1 INTRODUÇÃO

O planejamento levado a cabo pelo Estado exige, primeiramente, um estudo sistemático e uma clareza das finalidades que se pretende atingir. Nesse sentido, é possível apreender as distintas perspectivas teóricas, técnicas e políticas que perpassam o processo de gestão pública e a correspondente efetivação das políticas econômicas e sociais.

Muitas vezes, em processos de construção do conhecimento e na análise das diversas políticas sociais, os discursos hegemônicos são absorvidos. A maneira de enfrentar tal erro é a investiga- ção profunda da realidade em suas múltiplas dimensões econômica, política, histórica, cultural e social. Assim, buscar dados acerca do orçamento, origem e destinação dos recursos públicos, permite que não sejamos enganados com discursos mistificadores. Boschetti (2009) traz importantes indicações quanto a isso, ao afirmar a necessidade de buscar, na avaliação das políticas, programas e projetos sociais, as fontes de financiamento, direção e magnitude dos gastos, os quais, articulados com outros aspectos, possibilitam análises que situam a avaliação das políticas sociais nas relações contraditórias entre Estado e sociedade civil no capitalismo.

Por essas razões, justifica-se a escolha do tema, com objetivo de compreender o papel do orçamento e do fundo público no planejamento de políticas sociais no capitalismo dependente brasileiro. Parte-se do pressuposto de que a luta de classes nas economias dependentes se configura de maneira diferente dos países centrais, pois se baseiam nos mecanismos de transferência de valor decorrente da troca desigual e a consequente superexploração da força de trabalho. Assim, o processo de acumulação – e por consequência, também os recursos disponíveis do fundo público – carrega peculiaridades por conta do desenvolvimento econômico subordinado nessas formações sociais, que levam a especificidades na conformação da estrutura administrativa e, portanto, na luta e definição das políticas sociais.

O trabalho está organizado em duas seções. Na primeira, são apresentados pressupostos com relação ao Estado e suas funções no capitalismo, bem como as particularidades no capitalismo dependente. Evidencia-se, então, a relação histórica do planejamento com a ordem administrativa brasileira, a qual, de acordo com Souza Filho (2006), combina elementos da burocracia com patrimonialismo, ambos apropriados pelo capital em seu período de expansão no país. A segunda seção trata especificamente das perspectivas teóricas e conceitos acerca da administração e do planejamento como processo contraditório, para posteriormente situar o fundo público e o orçamento como elementos fundamentais para a reprodução do capital em escala sempre crescente, mas também à reprodução do trabalho e à efetivação das políticas sociais.

2 ESTADO E PLANEJAMENTO ECONÔMICO-SOCIAL NO CAPITALISMO DEPENDENTE BRASILEIRO

Ao pensar sobre o planejamento de políticas econômicas e sociais, é imprescindível associá-lo ao papel do Estado e suas funções no capitalismo; e, no caso de países subdesenvolvidos/periféricos como o Brasil, compreender o planejamento a partir das particularidades decorrentes do capitalismo dependente.

Sob o pressuposto de que o Estado capitalista representa a condensação da luta de classes presente na sociedade civil burguesa, subentende-se que não há neutralidade no papel do Estado e que este não está acima das classes, mas que resguarda em si a contradição fundamental da ordem do capital: a apropriação privada da riqueza social a partir da exploração da força de trabalho. Portanto, não há liberdade do Estado em relação à sociedade civil, conforme explicitado por Marx (2001) na Crítica ao Programa de Gotha. No modo de produção capitalista também o Estado é capitalista, e por isso tem como função garantir as condições para a reprodução do capital.

Souza Filho (2006) destaca que, ainda que o Estado não seja a representação dos interesses universais1, é espaço importante para o acúmulo de conquistas dos/as trabalhadores/as, por meio da ampliação de direitos. Para este autor, sem um Estado forte e uma burocracia estruturada não há possibilidade de expandir direitos numa sociedade de classes, mesmo que tais condições não assegurem automaticamente a conquista e aprofundamento de direitos e políticas sociais.

