1 INTRODUÇÃO

Publicações como o Infográfico Raça e Gênero no Cinema Brasileiro (2002-2014), elaborado pelo Grupo de Estudos Multidis- ciplinares das Ações Afirmativas (GEMAA) do Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP) da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), têm trazido ao debate público expressivos dados de sub-representação1 da população negra. Entre as 20 (vinte) maiores bilheterias do cinema nacional, entre os anos de 2002 a 2014, nenhuma das funções de direção e de roteirização foi desempenhada por mulheres negras (CÂNDIDO; CAMPOS, 2016). Outras pesquisas do GEMAA (CÂNDIDO; CAMPOS; FERES JUNIOR, 2016) também apontam para a existência de um padrão na cinematografia brasileira, entre 1995 e 2014, que majoritariamente reforça um perfil do tipo branco, masculino e de classe média/alta, tanto atrás das câmeras (diretores, roteiristas, produtores executivos, entre outros) quanto na frente dessas (atores e atrizes).

Dessa forma, sinaliza que conteúdos audiovisuais difundidos nas salas de exibição do país têm representado frequentemente bens culturais homogêneos e pouco aderentes à realidade demográfica e sociocultural do Brasil: país majoritariamente negro e predominantemente feminino. Além disso, é possível apontar que o conjunto das obras audiovisuais massivamente fomentadas com recursos públicos também não tem sido capaz de refletir tal realidade social, especialmente, conjugando todas as interseccionalidades2 existentes entre gênero e raça.

Diante desse quadro, este artigo tem em vista as externalidades positivas que obras audiovisuais – bens culturais peculiarmente meritórios3 - podem gerar na sociedade, tais como: multiplicidade de padrões estéticos e de costumes, representações simbólicas heterogêneas, pluralidade de narrativas, inclusão de grupos sociais não hegemônicos. Ademais, é considerado o proeminente papel do Esta- do enquanto principal indutor de políticas de fomento às produções audiovisuais, que atualmente se alicerçam sobre um fundo público destinado ao desenvolvimento e à sustentabilidade global de toda atividade audiovisual no Brasil: o Fundo Setorial do Audiovisual (FSA)4.

Com isso, a partir do ferramental teórico e prático que tem subsidiado a elaboração e execução de políticas públicas voltadas às ações afirmativas em outros campos de interesse público – a exemplo do sistema de cotas raciais no ensino superior – este artigo pretende esboçar uma análise de política pública policy analysis5, perpassando três dimensões da política – institucional, processual e material –, e delimitar um mapa geral (e não exaustivo) de policy makers (decisores públicos) que podem contribuir para implementação de políticas dessa natureza no audiovisual.

2 AÇÕES AFIRMATIVAS NO ENSINO SUPERIOR E NO AUDIOVISUAL: conexões possíveis

2.1 Ações afirmativas no campo do ensino superior público brasileiro: política pública de referência

Qual política pública seria a mais adequada ao enfrentamento dos problemas levantados pelo GEMAA acerca da baixa diversidade na produção audiovisual nacional e da ausência de representação igualitária dos diferentes grupos sociais nas obras audiovisuais brasileiras, sobretudo das populações negra e feminina?

Preliminarmente a tal questão, é importante notar que existe ampla bibliografia sobre o campo de conhecimento denominado políticas públicas; por isso, é fundamental circunscrever suas características determinantes para, a partir disso, tratar das ações afirmativas enquanto agenda pública necessária e premente também no campo audiovisual brasileiro.

Por essa razão, em breve revisão de literatura, aponta-se Celina Souza (2006, p. 22), autora que retoma um pressuposto analítico central para pesquisa nesse campo: “[...] o de que em democracias estáveis, aquilo que o governo faz ou deixa de fazer é passível de ser (a) formulado cientificamente e (b) analisado por pesquisadores independentes”. A partir disso, essa pesquisadora elenca conceituações possíveis de política pública, bem como autores de referência, sem a pretensão de revelar a melhor definição. Perspectiva epistemológica que também influencia o presente artigo.

