POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A JUVENTUDE NOS PLANOS PLURIANUAIS DE 2004-2007, 2008-2011 E 2012-2015

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Na virada do milênio, os países-membros da Organização das Nações Unidas (ONU) proclamaram, durante a Conferência do Mi- lênio, uma agenda para o desenvolvimento global, cujas políticas centrais estão relacionadas aos anseios e bem-estar da população, em especial dos mais necessitados. Quanto às metas do milênio para a juventude, decidiu-se “[...] formular e aplicar estratégias que pro- porcionem aos jovens de todo o mundo a possibilidade real de en- contrar um trabalho digno e produtivo.” (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2000, p. 9). Por se tratar de problemas globais nos quais o Brasil possui destaque considerável, o sucesso rumo ao desenvolvimento do país depende de parcerias que demonstrem cla- reza e transparência quanto aos reais interesses das partes envolvidas nesse processo. (SCHMITZ, 2014).

Essas metas resultaram de intensos debates nos anos anteriores, quando as políticas públicas, tanto econômicas, quanto sociais, ganharam maior visibilidade ante a preocupação dos governos com a restrição de gastos, gerando assim novas visões sobre os seus papéis, com vistas ao equilíbrio entre receitas e despesas. (SOUZA, 2006). Já as políticas públicas voltadas para a juventude nasceram da clara defesa dos jovens como sujeitos de direitos. (SPOSITO; CARRANO, 2003).

No Brasil ocorre desde os anos 1990 um intenso debate so- bre os rumos e os limites da política social. (JACCOUD, 2005). No que tange à adolescência e juventude, a produção teórica vem apre- sentando discussões e conceitos igualmente complexos, tendo em vista que a própria definição categórica dos temas utiliza critérios históricos e culturais (DAYRELL, 2003), de forma que a percepção social sobre estes tende a ser ambígua e contraditória (PEDROSO; SALLES, 2014). Enquanto o termo adolescência parece estar ligado a categorias psicológicas e a experiências subjetivas, a juventude relaciona-se mais aos campos das teorias sociológicas e históricas (SILVA; LOPES, 2009). Com os benefícios da tecnologia e da socie- dade em rede, sabe-se que os jovens de hoje possuem mais conexões do que os jovens de gerações passadas. Porém, nem sempre são de- finidas as fronteiras que as separam, especialmente da adolescência para a juventude (FEIXA; LECCARDI, 2010).

Para a Organização Mundial de Saúde (OMS, 1985) a adoles- cência compreende o período entre 10 e 19 anos. No Brasil, em termos legais, o Estatuto da Juventude delimitou seu escopo de atuação ao definir a juventude como pessoas entre 15 e 29 anos de idade1,

o que pode facilitar o objeto de estudo, uma vez que o identifica simplesmente pela faixa etária. (BRASIL, 2013b). Um fator comum é que em diferentes contextos de desenvolvimento, a convivência familiar e a escola têm sido apresentadas como benefícios positivos e fundamentais para a transição etária (DESSEN; POLONIA, 2007; ZAPPE; DELL’AGLIO, 2016).

Dentre as principais barreiras identificadas, a priori, estão as dificuldades de se estabelecer políticas públicas consistentes, uma vez que estas esbarram nas próprias limitações humanas, especial- mente quanto à equidade e eficiência, que muitas vezes superam os campos da própria administração e gestão de políticas públicas (HOOD, 1991), o que implica afirmar que este é um tema que ne- cessita ser visto e revisto continuadamente, até porque políticas pú- blicas são escolhas entre o que o governo faz ou deixa de fazer. (BILHIM, 2008). Embora “[...] desde o começo, a vocação messiânica foi apropriada pelo Estado, ou talvez confiada a ele.” (BAUMAN, 2013, p. 65), nem sempre este conseguiu cumprir devidamente o seu papel, tendo em vista que teoria e prática são conceitos difíceis de serem alinhados, especialmente em organismos complexos como na administração pública. (DENHARDT, 2012).

Apesar de a juventude ter direitos cada vez mais assegurados, acrescenta-se a tais dificuldades a urgente e expressiva demanda em torno dos diferentes temas no campo das políticas públicas para a juventude, tais como educação (CARVALHO; NOMA, 2011), trabalho urbano (ABRAMO, 2013) e rural (VALADARES; GALIZA, 2014), violência (SILVA; SILVA, 2011), etc.

