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Recepción: 27 Marzo 2017
Aprobación: 22 Febrero 2018
Resumo: Este estudo versa sobre a assistência estudantil na educação profissional, de- senvolvida a partir do Decreto nº 7.234/2010. Examina a sua implementação nos Institutos Federais através das normativas aprovadas para implementar o PNAES. Adota a perspectiva da implementação como fase de tomada de de- cisões com base nas indicações de Draibe (2011). Para isso, utiliza as aborda- gens quantitativa e qualitativa, através de pesquisa bibliográfica e documental. Constata que a discricionariedade conferida aos Institutos pelo PNAES faz com que a assistência estudantil apresente várias configurações, e estes, em sua maioria, definem as estratégias de implementação do PNAES por meio de novos regulamentos sobre assistência estudantil. Conclui que a implementação não é uma fase de simples execução, pelo contrário, gera decisões e processos, inclusive modifica políticas.
Palavras-chave: Assistência estudantil, educação profissional, implementação de políticas públicas.
Abstract: This study deals with student assistance in professional education, developed from the PNAES. Its implementation in the Federal Institutes is examined through the norms approved to implement the PNAES. The perspective of implementation is adopted as a decision-making phase based on the indica- tions of Draibe (2011). For this, the quantitative and qualitative approaches are used, through bibliographical and documentary. What has been verified is that the discretion conferred to the Institutes by the PNAES makes that the stu- dent assistance presents several configurations, these, for the most part, define the strategies of implementation of the PNAES by means of new regulations on student assistance. It is concluded that the implementation is not a simple execution phase, on the contrary, it generates decisions and processes, even modifies policies.
Keywords: Student assistance, professional education, implementation of public policies.
1 INTRODUÇÃO
Este estudo, parte dos resultados da dissertação de mestrado, trata da assistência estudantil na educação profissional, enfatizando a implementação do Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES), estabelecido pelo Decreto nº 7.234, de 19 de julho de 2010, nos Institutos Federais de Educação Ciência e Tecnologia.
A assistência estudantil integra o “[...] conjunto de ações de- senvolvidas no âmbito da educação com a finalidade de contribuir para o provimento das condições (materiais e imateriais) necessárias à permanência dos estudantes nas instituições educacionais.” (NASCIMENTO, 2014, p. 88). Constitui uma política de caráter compen- satório ao atuar nos efeitos das desigualdades sociais que afetam os estudantes no percurso formativo. (SPOSATI et al., 2008).
Trata-se de uma ação que, ao tempo em que supre necessida- des que permeiam a vida acadêmica, ampliando as possibilidades de êxito acadêmico, contribui para a redução das desigualdades edu- cacionais e previne a evasão escolar. Por conseguinte, não consti- tui uma ação de seguridade social, vez que não vai ao encontro das privações econômicas e sociais que afetam a renda, devido “[...] à doença, à maternidade, a acidentes de trabalho ou doenças profissionais, ao desemprego, à invalidez, idade e morte.” (OIT-AISS, 2001, p. 9 apud MESA-LAGO, 2006, p. 18). Na assistência estudantil, a proteção social volta-se àqueles que se encontram em condições des- favoráveis para o prosseguimento com as atividades estudantis, pos- suindo, portanto, objetivo diferente da assistência social de ofertar mínimos sociais aos mais necessitados.
A atenção às necessidades materiais de estudantes pobres tem tradição no âmbito do ensino superior, constituindo um elemento da própria natureza das universidades. O atendimento aos estudantes, inicialmente, realizava-se, de acordo com Andrés (2011), por meio do provimento direto ou oferta de ações relacionadas à moradia es- tudantil e à alimentação. Depois ingressou na agenda governamen- tal com a criação, nos anos de 1970, da Diretoria de Assistência ao Estudante no Ministério da Educação (MEC), sendo, desde então, objeto de ações, programas e projetos da União, das instituições de ensino e dos governos estaduais e municipais.
