POLITICAS DE TRANSFERENCIAS DE RENDA: armadilha ou êxito na diminuição da pobreza?

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Os programas de transferência de renda, inseridos como padrão dos programas sociais nos países em desenvolvimento, voltados à população mais pobre, tem ganhado importância central nas políticas publicas em países em desenvolvimento e especialmente no Brasil, de modo a buscar proteção social das famílias em situação de vulnerabilidade.

O Programa Bolsa Família (PBF) cujo âmbito federal alcança às famílias em situação de pobreza e extrema pobreza, garante o acesso aqueles sujeitos que contam com renda per capita de até R$ 170 mensais e que associa à transferência do benefício financeiro ao acesso a direitos sociais básicos saúde, alimentação, educação e assistência social. Atualmente o Brasil conta com mais de 13,2 milhões famílias em todo o país. O valor máximo do beneficio é R$ 195,00 (BOLSA..., [20--?]) ou R$ 39,00 com famílias até 5 crianças e ou adolescentes.

Coexiste na academia divergências sobre as tendências de políticas universais1 e políticas focalizadas, assim como dissensões sobre as condicionalidades junto a outros programas e sua correspondente eficácia e eficiência quanto a seus impactos, além de imprecisões em relação à sua sustentabilidade política e econômica em curto prazo diante do cenário de contra-reformas da atual gestão do governo federal.

Citamos, a modo de exemplo, a Emenda Constitucional (EC) nº 95, de 15 de dezembro de 2016 que estabeleceu limite para o crescimento de gastos para os próximos 20 anos; a terceirização do trabalho para atividades-fim; a flexibilização das leis trabalhistas; o estabelecimento de critérios mais rigorosos para a aposentadoria e previdência, adiando a possibilidade dos contribuintes se aposentarem (conforme anteriormente estabelecido pela Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) de 1943), entre outros.

Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNAD Continua) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)2 no primeiro trimestre de 2017 foram mais de 14 milhões de desempregados no país. Isto é, 14, 9% superior ao último trimestre de 2016 ou o equivalente a 1,8 milhões de pessoas a mais desocupadas nos primeiros três meses de 2017, mas houve uma pequena queda ao longo do ano de 2017. Ficou estabelecido uma taxa média de desocupação nesse último ano em torno de 12,7%, a maior da série histórica do IBGE, que começou em 2012.

Nesse sentido, os programas de transferência de renda afirmam-se cada vez mais como política de Estado, e não de governo3, o que reforça a importância de sua análise. Procura-se com este trabalho trazer à discussão as políticas estratégicas de intervenção profissional do Assistente social no palco de incertezas econômicas sociais, que vem se sucedendo no Brasil a partir de 20144.

Estruturamos este trabalho em dois momentos, num primeiro munidos com dados nacionais que chamamos de Transferência de Renda em dados e num segundo com dados de organizações multilaterais que permitem questionamos se este processo de inclusão é uma armadilha ou êxito para diminuição de pobreza? Por fim, algumas considerações que apontam avanços e recuos na busca por uma política de melhor distribuição da renda que não reproduza esse cenário de pobreza e desigualdade social5.

A clientela preferencial, usando os termos do mercado, dos programas de transferência são os sujeitos em situação de pobreza6. Conforme o Banco Mundial (BM, 2017) mais de 28,6 milhões de brasileiros saíram da pobreza entre 2004 e 20147. Isto é quase metade da redução da miséria na América Latina e Caribe no mesmo período. Os avanços foram possíveis pelo crescimento econômico, que gerou novas oportunidades de emprego, sobretudo no setor de serviços, e também por programas como os de transferência de renda e, especialmente, o PBF.

Atualmente o Brasil conta com mais de 13,2 milhões famílias usuários do PBF, sendo que o valor máximo do benefício é de R$ 195,00 reconhecimento maior no mundo público que deve ser administrada na maioria das vezes pela mulher, como responsável pela família8.

Na busca perseverante da conquista e efetiva universalização dos direitos cidadãos, havendo demandas emergenciais das mais diversas naturezas com esse contingente populacional em situação de pobreza, não pode se considerar que as políticas de transferência de renda se tornem a principal política governamental. Nem exigir da sociedade civil sua exclusiva responsabilidade, isto é, atribuindo maior incumbência para a família, principalmente das mulheres, pelos cuidados de seus membros.

