POLÍTICAS PÚBLICAS: definições, processos e constructos no século XXI1

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Há debates sociais contemporâneos que chamam a atenção por sua natureza polêmica. Tais debates englobam diversos pontos de discussão, trazendo à tona o valor das políticas públicas como meiodeatenderàsdemandasprementesepromover possíveis avanços e mudanças sociais a partir das decisões tomadas, das escolhas feitas e dos caminhos traçados, em relação às estratégias de inter- venção realizadas.

Em tal contexto, as políticas públicas precisam ser compreendidas e trabalhadas, incluindo aqui, em especial, sua variante social (políticas sociais) que remetem à ideia do estabelecimento de uma melhor condição socioeconômica aos beneficiados – que diante das distintas desigualdades apresentam fragilidade (e limitação) na reivindicação de seus direitos sociais – pelas mesmas. Além disso, essas políticas carecemdeavaliaçãosistemática, oqueexigegrande esforço de análise, por serem complexas e variadas.

Neste estudo busca-se contribuir para este debate, partindo do alinhamento dos fatores geradores das políticas públicas sociais, tanto no âmbito histórico e a sua relação com o Estado, quanto na questão da conceituação doassunto. Considerando esses elementos e o fato das políticas públicas constituírem-se em um dos principais resultados da ação do Estado, este estudo foi motivado pelo seguin- te questionamento: qual a relevância da discussão, do processo de construção edelimitações dos conceitos depolíticas públicas no Sé- culo XXI? Para responder ao questionamento, definiu-se como obje- tivoexpor,emumconstructohistórico,a necessidadede compreender a estrutura operacional e conceitual das políticas públicas – com pre- dominância no seu nascedouro de concepção anglo-saxônica, passando pelo formato do welfare state continental até as democracias na Amé- rica e o caso brasileiro – e como estas impactam na sociedade atual.

Cabe destacar que neste artigo foi retomado o estudo de revi- são bibliográfica recentemente publicado, acerca das políticas públi- cas e seu processo de criação (GIANEZINI; BARRETTO; VIEIRA, 2015), tendo agora uma perspectiva propositiva aplicada à corre- lação destas com o Estado. Essa relação, formada por princípios e valores, contribuiu com a sociedade, auxiliando muitos países a se consolidarem como democracias contemporâneas.

Para o desenvolvimento do estudo optou-se por uma técnica descritiva e propositiva, dando continuidade e complementariedade a uma pesquisa bibliográfica e revisão de literatura já realizadas. Metodologicamente, foram conduzidos: a) um estudo bibliográfico sobre a trajetória das políticas voltadas para o âmbito social; b) breve levantamento da literatura e organização das políticas públicas no Brasil; e c) elaboração de esquemas representativos da estruturação e correlação entre o Estado e as políticas públicas, com vistas a ilustrar, por meio de adaptação de constructos e proposições derivadas da literatura, os processos estudados e discutidos.

O texto foi então estruturado em quatro partes. Na primeira (introdução) contextualizou-se brevemente os aspectos que contem- plam a temática em análise. Na segunda parte foi discutido o papel do Estado na formulação de políticas públicas. Na terceira abordou-se os principais elementos como a origem, as definições e a carac- terização das políticas públicas. E, na última parte, constatou-se a importância e a necessidade da discussão das políticas públicas que visem o bem-estar social.

Não se pretende esgotar todas as possibilidades de análise conceitual que as políticas públicas oferecem, tampouco abarcar toda aamplitude dodebate acerca das origens das políticaspúblicas. No entanto, espera-se que as reflexões aqui apresentadas demonstrem ao mesmo tempo a importância das abordagens interdisciplinares para conceituá-las em suaspotencialidades.

Para entender o papel do Estado2 na formulação de políticas públicas é importante pautar o conceito e seu histórico no decorrer dos séculos. Dessa forma, para os fins dessa seção, foram conside- rados os estudos de Dallari (2013) como ponto de partida, uma vez que o autor se dedicou a traduzir, didaticamente, as várias concep- ções existentes em relação à época e aos motivos que determinaram seu surgimento.