O PNAES marcou o estabelecimento de recursos orçamentá- rios específicos e a previsão de parâmetros nacionais a serem ado- tados pelas unidades de ensino superior e pelos Institutos Federais, conforme suas especificidades, áreas de atuação e necessidades. A finalidade, consoante o art. 1º do Decreto nº 7.234, de 2010, é “[...] ampliar as condições de permanência dos jovens na educação su- perior pública federal.” (BRASIL, 2010a), atendendo suas neces- sidades de “[...] moradia, alimentação, transporte, atenção à saúde, inclusão digital, cultura, esporte, creche, apoio pedagógico”, além de favorecer “[...] acesso, participação e aprendizagem de estudan- tes com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades e superdotação.” (BRASIL, 2010a).
Para isso, estabelece no art. 2º os seguintes objetivos:
I - democratizar as condições de permanência dos jovens na educa- ção superior pública federal;
II - minimizar os efeitos das desigualdades sociais e regionais na permanência e conclusão da educação superior;
III - reduzir as taxas de retenção e evasão;
IV - contribuir para a promoção da inclusão social pela educação. (BRASIL, 2010a).
O público-alvo prioritário, segundo o artigo 5º, são “[...] es- tudantes oriundos da rede pública de educação básica ou com renda familiar per capita de até um salário mínimo e meio.” (BRASIL, 2010a).
A inserção dos Institutos Federais, criados por meio da Lei nº 11.892, de 29 de dezembro de 2008, para ofertar a educação profissional e tecnológica de nível médio ou superior, é prevista no art. 4º que diz:
[...] as ações de assistência estudantil serão executadas por insti- tuições federais de ensino superior, abrangendo os Institutos Fe- derais de Educação, Ciência e Tecnologia, considerando suas es- pecificidades, as áreas estratégicas de ensino, pesquisa e extensão e aquelas que atendam às necessidades identificadas por seu corpo discente. (BRASIL, 2010a).
Isso, ainda que não tenha agradado aos seus dirigentes, representados pelo Conselho Nacional das Instituições da Rede Federal de Educação Profissional, Ciência e Tecnologia (CONIF), lhes permitiu definir critérios e metodologia de seleção (BRASIL, 2010a) e estabelecer ações de assistência estudantil; em síntese, discricio- nariedade, consequentemente, poder agir conforme suas peculiari- dades.
É sobre como os 38 Institutos Federais implementaram o PNAES que se volta esse texto. Pergunta-se: Como fizeram? A assistência estudantil que decidiram oferecer contempla o previsto no PNAES? O desenho traçado acompanha aquele delineado no PNAES? Desse modo, analisa-se a implementação, tendo-a como um processo interativo de formulação, implementação e reformulação que pode transformar a própria política em si (MAZMANIAN; SABATIER, 1983), dado que consiste numa fase ou momento de sua maturação, envolvendo tanto ações, “orientações e preferências” como “[...] cálculos estratégicos, escolhas e decisões por parte dos agentes” que a conduzem ou dela se beneficiam. (DRAIBE, 2001, p. 27).
Assim, ao tempo em que se recusa entendê-la como uma eta- pa subsequente à formulação, adota-se a perspectiva de que esse é um momento onde decisões são tomadas, seja em razão de “[...] con- flitos interjurisdicionais entre órgãos e instituições, brechas e ambi- guidades legais e omissões de normas operacionais”, seja em razão das fragilidades do diagnóstico prévio, pela inexistência de um siste- ma adequado de informações ou mesmo em face da heterogeneidade da realidade que deseja abarcar. (SILVA; MELO, 2000, p. 10-11).
Tomam-se por base as normas estabelecidas pelos 38 Institu- tos Federais para implementar o PNAES, submetendo-as à análise de conteúdo “no nível manifesto”, que se restringe “ao que é dito”, abordado de forma “indutiva-construtiva”, quando os “[...] dados são o ponto de partida para a construção das categorias” (MORAES, 1999, p. 31), seguindo as etapas definidas por autores, como Bardin (1977), Laville e Dionne (1999) e Moraes (1999): organização do material, codificação e tratamento.