Acrescenta-se, ainda, o fato de que historicamente os ciclos pelos quais as políticas públicas deveriam atravessar nem sempre são devidamente seguidos (SOUZA, 2006), o que prejudica não só a agenda que reconhece o problema, mas também as propostas de so- lução ou formulação, que, consequentemente, afetarão as decisões, a implementação e a avaliação de tais políticas. Além do mais, a avaliação, que consiste numa importante etapa ao final desse ciclo, é um campo ainda em construção, mas uma vez realizada possibilita a correção de ações, de forma que se aprecie os programas implemen- tados no que diz respeito aos seus impactos efetivos. (TREVISAN; VAN BELLEN, 2008).

Conceitualmente, conforme Carvalho e Noma (2011, p. 168): “Entende-se por políticas públicas para a juventude o conjunto de princípios, estratégias e ações que estabelece os direitos e responsa- bilidades dos jovens, afirma suas identidades e potencialidades e cria condições para que esses sujeitos participem da vida social, econô- mica e cultural do país”.

Quanto ao contexto latino-americano, Souza (2006, p. 21) constatou que nos países em desenvolvimento: “[...] ainda não se conseguiu formar coalizões políticas capazes de equacionar mini- mamente a questão de como desenhar políticas públicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico e promover a inclusão social de grande parte de sua população”.

A ineficácia nas coalizões, por sua vez, resulta na continui- dade das demandas. Até mesmo a identificação do tipo de problema que as políticas públicas devem corrigir nem sempre é possível, o que só dificulta ainda mais o processo. (SOUZA, 2006).

Por outro lado, apesar das dificuldades, a virada do milênio foi significativa para o Brasil, uma vez que, embora nem sempre homogênea, a estrutura organizacional do sistema de proteção social passou por significativas mudanças, especialmente quanto à descen- tralização das ações do Estado. Não significa que todas as demandas sociais foram sanadas, mas que a descentralização dessas ações se mostrou dependente direta do tempo de implementação de estraté- gias dos governos locais. (ARRETCHE, 1999).

Ante o exposto, objetiva-se, com este trabalho, apresentar uma breve síntese constitucional acerca do Plano Plurianual (PPA), das Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei do Orçamento Anual (LOA), juntamente com a apuração das estimativas de receita da União nos anos de 2004 a 2015, seguida pela identificação dos principais programas desenvolvidos para a emancipação da juven- tude constantes nos Planos de 2004-2007, 2008-2011 e 2012-2015, bem como levantamento de suas execuções nos respectivos orça- mentos anuais. Ressalta-se que este trabalho reconhece a existência de outros programas constantes nos Planos que, embora a juventude não seja neles citada como público-alvo, a execução de suas ações permite que de alguma forma ela seja beneficiada direta ou indireta- mente por eles, como é o caso do programa Universidade do Século XXI no PPA 2004-2007 e Brasil Universitário, no PPA 2008-2012, voltados para a ampliação do ensino e pesquisa.2

O PPA, a LDO e a LOA, dentre outras, são atribuições do Congresso Nacional, conforme Constituição Federal (CF) de 1988. Quanto à fiscalização, compete aos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manter de forma integrada sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União, dentre outras. Em resumo, o PPA é um plano de médio prazo que estabelece de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de dura- ção continuada, ao longo de um período de quatro anos. (BRASIL, 2010a).

A LDO compreende as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orienta a elaboração da LOA, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (BRASIL, 2010a). O or- çamento público tem sido aprimorado no decurso dos últimos anos, deixando de atuar como no princípio, isto é, como um instrumento de controle, mas sendo também identificado como um instrumento gerencial e de planejamento. (NUNES; OLIVEIRA; BEÚ, 2015).

As estimativas de receitas anuais da União constante na LOA para os exercícios financeiros no período entre 2004-2015 tiveram os seguintes montantes, conforme Tabela 1. (BRASIL, 2004, 2005b, 2006b, 2007b, 2008a, 2008d, 2010b, 2011a, 2012c, 2013a, 2014, 2015).

Tabela 1
Estimativas de Receitas da União entre 2004-2015

Elaborado pelos autores.

O valor total do orçamento nos três períodos analisados foi de 23,4 trilhões de reais, com um suave aumento quanto à expec- tativa de arrecadação. A parte seguinte deste trabalho consiste em identificar como e quanto deste montante foi planejado e destinado à juventude no Brasil.