Dentre os textos de autores que sedimentaram as bases epistemológicas desse campo, conforme apontado por Souza (2006), foram consultados os originais e as respectivas conceituações de política pública, a saber: de Lawrence M. Mead (1995, p. 1) “I see public policy as an approach to the study of politics that analyzes government in the light of major public issues”; de Thomas R. Dye (1984, p. 1) “It is concerned with what governments do, why they do it, and what diRerence ir makes. [...] Public policy is whatever governments choose to do or not to do”; e, por fim, a ilustração de David Easton (1957, p. 384) exemplificando seu modelo de political system gerador de ações por parte dos governos (policies).

Figura 1
Political Sytem de David Easton
Adaptada pela autora, conforme ilustração de: EASTON, D. An approach to the analysis of political systems. World Politics, [S. l.], v. 9, n. 3, pp. 383-400, apr. 1957. Disponível em: https:// goo.gl/qjB3f7. Acesso em: 1 mar. 2017.

A partir dessas premissas conceituais, é possível apontar que ações afirmativas em prol da promoção de igualdade material6 entre os mais diversos grupos sociais de uma mesma população que sofram discriminações negativas – sobretudo, em perspectiva interseccional entre opressões de raça e de gênero – são problemas e/ou demandas sociais de grande amplitude que consequentemente lançam um holofote sobre obrigações de fazer e de agir por parte dos governos.

Nesse sentido, se os policy makers devem fazer algo diante de problemas que afetam a coletividade, engajando-se na formulação de soluções para questões que tenham entrado na agenda pública, um desdobramento dessa tomada de posição seria localizar, entre as experiências de políticas públicas já implementadas pelos governos, um modelo de decisões político-administrativas policy cycle paradigmático e adequado à consecução das ações afirmativas.

Segundo Klaus Frey (2000), o chamado policy cycle é um modelo heurístico interessante para a análise do ciclo de vida de uma política pública, subdividindo o agir público em etapas parciais do processo político-administrativo de resolução de problemas: percepção e definição de problemas; agenda-setting; elaboração de programas e decisão; implementação de políticas; e, finalmente, avaliação de políticas e eventual correção da ação. Além disso, é importante destacar a observação de Frey (2000) de que esse modelo se trata de um tipo puro idealizador do processo político, servindo, portanto, de quadro de referência para a análise processual. Empiricamente, os atores sociais podem não se ater necessariamente a essa sequência e não hierarquizar essas etapas.

Considerado esse modelo, é possível afirmar que as ações afirmativas implementadas há mais de 15 anos no país – desde a promulgação da Lei Estadual do Estado do Rio de Janeiro nº 3.708, de 9 de dezembro de 20017, regulamentada pelo Decreto nº 30.766, de 04 de março de 2002 – são o projeto de política pública mais consolidado no país no que concerne às ações afirmativas, visto que percorreu cada uma dessas etapas parciais do policy cycle:

I - Percepção e definição de problemas: dentre as publicações de referência em pesquisa empírica sobre o racismo, que influenciaram as ações afirmativas no ensino superior brasileiro, é possível destacar os estudos qualitativos de Carlos Hasenbalg e Nelson do Valle Silva (décadas de 70 e 80) com relação à mobilidade social dos negros (OSÓRIO, 2004); a pesquisa de Luciana de Barros de Jaccoud e de Nathalie Beghin Desigualdades raciais no Brasil: um balanço da intervenção governamental, publicado pelo IPEA em 2002; o Mapa da população negra no mercado de trabalho no Brasil, em 1999, realizado pelo Instituto Sindical Interamericano pela Igualdade Racial (INSPIR) do Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (DIEESE), em 1999; Pesquisa Nacional de Amostra de Domicílios (PNAD), realizada em 1999

II - Agenda-setting: Primeira Conferência Nacional contra o Racismo e a Intolerância, ocorrida no Rio de Janeiro, em julho de 2001; III Conferência Mundial contra o Racismo, a Xenofobia e as Intolerâncias Correlatas (Durban, África do Sul), realizada em 2001 e considerada um marco da luta antirracista internacional, que resultou em Declaração e Plano de Ação subscritos pelo Brasil;