Quanto à época, explica Dallari (2013), dentre as várias teo- rias apresentadas, três sãofundamentais: a) sempre houve a existência do Estado e da Sociedade; b) o Estado constituiu-se para satisfazer as necessidades de grupos sociais; e c) o conceito de Estado é histórico e concreto, tendo surgido quando da ideia e a prática da soberania, não podendo ser entendido como geral e válido para todos os tempos. No que se refere aos motivos, o autor menciona a existência de teorias as quais afirmam tanto a formação natural, quanto a formação contratual do Estado. Na perspectiva de Dallari (2013), o Estado é formado por contratos que regulam a sociedade e originado pela vontade humana, e aspira o bem geral que lhes é próprio, ou seja, o bem comum. Assim, o homem realiza pactos e contratos visando o interesse público surgindo, assim, as ações sociais.

Essas ações sociais têm origem longínqua, mas há um entendimento de que a organização e, em especial, a análise das políticas públicas, teve origem em países anglo-saxões. (TINOCO, 2010). O Estado, por sua vez, até meados do século XIX apresentava, de certa forma, uma interferência na qual a assistência por parte estatal na sociedade ocidental tornava o indivíduo marginalizado e não possui- dor de direitos. Um dos primeiros passos para uma mudança efetiva foi aprovada na Prússia, em torno do ano de 1883, com o objetivo de implantar umsistema deseguro social para questões trabalhistas. Isso se deu em decorrência da crise industrial, no momento que os movimentos socialistas encontravam-se fortalecidos e a medida visava obter a consagração social.

Nessa trajetória histórica, com a ascensão do capitalismo, alguns fatos levaram a mudanças na participação do Estado diante da população e do sistema econômico. Para Dallari (2013), esses fatos foram: a revolução industrial, que trouxe a urbanização, mudança nas condições de trabalho e degradação ambiental; a I Guerra Mundial, que começou a romper com o liberalismo econômico; o crash de 1929, que trouxe a necessidade de uma economia interventiva, com a aliança entre Estado e a iniciativa privada; a II Guerra Mundial, quedeixouo Estadomais intervencionista,tantopelasnecessidades trazidas pela guerra, quanto para a reconstrução após o seu término; as crises cíclicas que afetaram o regime capitalista; os movimentos sociais que possuíam incompatibilidades com a livre concorrência; eaprópriaideiadeliberdade,atreladatambémàs liberdades sociais.

Caracterizando todas as mudanças ocasionadas por esses fatos, elabora-se a concepção de um Estado assistencialista mais de- senvolvido, que, segundo Bobbio, Matteucci e Pasquino (1998, p. 417), traz consigo a consolidação do Welfare State: “[...] independentemente da sua renda, todos os cidadãos, como tais, têm direito de ser protegidos – com pagamento de dinheiro ou com serviços – contra situaçõesdedependênciadelongaduração(velhice,invalidez...)ou de curta (doença, desemprego, maternidade...)”.

Essas características citadas se referem, predominantemente, à condição da Inglaterra do pós-guerra, ainda que possa ser estendido a outros países nos quais o Estado torna-se um interventor social. Contudo, com o passar do tempo este sistema também possui específicos problemas, como apontado por Bobbio, Matteucci e Pasquino (1998). Os referidos autores afirmam que há duas vertentes sobre as crises no Welfare State: uma delas é a estatização da sociedade que coloca o Estado como engessado pela política e pelos organismos presentes na organização política; e a outra, que trata da socialização do Estado na qual o mesmo caminha para uma burocratização devido à sobrecarga por parte daqueles que dele necessitam.

As duas vertentes concentram a saída para essas crises nos grupos que conseguem manter a sua autonomia e resistência. Para melhor compreender estas vertentes é necessário observar, primeiramente, os processos e constructos das políticas públicas, abordados a seguir.

Independentemente do grau de eficácia das políticas públicas, é impreterível, primeiramente, compreender a origem, as principais características e,sobretudo,suas definições.Assim, nesta seção,optou-se por apresentar as definições de políticas públicas e, a exemplo da seção anterior, foram também tomados por base estudos pioneiros e balizadores.

3.2 A relevância das políticas públicas no quesito social: elaboração, implementação e possibilidades

Na Figura a seguir há uma representação cíclica do processo de uma determinada política pública colocada em prática a partir do planejamento até sua implantação. Tal ciclo, aqui adaptado, foi inicialmente proposto pelo Britânico Paul Spicker (2014), em sete estágios.

Figura 1
Representação do processo de uma política pública
Adaptado pelos autores a partir de: SPICKER, P. Social Policy: theory and practice. 3. ed. Bristol: Policy Press, 2014. Disponível em: www.2rgu.ac/publicpolicy/introdutionsocadmin.html. Acesso em: 10 abr. 2016.