A primeira etapa consistiu na escolha das normativas regulamentadoras da assistência estudantil em cada unidade de ensino como corpus a ser submetido a análise, dado que, mesmo diferenciando-se em termos de formalização (portarias, resoluções), existem em todas elas, atendendo, a um só tempo, as regras da “exaus- tividade”, “representatividade”, “uniformidade” e “pertinência” (BARDIN, 1977, p. 96-98). A segunda, a codificação, constou da sistematização e agrupamento das temáticas em unidades e definição da frequência como forma de contagem do aparecimento da categoria. O tratamento, terceira etapa do processo, compôs-se de operação estatística simples (percentagem) apresentada em tabelas e gráficos que, pondo em relevo as informações fornecidas pela análise, expressaram o significado dos dados, interpretados a partir das indica- ções de Silva e Melo (2000) e Draibe (2001).
O artigo está organizado em três partes, incluindo esta Introdução, que é a primeira. A segunda aborda a implementação das políticas públicas, expondo as diferentes compreensões dessa etapa do chamado policy cycle e explicitando a perspectiva adotada na investigação. Na sequência, trata-se da estratégia de implementação do PNAES nos Institutos Federais, caracterizando, a partir da análise de conteúdo das normativas, os procedimentos, objetivos, público-alvo, benefícios, unidade administrativa gestora e sistemática de monitoramento e avaliação. Por último, delineiam-se os diferentes modos de implementação do PNAES nos Institutos, analisando em que consiste essa fase do polyce cycle quando é grande o poder dis- cricionário do agente implementador.
2 IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
As discussões sobre implementação de políticas públicas, conforme Subirats (1994, p. 102), foram iniciadas em 1973 por Pressman e Wildavsky, que apresentaram “[...] o problema de implementação de políticas públicas separando-a da fase de tomada de decisão”. A partir de então, ora é tida “[...] como mera decorrência ou uma espécie de desdobramento natural do processo de decisão.” (MATLAND, 1995, p. 146), correspondendo às atividades requeridas para que as ações previstas sejam executadas e, consequente- mente, as metas e objetivos previstos na etapa de formulação sejam alcançados, ora é tida como processo que envolve “[...] a capacidade institucional dos agentes implementadores” e os contextos em que a política é executada, isto é, um “[...] processo autônomo onde deci- sões cruciais são tomadas e não só ‘implementadas’”, pois fatores os mais diversos levam os executores da política a tomar decisões que afetam o alcance dos resultados previstos pelos formuladores. (SILVA; MELO, 2000, p. 10). Nessa perspectiva, a discricionariedade seria inevitável e até desejável, dada a necessidade de adaptações às realidades locais.
Assim, enquanto no primeiro entendimento a implementação é apenas o momento em que se executa o que foi estabelecido pelo formulador, no outro, é uma etapa em que decisões são tomadas, geram-se processos. Em síntese, criam-se políticas, especialmente, como destacam Silva e Melo (2000, p. 11), quando “[...] o espaço de discrição do agente executor é muito grande, e o implementador toma as decisões cruciais de uma política setorial, a tal ponto que a adesão normativa do implementador de decisões é variável decisiva do seu sucesso”.
Desse modo, a implementação é mais bem representada como uma etapa do ciclo da política entre a formulação e a execução que inclui “[...] tanto as atividades-meio, que viabilizam o desenvolvi- mento do programa, quanto a atividade-fim, ou a execução propria- mente dita, antes que se torne rotineiro.” (DRAIBE, 2001, p. 30). Consiste numa fase ou momento do processo de maturação da política que abrange não apenas ações, mas também “[...] orientações e preferências, envolvendo cálculos estratégicos, escolhas e decisões por parte dos agentes que o conduzem e o implementam ou dele se beneficiam.” (DRAIBE, 2001, p. 27).