Com essas considerações preliminares, é possível inferir que o Estado mantém sua legimitidade – e, por consequência, a sustenta- ção da hegemonia burguesa – a partir da concessão a certas reivindicações da classe trabalhadora, ao passo em que assegura as condições para o desenvolvimento do capitalismo. No entanto, como lembrado por Gramsci (2000), o processo de incorporação das demandas das classes subalternas pode ocorrer contanto que não ameace o que é essencial para a acumulação de capital.

Nesta constante tensão entre capital e trabalho, o Estado assume a dimensão de gestor das políticas públicas econômicas e sociais, ambas intrinsicamente relacionadas, a partir de determinadas estruturas administrativas. Tal ordenamento da administração pública varia conforme as particularidades das distintas formações sociais e, segundo Souza Filho (2006), o processo de desenvolvimento capitalista no Brasil culminou em uma ordem administrativa que combina elementos racionais-legais referentes à burocracia com elementos tradicionais advindos do patrimonialismo.

Para a compreensão das condições históricas que permitiram o desenvolvimento do capitalismo dependente no Brasil, é necessário retornar ao período colonial, ainda fortemente imbricado ao contexto econômico-social português. Souza Filho (2006) afirma que com o poder centralizado no rei, a ordem administrativa era pautada em uma combinação de especialização e ausência de impessoalidade, com objetivo de desenvolver um Estado mercantil associado à burguesia comercial nascente.

O Estado português organizará uma ordem administrativa que precisará de especialistas para desenvolver o projeto comercial, entendido como um empreendimento particular do rei, e que, por conseguinte, exigirá quadros de confiança pessoal para lidar com esse patrimônio real que se confunde com o patrimônio público. (SOUZA FILHO, 2006, p. 124).

Nesse escopo, a dinâmica colonial refletia a administração da metrópole, e a centralização do poder em Portugal deixou a maior parte do território brasileiro desgovernado, com ausência de especialização somada à corrupção. Dessa forma, os proprietários rurais tornavam-se responsáveis por garantir a ordem legal e administrative ditada pela Coroa, e o patrimonialismo criava raízes na organização do poder local. (SOUZA FILHO, 2006).

Marini (2011), ao discorrer sobre a integração da América Latina ao mercado mundial, explicita que este processo cria as bases para o desenvolvimento capitalista central, e com base nas elaborações marxianas, ressalta que a colonização permite o desenvolvimento do capital comercial e do capital bancário na Europa, os quais possibilitaram o surgimento da grande indústria. Com a revolução industrial e as independências formais das colônias latino-americanas, as economias desses países passam a girar em torno da Inglaterra, por meio da exportação de bens primários. Assim, a partir da inserção subordinada dos países periféricos na divisão internacional do trabalho, configura-se a dependência, “[...] entendida como uma relação de subordinação entre nações formalmente independentes, em cujo marco as relações de produção das nações subordinadas são modificadas ou recriadas para assegurar a reprodução ampliada da dependência.” (MARINI, 2011, p. 134).

Nesse contexto, se estabelece o que Marini (2011) caracteriza como troca desigual. Em decorrência das diferenças entre as capa- cidades produtivas dos países dependentes e imperialistas – que se expressa em compra e venda de produtos com preços maiores ou menores no mercado mundial –, há uma transferência de valor contínua da periferia para o centro. Por isso, embora apareça como um problema na circulação, pois suas principais formas se concretizam por meio de remessa de lucros e pagamento de juros, a transferência de valor decorre das condições de produção. Devido a esse processo, os capitalistas dependentes procuram compensar suas perdas com a superexploração da força de trabalho2, traço fundamental e peculiar das economias dependentes baseadas na troca desigual. Tal fenômeno acentua ainda mais as contradições inerentes à lei geral da acumulação capitalista nos países periféricos, tornando-se mais difícil satisfazer as necessidades consideradas básicas ou essenciais para a reprodução da vida do/a trabalhador/a.