III - Elaboração de programas e decisão: Programa Nacional de Diretos Humanos II (Brasil), realizado pelo Governo Fernando Henrique Cardoso (2002), cuja pauta englobava ações de promoção dos direitos da população negra no país; e criação da Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (Seppir) pelo Governo Lula (2003), órgão que serviu de canal de diálogo entre Estado e o Movimento Negro (como o Geledés - Instituto da Mulher Negra, o Educafro - Educação e Cidadania de Afro- descendentes e Carente, e Instituto de Advocacia Racial e Ambiental - IARA, entre outros);

IV - Implementação de políticas: programa específico de en- frentamento ao racismo e de promoção da igualdade racial incluído no Plano Plurianual de 2012-2015, que resultou na incorporação desses temas em outros 25 programas desse PPA, totalizando 121 metas, 87 iniciativas e 19 ações orçamentárias, em diferentes áreas governamentais8; e amplo normativo federal, como é o caso do Estatuto da Igualdade Racial (Lei nº 12.288, de 20 de julho de 2010), o qual prevê um conjunto de direitos destinado a garantir à população negra a efetivação da igualdade de oportunidades, inclusive por meio de programas e políticas de ação afirmativa em todos os campos da vida econômica, social, política e cultural do país (art. 4º, inciso II, Lei nº 12.288/2010). Cumpre notar que esse marco legal influenciou a implementação do regime de cotas em instituições de ensino superior e médio federais (Lei nº 12.711, de 29 de agosto de 2012) e em concursos públicos para provimento de cargos efetivos e empregos públicos no âmbito da Administração Pública Federal (Lei nº 12.990, de 9 de julho de 2014);

V - Avaliação de políticas: é vasto o campo de produção acadêmica sobre avaliação das ações afirmativas no ensino superior brasileiro, sendo possível destacar relatórios produzidos por instituições de ensino superior (IESs), tais como: Análise do Sistema de Cotas Para Negros da Universidade de Brasília9, realizada pela Universidade de Brasília, em 2013; Avaliação Qualitativa dos Dados sobre Desempenho Acadêmico10, realizada pela Universidade Estadual do Rio de Janeiro, em 2011; além dos estudos do GEMAA de comparação entre ações afirmativas implementadas por IESs brasileiras;

VI - Eventual correção da política pública: no âmbito do Poder Judiciário esse sistema também já foi atestado como legítimo e constitucional no julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 186, no qual o STF decidiu pela constitucionalidade das cotas étnico-raciais na seleção de estudantes para a UnB, valendo-se de argumentos como: a compreensão da igualdade em seu duplo aspecto formal e material; a concreção da igualdade material (substancial) a todos os brasileiros, levando em consideração a diferença que os distingue por razões naturais, culturais, sociais, econômicas; e o de que o Estado, a fim de alcançar a igualdade material, pode formular políticas afirmativas, de modo que essas atinjam um grupo determinado, atribuindo-lhe certas vantagens por tempo limitado para que ele possa superar desigualdades históricas particulares.

Consideradas essas etapas, o policy cycle verificado em relação às ações afirmativas implementadas no ensino superior brasileiro habilita tais políticas públicas como marco teórico e prático maduro para policy makers, sociedade e governos, podendo servir de parâmetro para o tratamento de outras demandas sociais (inputs) e para geração de novas agendas públicas em outros campos.

2.2 Ações afirmativas no audiovisual brasileiro e inserção na agenda pública

O policy cycle das ações afirmativas no ensino superior é referência devido à proximidade e às implicações históricas existentes entre o debate racial no campo da mídia audiovisual e no campo da educação. Segundo Joel Zito Araújo (2006, p. 75): “[...] o debate público hoje, em ambos os campos, continua baseado em pressupostos, ideias e fundamentos semelhantes”. Pressupostos, ideias e fundamentos ancorados no chamado racismo institucional, estrutural ou sistêmico, que, de acordo com o Programa de Combate ao Racismo Institucional (apud GELEDÉS – INSTITUTO DA MULHER NE- GRA, 2013, p.11), significa:

[...] o fracasso das instituições e organizações em prover um serviço profissional e adequado às pessoas em virtude de sua cor, cultura, origem racial ou étnica. Ele se manifesta em normas, práticas e comportamentos discriminatórios adotados no cotidiano do trabalho, os quais são resultantes do preconceito racial, uma atitude que combina estereótipos racistas, falta de atenção e ignorância. Em qualquer caso, o racismo institucional sempre coloca pessoas de grupos raciais ou étnicos discriminados em situação de desvantagem no acesso a benefícios gerados pelo Estado e por demais instituições e organizações.