Na perspectiva adotada neste estudo, em cada política, programa ou projeto há uma estratégia de implementação “[...] constituída primordialmente por decisões ou dimensões de processo” dentre os quais se destacam: “[...] a dimensão temporal; os atores estratégicos a serem mobilizados nos diferentes estágios, para apoiar a implementação do programa; os subprocessos e estágios pelos quais se desenvolverá a implementação etc.” (DRAIBE, 2001, p. 27).
Examinam-se, a seguir, as estratégias dos Institutos Federais para implementar o PNAES.
3 A IMPLEMENTAÇÃO DO PNAES NOS INSTITUTOS FEDERAIS
Os Institutos, diante da discricionariedade que lhes facultou o Decreto nº 7.234/2010, a fim de contemplar suas especificidades, definiram critérios e metodologia de seleção (BRASIL, 2010a) e ações, isto é, estabeleceram suas estratégias de implementação. Como isso foi feito é o que se expõe a seguir.
3.1 A implementação do PNAES nos regulamentos dos Institutos Federais
O Ministério da Educação recomendou, por meio do Ofí- cio nº 42, de 03 de maio de 2011, que os Institutos implemen- tassem as ações de assistência estudantil com o auxílio de uma regulamentação própria e avisou que os recursos para o custeio das ações seriam ampliados e alocados diretamente no orçamen- to das instituições. (BRASIL, 2011a). Isso, como se constata na Tabela 1, elaborada com base em levantamento realizado nos sites dos 38 Institutos Federais1, desencadeou o estabelecimento de nor- mas internas com as definições para a implementação do PNAES pela maioria (71%) das unidades de ensino entre 2011 e 2013.
Ano de regulamentação do PNAES no âmbito dos Institutos
Elaborado pela autora a partir das normativas para implementação do PNAES nos Institutos entre 2010 e 2014.
É nesse momento, como se explicita na Tabela 2, que o aporte de recursos alocados na Ação 2994 − Assistência ao Educando da Educação Profissional da Lei Orçamentária Anual (LOA), definido com base no número de matrículas e no Índice de Desenvolvimen- to Humano (IDH) dos municípios (CONSELHO NACIONAL DAS INSTITUIÇÕES DA REDE FEDERAL DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL, CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA, 2010), aumenta 262%.
Orçamento para implementação do PNAES nos Institutos na Ação 2994 - Assistência ao Educando da Educação Profissional. Valores em R$ corrigidos pelo IGP-DI a preços de outubro de 2015
BRASIL. Lei nº 12.214, de 26 de janeiro de 2010. Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2010. Diário Oficial da União, Brasília, DF, Seção 1, p. 1, 27 jan. 2010b. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/Lei/ Anexo/anl12214-10-IaVI.pdf Acesso em: 10 out. 2015; .BRASIL. Lei nº 12.381, de 09 de feve- reiro de 2011. Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2011. Diário Oficial da União, Brasília, DF, Seção 1, p. 1, 10 fev. 2011a. Disponível em: http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/Anexo/anl12381.pdf Acesso em: 10 out. 2015; . Lei nº 12.595, de 19 de janeiro de 2012. Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2012. Diário Oficial da União, Brasília, DF, Seção 1, p. 1, 20 jan. 2012. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/Anexos/ ANL12595-Volume-I.pdf Acesso em: 10 out. 2015; . Lei nº 12.798, de 04 de abril de 2013. Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2013. Diário Oficial da União. Brasília, DF, Seção 1, p. 2, 5 abr. 2013. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Lei/Anexos/12798/L12798-13%20-%20Volume%20II.pdf Acesso em: 10 out. 2015; . Lei nº 12.952, de 20 de janeiro de 2014. Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2014. Diário Oficial da União. Brasília, DF, Seção 1, p. 1, 21 jan. 2014. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/ Arquivos/sof/orcamentos-anuais/2014-1/loa/140120_lei_12_952.pdf Acesso em: 10 out. 2015.