Essa realidade conflui com o que Trotski (1978) denominou desenvolvimento desigual e combinado, no qual desenvolvimento e subdesenvolvimento, riqueza e pobreza, compõem duas faces de uma mesma moeda, condições necessárias à manutenção da acumulação de capital em escala mundial. Ao tratar do Brasil, Oliveira (2013) critica as perspectivas dualista e etapista que alegavam o atraso como uma etapa necessária ao desenvolvimento e ao moderno. O autor ressalta que mesmo internamente é possível a manutenção de relações de produção arcaicas e modernas, das quais o capital se apropria e se utiliza para sua reprodução. Em paralelo, retoma-se aqui a tese de Souza Filho (2006), a qual explicita a estrutura administrativa brasileira como uma combinação entre patrimonialismo e burocracia, ambas funcionais à reprodução do capital no contexto da dependência.

Souza Filho (2006) assinala, ainda, que o processo de burocratização das estruturas administrativas no Brasil se amplia na transição do período colonial para o império, a partir da chegada da família real em 1808, quando a ordem administrativa da corte portuguesa se choca com a ordem local. Assim, se estabelece uma tensão entre os proprietários de terras e a burguesia comercial associada à realeza, somada à participação e influência da Inglaterra na comercialização de bens primários. Esses fatores contribuíram para um rearranjo no bloco dominante que culminou com a independência formal da colônia em relação a Portugal.

Politicamente, a primeira grande tarefa da independência será a constituição do Estado nacional. Isso exigirá a centralização do poder e uma organização administrativa com certo nível de racio- nalidade e especialização para produzir leis e regulamentos que conformassem a unidade nacional brasileira. (SOUZA FILHO, 2006, p. 141).

Segundo o autor, nesse momento de integração nacional os proprietários rurais responsáveis pelo impulso da economia cafeeira não poderiam ser deixados de lado na formação da estrutura de poder. Por isso, a burocracia brasileira se constitui com caráter bastante conservador e com quadro administrativo vinculado à tradição senhorial; o Estado passa a garantir o pacto de dominação articulado entre a burguesia e as oligarquias/aristocracias rurais, e a estrutura administrativa permite a objetivação de tal dominação (SOUZA FILHO, 2006). Tal fenômeno explica a ausência da reforma agrária e a enorme concentração de terras no Brasil, situação distinta dos países centrais onde houve as revoluções burguesas clássicas.

Com a instituição da República e a introdução do federalismo, surge a figura do coronel3 como mediação entre a população local e o poder estadual, aumentando as possibilidades de controle sobre os processos eleitorais. Dessa forma, conforme Souza Filho (2006), o coronelismo consolida o poder do setor agrário sob a hegemonia dos produtores de café no período da República Velha, no qual o coronel identifica-se com a ordem burguesa tornando-se o fazendeiro homem de negócio. O autor destaca a importância de perceber que “[...] essa forma peculiar de delegar poder público para o campo privado, expresso pelo compromisso coronelista, fortalece a dimensão patrimonialista da administração pública em sua vertente local.” (SOUZA FILHO, 2006, p. 166). Além disso, a ordem administrativa excluía a classe trabalhadora de qualquer participação na definição dos rumos da expansão capitalista.

Todavia, a revolução de 1930 e os processos de urbanização e industrialização4 com protagonismo do Estado alteraram substantivamente a estrutura de poder e a organização burocrática estatal. Segundo Ianni (1986, p. 16, grifo do autor), nesse período o Estado deixa de ser oligárquico para tornar-se propriamente burguês – ainda que conserve traços da política oligárquica clientelista – permitindo o desenvolvimento da “[...] tecnoestrutura estatal, como manifestação das relações entre o Estado e a Economia”. Nesse sentido, o Estado foi fundamental para a consolidação e expansão do capitalismo monopolista no Brasil, em condições de dependência, posto que, nas palavras de Ianni (1986, p. 304), “[...] o poder público teve um papel decisivo na criação de condições mais favoráveis para o funciona- mento e a expansão da empresa privada, nacional e multinacional. Para isso, organizou e aperfeiçoou os mercados de capital e de força de trabalho, segundo as conveniências do setor privado.”, inclusive com o estabelecimento da legislação trabalhista.