Essa desvantagem também tem sido verificada no campo do audiovisual brasileiro e, atualmente, debatida a partir de matérias jornalísticas. Em 06 de julho de 2014, a repórter da Agência Brasil, Isabela Vieira, com a lead As mulheres negras não estão nas telas de cinema, nem atrás das câmeras trouxe à tona a pesquisa A Cara do Cinema Nacional: gênero e cor dos atores, diretores e roteiristas dos filmes brasileiros (2002-2012). Essa notícia repercutiu em vários veículos, em redes sociais, bem como, em páginas eletrônicas de entidades da sociedade civil, como o Geledés, porque difundiu da- dos expressivos acerca da baixa representatividade negra e feminina. Nas telas, atrizes negras (pretas e pardas) corresponderam a 4,4% do elenco principal desses filmes nacionais e nenhum desses filmes contou com a direção e/ou roteirização de mulheres negras.

Se diagnósticos desse tipo são amplificados pelo debate público e, paradoxalmente, são silenciados ou omitidos em processos de nondecision-making11 por parte de governos – sobretudo, de países de trajetória colonial e escravocrata como o Brasil12, isso expõe o fracasso, a insuficiência ou a ausência de implementação de políticas públicas por parte de agentes públicos. Logo, se o Estado não age, isso pode naturalizar e perpetuar essa sub-representação na sociedade em descompasso com a magnitude e a urgência desse problema social.

Nas políticas setoriais para o audiovisual brasileiro, esse descompasso se torna mais acentuado na medida em que se verifica expressivo volume de recursos públicos no FSA, o qual poderia englobar políticas públicas voltadas às ações afirmativas. De acordo com a Agência Nacional do Cinema (Ancine), cerca de 1 bilhão de reais desse fundo público foram investidos na cadeia de valor do audiovisual brasileiro (produção, distribuição e exibição/veiculação) entre 2008 e 201413.

A despeito da efetividade dos governos para utilizar esses recursos e enfrentar essa sub-representação no campo do audiovisual, esses diagnósticos vêm alcançando projeção no país e mobilizando outras vozes na opinião pública. Essa questão também tem sido vocalizada pelos próprios realizadores negros e negras: como Joel Zito Araújo, no Documentário A Negação do Brasil (2000) e no artigo A força de um desejo: a persistência da branquitude como padrão estético audiovisual (2006); JeRerson De e Noel Carvalho, no manifesto Dogma Feijoada (2002); Yasmin Tainá, em entrevista ao jornal O Globo (FAUSTINI, 2015); e Viviane Ferreira (2015), em palestra no Festival Latinidades.

Destaca-se também o surgimento de novas entidades, como a criação de organização representativa de profissionais negros e negras desse setor por meio da fundação da Associação dos Profissionais do Audiovisual Negro (APAN), em dezembro de 2016, cuja importância é ressaltada por sua fundadora e presidenta, a realizadora Viviane Ferreira:

Há importância de existir a Apan, em diálogo com a Ancine, em diálogo com a SPCine, em diálogo com o mercado, em diálogo com a sociedade civil para entendermos como cada uma das partes pode atuar para alterar essa ordem. O audiovisual é uma brincadeira muito cara e não podemos continuar neste jogo de perde-perde apenas para garantir a continuidade do status quo racial. (PITA, 2016).

Assim, dado esse cenário de difusão de diagnósticos e de mobilização e organização de novos agentes, é possível apontar que o policy cycle de ações afirmativas no campo do audiovisual brasileiro está em curso e que, dado o atual estágio, poderá avançar e engajar órgãos e entes públicos responsáveis pela regulação e fomento do setor, em todo país, para tomada de decisão de enfrentamento efetivo e estrutural desse problema.