O aumento registrado em 2011 não se repetiu nos anos se- guintes. Desde então, as maiores elevações foram de 35,32% de 2012 para 2013 e de 40,57% de 2013 para 2014, quando alcançou o montante de R$ 416.245.461,85. (BRASIL, 2010b; 2011a; 2012; 2013; 2014).
A divisão desses recursos entre as unidades dependeu das matrículas, das ações de acompanhamento dos beneficiários, bem como do estabelecimento de normas de funcionamento das ações de assistência no interior de cada Instituto (BRASIL, 2011b).
Com efeito, todas as unidades de ensino estabeleceram, a partir de então, algum tipo de regulamento disciplinando as ações de as- sistência estudantil, a maioria (84%), como exposto na Tabela 3, por meio de Resoluções aprovadas no Conselho Superior e os demais por Portarias (01), Instruções Normativas (02), ou mesmo só Editais, expedidos pela Reitoria, Pró-Reitorias, Colégio de Dirigentes e Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão e Diretorias Gerais.
Tipo de regulamento que estabeleceu a implementação do PNAES nos Institutos
Elaborado pela autora a partir dos regulamentos para implementação do PNAES nos Institutos entre 2010 e 2014.
Nesses documentos, foram estabelecidos princípios, objetivos e ações. Os objetivos seguem, em geral, os elencados no art. 2º do Decreto, adaptando-os às suas necessidades ou ampliando o escopo de atuação. Assim, como se percebe na tabela 04, permanência, democratização da educação, desempenho acadêmico e inclusão social, previstos no Decreto, são adotados nas normativas de todos os Institutos (35). Já têm presenças distintas os objetivos voltados para educação integral (23), apoio pedagógico e profissional (14), protagonismo juvenil (09) e monitoramento e avaliação (09).
Objetivos da implementação do PNAES nos Institutos
Elaborado pela autora a partir dos regulamentos para implementação do PNAES nos Ins- titutos entre 2010 e 2014.
Cada objetivo orienta um tipo de ação. Assim, os que têm em vista a permanência preveem medidas para as condições de acesso, manutenção e conclusão dos cursos. Aqueles que objetivam a democratização da educação norteiam práticas de atenção à diversidade dos estudantes e atendimento das desigualdades sociais em razão da condição física, gênero, etnia, cor, orientação sexual, idade, religião, entre outros. Nos voltados para o desempenho acadêmico, as ações apontam para apoio acadêmico, prevenção da retenção e evasão e melhoria das condições para êxito acadêmico; e os que visam inclusão social preveem ações de defesa da equidade na educação e de articulação entre educação e demais políticas públicas.
Os direcionados à educação integral orientam a promoção de ações culturais, esportivas, artísticas e políticas, bem como o atendimento à saúde física e emocional dos estudantes. Nos objetivos de apoio pedagógico e profissional, as atenções se voltam para o desenvolvimento de habilidades profissionais necessárias à inserção dos estudantes no mundo do trabalho, tais como: projetos de extensão e pesquisa, intercâmbios e estágios.
Os que dispõem sobre a promoção do protagonismo juvenil relacionam-se ao fomento à participação dos estudantes nos processos decisórios sobre assistência estudantil, tais como os espaços de planejamento e avaliação dos programas e projetos de assistência estudantil.
Aqueles destinados ao monitoramento e avaliação das ações propõem a adoção de mecanismos de planejamento, acompanhamento e avaliação.