O período do Estado Novo consolidou o que Ianni (1986, p. 33) denomina “[...] a vitória, ainda que parcial, da cidade sobre o campo.”, a qual possibilitou que “[...] os setores burgueses mais fortes, apoiados na força militar e em aliança com setores da classe média, passaram a controlar o poder político e a opinar sobre as decisões de política econômica”. Para os movimentos da classe trabalhadora que lutavam por direitos e instituições democráticas, a resposta foi a intensa repressão, pois “[...] passava-se do regime oligárquico à ditadura de tipo burguês, depois de um entreato de grande fermentação política e cultural.” (IANNI, 1986, p. 34).

Para Ianni (1986), o poder Executivo predominava em relação ao Legislativo e ao Judiciário, possuindo condições concretas para definir a política econômica e colocar suas decisões em prática, pois dispunha de ampla estrutura organizativa a ele acoplada, como ministérios, superintendências, autarquias, institutos, empresas públicas, etc, que abrangem recursos financeiros, técnicas e pessoal necessários ao desenvolvimento de suas atividades. Assim, “[...] à medida em que se concretiza o Poder Executivo, surge a tecnoestrutura estatal como um componente essencial do Estado.”, em cujo âmbito “[...] passa a realizar-se, de modo mais sistemático e eficaz, o encadeamento entre as relações e decisões econômicas e políticas.” (IANNI, 1986, p. 19-20), incorporando o pensamento técnico-científico e as técnicas de planejamento. É importante ressaltar que o fortalecimento da tecnoestrutura não significa um evolucionismo na administração pública brasileira, em detrimento do patrimonialismo. A implementação de tal projeto somente foi possível por responder aos interesses da expansão do capital no Brasil, com o qual o Estado se articula.

As alterações no âmbito da estrutura econômica e da estrutura de poder exigiram do Estado a adoção de técnicas de planejamento e a incorporação dos tecnocratas, novo grupo social que se conforma com base no princípio meritocrático, com vistas à impessoalidade na gestão pública. Este conjunto de técnicos, a partir de suas atividades no processo de elaboração, execução e controle do planejamento econômico-social, pode assumir diferentes posições “[...] favorecendo mais ou menos diretamente os interesses econômicos e políticos de certas classes sociais, consideradas em nível nacional ou internacional.” (IANNI, 1986, p. 311).

Essa afirmação conflui com o exposto na tese de Souza Filho (2006), no que se refere à atuação na gestão pública como um dos elementos que possibilitam a construção de uma hegemonia da classe trabalhadora, a partir da democratização da burocracia e tensionamento com as demandas do setor privado capitalista. Essa possibilidade passou a ser vislumbrada com mais força por meio da Constituição Federal de 1988, com o estabelecimento de princípios como “[...] especialização, formalismo e impessoalidade.” (SOUZA FILHO, 2006, p. 274), além dos mecanismos de controle democrático conquistados por diversos movimentos sociais das mais variadas áreas.

Entretanto, Behring (2003) anuncia que na década de 19905 o Plano Real criou as condições para uma contrarreforma do Estado, sob hegemonia do grande capital financeiro internacional, que consolidou a adaptação passiva do Brasil no mercado mundial. Tal projeto de reforma do Estado, conduzido por Bresser Pereira, pautou diversas transformações orientadas para o mercado, como a disciplina fiscal, a privatização como solução natural e a liberalização comercial, reduzindo o papel do Estado a um “coordenador suplementar.” (BEHRING, 2003, p. 173). Os serviços sociais, como saúde e educação, deveriam ser contratados e executados por organizações não estatais de interesse público competitivas. Isto é, o Estado deveria ser reconstruído para abdicar de sua função social e direcioná-la às ONG’s e ao mercado, abrindo novas frentes de valorização para o capital. Esse processo teve como resultados o aumento da exploração da força de trabalho, do desemprego e a redução de direitos sociais, sustentados pelo argumento da crise fiscal.