3 MAPEAMENTO DE POLICY MAKERS PARA IMPLEMENTAÇÃO DAS AÇÕES AFIRMATIVAS NO AUDIOVISUAL BRASILEIRO

No presente tópico serão relacionados os interlocutores públicos do tripé14 formado por entes do campo público da cultura que possuem prerrogativas de formulação, implementação e execução de políticas públicas de fomento estatal ao audiovisual em âmbito nacional: Conselho Superior do Cinema (CSC), SAv do Ministério da Cultura (MinC) e Ancine.

3.1 Conselho Superior do Cinema (CSC)

O CSC é um órgão colegiado, deliberativo e consultivo, criado pela Medida Provisória n° 2.228-1, de 6 de setembro de 2001, sendo regulamentado pelo Decreto n° 4.858, de 13 de outubro de 2003. Ele integra a estrutura do MinC e tem por escopo a formulação e a implementação de políticas públicas para o desenvolvimento da indústria cinematográfica e audiovisual nacional. Trata-se, portanto, do principal órgão estatal da administração pública brasileira com poder de orientação e de tomada de decisões sobre esse setor, fixando diretrizes e metas de longo prazo, além de estar imbuído da pre- missa de ser um espaço de participação dos diversos setores dessa indústria e da sociedade civil. O quadro de conselheiros é composto por agentes públicos representantes de diversos órgãos de governo (Ministérios da Cultura, das Comunicações, da Fazenda, entre outros) e por representantes externos – seis especialistas em atividades cinematográficas e audiovisuais e três representantes da sociedade civil15.

Dentre as principais competências, destacam-se os incisos I e VI do art. 1º do supracitado Decreto: formulação da política nacional do cinema e do audiovisual e instituição de comitês e de grupos te- mático, de caráter permanente ou temporário, destinados ao estudo e elaboração de propostas sobre matérias específicas. Com base nessas prerrogativas, novos temas16 pertinentes ao segmento do audiovisual brasileiro estão sendo abordados de maneira ampla pelo CSC, tais como Video on Demand (VoD) e jogos eletrônicos (games). À vista disso, esses novos segmentos têm ocupado a agenda desse conselho e desencadeado o comando direto de que ações imediatas sejam rea- lizadas por parte da Ancine, a exemplo do lançamento das seguintes consultas públicas em dezembro de 2016: Notícia Regulatória - Comunicação Audiovisual Sob Demanda e Análise de Impacto Regula- tório: Jogos Eletrônicos. O que demonstra a capacidade desse órgão em partir do estágio de percepção e definição de problemas para os seguintes passos do chamado policy cycle: o de agenda-setting e o de elaboração de programas e decisão.

Conquanto essas não sejam temáticas de políticas públicas de ações afirmativas, elas auxiliam a compreensão da vida interna dos processos político-administrativos de domínio do CSC, demonstrando seu funcionamento institucional regular, assim como sua responsividade em relação a demandas organizadas por entidades, tais como a Associação Brasileira das Desenvolvedoras de Jogo Eletrônico (Abragames) e Associação Latino-americana de VOD (Alavod), entidades que possuem representantes designados como membros especialistas em atividades cinematográficas e audiovisuais do referido conselho, contando com mandato de dois anos, até 20 de dezembro de 2018.

Por conseguinte, essas experiências são capazes de sinalizar que se as demandas por ações afirmativas de raça e de gênero no campo do audiovisual brasileiro forem acolhidas pelo Conselho Superior do Cinema enquanto agenda setting urgente e necessária em sua pauta política atual, políticas públicas poderão ser formuladas e executadas pelos demais entes públicos desse tripé, Ancine e Secretaria do Audiovisual (SAv), no sentido de implementar tais ações ao longo de toda indústria audiovisual (produção, distribuição e exibição/veiculação).

3.2 Secretaria do Audiovisual do Ministério da Cultura (SAv/ MinC)

A SAv – órgão singular da administração direta vinculado ao Ministério da Cultura (MinC) – foi criada pela Lei 8.490, de 19 de novembro de 1992, durante o Governo Itamar Franco, simultanea- mente à recriação do próprio MinC, como parte de um contexto de início de retomada de uma série de incentivos estatais no campo da cultura, incluindo o audiovisual17. Ao longo de quase uma década, a SAv foi a única instituição do Estado brasileiro focalizada no setor cinematográfico, sendo responsável pela definição das macropolíticas e pela implementação de programas e ações de fomento setorial.