O público-alvo dessas ações, segundo o art. 5º do PNAES, são estudantes do ensino superior “[...] oriundos da rede pública de educação básica ou com renda familiar per capita de até um salário mínimo e meio.” (BRASIL, 2010a). Os Institutos Federais oferecem cursos de graduação e de educação básica (educação profissional e tecnológica de nível médio); nestes as ações, como exposto na tabela 05, abrangem, na maioria (26) todos os estudantes, ou seja, com- preendem os matriculados em todos os níveis de ensino ofertados. Nos demais, o atendimento volta-se para os matriculados em cursos regulares e presenciais. Tanto num caso como no outro, são prioriza- dos aqueles em situação de vulnerabilidade social2.
Público-alvo do PNAES nos Institutos
Elaborado pela autora a partir dos regulamentos para implementação do PNAES nos Ins- titutos entre 2010 e 2014.
A prioridade conferida aos estudantes em vulnerabilidade social amplia suas possibilidades de bem-estar e, como diz Draibe (2005, p. 38), reforça suas posições relativas “[...] na apropriação dos benefícios dos programas universais, reduzindo-se as brechas sociais” ao tempo em que os tornam alvos preferenciais da ação. Nesses termos, a assistência estudantil é uma ação focalizada, no sentido de que seleciona aqueles para os quais se concentra a ação do Estado. (BURLANDY, 2003).
O atendimento desse público diversificado se dá por meio de ações focalizadas para aqueles em vulnerabilidade social, ou universais, para todos os estudantes, contemplando as áreas de atuação elencadas no § 1º do art. 3º do PNAES: “[...] moradia, alimentação, transporte, atenção à saúde, inclusão digital, cultura, esporte, creche, apoio pedagógico, acesso, participação e aprendizagem de estudantes com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades e superdotação.” (BRASIL, 2010a).
A prestação, como especificado na Tabela 6, se dá por meio de auxílios financeiros, projetos de extensão e pesquisa, programas e serviços. Na área de permanência, estão benefícios pecuniários para suprir demandas por transporte, moradia, alimentação, material escolar. Na área de apoio ao desempenho acadêmico, encontram-se as bolsas, estágios, cursos e acompanhamento pedagógico; e, nas áreas de cultura, lazer e esporte e assuntos relacionados à juventude, os projetos e programas voltados às ações desportivas e culturais, bem como às atividades socioeducativas.
Benefícios e serviços do PNAES ofertados pelos Institutos
Elaborado pela autora a partir das normativas para implementação do PNAES nos Insti- tutos entre 2010 e 2014. FÓRUM NACIONAL DE PRÓ-REITORES DE ASSUNTOS COMUNITÁRIOS E ESTUDANTIS. Plano Nacional de Assistência Estudantil. Brasília, DF: ANDIFES, 2007.
As áreas elencadas permitem um rol amplo de ações e, conforme prevê o artigo 3º do PNAES, fazem com que a assistência estudantil seja implementada de forma articulada com as atividades de ensino, pesquisa e extensão.
A gestão dessas ações, em todos os Institutos, é de responsa- bilidade da administração superior, mas a posição hierárquica das unidades administrativas varia. Conforme Tabela 7, em 16, essa ges- tão é feita por uma Diretoria; em 14, a direção central é feita por Coordenações; em 02, definem-se por Departamentos; e há ainda o Comitê (01), a Assessoria (01) e o Fórum (01). A maioria delas vin- culada às Pró-Reitorias de Ensino (17) e de Extensão (10); apenas 08 estão diretamente subordinadas à Reitoria. Nos campi, a gestão do PNAES é feita por Coordenações (17), Diretoria (01), Comissão (01), Comitê (01) e Fórum (01).
Unidade administrativa gestora do PNAES nos Institutos
Elaborado pela autora a partir dos regulamentos para implementação do PNAES nos Ins- titutos entre 2010 e 2014.
A direção central, conforme as normativas dos Institutos, é responsável por gerenciar o orçamento, definir diretrizes, normatizar, monitorar e avaliar as ações; e aos campi compete selecionar os beneficiários, assistir aos estudantes em suas necessidades psi- cossociais e pedagógicas, informar e avaliar as ações. Em alguns, por exemplo, IFES, IFPA e IFRO, os campi definem como distribuir os recursos entre serviços e benefícios, a partir de prévia definição do orçamento pela administração central. (INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA DO ESPÍRITO SANTO, 2011; INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA DO PARÁ, 2012; INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA DE RONDÔNIA, 2014).