Com o objetivo de realizar a reforma gerencial da administração pública, tornando-a mais produtiva e eficiente, instituiu-se o Plano Diretor da Reforma do Estado, elaborado pelo extinto Ministério da Administração e Reforma do Estado e aprovado em 1995. Behring (2003, p. 181), ao descrevê-lo, afirma que o Plano promove críticas à Constituição de 1988 alegando que esta é um retrocesso ao passado burocrático, pois engessa o aparelho estatal, estimula a ineficiência, cria privilégios para o serviço público e prioriza as “[...] normas e processos em detrimento dos resultados”.

Assim, para Behring (2003), a reforma do Estado representa uma escolha política e econômica que busca refuncionalizar o Estado de modo a reduzir custos, enquanto a política econômica destina-se à inserção subordinada à valorização financeira na ordem internacional. Como resultado, a economia brasileira passou a apresentar maior vulnerabilidade externa e desnacionalização do parque industrial, além das mudanças nas políticas sociais decorrentes da privatização e focalização, especialmente com os ataques à seguridade social.

Souza Filho (2006, p. 302) destaca que “[...] a principal determinação do gerencialismo é a identificação da administração pública com administração privada”. A reforma administrativa não reside apenas na esfera técnica, mas atende a objetivos políticos (reforma do Estado em seu conjunto) e econômicos (mudanças nas relações de produção – ofensiva contra o trabalho e reestruturação produtiva). No próprio gerenciamento de empresas a técnica não se encontra isolada das metas e missões estabelecidas pelos capitalistas, mas está sempre a elas subordinada.

Nesse sentido, se o projeto de reforma do Estado propunha a substituição da burocracia pelo gerencialismo, como se ambos representassem diferentes modelos de gestão – e conforme a proposta apresentada, o segundo sendo superior ao primeiro –, tal estratégia é carregada de ideologia, posto que a burocracia não é um simples modelo de gestão, e sim a organização de relações de dominação. Portanto, ainda que haja flexibilização da burocracia, a dominação se mantém como traço essencial. (SOUZA FILHO, 2006).

Conclui-se, pois, que o planejamento estatal no Brasil sempre atendeu ao objetivo do desenvolvimento capitalista, da satisfação dos interesses do setor privado e dos pactos de dominação indispensáveis à manutenção da hegemonia burguesa. No entanto, sendo o Estado a condensação da luta de classes, é espaço contraditório aberto às necessidades de reprodução do capital, mas também da reprodução da força de trabalho. Por isso, no âmbito do planejamento e execução das políticas sociais – sempre associadas às políticas econômicas – não se pode perder de vista as potencialidades de tensionamento ao capital e disputa pelo fundo público. Nos países dependentes alicerçados na superexploração da força de trabalho, a luta da classe trabalhadora em favor de direitos e políticas universais e gratuitas se insere na “agenda anticapitalista” (BEHRING, 2012, p. 154), na medida em que permitem a apreensão das limitações e até impossibilidades da cidadania na ordem burguesa.

3 O FUNDO PÚBLICO E O ORÇAMENTO NO PROCESSO DE PLANEJAMENTO DE POLÍTICAS SOCIAIS

Na gestão das políticas sociais, o processo de planejamento é fundamental para alcançar os objetivos desejados. O ato de planejar, com vistas à utilização racional de recursos para atingir determinados fins, associa-se à administração, campo este que costuma causar certa repulsa ao pensamento crítico por sua origem vinculada ao gerenciamento das empresas e ao controle da força de trabalho. Entretanto, Souza Filho (2006) aponta tal visão como radical ingênua, pois imputa à própria administração o caráter de dominação, ao invés de situá-la corretamente nas relações sociais contraditórias capitalistas. Assim, o que determina o caráter conservador ou transformador do planejamento são os fins e horizontes estabelecidos, os quais representam interesses de classes. Por consequência, os meios ou recursos utilizados serão reflexos das finalidades propostas, como por exemplo, o planejamento que se pretende transformador incorpora práticas democráticas e participativas.