Todavia segundo o Relatório do PNUD (2016), elaborado com base em dados até 2015, “[...] não será possível alcançar o desenvolvimento humano se metade da humanidade é ignorada. A desigualdade de gênero e a falta do empoderamento das mulheres é um desafio ao progresso global em todas as regiões e grupos”.

Nesse sentido, há necessidade do estabelecimento de novas políticas e estratégias nacionais e globais para alcançar as populações atualmente excluídas. No relatório mencionado são apresentados quatro eixos de intervenção que devem ocorrer imediatamente. A saber:

I) Piso de proteção social (políticas universais de saúde e educação; de assistência social, como o Bolsa Família e o Benefício de Prestação Continuada; benefícios previdenciários para grupos vulneráveis; inclusão financeira);

II) Políticas de ação afirmativa (para mulheres, negros, indígenas, pessoas com deficiência entre outros grupos vulneráveis);

III) Desenvolvimento humano sustentável (para que choques, como recessões econômicas, epidemias, desastres naturais, não façam as pessoas voltarem à situação de pobreza);

IV) Participação e autonomia dos excluídos (efetivar os tratados de direitos humanos, garantir o acesso à justiça, promover inclusão, efetivar o direito à informação). (UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME, 2016, grifo nosso).

Eixos que atribuem maior responsabilidade às sociedades em desenvolvimento para com seus povos, ou melhor, caminhar em prol de interesses convergentes para alcançar tais eixos.

Nesse sentido, consideramos que para se aproximar dessa caminhada à prosperidade depende-se do trabalho formal, e nos dias de hoje, na atual recessão, as conquistas alcançadas da diminuição dos índices de pobreza vem sendo ameaçados diante do incremento de desempregados.

Enquanto a estrutura econômica do sistema capitalista não distribuir equitativamente as rendas nacionais, a lógica dos M’s: mantém, melhora e minimiza mais, continua a criar a ilusão de que diminui a pobreza pela evidencia deste ciclo.

Portanto, julgamos necessária a propositura de ações objetivas, concretas e exeqüíveis para o enfrentamento da pobreza, devido à crise econômica que o continente enfrenta na atualidade. O empoderamento9 dos sujeitos nesta situação pode vir a alavancar este processo.

Cabe, juntar esforços coletivos municipais, regionais, nacionais e internacionais das organizações, dos trabalhadores, das categorias profissionais, da academia e no que diz respeito ao Serviço Social, especialmente que, no cotidiano, junto a outros operacionalizadores das políticas públicas, possam enfrentar estes hercúleos desafios

Segundo o BM, o aumento da pobreza no Brasil, em 2017, pode girar entorno de 2,5 e 3,6 milhões de pessoas que vitimadas pela crise econômica podem chegar a quase 20 milhões de total de pobres no país, dentre esses 8-9 milhões em situação de extrema pobreza. Na previsao deste organismo multilateral, em 2017, deve ter aumento de 2,5 milhões até 3,6 milhões no número de pessoas vivendo na miséria, razão pela qual sua recomendação é pela expansão do Programa Bolsa Família para atender a esse incremento populacional com vistas a evitar que a miséria alcance índices estratosféricos

Algumas variáveis precisam ser incorporadas nesta análise tendo em conta que, segundo a Síntese de Indicadores Sociais (SIS) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) há 54 milhões de pessoas no país abaixo da linha pobreza10.

Todavia ressaltasse que o Brasil não possui uma linha oficial da pobreza, mas, existem diversos organismos multilaterais que estabelecem seus parâmetros e os consignam ao livre alvedrio. De acordo com o Banco Mundial na América Latina é considerado 5,5 dólares por dia para a pobreza e 1dolar e 90 centavos para quem se encontra na extrema pobreza.

A pobreza quando analisada por regiões, por exemplo, a região Nordeste foi considerada a mais pobre, com 43,5% da população vivendo nessas condições, enquanto a menor é a região Sul, com 12,3%. 42% das crianças 0 a 14 anos de idade sobrevivem com apenas US$ 5,5 diários.