Uma vez identificados os programas direcionados à juventude em cada PPA, foram extraídos os códigos, os nomes dos progra- mas, o público-alvo e os valores dos gastos previstos. Em seguida, no intuído de verificar qual valor foi executado por programa no orçamento, consultou-se a execução de despesas por programação, disponível na base de dados do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) - Senado Federal. (BRASIL, 2016).

Para melhor analisar o PPA 2004-2007, realizou-se a distinção entre os gastos previstos no início de 2004 (anexo II do PPA), (BRASIL, 2003), e os valores finais dos gastos revistos em 2006 pelo Ministério do Planejamento (MP) (anexo I do PPA), (BRASIL, 2006a). Assim, foi possível identificar a partir dos valores zerados, por exemplo, quais programas foram inseridos e quais foram abandonados ao longo do período, conforme Tabela 2.

Tabela 2
Principais Programas para a Juventude no PPA 2004-2007

BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos. Plano Plurianual 2004-2007: projeto de lei. Brasília, DF, 2003; BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos. Plano Plurianual 2004-2007: projeto de lei de revisão. Brasília, DF, 2006a; LOA 2004- 2007: BRASIL. Senado Federal. Sistema Integrado de Administração Financeira. Séries Históricas. Execução orçamentária por programação. Base de Dados SIAFI. Brasília, DF, 2016. Disponível em:https://www12.senado.leg.br/orcamento/loa. Acesso em: 25 dez. 2016.* Com supressões redacionais.

Constatou-se a inserção de quatro novos programas e a des- continuidade de quatro existentes. O valor total executado foi de 20,9 bilhões de reais, o que corresponde a 88,5% do valor orçado e cerca de 0,33% da estimativa de receita para o período. Destaca-se o alto percentual executado com os programas Brasil Escolarizado; Crédi- to Fundiário; Inserção Social pela Produção de Material Esportivo; Desenvolvimento do Ensino Médio e Segundo Tempo, que, juntos, concentram 70% dos recursos gastos, focados tanto na educação bá- sica, quanto profissional, nos meios de produção, esportes e mercado de trabalho. O Programa Nacional de Inclusão de Jovens (ProJovem) executou 76,1% do valor previsto no PPA.

Quanto ao Plano Plurianual instituído para o quadriênio 2008-2011, o projeto de lei enviado pelo Presidente Lula ao Con- gresso Nacional apresentou-se como uma resposta aos desafios de aceleração do crescimento econômico, promoção da inclusão social e redução das desigualdades regionais. (BRASIL, 2007a).

Dentre as estratégias do MP para o desenvolvimento do País foram incluídas, na agenda social, ações para a juventude que to- maram como base a Pesquisa Nacional por Amostras de Domicílios (PNAD) de 2005, por meio da qual constatou-se que o Brasil possui 50,5 milhões de jovens na faixa etária entre 15 e 29 anos, sendo desenvolvidas ações integradas no âmbito da Política Nacional de Juventude (PNJ) para essa faixa etária com foco na elevação da es- colaridade, qualificação social e profissional e desenvolvimento hu- mano. (BRASIL, 2007a).

A Tabela 3 destaca os programas de Governo constantes no anexo I do projeto de lei do PPA 2008-2011 (BRASIL, 2008b), com ações dos programas voltados para a juventude, em paralelo com a execução orçamentária anual.

Assim como a análise realizada quanto ao período 2004- 2007, foram distinguidos os valores orçados no início de 2008 e em 2011, no intuito de identificar quais programas sofreram alterações orçamentárias ao longo do período.

Comparando os dois períodos, identificou-se a exclusão de cinco programas, a retomada de dois programas paralisados, bem como o surgimento de três novos programas voltados para o trabalho, educação e segurança (Ciência, Tecnologia e Inovação para a Inclusão e Desenvolvimento Social; Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania - PRONASCI e Educação por Alternância para a Agricultura Familiar).

Tabela 3
Principais Programas para a Juventude no PPA 2008-2011

BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos. Plano Plurianual 2008-2011: projeto de lei. Brasília, DF, 2007a; BRA- SIL. Presidência da República. Lei nº 11.653, de 7 de abril de 2008. Dispõe sobre o Plano Pluria- nual para o período 2008/2011. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 8 abr. 2008b. Seção 1; LOA 2008-2011 (BRASIL, 2016).* Com supressões redacionais.

O crescimento econômico do Brasil permitiu expressiva elevação dos gastos com a juventude. Os gastos executados com o programa Brasil Escolarizado saltaram de 11,8 bilhões para 51 bilhões de reais. O valor total de gastos executados passou de 20,9 bilhões entre 2004-2007 para 81,6 bilhões de reais entre 2008-2011, o que correspondeu a cerca de 1,16% da estimativa de arrecadação da União.