Nesse escopo, o planejamento das políticas sociais exige do Estado determinada organização administrativa, na medida em que o Estado no capitalismo monopolista passa a intervir mais diretamente na economia e nas políticas sociais, quando emerge “[...] um conjunto de medidas normativas de organização do trabalho e dos serviços públicos baseados nesse discurso técnico-científico da gerência.” (BARBOSA, 1999, p. 31). Tal expectativa baseia-se no princípio da neutralidade positivista, no qual o saber técnico superaria as tendências políticas e ideológicas pois estaria limitado à objetividade científica e não cederia espaço aos interesses particulares. Embora esses elementos sejam capazes de sustentar a hegemonia burguesa, não há neutralidade ou igualdade na organização capitalista do tra- balho devido ao processo de exploração de uma classe sobre outra.

De qualquer forma e em quaisquer contextos, o planejamento expressa a capacidade teleológica do ser humano, que a partir da prévia ideação age sobre a realidade, transformando-a ou conservando-a. A sociedade capitalista, por sua vez, também fruto da atividade humana, se apropria do potencial universal planejador dos seres humanos em favor da acumulação e da dominação (BARBOSA, 1999).

Barbosa (1999) destaca que o primeiro plano marcado por características da administração foi elaborado em 1929, na União Soviética, com objetivo de consolidar um Estado planificador. Somente após a Segunda Guerra Mundial, o planejamento se espraiou e “[...] foi incorporado como instrumento para o desenvolvimento econômico capitalista.” (BARBOSA, 1999, p. 34). Tal análise conflui com o que Ianni (1986) demonstra sobre o planejamento no Brasil, ganhando força após a Revolução de 1930.

Concretamente, o planejamento de políticas sociais envolve a formulação, gestão e avaliação de políticas, planos, programas e projetos sociais. Segundo Teixeira (2009, p. 555), “[...] não bastam pronunciamentos políticos gerais e abstratos que afirmem intenções sociais. É necessário que sejam materializadas por meio de um cuidadoso processo de planejamento institucional [...]”. Para a autora, é necessário absorver a noção de estratégia, inscrita no exercício da liberdade coletiva e da participação, pois “[...] a categoria ‘estratégia’, além de conferir um sentido político para a gestão pública e para o planejamento, resgata a noção de combate. A partir dela, pode-se reconhecer as instituições como trincheiras específicas de luta, naturalmente, com mediações.” (TEIXEIRA, 2009, p. 558).

Nesse viés, a formulação de políticas sociais no contexto do neoliberalismo supõe o enfrentamento ao capital para assegurar ao Estado a manutenção e consolidação dos direitos, e o planejamento estratégico permite a mobilização, negociação, manejo de técnicas e recursos para concretizar os objetivos traçados. Teixeira (2009, p. 560) recomenda que, nesse processo, se busque identificar: i) o ter- reno em que se desenvolve a ação; ii) os aliados, oponentes, neutros, inimigos, mapeando organicidade de seus vínculos; iii) o perfil das forças em confronto, seus recursos, técnicas, alianças, capacidade operacional; e iv) o tempo disponível para a luta. Ou seja, o planejamento requer um alto nível de organização e o esforço por boas análises de conjuntura.

Aí nota-se o que Paiva (2000) trata como o ponto de partida incontornável: o estudo e a pesquisa que embasam o processo de formulação e gestão das políticas sociais. Segundo a autora, a detalhada investigação da realidade deve permitir “[...] a construção de diagnósticos e indicadores sociais, numa precisa caracterização da população-alvo, com a clara definição dos recursos e das prioridades específicas daquela ação.” (PAIVA, 2000, p. 82). Em todo o percurso, é fundamental que se busque a interlocução com os/as usuários/ as dos serviços e políticas, de quem deve partir a “[...] eleição das prioridades, os critérios de atendimento, a dinâmica do serviço, até a gestão e a administração dos programas”. Para isso, é necessária uma “[...] equipe técnica capaz de fomentar e se submeter às propostas democraticamente formuladas pelos usuários, sabendo defendê-las e até mesmo subsidiá-las de conteúdos e justificativas políticas e técnicas [...]” (PAIVA, 2000, p. 85).