As desigualdades são perceptíveis em todos os níveis, por exemplo, as mulheres ganham menos que homens, executando as mesmas funções; os trabalhadores pretos e pardos respondem pelo maior índice de desemprego, menor índice de escolaridade, menor renda, menores condições de habitação e saneamento básico e começam a trabalhar mais cedo pelo baixo nível de escolaridade e pela estratégia de sobrevivência.

A renda per capta dos 20% que ganham mais, com cerca de R$ 4,5 mil, é 18 vezes maior do que o rendimento médio daqueles que ganham menos, além dos menores rendimentos por pessoa, com R$ 243.

Em relação às pessoas com menores rendimentos, a parcela da população de pretos ou pardos chega a 78,5%, contra 20,8% de brancos. Enquanto pretos ou pardos respondem por 24,8% dos 10% com maiores recursos financeiros.

No Sudeste, os pretos ou pardos representavam 46,4% da população com rendimentos e sua participação entre os 10% com mais rendimentos foi de 16,4%, demonstrando uma distância de 30 pontos.

Por tanto ainda para aprofundarmos o incremento, sugerido recentemente pelo Banco Mundial (2017) no seu estudo de Microssimulação para o PBF, representa um acréscimo de cerca de 900 milhões de reais na verba prevista para o programa pela Lei Orçamentária de 2017 analisaremos no seguinte item.

A análise de Microssimulação do Banco Mundial para o aumento na pobreza, em 2017, foi calculado com base em variações de índices macroeconômicos. No cenário mais otimista, estimou a retomada do crescimento econômico, com saldo positivo de 0,5% para o Produto Interno Bruto (PIB). O desemprego, portanto, continuaria em ascensão, chegando aos 11,8%, valor 0,6% mais alto do que a taxa de desocupação no ano passado.

Todavia a proporção de pessoas pobres deveria ter aumento considerável, o número de pessoas extremamente pobres cresceria em 1,5 milhão, de 6,8 milhões em 2015 para 8,3 milhões em 2016 (e para 8,5 milhões em 2017), elevando a proporção de pessoas extremamente pobres de 3,4% em 2015 para 4,1% em 2016 (e 4,2% em 2017).

O número de pessoas moderadamente pobres aumentou em 2,3 milhões, de 17,3 milhões em 2015 para 19,6 milhões em 2016 (e 19,8 milhões em 2017). Assim, a proporção de pessoas pobres subiu de 8,7% para 9,7% em 2016.

Este Relatório considera, por outro lado que, num cenário mais sombrio que a taxa de pobreza extrema continuará crescendo, chegando a 4,6% em 2017, representando um crescimento de 2,6 milhões no número de pessoas extremamente pobres entre 2015 e 2017, enquanto a taxa de pobreza chega a 10,3% em 2017 representando um crescimento de 3,6 milhões no número de pessoas moderadamente pobres (entre 2015 e 2017).

Contudo, o aumento nas taxas de pobreza deve ser maior em áreas urbanas e menor em áreas rurais. Contrastando com as áreas urbanas, onde a proporção de pessoas pobres aumentou em 2016 e continuou elevada em 2017. Já a proporção de pessoas pobres em áreas rurais foi apenas levemente maior em 2017 que em 2015.

O aumento da pobreza durante a crise no Brasil deve vir acompanhado de um aumento na desigualdade de renda no país além do alargamento da desigualdade.

Nesse sentido a Assistência Social tem um papel preponderante na busca pela garantia de direitos de seus usuários, razão pela qual vem trabalhando, em busca da proteção social, com os seguintes eixos de intervenção:

- O Benefício de Prestação Continuada (BPC) concedido a idosos e pessoas com deficiências na forma de transferências de renda conhecidas como BPC;

- A Previdência Social Rural (PSR) - concessão aos trabalhadores autônomos ou trabalhadores da agricultura familiar na seguridade social;

- A Transferência Condicional de Renda (TCR) Bolsa Família.

Portanto, a recomendação do Relatório para a ampliação do orçamento para o PBF é necessário tendo em conta o quadro de perversidade da distribuição equitativa da riqueza.

Operacionalmente, para receber os benefícios da Bolsa Família em 2015 a renda mensal per capita da família precisa ser inferior a R$ 154. O montante total do benefício depende do nível de renda per capita e do número de crianças na família.