Protagonismo que se modificou após a criação da Agência Nacional do Cinema (Ancine), em setembro de 2001. Momento no qual o então Presidente da República Fernando Henrique Cardoso transferiu algumas atribuições dessa secretaria para a Agência, além de ter reduzido o campo de influência do MinC em relação a esse novo ente regulador. (DA-RIN, 2010).

Por outro lado, durante o Governo Lula, a gestão do Ministro da Cultura Gilberto Gil18 propôs mudanças radicais em benefício da projeção de um papel ativo estatal na formulação e na implementação de políticas para a cultura. Dessa maneira, reposicionou o MinC enquanto articulador central da política para o audiovisual brasileiro ao lançar o Programa Brasileiro de Cinema e Audiovisual, um país de todas as telas, cujo objetivo foi o de elevar o audiovisual a tema estratégico do Estado brasileiro, além de integrar a Ancine entre suas entidades e órgãos vinculados e de alinhar ações entre essa Agência e a SAv. (BEZERRA, 2010).

Nesse contexto, uma concepção ampliada de cultura foi escolhida e difundida a fim de valorizar as seguintes dimensões desse campo: dimensão simbólica (diversidade de expressão e valores), dimensão de direitos e valores (inclusão social pela cultura) e dimensão econômica (geração de renda, empregos, regulação e fortalecimento dos processos produtivos da cultura).

Dentro dessa perspectiva, na esfera dessa Secretaria foram formuladas as primeiras iniciativas de editais nacionais focalizados na promoção de ações afirmativas. No que se refere à raça, isso se deu por meio do Edital de Apoio para Curta-Metragem – Curta Afirmativo: Protagonismo da Juventude Negra na Produção Audiovisual, que faz referência direta ao Estatuto da Igualdade Racial (Lei nº 12.288/2010), sendo formulado em conjunto com a Secretaria de Políticas de Ações Afirmativas da Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR) da Presidência da República (PR), que objetivou a seleção de 30 obras audiovisuais de curta-metragem dirigidos ou produzidos por jovens negros, de 18 a 29 anos, de temática livre, de ficção ou documentário, com valor individual para cada obra estimado em R$ 100 mil.

No que diz respeito a gênero, isso se viabilizou por meio do Edital Carmen Santos Cinema de Mulheres 2013, formulado em conjunto com a Secretaria de Políticas para as Mulheres da Presidên- cia da República, que objetivou apoiar obras audiovisuais (10 curtas e 6 média-metragens) assinadas e dirigidas por mulheres, podendo perfazer os gêneros de ficção, documentário ou conter técnicas de animação, além de conter temática voltada à promoção da igualdade entre mulheres e homens, os direitos da mulher e a cidadania.

No decorrer do Governo Dilma, esse tipo de iniciativa de formulação de ações afirmativas sobre o campo do audiovisual permaneceu restrita a uma visão de nicho sobre essa temática, restando pontual e limitada às competências da SAv. Não sendo observadas, portanto, fortes interlocuções e compartilhamentos dessas políticas públicas em conjunto com o restante do tripé estatal de fomento ao setor – CSC e Ancine –, tampouco com os demais órgãos de governo, para que fosse possível abordar de maneira ampla e transversal o problema da sub-representação de gênero e de raça existente nesse setor.

Evidentemente, a crítica a esse enfoque governamental que trata a sub-representação como problema de nicho, excessivamente restrito às atribuições da SAv, não pretende anular a importância da existência dessas linhas de editais afirmativos, que são importantes marcos históricos na formulação de políticas públicas focalizadas em ações afirmativas por parte dos governos no Brasil. O que se observa problemático é que os policy makers do referido tripé estatal, até o momento, não foram capazes, nas etapas de percepção do problema, de agenda-setting e de elaboração de programas e de decisão, de terem uma visão ampliada e transversal para implementação de ações afirmativas, na qual se inclua o principal ente público federal de indução e de fomento do mercado audiovisual, a Ancine.