Paiva (2000, p. 85) chama atenção para o cuidado dos gestores com relação à participação, para que esta não se torne reprodutora da lógica da subalternidade, ao submeter a participação aos interesses puramente institucionais. Paulo Netto (2004) caminha na mesma direção ao afirmar que a participação das classes subalternas nas esferas da sociedade civil deve se articular com instâncias de universalização da vontade política para que contribua efetivamente para uma democracia de massas; caso contrário, torna-se reprodutora da ordem liberal-corporativa do capital. Paulo Netto (2004, p. 80) ressalta, ainda, que a construção da real democracia, ou democracia-condição social, é perpassada pelo questionamento ao estatuto da propriedade e, “[...] em consequência, às modalidades de apropriação e destinação do excedente econômico”.

Com essa afirmação, apreende-se a importância da discussão do orçamento público no planejamento das políticas socias que mantém como objetivo a transformação da realidade, posto que a “[...] disputa na sociedade por recursos do fundo público ocorre no âmbito do orçamento estatal.” (SALVADOR, 2012, p. 123). Dessa forma, é essencial que se desenvolvam ideias e projetos autônomos por parte da classe trabalhadora, proporcionando sua inserção em uma disputa política pelo fundo público a favor da ampliação de recursos para as políticas sociais, capazes de satisfazer suas necessidades e interesses coletivos, como também para o avanço de um pensamento e uma prática críticos a lógica do capital.

Como já trabalhado no item anterior, o Estado cumpre papel fundamental no desenvolvimento do capitalismo e na garantia das condições para a reprodução do capital em escala sempre crescente, especialmente nos países dependentes. Assim, a participação concreta do Estado na reprodução das relações sociais torna-se visível a partir da constituição e apropriação do fundo público. Para uma análise rigorosa e coerente com o movimento do real, é necessário buscar os fundamentos teóricos do fundo público com aporte da teoria do valor-trabalho. Behring (2012) assinala que o fundo público participa diretamente do processo de rotação do capital6 e da gestão das crises. Isso quer dizer que o fundo público participa do processo de reprodução do capital em sua totalidade, nos momentos da produ- ção, circulação, troca e consumo, pois está presente por diversos mecanismo no financiamento aos capitalistas, no sistema de crédito, na definição da política salarial e efetivação das políticas sociais que possibilitam o consumo dos trabalhadores, dentre outros aspectos. Nesse intuito, a política social responde por parte significativa do fundo público, “[...] ainda que numa condição secundária, e sobretudo, sob a tensão da supercapitalização.” (BEHRING, 2012, p. 154).

Por essas razões, a autora discorda do trecho da conhecida tese de Oliveira (1998) o qual enuncia o fundo público como o antivalor, pois, para Oliveira, o fundo público não teria como finalidade o lucro ou a extração de mais-valor. Behring (2010, p. 54), em contraponto, afirma a insustentabilidade de tal argumento, pois o fundo público “[...] participa de forma direta e indireta do ciclo de produção e reprodução ampliada do valor”. Ainda que não seja responsável por gerar diretamente mais-valor, salvo casos em que o Estado é produtor, o fundo público é tensionado pela contradição entre capital e trabalho, e “[...] atua realizando uma punção de parcela da mais-valia socialmente produzida para sustentar [...] a reprodução da força de trabalho e do capital, socializando os custos da produção e agilizando os processos de realização da mais-valia, base da taxa de lucros.” (BEHRING, 2010, p. 55).

Ademais, Salvador (2010) evidencia que o fundo público cumpre outros destinos, além do financiamento da política social. Estes outros destinos referem-se à reprodução do capital, isto é, ao funcionamento da acumulação de capital e às facilidades que o Estado proporciona às empresas capitalistas, tanto nacionais como estrangeiras, contribuindo ativamente para a manutenção da hegemonia burguesa por meio da política econômica.

