Primeiro Ministro Pedro Passos Coelho. (PORTUGAL, 2011a; 2011b).

O Programa +e+i, implementado pela Resolução do Conse- lho de Ministros n.º 54, de 16 de dezembro de 2011, assenta-se em quatro pilares fundamentais, a saber: i) no alargamento das com- petências da população, incluindo a população jovem e a social- mente desprotegida, das empresas e da Administração Pública; ii) na dinamização da inovação, designadamente ao nível de produto, processos e tecnologia, por forma a promover a competitividade das empresas portuguesas; iii) no estímulo ao empreendedorismo, promovendo um contexto favorável ao surgimento de projetos em- preendedores e ao seu sucesso; iv) e na promoção destes objetivos através de adequados instrumentos de financiamento, com uma re- partição justa dos fundos disponíveis pelas iniciativas de excelência. (PORTUGAL, 2011a).

As ações concretizadas do Programa +e+i são identificadas com as seguintes denominações (PORTUGAL, [20--?]): i) Passa- porte para o Empreendedorismo; ii) Rede Nacional de Mentores;iii) Programa de Ignição; iv) Agenda Portugal Digital; v) Programa PME Digital (para micro, pequenas e médias empresas); vi) Guia Prático do Empreendedor; e vii) Selo +e+i. Todavia, considerando que a trajetória deste trabalho visa refletir acerca das teorias de po- líticas públicas envoltas na seara da inovação e do empreendedoris- mo, o detalhamento de cada ação dessa política torna-se, por ora, desnecessário.

A transição das décadas de 1970 e 1980 preparou os parâme- tros de políticas tecnológicas para a década de 1990, ocasionando um ciclo político de imperativos tecnológicos da política científica, sob a égide de culturas econômicas e burocráticas. (BRANDÃO, 2016, p. 14-15). Desta feita, a própria estruturação neo-institucionalista sociológica faz-se presente quando se destacam o recrudescimento de estruturas sociais que evidenciam a forma de algo socialmente constituído. (HALL; TAYLOR, 2003, p. 211).

Vale dizer, ainda, que a inevitável descontinuidade das medi- das políticas de incentivo e a redução nos investimentos em educa- ção, I&D e inovação, em tempos recentes, podem levar a um risco de dano irreversível para o crescimento e modernização do conheci- mento. (LOPES, 2014, p. 56-57).

Ante o exposto, acredita-se que o processo de análise do dese- nho de uma medida de política contribui para a parametrização ma- terial e a consecutiva subsunção desse objeto às teorias de políticas públicas, demonstradas e concatenadas no próximo capítulo.

Quando se discute uma seara específica do conhecimento e do campo político, verifica-se que, a partir de desenhos teóricos das diversas ciências existentes, é possível realizar a construção (ou des- construção) de como foi desenhada uma política pública. Pensando nessa questão, acredita-se que a política pública que trata de assun- tos relacionados à inovação e ao empreendedorismo possui parti- cularidades muitas vezes comuns entre países que adotam teorias econômicas vigentes. Vale dizer, sobretudo, sobre a maior interação entre a ciência e a indústria (GUSMÃO, 2002, p. 331), e a relação da inovação com o empreendedorismo.

Revela-se que a arena política que se forma a despeito da temática da inovação e do empreendedorismo tem como característica a formação de um grupo de interesse que procura melhorar as condições econômicas e sociais da sociedade. Vale dizer que há a formação de um subsistema de organização política que defende a realização de políticas públicas voltadas a essa questão. E esses subsistemas, que buscam, em um embate de forças, conquistar es- paço na arena política, são compostos por uma série de coalizões de defesa, que se identificam uns dos outros em razão de suas crenças e recursos, compreendendo-se, portanto, a Advocacy Coalition Fra- mework. (PARSONS, 1996, p. 197).

A Advocacy Coalition Framework foi originariamente pu- blicada como um tema de um Simpósio de Ciência Política, sendo revisada em 1993 enquanto um resultado de seis estudos de caso, solicitados pelos autores Sabatier e Jenkins-Smith. A pesquisa ini- cial referiu-se a questões de energia norte-americana e políticas am- bientais, que são os campos de expertise dos autores. (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 189).

Assim, essa coalizão política argumenta que os atores polí- ticos procuram se aliar a indivíduos que possuem crenças políticas similares dentre legisladores, órgãos oficiais, grupos de interesse, lideranças, juízes, investigadores e intelectuais dos vários níveis de governo. E se o envolvimento a esses indivíduos ocorrer de forma não-trivial, isto é, reunindo esforços para se alcançar objetivos polí- ticos semelhantes, forma-se uma Advocacy Coalition. (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 196).

Importa dizer que a formulação de especificidade política, visando atender a determinados interesses, conjuga forças a outros atores, e, ao mesmo tempo, deve enfrentar outras coalizões dentro do debate político para que certa ação possa ser implementada.

Pela Figura 1, constata-se o diagrama da Advocacy Coalition Framework, cujo desenho é possível subsumir as políticas de inovação e de empreendedorismo, visto que se trata de um debate subsistêmico, com atores políticos delineados, objeto desenvolvido e segmentado nas discussões socioeconômicas, e expectativa de mu- danças no cenário e condições econômicas e sociais.

Figura 1
Diagrama do Advocacy Coalition Framework
SABATIER, P. A. Theories of the Policy Process. Colorado: Westview Press, 2007. p. 191.

Para Parsons (1996, p. 85), a Advocacy Coalition Framework pode ser compreendida como uma meso-análise de política pública, encontrando-se na transição entre a definição do problema de análise e o agendamento de políticas, com a tomada de decisões e a imple- mentação dos processos.

Enquanto processo natural de contenda política, enquanto espaço limitado para implementação de políticas públicas, verifica-espaço limitado para implementação de políticas públicas, verifica-se que um subsistema político apresenta uma diversidade de Ad- vocacy Coalitions, que competem por influências ou pelo processo de tomada de decisões. Ademais, as coalizões políticas aprendem com a observação de mudanças e feedbacks enquanto estratégias de orientação de coligações, compreensão do mundo e dos objetivos políticos. (PARSONS, 1996, p. 198).

Portanto, o subsistema político interage com outros subsiste- mas, bem como com demais recursos amplos de ordem social, ju- rídico, econômico e institucional, sendo os parâmetros do sistema definidos pelos conjuntos de forças da estabilidade e da mudança. (PARSONS, 1996, p. 198).

Por essa razão, dentro da análise de política que agrega as questões de empreendedorismo e inovação, havendo a coligação de interesses entre o empresariado e a indústria, com instituições de ensino superior, de P&D, acredita-se que a coalizão ocorre por meio do embate de crenças e de objetivos que podem diferir no tempo e espaço. Ademais, outras advocacias de coalizões políticas podem interferir ou mesmo inibir a emersão da medida de política, prejudi- cando o agendamento e respectiva concretização da política.

Por fim, a perspectiva de interação entre o empreendedorismo e a inovação pode gerar conflitos, quiçá, ideológicos por parte de profissionais de ensino e pesquisa, quando se pretende interagir a ci- ência com a indústria. Contudo, a essa nova realidade, e partindo da teoria econômica vigente de uma economia baseada no conhecimen- to (CASTELLS, 2006, p. 119), faz-se natural, embora contestável, o convencimento das coalizões políticas dessa realidade.