Importante é destacar a apropriação e o uso dos dados que retratam o território identificando a utilização dos serviços oferecidos nela, caso o dos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), Centros de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS) e Centro de Referência Especializado para População em Situação de Rua (Centro Pop).

Em estudo recente pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) Relatório da Pesquisa de opinião sobre o Sistema Único de Assistência Social (SUAS): percepções de gestores municipais de assistência social e de coordenadores de CRAS, CREAS e Centros Pop (BRASIL, 2016), constata-se prioritariamente que a busca por serviços socioassistenciais é um motivo freqüente para a ida ao equipamento na grande maioria dos casos (95,2%), bem como a busca de informações e encaminhamentos (91,9%).

Os demais motivos (Cadastro Único CadÚnico, Benefícios Eventuais, BPC, Qualificação Profissional) também são freqüentes na percepção de cerca de três quartos dos respondentes. Outros motivos são citados por 51,3% dos coordenadores. Observa-se nesta opção outros, duas novas categorias, que apareceram com certa relevância: atendimento, acolhida e orientação e participação em atividades coletivas. A primeira se refere a atendimentos individualizados e à orientação dos usuários em geral. Dentro deste grupo, destacam-se a busca por atendimento psicológico. Outra justificativa é pela busca de atividades como cursos, palestras e oficinas.

Quando indagados sobre o principal motivo para as pessoas irem até sua unidade, a percepção de 41,7% dos coordenadores é para fazer ou atualizar o CadÚnico e demandas relacionadas.

Dado interessante é que apenas 19,8% dos casos o principal motivo declarado é a busca por serviços socioassistenciais, enquanto para 15,5% o principal motivo é a demanda por benefícios eventuais. Embora possa se argumentar que muitas unidades não prestam determinados serviços socioassistenciais, terceirizando a prestação de serviços para entidades privadas ou encaminhando para unidades públicas específicas, o resultado é bastante significativo.

Atesta-se assim a necessidade de busca de convergência entre os interesses dos usuários e a oferta de serviços nos equipamentos existentes nos territórios que permita atender com maior eficiência e eficácia e em menor tempo.

Articulação setorial ou a chamada de intertesorialidade é outro fator importante a tratar devido à necessidade observada nos territórios, por exemplo, na área de saúde com os Núcleos de Apoio a Família (NASF) inseridos nas Unidades Básicas de Saúde11.

As condicionalidades que incluem aos beneficiários no PBF inclui a inserção na escola às crianças e adolescentes (que significa estar matriculado e manter freqüência ao equipamento), assim como o permanente controle da vacinação, aferido pela respectiva carteira de vacinação.

Segundo dados da PNAD Continua, em 2002 10,7% dos jovens pobres chegavam ao ensino médio na idade adequada, e nos dias atuais isso subiu para 39% percebendo-se assim um sucesso na busca pela entrada/ingresso á escola/educação.

Nesse sentido, cabe-nos identificar as variáveis que alimentam estes indicadores em razão de que a diminuição da pobreza por meio destes programas e na sua especificidade a do PBF devem incluir a criança e ou adolescente na escola. Questionamento que segue: o que é incluir na escola? Matrícula e freqüência como estabelece as diretrizes do programa? E a alimentação, transporte, habitação, saneamento, segurança estarão garantidos e ou assegurados para que este sujeito possa efetivamente concorrer em nível de igualdade nessa etapa básica de formação acadêmica?

As desigualdades marcadamente ingressaram á escola ao se universalizar o ensino básico, isto é as diferenças nos níveis de aprendizagem são maiores entre os beneficiários mais pobres chegando a distancia entre alguns grupos, como de crianças brancas e negras em nível socioeconômicos diferentes, de três anos de escolarização, acentuando desse modo o acesso ao ensino médio que ainda tem a escassez na sua oferta de vagas conforme estes estágios vão avançando até o ensino superior.

Nessa população pobre, as famílias enviam seus filhos a á escola para terem acesso a outros programas sociais, não a toa necessidade de se vincular o PBF também a saúde aferida pelas mesmas suas diretrizes de vacina, isto é pela carteira de vacinação. Como mensurar saúde em sujeitos que não possuem água potável, esgoto, habitação adequada, etc? Isto é, saúde entendida pela prevenção a partir das vacinas? Parece-nos um mero paliativo, porque os usuários do Sistema Único de Saúde (SUS), majoritariamente, acessam este sistema quando da perda da saúde, isto é, quando já estão doentes. Razão pela qual o investimento articulado de outras políticas públicas é necessário.