Com base nessas considerações, parte-se do pressuposto de que o orçamento público não é um mero instrumento técnico, mas expressa prioridades e posicionamentos políticos. Conforme afirmado por Salvador (2012), o orçamento é a expressão mais visível do fundo público, e expressa a correlação de forças na sociedade.

Além da necessidade dos marcos normativos, leis, instituições legítimas e sistema judicial, as políticas no âmbito dos direitos, para serem implementadas, necessitam de recursos financeiros. O orçamento público é um instrumento de realização desses direitos. Existem outros instrumentos, mas o orçamento é um instrumento privilegiado, que deve assegurar e expressar os requisitos de cumprimento dos direitos, refletindo as prioridades definidas pelo governo na execução e na escolha das políticas públicas (SALVADOR, 2010, p. 180).

Entretanto, nem sempre há transparência ou inteligibilidade dos dados referentes à origem e ao destino dos recursos públicos; por essa razão, a participação dos gestores e pesquisadores habilitados para decifrar e sistematizar as informações, bem como para realizar o controle democrático do fundo público junto ao restante da classe trabalhadora, são essenciais para uma disputa qualificada. Além disso, instrumentos como o Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são capazes de expressar a tensa relação entre planejamento e orçamento na compreensão das políticas econômica e social. (SALVADOR, TEIXEIRA, 2014).

Os recursos manejados pelo Estado através da política fiscal e tributária referem-se à arrecadação e aos gastos, relacionando-se com as fontes de financiamento e direcionamento dos investimentos, respectivamente. Nesse sentido, é importante pautar o questionamento sobre quem paga e quem recebe, e por quê. Aí se enquadra a discussão sobre a tributação, posto que, com relação ao financiamento dos gastos, Salvador (2010) explicita que são os trabalhadores que arcam com a maior parte dos impostos no Brasil, via tributação sobre o salário e por meio de tributos indiretos, como o consumo, ao passo em que a riqueza acumulada como herança, terras, patrimônio e aplicações financeiras não correspondem à maior parte da arrecadação. Ou seja, a carga tributária é regressiva e o sistema tributário brasileiro tem sido um instrumento a favor da concentração de renda. Assim, o fundo público é apropriado pelos mais ricos, via transferência de recursos para o mercado financeiro e acumulação de capital.

Nessa direção, Ianni (1986, p. 312-313, grifo nosso) em certeira contribuição afirma que

A crescente participação do Estado na economia brasileira correspondeu à crescente socialização dos custos de instalação e ampliação da infra-estrutura econômica e política-administrativa indispensável ao funcionamento e à diversificação do setor privado, nacional e multinacional. Desde o uso dos impostos pagos pela população, até à política salarial, muitas são as formas por meio das quais o Estado tem socializado uma parte substancial dos investimentos indispensáveis ao funcionamento, diversificação e prosperidade do setor privado.

Em suma, há uma “[...] socialização do financiamento dos custos do capital, ao passo em que o excedente social continua a sofrer apropriação privada.” (SALVADOR, 2010, p. 132), expressando a lei geral de acumulação capitalista por meio da intervenção estatal. Por essas razões, é pertinente verificar em que medida o Estado vem financiando as diversas frações do capital e como isso tem auxiliado na consolidação da hegemonia burguesa,

4 CONCLUSÃO

A síntese realizada acerca do planejamento no Brasil, com destaque para o papel do fundo público, permitiu identificar aspectos fundamentais da formação social brasileira e seu desenvolvimento no contexto da dependência, bem como a conformação da ordem administrativa e seu desenvolvimento histórico, com a constante centralidade do Estado no processo de acumulação capitalista.

Conclui-se que a materialização do planejamento que se pretende transformador e democrático depende de amplas e concretas análises de conjuntura e investigação sobre a realidade, além de domínio dos conceitos e pressupostos da administração e do orçamento, para que a disputa pelo fundo público seja qualificada e o contínuo tensionamento ao capital possibilite a luta mais ampla pela superação da ordem do capital e da exploração do trabalho.

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Notas