O monitoramento e a avaliação do PNAES, como explicitado no Gráfico 1, estão previstos na normativa de 28 Institutos, dos quais 20 apresentam os procedimentos a serem adotados.
Gráfico 1
Previsão de ações para Monitoramento e Avaliação do PNAES nos Institutos
Elaborado pela autora a partir dos regulamentos para implementação do PNAES nos Ins- titutos entre 2010 e 2014.
A previsão é de que monitoramento e avaliação sejam realizados periodicamente por meio de relatórios de atividades, reuniões entre órgãos gestores, ou entre gestores e beneficiários, havendo, em 10 deles, o prognóstico de comissões específicas de avaliação, baseando-se em indicadores de desempenho acadêmico e permanência dos estudantes, avaliação das ações desenvolvidas e volume e utilização dos recursos.
Gráfico 2
Indicadores para Monitoramento e Avaliação do PNAES utilizados pelos Institutos
Elaborado pela autora a partir dos regulamentos para implementação do PNAES nos Ins- titutos entre 2010 e 2014.
A avaliação tem em vista verificar se benefícios e serviços foram ofertados, qual a quantidade de estudantes atendidos e a quantidade e qualidade das ações; os efeitos das ações na frequência, evasão e retenção; a quantidade dos recursos disponibilizados, atendimento realizado com os recursos disponíveis e os custos das ações.
O PNAES, portanto, adquire várias configurações nos Institutos, confirmando que a implementação é uma fase em que se geram atos e efeitos; em síntese, criam-se políticas.
4 CONCLUSÃO
Este estudo voltou-se para a assistência estudantil na educação profissional, examinando a implementação do PNAES nos Institutos Federais, dada a discricionariedade que lhe foi concedida pelo Decreto nº 7.234/2010, a fim de contemplar suas especificidades.
As definições foram estabelecidas em 71% deles, entre 2011 e 2013, em atendimento ao Ofício nº 42, de 3 de maio de 2011, do Ministério da Educação para que regulamentassem as ações. Nessa ocasião, também comunicou o Ministério que os recursos para o custeio das ações seriam ampliados e alocados diretamente no orçamento das instituições o que, supõe-se, provocou a adoção das providências indicadas.
Com efeito, nesse momento, o aporte de recursos aumentou 262%, o que jamais foi repetido, sendo, a partir de então, registradas majorações que variaram de 4,03% a 40,57%. A regulamentação, quase sempre por meio de Resoluções aprovadas pelos Conselhos Superiores, mas também por meio de Instruções Normativas e Editais, seguiram o previsto no PNAES, mas, adequando-o às peculia- ridades de cada escola.
Desse modo, ao tempo em que objetivavam, como o Decreto instituidor, democratizar as condições de permanência, minimizar os efeitos das desigualdades sociais e regionais na permanência e conclusão, reduzir as taxas de retenção e evasão e contribuir para a promoção da inclusão social, estabeleceram outros, dentre os quais se destacam: favorecer a educação integral, garantir apoio pedagógico e profissional, fomentar o protagonismo juvenil e adotar mecanismos de monitoramento e avaliação. Por conseguinte, as determinações do diploma legal foram adaptadas às necessidades de cada unidade de ensino.
Essa adaptação também se observa nas ações previstas para alcançar os objetivos, mesmos naqueles contemplados no Decreto. Com isso, as ações sofreram variações: para contribuir com a permanência, medidas voltadas para as condições de acesso, manutenção e conclusão dos cursos; para a democratização da educação, atenção à diversidade e atendimento das desigualdades sociais em razão da condição física, gênero, etnia, cor, orientação sexual, idade, religião, entre outros. Para o desempenho acadêmico, apoio pedagógico, prevenção da retenção e evasão com acompanhamento psicopedagógico, e melhoria das condições para êxito acadêmico com ações de suporte ao ensino. Para a inclusão social, ações de defesa da equidade e de articulação entre educação e demais políticas públicas.
