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Recepción: 07 Julio 2020
Aprobación: 27 Mayo 2021
Resumo: O objetivo deste estudo é verificar se houve avanços na promoção do diálogo socialem decorrência das políticas desenvolvidas a partir das Agendas de Trabalho Decente executadas no Brasil e no Chile no período de 2006 a 2016. Primeiramente, o artigo apresenta os conceitos de trabalho decente e diálogo social, elaborados pela Organização Internacional do Trabalho (OIT), assim comoa pesquisa empírica das experiências de cada país. Conclui recomendando a necessidade de institucionalização dos espaços tripartites com plano de ação e recursos próprios.
Palavras-chave: Diálogo Social, Políticas Públicas, Relações de Trabalho.
Abstract: The objective of this study is to verify whether there have been advances in the promotion of social dialogue as a result of the policies developed in the Decent Work Agendas carried out in Brazil and Chile in the period from 2006 to 2016. The first part explains the concepts of decent work and social dialogue, developed by the International Labor Organization (ILO), as well as empirical research on the experiences of each country. It concludes by recommending the need to institutionalize tripartite spaces with their own action plan and resources.
Keywords: Social Dialogue, Public Policies, Labor Relations.
1 INTRODUÇÃO
A Declaração sobre os Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho, instituída em 18 de junho de 1998, possui como princípio conceber os direitos humanos competentes ao campo da Organização Internacional do Trabalho (OIT) em um contexto de globalização econômica e flexibilização das legislações trabalhistas na América Latina e no mundo. Este processo de alteração das relações laborais foi caracterizado pela intensificação dos fluxos internacionais e alteração das legislações trabalhistas, principalmente, voltadas à redução dos custos do trabalho para aumento da competitividade econômica devido à globalização (CACCIAMALI, 2002).
Em 1999, o contexto econômico impulsiona a OIT a elaborar o conceito de trabalho decente que busca sintetizar a missão da organização, promovendo os direitos fundamentais no trabalho, a partir dos objetivos estratégicos voltados à geração de igualdade de oportunidades, à extensão da proteção social e ao fortalecimento do diálogo social (OIT, 2006). Visando implantar esta proposta na América Latina, a OIT cria uma Agenda Hemisférica de Trabalho Decente em 2006, um projeto regional voltado ao diagnóstico das condições de trabalho e à implantação de políticas de promoção da noção de trabalho decente.Para a OIT, diálogo social é conceituado como qualquer negociação, consulta e diálogo estabelecido de forma tripartite, referentes à pauta econômica, política e social (OIT, 2013, p.5).
O Brasil e o Chile participaram da Agenda Hemisférica de Trabalho Decente, sendo que o primeiro país elabora, em paralelo, a chamada Agenda Nacional de Trabalho Decente, por meio de um acordo assinado entre o governo brasileiro e a OIT no ano de 2003, sendo lançada a Agenda em 2006. No Chile, o processo nacional ocorre mais tardiamente, a partir da criação do Programa Nacional de Trabalho Decente no ano de 2008. As duas experiências inseriram a promoção do diálogo social como um dos objetivos estratégicos e como meta de suas políticas públicas.
O objetivo deste estudo é verificar se houve avanços na promoção do diálogo social em decorrência das políticas públicas desenvolvidas a partir das Agendas de Trabalho Decente, executadas no Brasil e no Chile no período de 2006 a 2016. A metodologia utilizada foi a pesquisa bibliográfica e documental, que empreendeu um estudo dos conceitos de trabalho decente, diálogo social e das experiências das Agendas de Trabalho Decente. A pesquisa de campo também foi utilizada com o objetivo de estudar as políticas públicas de promoção do diálogo social, de acordo com dezenove depoimentos dos representantes dos trabalhadores, empregadores, governo e OIT que participaram das Agendas de cada país.
O artigo foi dividido em três etapas. A primeira descreve as experiências de Agendas de Trabalho Decente de cada país, destacando as políticas públicas voltadas à promoção do diálogo social. A segunda e terceira parte objetivam apresentar os principais resultados da pesquisa documental e de campo. Nas considerações propõem-se recomendações para futuras ações de diálogo social.
2 AGENDA INTERNACIONAL DE TRABALHO DECENTE E DIÁLOGO SOCIAL NO BRASIL E CHILE
A noção de trabalho decente instituída em 1999 pela OIT, objetiva dar maior concretude aos Direitos Fundamentais no Trabalho1. Para alcançar suas metas, o diálogo social é alocado pela OIT como objetivo estratégico, visto que propõe o diálogo entre os representantes do governo, dos empregadores e trabalhadores para a elaboração e execução das políticas de promoção do trabalho decente.