Talprocesso podeser utilizado emdiferentes tipos depolítica pública: regulatórias (de monitoria e controle de atividades); de segurança (estabilidade e manutenção da paz); distributivas (de ajuda ou subsídios); e redistributivas (de saúde ou reconstrução econômica) (Figura 2).

Figura 2
Representação dos tipos de política pública
Elaborado pelos autores, a partir de: PAD-190Public Policy. Blog Administration, [S. l.], 2012. Disponível em: blogdpot.com.br2012_03_01_archive.html. Acesso em: 11 jan. 2017.

Após observar esses tipos de políticas públicas, apresenta-se na figura a seguir um esquema dos conteúdos (assuntos ou temas) sobre os quais as políticas públicas podem versar.

Figura 3
Possibilidades de conteúdo para as políticas públicas
Elaborado pelos autores, a partir de informações do Bog Administration (PAD..., 2012).

Em países desenvolvidos ou em desenvolvimento, essas possibilidades de temas e conteúdos abarcam distintos assuntos de natureza governamental, tais como: finanças (análise de custo com vistas a atingir determinada meta); objetivos e metas de determina- da política; estratégias (como chegar a estas metas); e programas (incluindosuas atividadesprevistas) quepodemserpautadediscus- sões e ações.

Embora existam disparidades culturais, sociais e econômicas entre os países desenvolvidos – em razão da sua história e de suas distintas características – há experiências de políticas públicas exi- tosas. Em consonância com essa perspectiva, tomou-se os Estados Unidos e o Canadá como exemplos, pois ambos possuem indicado- res destacados pelo Relatório do Desenvolvimento Humano de 2014 do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) os quais, em sua maioria, foram alcançados por meio de políticas públicas.

Nos Estados Unidos, as políticas públicas são geralmente divididas em três categorias: Política Social, Política Econômica e Política Internacional e sua análise surge baseada na noção de go- vernment, visando contribuir para a eficácia do sistema político que então governava aquela sociedade. (TINOCO, 2010). Naquele país, também são recorrentes os estudos que colocam as políticas públicas como instrumento para transformação de determinadas realidades. (ANDERSON; GENTILE; BUCKLEY, 2007). Os estudiosos estadunidenses apontam inclusive assuntos e informações científicas necessárias para a formulação de políticas públicas, como ilustrado na figura a seguir.

Figura 4
Informações necessárias para a formulação de políticas públicas
Adaptado pelos autores a partir de: ANDERSON, C. A.; GENTILE, D. A.; BUCKLEY, K. E. Vio- lent video game effects on children and adolescents: theory, research, and public policy. New York: Oxford University Press, 2007.

De outro modo, no Canadá, país com um dos melhores indicadores socioeconômicos do mundo (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARAO DESENVOLVIMENTO, 2014), a temática das políticas públicas é abordada sob vários aspectos práticos em instituições de estudo e pesquisa (Figura 5).

Figura 5
Exemplo de subtemas de estudos das políticas públicas no Canadá
Adaptado pelos autores a partir de UNIVERSITY OF OTTAWA. Faculty of Ottawa. Research subthemes: Public Policy. Ottawa, [20--?]. Disponível em: http://socialsciences.uottawa.ca/research/public-policy-research-sub-themes. Acesso em: 17 mar. 2017.

ArepresentaçãodaFiguraanteriorreúneossubtemasquecir- cundam as pesquisas sobre políticas públicas no Canadá. No Brasil, entrementes, com o crescente repasse da gestão de políticas públi- cas para os governos municipais é possível perceber que “[...] as temáticas com maior destaque são: educação, crianças/adolescen- tes, saúde, gênero, terceira idade, desenvolvimento local, geração de emprego e renda, créditoao pequeno produtor (incluindo o pequeno produtor rural) e questão ambiental [...]” (FARAH, 2006, p. 49).

Ademais, ainda sobre a Figura 5, cabe mencionar que a mes- ma é representativa da realidade canadense, onde são apresentados desde assuntos tradicionais como é o caso das políticas educacio- nais,atéassuntos queno Brasilainda são poucoexplorados, comoas políticasdeimigração,presentesemestudospropositivoscomoode Amorin e Boullosa (2013), por exemplo. Por estas análises tomar-se-á o caso brasileiro, na próxima seção, como objeto de estudo

3.2.1 Interpretações das políticas, políticas públicas: o caso brasileiro

A elaboração e a implementação de políticas públicas tiveram e têm nos países latinos algumas nuances que as diferem dos países anglo-saxões. De acordo com Dimoulis (2003) há algumas características principais sobre política, que constituem o que é política e o que pode ser visto como assuntopolítico.