Enquanto alguns programas executaram despesas acima do orçado, outros tiveram gastos menores, como ocorreu com o Educa- ção do Campo. O ProJovem executou 56,6% do orçamento. Consi- derando todos os programas, o total executado corresponde a 95,2% dos programas no PPA.

Quanto ao PPA 2012-2015, sua estrutura reflete as políticas públicas e organiza a atuação governamental em duas frentes: pro- gramas temáticos e programas de gestão, manutenção e serviços ao Estado, sendo que os programas destinados exclusivamente a opera- ções especiais não integram o PPA. (BRASIL, 2012b).

Ressalta-se que em relação aos critérios de pesquisa utiliza- dos anteriormente, a estrutura organizacional do PPA foi alterada e deixou de constar o campo ou coluna público-alvo. Dessa forma, os termos utilizados na busca (jovem, jovens, juventude), embora te- nham permanecido os mesmos, foram identificados nos campos Ob- jetivos ou Metas, descritos em cada programa, conforme Tabela 4.

A identificação dos programas constantes na Tabela 4, nos quais a juventude é referenciada como parte dos objetivos ou metas foi extraída do anexo I do PPA no qual constam os programas temá- ticos do Governo. Foram consultados, também, nas leis orçamentárias entre 2012 e 2015 os programas constantes no PPA anterior (Tabela 3) com o objetivo de averiguar se foram ou não continuados pelo governo de Dilma RousseR, eleita presidente em 2010.

Constatou-se que todos os programas dos Planos anteriores foram descontinuados, sendo criadas novas nomenclaturas e códigos para o período 2012-2015. Em média, os valores previstos no PPA para o ano de 2012 sofreram poucas variações em relação ao final do período, em 2015.

A maioria dos percentuais dos novos programas executados no orçamento ficou abaixo da média observada nos planos anterio- res, conforme alguns destaques: Agricultura Familiar, 9%; Agrope- cuária Sustentável, abastecimento e comercialização, 10%; Políti- ca para as Mulheres, 7%; Enfrentamento ao Racismo e Promoção da Igualdade Racial, 18%; Esporte e Grandes Eventos Esportivos, 19%; Autonomia e Emancipação da Juventude, 4%; Coordenação de Políticas de Prevenção às Drogas e usuários de Crack, 20%; Re- forma Agrária, 19%.

Tabela 4
Principais Programas para a Juventude no PPA 2012-2015

BRASIL. Presidência da República. Lei nº 12.593, de 18 de janeiro de 2012. Institui o Plano Plurianual da União para o período de 2012 a 2015. Diário Oficial da União, Brasília, DF, seção 1, 19 jan. 2012b; BRASIL. Presidência da República. Lei nº 12.595, de 19 de janeiro de 2012. Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2012. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 20 jan. 2012c. Seção 1; LOA 2012-2015 (BRASIL, 2016).* Com supressões redacionais.

A estimativa de receitas para o período foi de 10 trilhões de reais. O valor total do orçamento dos programas ligados à juventude subiu para 788 bilhões de reais, o que representa 7,9% da estimativa de arrecadação. Contudo, o valor executado foi de 376 bilhões de reais, correspondente a 47% do valor do orçamento e 3,7% da esti- mativa de receitas. Os programas cuja execução foi superior a 50% do orçado foram Educação Básica, 66%; Educação Profissional e Tecnológica, 69%; Política Nacional de Defesa, 60%; e o programa Trabalho, Emprego e Renda, 74%.

Dentre os programas identificados nos três planos plurianu- ais, observou-se que o ProJovem foi instituído pela Lei 11.129, de 30 de junho de 2005 com o objetivo de promover a reintegração do jovem ao processo educacional, sua qualificação profissional e seu desenvolvimento humano (BRASIL, 2005c), sendo assumido pelo Governo Federal como um programa finalístico, integrando as metas governamentais prioritárias e visava beneficiar 6 milhões de jovens e adolescentes urbanos e rurais até o ano de 2011. (BRASIL, 2007a).

No ano de 2008 o ProJovem passou por reformulações, sen- do regido desde então pela Lei nº 11.692, de 10 de junho de 2008 (BRASIL, 2008c), portanto, suas mudanças contemplam tanto o período de 2004-2007, quanto 2008-2011, sendo integrado às ações do programa para emancipação da juventude no PPA 2012-2015.