O conceito de trabalho decente parte da concepção de um compromisso de nortear a qualidade do mercado de trabalho na pauta internacional, por meio do estabelecimento de um processo de revalorização dos direitos no trabalho, no contexto da globalização e intensificação do neoliberalismo, que apresentava um número expressivo de trabalhadores em condições precárias e sem proteção social (OIT, 2006). A OIT identifica sete dimensões de precariedade neste contexto: falta de oportunidades de emprego; insegurança do trabalho; insegurança de emprego; insegurança de segurança e saúde; falta de acesso à educação básica; Insegurança de renda e insegurança de representação (OIT, 2006).
De acordo com Keller (1995, p. 74) a noção de diálogo social está ligada ao modelo neocorporativista que se “refere a uma articulação específica entre Estado, organizações empresariais e sindicatos de trabalhadores, configurando sistemas tripartites de formulação de políticas públicas”. O diálogo social seria, portanto, um instrumento para “processos de cooperação entre Estado e organizações de trabalhadores e empresários” (KELLER, 1995, p. 74).
Diálogo social é o termo que descreve a participação dos trabalhadores, dos empregadores e dos governos na tomada de decisões em matéria de emprego e locais de trabalho. Inclui todos os tipos de negociação, consulta e troca de informações entre os representantes destes grupos sobre interesses comuns nas políticas econômicas, laborais e sociais (OIT, 2013, p. 5).
Com o propósito de estimular a promoção do diálogo social e do trabalho decente na América Latina, a OIT elaborou em 2006, a Agenda Hemisférica para o Trabalho Decente. O documento propunha políticas gerais e específicas para a adoção dos países, visando alcançar objetivos específicos de garantia dos direitos fundamentais no trabalho, geração demais e melhores empregos, proteção social e fortalecimento do diálogo social. A Agenda Hemisférica foi uma experiência positiva, visto que promoveu um diagnóstico das condições de trabalho na região e obteve alguns resultados concretos como a criação de Agendas Nacionais de Trabalho Decente em alguns países, especialmente da América do Sul, como Brasil, Argentina, Chile, Paraguai e Uruguai.
Para Fuks (2000), a agenda é um processo social em que determinados assuntos e problemas se tornam pauta para o governo e para a população, sendo influenciada por uma série de fatores e instituições. A “noção da agenda de trabalho decente diz respeito às formas pelas quais o conceito de Trabalho Decente, necessariamente amplo e abrangente, pode ser aplicado a níveis e processos de desenvolvimento distintos” (ABRAMO, 2015, p.45).
Dessa maneira, a Agenda Hemisférica incentivou os países a se apropriarem do conceito de trabalho decente e diálogo social e elaborarem agendas próprias. O Brasil firmou um acordo com a OIT em 2003 e iniciou o processo de elaboração da Agenda Nacional de Emprego e Trabalho Decente (ANTD) em paralelo à execução da Agenda Hemisférica, sendo as duas lançadas no ano de 2006.
O Brasil foi um dos últimos países a adotar medidas neoliberais e a instituir reformas trabalhistas, que se intensificaram somente a partir de 1990. Além disso, a legislação laboral era pautada pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), que se encontrava praticamente intocada até a Lei n. 13.467, de 13 de julho de 2017, sancionada pelo presidente Michel Temer, que alterou inúmeras cláusulas; dentre elas, destacam-se como principais mudanças a prevalência entre o negociado sobre o legislado, a possibilidade de novas formas de contratação, como o contrato intermitente, e a terceirização das atividades de meio e fim. Essa lei altera a CLT, que assegurava um amplo conjunto de direitos trabalhistas e previdenciários.
O processo de elaboração da ANTD no Brasil foi pioneiro no âmbito da OIT e ocorreu a partir de uma cooperação técnica entre o país e a OIT com o objetivo de estabelecer políticas voltadas à Geração de Mais e Melhores Empregos, à Erradicação das Piores Formas de Trabalho Escravo e Infantil e Fortalecimento do Diálogo Social tripartite. Inicialmente foram realizados encontros entre os representantes do governo, com centrais sindicais e federações patronais, para o estabelecimento junto a OIT de um diagnóstico das condições do trabalho no país. Em 2005 foi instituído um Grupo Interministerial pela Assessoria Internacional do Ministério do Trabalho que formulou a proposta de agenda que foi submetida à consulta das organizações dos empregadores e trabalhadores, no âmbito da Comissão Tripartite de Relações Internacionais (CTRI), coordenada pelo Ministério do Trabalho2.