O autor mostra os quatro pilares do conceito de política (Figura 6). Apresenta a sede institucional como sendo o Estado; a ideia domecanismo defuncionamentoemforma deaçãocoletiva, emque a expressão da vontade popular acontece por meio das organizações coletivas; a política possui a vontade da mudança social; e por fim, novamente, a política seria algo racional, ou seja, remete a uma discussão baseada em argumentos. Nesses termos o autor define assunto político como algo que está em pauta na sociedade e que gera, de forma pública, uma discussão.

Figura 6
Representação dos quatro pilares da política
Elaborado pelos autores a partir de: DIMOULIS, D. Manual de introdução ao estudo do di- reito: definição e conceitos básicos, norma jurídica, fontes, interpretação e ramos do direito, su- jeito de direito e fatos jurídicos, relações entre direito, justiça, moral e política, direito e lingua- gem. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003.

O conceito apresentado vem ao encontro com o que constitui as vertentes das políticas públicas, já que se tem política intimamente ligada com as questões de políticas públicas em que “[...] a consolidação da democracia, justiça social, manutenção do poder, felicidade das pessoas – constitui elemento orientador geral das inúmeras ações que compõem determinada política.” (SARAIVA, 2006, p. 29).

Por conseguinte, é possível compreender a definição pre- viamente estabelecida por meio de exemplos de políticas públicas. Caldas (2008, p. 5) descreve um projeto desenvolvido pelo Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE) de Minas Gerais (MG), no qual as políticas públicas são caracterizadas como “[...] a totalidade de ações, metas e planos que os governos (nacionais, estaduais ou municipais) traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o interesse público”. Após a sua formulação e definição dos limites espaciais e temporais, transformam-se em projetos ou em programas.4

Os atores presentes nas políticas públicas, como mostra Caldas (2008) no referido projeto, e.g., podem ser divididos em públicos e privados. Os públicos podem ser de caráter estatal ou não estatal, enquanto os privados estão ligados às organizações sociais, imprensa e empresas privadas, entre outros setores.

Pode-se ver, assim, que no estudo coordenado por Caldas (2008), as políticas públicas são apresentadas com uma sequência lógica desde seu início, começando pelas organizações da sociedade, que possuem demandas a serem atendidas, ocorrendo um levantamento de interesses muitas vezes contrários em que “[...] o processo de política pública mostra-se como forma moderna de lidar com as incertezas decorrentes das rápidas mudanças do contexto.” (SARAIVA,2006, p. 28).Após a apresentação dessas demandas, aaceitação por parte do criador das políticas irá selecionar o que será atendido, ouseja, essesinteresses dasociedade precisamserreconhecidos por autoridades dos 3 poderes – o poder executivo, legislativo e judici- ário.

Dessa forma, elencam-se algumas das características que compõemapolítica pública.“Aspolíticas públicaspassam, assim, a serem constituídas a partir das contribuições e da interação entre diversos atores num espaço sociopolítico, com regras e dinâmicas pró- prias [...]” (AMORIN; BOULLOSA, 2013, p. 62) possuindo fases e modalidades dentro das políticas sociais, que revelam um processo com múltiplas variáveis e burocracias

3.3 Modalidades das políticas públicas

Na discussão desta pesquisa as modalidades das políticas pú- blicas e sua relação com o Estado possuem lugar de destaque, uma vez que o estudo das políticas públicas e seus impactos nasociedade é fundamental para a compreensão do Estado e sua tomada de posi- ção diante das questões sociais.

Parente (2001, p. 3) assevera que

Essa postura viabiliza a compreensão da sua natureza, porumlado, e possibilita o entendimento das diversas formas de organização da sociedade civil e sua relação com o setor público, por outro. A atualidade desse tipo de conhecimento está nas mudanças políticas, o que torna imprescindível o planejamento.

No quesito social, tal conhecimento é necessário para avaliar as modalidades que serão abarcadas pelas políticas públicas, a fim de verificar o seu papel e impacto na sociedade e o seu benefício. Nesse sentido, podemser aqui citados os estudos de Teixeira (2002) e Schmidt (2008), que apresentam algumas dessas modalidades.