Os objetivos voltados para a educação integral seriam alcançados com a promoção de ações culturais, esportivas, artísticas e políticas, bem como o atendimento à saúde física e emocional dos estudantes. Os de apoio pedagógico e profissional, ações para o desenvolvimento de habilidades profissionais necessárias à inserção dos estudantes no mundo do trabalho, tais como: projetos de exten- são e pesquisa, intercâmbios e estágios. Para promover o protagonismo juvenil, fomento à participação dos estudantes nos proces- sos decisórios sobre assistência estudantil, como, por exemplo, na definição dos espaços de planejamento e avaliação dos programas e projetos de assistência estudantil, compostos por mecanismos de planejamento, acompanhamento e avaliação, tais como os sistemas de informação dos dados dos estudantes e do orçamento.
O público-alvo dessas ações, ainda que privilegiasse, como queria o Decreto, os estudantes em vulnerabilidade social, também se diferenciava; ora todos os estudantes, inclusive os dos cursos na modalidade de educação à distância e de jovens e adultos ao lado dos matriculados na Educação Básica, em suas várias modalidades, e no ensino superior; ora apenas os matriculados em cursos regula- res e presenciais. Com isso, ao mesmo tempo em que focalizavam as ações, direcionando-as para aqueles em vulnerabilidade social, atendiam todos, independente do curso, da modalidade de ensino e da condição socioeconômica.
A gestão das ações ficou a cargo, na maioria dos Institutos, de Diretorias vinculadas à Pró-Reitoria de Ensino e, nos campi, sob a responsabilidade de Coordenações, mas há também, dentre outros, departamentos, coordenações, assessorias, evidenciando status diferenciado da ação no interior da organização e, consequentemente, expressando o lugar dado à assistência estudantil na efetivação das finalidades da escola.
Do mesmo modo, é a previsão de monitoramento e avaliação em que, mesmo presente em 28 dos 35 Institutos (80%), em 28% deles não há qualquer previsão de como as ações serão acompanhadas e examinadas quanto à eficácia, eficiência ou efetividade. Nos que preveem, 50% planejam a instituição de uma comissão de avaliação e, em todos eles, a elaboração de relatórios, realização de reuniões entre órgãos gestores, ou entre gestores e beneficiários, tendo por base indicadores de desempenho acadêmico e permanência dos es- tudantes, as ações desenvolvidas, volume e utilização dos recursos.
A implementação do PNAES nos Institutos, portanto, adquiriu contornos específicos sem, contudo, deixar de contemplar o previsto no PNAES e acompanhar o traçado por ele delineado, o que demonstra que cada unidade de ensino estabeleceu sua estratégia para adequar o Programa à sua realidade institucional ou local. Ao mesmo tempo em que evidencia a implementação como uma etapa separada da fase de tomada de decisão, isso mostra que é um proces- so que depende da capacidade institucional dos implementadores e dos contextos em que a política é executada.
Assim, essa é uma etapa em que decisões são tomadas, desde os objetivos e ações até mesmo quanto ao público beneficiado, especialmente quando, como no PNAES, não há uma estratégia definida de implementação e se conferem poderes aos implementadores para fazer as adequações requeridas por suas realidades, orientações e preferências.
A implementação inevitável, dada a destinação do Programa para os estudantes do ensino superior, tornou-se, então, uma etapa de formulação e reformulação que pode alterar a própria política, fazendo-a um momento do “ciclo”, em que se incluem tanto atividades-meio e atividades-fins, como decisões e escolhas, conforme os cálculos estratégicos formulados pelos condutores e implementadores.
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