3.3 Agência Nacional do Cinema (Ancine)

A Ancine19 é uma autarquia especial, dotada de autonomia ad- ministrativa e financeira, e vinculada ao Ministério da Cultura, desde 2003. Instituída pela Medida Provisória nº 2.228-1, de 6 de setembro de 2001, ela é dirigida por um órgão colegiado, cujos membros – um diretor-presidente e três diretores são sabatinados e aprovados pelo Senado Federal. Essa Agência tem sido o principal ente público federal responsável pelo fomento, regulação e fiscalização da indústria cinematográfica e audiovisual brasileira em seus diversos segmentos de mercado, com vistas à indução da produção, à distribuição, e à exibição/veiculação de obras audiovisuais brasileiras, sobretudo, produzidas por produtoras independentes.

Tal como a SAv, a referida Agência executa as políticas nacionais para o cinema e o audiovisual formuladas pelo Conselho Superior do Cinema, a exemplo do Plano de Diretrizes e Metas: O Brasil de todos os olhares para todas as telas, aprovado em agosto de 2012 e norteador das ações da Ancine para o desenvolvimento da indústria audiovisual, até o ano de 2020.

No que concerne ao sistema de gestão federal de políticas públicas para audiovisual, a Ancine, ao longo desses 15 anos de trajetória institucional, consolidou-se como agência de regulação e de desenvolvimento de referência na administração pública brasileira, contando com quadro de cerca de 360 servidores efetivos20; além de possuir um escopo regulatório bem delineado em relação aos merca- dos de cinema e de TV Paga, e em ampliação sobre emergentes segmentos: como Video on Demand (VoD) e jogos eletrônicos (games).

Concomitante à consolidação institucional, houve o expressivo crescimento de recursos públicos por ela gerenciados e investidos no setor audiovisual brasileiro. O que em grande medida pode ser explicado pela convergência dos seguintes fatores: FSA, criado pela Lei nº 11.437, de 28 dezembro de 2006, regulamentado pelo Decreto nº 6.299/2007, e aumento na arrecadação da Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional (CONDECINE), tributo federal que é a principal receita orçamentária do referido fundo público.

Em 2015, segundo a Ancine, o montante arrecadado dessa contribuição ultrapassou R$ 800.000.000,00 (oitocentos milhões de reais). (AGÊNCIA NACIONAL DO CINEMA, 2016a). Desse total, o FSA injetou no mercado audiovisual brasileiros mais de R$ 400.000.000,00 (quatrocentos milhões de reais). (AGÊNCIA NACIONAL DO CINEMA, 2016b). Cenário de investimentos diametralmente oposto ao vivenciado pelo Ministério da Cultura, que passou por profundos cortes orçamentários em 2015, destinando pouco mais de R$ 300.000.000,00 (trezentos milhões de reais) para todas suas ações finalísticas. (MIRANDA, 2015).

Apesar de a Agência ser o principal vetor público de execução das políticas nacionais para o setor audiovisual, com expressivo quadro de servidores especializados e com orçamento de investimentos superior ao do próprio MinC, suas instâncias de decisão institucional, até o momento, não optaram pela tomada de decisão policy making de enfrentar o problema da sub-representação de raça e de gênero como externalidade negativa21, cujos efeitos colaterais implicam em elevados custos sociais ao país e, sobretudo, à maioria de nossa população, feminina e negra.

No ano de 2014, quando a pesquisa do GEMAA A Cara do Cinema Nacional: gênero e cor dos atores, diretores e roteiristas dos filmes brasileiros (2002-2012), começou a repercutir na imprensa e a ganhar espaço de debate, foi salutar o posicionamento da Ancine, nessa época. Em resposta à jornalista Isabela Vieira (2014) sobre esses dados de surepresentação, a Agência informou publicamente que “[...] não opina sobre conteúdo dos filmes, elenco ou qualquer coisa do tipo”.