Nesta classificação, que guarda semelhança com o exposto na Figura 2, estão inseridas: a) políticas distributivas, que distribuem recursos para parcelas específicas da sociedade; b) políticas redistri- butivas, que redirecionam os recursos de uma parcela da sociedade detentora de melhores condições para a parcela da sociedade que é vulnerável e que possui menos recursos; c) políticas regulatórias, que visam administrar e regulamentar os espaços e serviços públicos a fim de manter ou estabelecer uma ordem; e d) políticas estrutura- doras, que estão ligadas à estruturação do sistema político e normal- mente não conta com o envolvimento da população.

3.4 Fases das políticas públicas

As políticas públicas passam por um processo para serem efetivadas desde sua implantação até sua conclusão. Este trabalho baseou-se na obra de Frey (2000), o qual categorizou os modelos como sendo formas simplórias de análise da vida de uma política pública, devido sua complexidade de realização prática (Figura 7).

Figura 7
Fases das Políticas Públicas
Elaborado pelos autores a partir de: FREY, K. Políticas Públicas: um debate conceitual e re- flexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil. Brasília, DF: IPEA, 2000. (Plane- jamento e Políticas Públicas, v. 21).

Inicialmente, na fase5 de percepção e definição do problema, em que a adversidade deve ser vista como um problema público, esse obstáculo, por sua vez, pode ser identificado por qualquer um dos atores de políticas públicas. Após a identificação e definição do problema e inserção deste na agenda política é que, possivelmente, o mesmo será definido como assunto de teor político e público.

A fase agenda-setting configura-se por uma análise prelimi- nar, que definirá ainserção do problema como pauta política e admi- nistrativa ou o deslocamento para data posterior. (FREY, 2000). No que tange à fase de elaboração de programas e decisão, há a escolha da melhor alternativa para a solução do problema, o qual ganharia especificações e alternativas. (FREY, 2000; SARAVIA, 2006).

Aimplementaçãopodeserdefinidacomo“[...]aquelaemque regras, rotinas e processos sociais são convertidos de intenções em ações.” (SECCHI, 2013, p. 55). Nessa fase há a concretização e a análise dos aspectos e alternativasimplantadas.

A fase de avaliação e eventual correção é descrita por Raeder (2014, p. 135) como aquela avaliação que pode estar “[...]embasada por diagnósticos que verifiquem os impactos das ações empreendi- das, fornecendo aos executores das ações recursos informacionais preciosos para formação de quadros ou ajustes de rotas nos projetos”

Por derradeiro, a última fase – das avaliações – finda o ciclo da política pública em vigência. Essa fase fornece elementos essenciais paraavaliara eficáciadapolíticana sociedade. Ademais, também cabe a esta última a responsabilidade de dar início a um novo ciclo, o qual estará voltado para a resolução de problemas que ainda não foram re- solvidos. A expectativa é que essa fase indique uma solução para as questões ou pendências persistentes que a política pública almejava resolver.

Ao final desta seção, cabe esclarecer que, embora o objetivo deste artigo não tenha sido comparar as fases e ciclos das políticas públicas definidas pelos autores pré-selecionados para este estudo, constatou-se que dois deles – Spicker (2014) e Frey (2000) – se aproximam em alguns momentos e se distanciam em outros.6

A discussão apresentada, a partir do resgate de fatos históricos, é relevante para a compreensão dos embates que se travam no processo de entendimento sobre o papel do Estado como um agente fomentador, implementador e de preservação de políticas de bem comum, que tenham como objetivo o interesse social.

Refletir sobre a complexidade de um sistema que dê voz à diversidade de necessidades do povo, sejam elas sobre educação, crianças/adolescentes, saúde, gênero, terceira idade, desenvolvimento local, geração de emprego e renda, crédito ao pequeno produtor ou à questão ambiental, implica o entendimento da importância de um conjunto de políticas que ampliem os direitos e garantam ações que tenham em vista o desenvolvimento social.

Para isso, se faz necessário um processo em que, primeiramente, se defina o problema, e, a partir daí, realize um planejamento, implemente a ação da política, acompanhe a mesma por meio da observação, avalie e faça um (re) planejamento, caso necessário.

Destarte, observa-se que política pública é um assunto pouco objetivo, que conta com vários fatores e influências, o que torna sua compreensão relativa dentro do contexto inserido. Por outro lado, cabe destacar que, mediante a implantação das mesmas, faz-se pos- sível amenizar determinados problemas sociais.

Por conseguinte, as políticas no quesito social são parte importante tanto para o Estado quanto para os atores que estão interconectados. Dessa forma, mostra-se que as políticas públicas possuem diversas variáveis que se fazem presentes desde a concepção até sua avaliação final.