O público-alvo na segunda etapa foi ampliado de jovens entre 18 e 24 anos para adolescentes a partir de 15 anos e jovens até 29 anos. A implementação do ProJovem se deu em caráter experimen- tal e emergencial com o objetivo de executar ações integradas que propiciem aos jovens brasileiros elevação do grau de escolaridade, qualificação profissional e exercício da cidadania. A distinção en- tre os objetivos na implementação e na reformulação resume-se à educação. A primeira visava proporcionar aos jovens brasileiros ele- vação do grau de escolaridade, e a segunda, promover a sua reinte- gração ao processo educacional, isto é, atuar para que os jovens que estão fora da escola possam ser reintegrados ao sistema educacional. (BRASIL, 2005c; BRASIL, 2008b).

Além da Secretaria-Geral da Presidência da República, a execução do ProJovem passou a contar com a participação dos Mi- nistérios da Educação (MEC), do Trabalho e Emprego (MTE) e do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). A forma de exe- cução foi facilitada, uma vez que a União ficou autorizada a transfe- rir recursos do programa aos Estados, Distrito Federal e Municípios sem a necessidade de convênios. (BRASIL, 2008b).

O ProJovem foi implementado com durabilidade e previsão de avaliação ao término do período, o que representa uma conquista quanto ao ciclo das políticas públicas, tendo em vista a baixa previ- sibilidade legal de avaliação em grande parte dos programas. Não obstante, não há menção quanto ao tipo de avaliação pela qual deve- ria passar. Além do mais, não fica claro se as alterações apresentadas pela Lei nº 11.692/2008 surgiram como resultado de alguma avalia- ção como estabelecida a priori ou se fazem parte de meras mudanças oriundas do contexto político.

Por outro lado, um estudo de caso divulgado pela Secretaria Nacional da Juventude (SNJ), em 2011, informou que diferentes avaliações foram realizadas no âmbito da Secretaria, inclusive com a produção de relatórios parciais sobre o programa. De acordo com o estudo, as lições aprendidas têm como foco a necessidade de melhora na escolaridade dos jovens, atenção especial quanto à sua vulnerabilidade social, bem como as dificuldades para superar os desa- fios que surgiram na própria gestão interna do programa. (BRASIL, 2011b). Entretanto, no PPA de 2012-2015, o programa foi reduzido para uma ação dentro do programa Autonomia e Emancipação da Juventude.

As políticas públicas para a juventude avançaram quanto aos direitos dos jovens. Os planos analisados demonstram que o percen- tual de recursos executados pela União para esse público tem sido crescente em relação à estimativa de arrecadação anual. Além da educação, outro tema latente à juventude relaciona-se aos programas de trabalho, emprego e renda, abordados de forma distinta em cada um dos planos. No PPA 2004-2007 consta como um mega-objetivo, sob o qual vários outros programas estão subordinados, mas com público-alvo distinto, e nem todos eles destinados especificamente para a juventude, não sendo, portanto, abordados neste trabalho. No PPA 2007-2011 não há referência ao tema como mega-objetivo ou objetivos do governo, mas o tema emprego e renda surge no Programa Crédito Orientado ao Desenvolvimento e Geração de Emprego e Renda, também sem menção direta à juventude como público-alvo. Já no PPA 2012-2015 o tema está inserido em um programa específico e destinado também à juventude.

Quanto ao ProJovem, sua reformulação modificou o público-alvo, a validade, a avaliação do programa, os órgãos responsáveis por sua execução, as modalidades, dentre outros aspectos. As mudanças em sua estrutura legal realizadas em 2008 foram novamente adaptadas no período 2012-2015. O que outrora era um programa específico tornou-se uma mera ação inserida no Programa de Autonomia e Emancipação da Juventude, cuja execução orçamentária foi de apenas 4,8% do valor orçado. Em outras palavras, apesar do tema Juventude estar presente com valores consideráveis em todos os planos plurianuais analisados, observa-se uma reduzida execução orçamentária, indicando que poucos recursos foram de fato direcionados aos programas destinados aos jovens.

Ante a realidade da crise econômica e política pela qual o País atravessa, espera-se que as partes envolvidas criem, de fato, objetivos e metas transparentes, com real empenho de recursos fi- nanceiros, para que os compromissos em prol da juventude, assumi- dos pelo Brasil na virada do último milênio, sejam verdadeiramente alcançados.