Tal reação institucional, identificada aqui como exemplo de nondecison-making22, visivelmente, não foi capaz de neutralizar essa importante questão trazida ao conhecimento da sociedade brasileira. Pelo contrário, à medida que o GEMAA atualizava e ampliava o enfoque de seus estudos, estendendo sua análise sobre as maiores bilheterias do cinema nacional entre 1995 e 2016, outras pesquisas23 se multiplicaram no campo acadêmico, estimuladas por esses diagnósticos de sub-representação. Ao mesmo tempo, houve o surgimento de novas entidades, tais como a Associação dos Profissionais do Audiovisual Negro (APAN)24, a qual tem buscado junto ao setor público, inclusive à Ancine, o diálogo para implementação de ações afirmativas no audiovisual.

A partir desse posicionamento, é possível identificar que o principal ente público de regulação e desenvolvimento desse setor ainda não compreende a sub-representação negra e feminina como problema, isto é, como externalidade negativa. Em sentido contrário, sua ação (ou omissão) regulatória e de fomento diante desse quadro tem concorrido e reforçado a perpetuação de representações enviesadas e deficitárias das vivências de outros grupos sociais que não aqueles hegemônicos em nossa sociedade, naturalizando, portanto, esse espaço de exclusão, sobretudo, da população negra nas telas brasileiras.

Embora não caiba no escopo dessa pesquisa detalhar as trajetórias históricas que consolidaram eixos frequentemente desconectados de atuação entre Ancine e SAv, explicando os porquês da baixa interlocução25 ocorrida entre ambas, especialmente, no que diz respeito à implementação conjunta de ações afirmativas de raça e de gênero, é importante apontar para o equívoco de se perpetuar a clivagem entre atuações institucionais distanciadas, e ainda ancoradas em falsas dicotomias26 entre economia e cultura, entre bem simbólico e bem de mercado, entre diversidade cultural (sobretudo de raça e de gênero) e diversidade de agentes econômicos ou de gêneros e formatos. Isso porque toda obra audiovisual é um bem complexo e central tanto para o desenvolvimento da economia da cultura quanto para a difusão das representações simbólicas dos indivíduos e dos mais diversos grupos sociais de um país.

4 CONCLUSÃO

De início, vale sublinhar as fronteiras deste artigo para a elaboração de um panorama geral de ações afirmativas de raça e de gênero realizável para o campo do audiovisual brasileiro e que abrangesse as seguintes dimensões da política pública: institucional, processual e material. Indubitavelmente, consideradas as nuances e a complexidade existentes ao se analisar cada uma dessas perspectivas, não foi possível uma abordagem que as exaurisse. No entanto, mostrou-se exequível desenhar um mapa ampliado sobre as ações afirmativas dentro do campo estatal de fomento público ao audiovisual no país, de modo a posicionar o problema da sub-representação de raça e de gênero enquanto eixo central de policy analysis.

É importante destacar também a dinamicidade do tema pesquisado, bem como a pertinência atual (e futura) de continuidade desses estudos. Isso porque, ao fim do desenvolvimento deste trabalho foi possível observar no primeiro semestre de 2017 um novo posicionamento do principal eixo do tripé estatal de desenvolvimento desse setor. A Ancine saiu da posição de nondecision-making (BACHRACHB; BARATZ 1962) para então realizar o primeiro Seminário Internacional Mulheres no Audiovisual27.

Além disso, a Agência incluiu em seu mais recente Mapa Estratégico e Planejamento Estratégico (Quadriênio 2017-2020), ela- borados ao longo do primeiro semestre de 2017, um foco de atuação exclusivamente direcionado a “promover a diversidade de gênero e raça na produção das obras audiovisuais brasileiras”28. Posicionamento cuja efetividade, ao longo do tempo, deverá ser acompanhada especialmente pelos grupos sociais interessados, como a APAN, e por pesquisadores do campo de políticas públicas.

Consequentemente, os desdobramentos atuais (e futuros) dos posicionamentos de cada um dos eixos do tripé estatal CSC-SAv-Ancine, no que concerne às ações afirmativas como eixo relevante de formulação e de implementação de políticas públicas para o setor audiovisual brasileiro, podem servir de ampla matéria para pesquisa nos campos acadêmico e prático de policy analysis.

REFERÊNCIAS

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Notas