Nesse sentido, a expansão igualitária da educação é desejável para todas as diversas formas de composições e contextos da sociedade brasileira, mas o que se verifica é o aumento das disparidades no processo de aprendizagem, pelas razões conjunturais dos seus usuários. Marcadamente as diferenças sócio territoriais nos ambientes de moradia dos beneficiários dos programas de transferência de renda se destaca pela ausência do Estado, muitas vezes, aonde muitas para completar o cenário a violência urbana e rural tornam-se mais relevante que a própria vida dos sujeitos e sua inserção na estrutura sócio-econômica do país em desenvolvimento.

Dados da Síntese de Indicadores Sociais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2017) apontam que o percentual de jovens de 16 a 29 anos de idade que não estudam, nem trabalham e, nem procuram emprego se manteve estável de 2012 a 2014 em 22,7% mas que em 2015 e 2016 saltou para 25,8% com efeito maior entre as mulheres, por causa dos serviços domésticos.

Diante este cenário, resta a atuação do serviço social e do assistente social num trabalho conjunto com os usuários a busca pelos seus direitos sociais no combate às desigualdades socioeconômicas, analisando, acompanhando e propondo soluções para melhorar as condições dos mesmos.

Nessa perspectiva e continuando com o PBF, o trabalho em equipe e entre as equipes do PBF e do NASF que prevê outras categorias profissionais além do serviço social como: fisioterapeutas, psicólogos, nutricionistas e, educadores físicos e fundamentais para o êxito do trabalho assim como na área da educação com o programa jovem aprendiz, acompanhamento escolar e, na área da habitação com o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), entre outros programas.

Desse modo a perspectiva de busca para a complementação aos PTR´S abre outras possibilidades como Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF) que procura oferecer acolhida; oficinas com famílias; ações comunitárias; ações particularizadas; encaminhamentos; Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias Indivíduos (PAEFI) que busca ofertar apoio, orientação e acompanhamento a famílias com membros em situação de ameaça ou violação de direitos; Serviço Especializado em Abordagem Social que procura ativar a busca e para identificação da incidência de trabalho infantil, a exploração sexual de crianças e adolescentes, situação de rua, uso abusivo de drogas, entre outras. Contribui para a promoção e a inserção na rede de serviços socioassistenciais e das demais políticas públicas; entre outros programas.

A atual vasta e dura crise econômica no Brasil cria a oportunidade para expandir o papel da Bolsa Família, que pode vir a ser um programa redistributivo eficaz para um verdadeiro programa de rede de proteção flexível suficiente para expandir a cobertura aos domicílios dos mais necessitados, sendo necessário, portanto o aumento de seu orçamento para sua assertiva implementação e afirmação na sociedade.

A construção de políticas centralizadas nas famílias pobres provoca analises profundas que precisam ser debatidas e problematizadas. Injusto é transferir às famílias uma sobrecarga de trabalho e uma gama de responsabilidades às mulheres indicadas como únicas responsáveis, sem que sejam levados em consideração os aspectos contraditórios dessa relação. Há necessidade de um olhar de gênero que estabeleça políticas igualitárias, aliviando as mulheres do eixo central das políticas sociais.

A análise apresentada no relatório sugere a necessidade de aumento no orçamento (em termos reais) de cerca de 4,73% (R$ 1,25 bilhão) e 6,9% (R$ 1,82 bilhão) com relação ao orçamento de R$ 26,4 bilhões de 2015.

Nesse sentido, a distribuição do orçamento adicional da Bolsa Família pode evitar que a taxa de pobreza extrema aumente.

Por um lado, diminuição da pobreza cíclica e por outro lado, os processos de iniqüidades do sistema que investem na cisão da sociedade dentre os poucos que tem muito e os muitos que não nem um pouco.

Nesses tempos de incerteza, devemos ter a prioridade e certeza da necessidade do atendimento aos mais pobres. Volta, portanto a indagação inicial: armadilha ou êxito do PTR?