A ANTD foi lançada em 2006; no documento o diálogo social é inserido como um eixo estratégico, em um contexto político favorável à participação dos trabalhadores nas pautas governamentais, visto que Luiz Inácio Lula da Silva (2003 – 2011), representante sindical, era presidente do país. Em 2007, o estado brasileiro da Bahia lança a chamada Agenda Bahia de Trabalho Decente (ABTD), a partir de um processo iniciado em 2003, quando Salvador sediou a XIII Conferência Interamericana de Ministros do Trabalho (SILVA; JUNIOR, 2010)3. O principal avanço da ANTD e da ABTD foi o estabelecimento dos grupos técnicos de diálogo social tripartite de gestão das Agendas, que contribuíram para a promoção do diálogo social nacional e regional.
Em 2008 foi criado, pela ANTD, o Grupo Técnico Tripartite de consulta e monitoramento, que tinha por objetivo finalizar o Plano Nacional de Trabalho Decente (PNTD), que tratava de uma proposta de política pública nacional para a implantação das ações propostas na Agenda.Em paralelo, o governo convocou a I Conferência Nacional de Emprego e Trabalho Decente (CNETD); esta foi o maior exercício de diálogo social no país. O PNTD foi lançado em maio de 2010 (ABRAMO, 2015).
A CNETD contou com a participação de 2.007 pessoas, sendo 1.058 delegados (com direito a voz e voto), 156 convidados (com direito a voz e sem direito a voto) e 130 observadores (sem direito a voz ou voto), entre eles, representantes do governo, pesquisadores e convidados das instituições tripartites. De acordo com o Relatório final da CNETD, foram realizadas Conferências Estaduais em 26 estados da federação, em que membros do governo, das organizações dos empregadores e trabalhadores tiveram conhecimento do conceito de trabalho decente e diálogo social4(BRASIL, 2011).
O principal avanço da experiência foi a execução das conferências locais que estimularam a criação de espaços de diálogo social nos estados e municípios. No entanto, a CNTD contou com desafios na aplicação do tripartismo nas plenárias, especialmente devido a falta de consenso em temas polêmicos, como políticas de valorização do salário mínimo, controle da informalidade e pautas relacionadas à flexibilização dos direitos trabalhistas.
A ANTD apresentou avanços concretos, como a instituição do PNTD, a execução da CNETD, e o fortalecimento da ABTD, além da participação dos representantes tripartites nesses espaços de promoção de políticas públicas. Contudo, não houve avanços mais significativos, as propostas aprovadas na CNETD não se converteram em legislações e políticas públicas que pudessem de fato promover melhorias nas condições de trabalho. A experiência brasileira ampliou e burocratizou demais o debate, desperdiçando a oportunidade de estabelecer consensos mais específicos eduradourosem temas que já detinham cooperação em longo prazo, como a erradicação do trabalho infantil e a promoção da igualdade de oportunidades.
O Chile participou, no governo de Bachelet, da Reunião Regional Americana realizada em Brasília em 2006, evento em que foi lançada a Agenda Hemisférica de Trabalho Decente para a América Latina. No entanto, o processo de construção do Programa Nacional de Trabalho Decente iniciou em 2007, quando o Ministro do Trabalho e da Previdência Social do Chile e a Oficina Sub-regional da OIT para o Cone Sul da América Latina iniciaram a elaboração do programa. O país foi um dos primeiros países da América Latina a adotar políticas econômicas de racionalidade neoliberal. A ditadura de Pinochet que durou dezessete anos (1973-1990) flexibilizou a legislação trabalhista a partir do Plano Laboral de 1979, até então considerada protecionista (Código Laboral de 1931), instituindo a possibilidade de demissão sem justa causa, novas modalidades de trabalho como a contratação temporária e a inibição dos direitos coletivos e da liberdade sindical.
No período de 2009 a 2015, o Chile apresentou, assim como o Brasil, um número relativamente alto de desempregados, principalmente em relação aos jovens e às mulheres. No entanto, os dois países adotaram um programa de políticas anticíclicas para superar a crise financeira de 2008, caracterizada pela quebra de instituições financeiras norte-americanas, resultando em uma queda na taxa de desemprego – no caso brasileiro, de 8,1% em 2009 para 6,8% em 2015, e no âmbito chileno, de 9,7% para 6,3%, respectivamente.
O Brasil e o Chile também sofreram com o fenômeno da informalidade – no caso chileno, há o aumento também dos trabalhadores temporários. Além disso, há o crescente número de jovens sem estudar nem trabalhar, indicador que se agravou principalmente no caso das jovens mulheres brasileiras, de 24,8% em 2009 para 27,3% em 2015, e das chilenas permaneceu na faixa dos 17% no período. Os dados demonstram as consequências da aplicação de políticas econômicas não pautadas e estruturadas concomitantemente com políticas sociais afirmativas de geração de empregos com qualidade e inserção igualitária no mercado de trabalho5.
Em 2008, a OIT convidou a Central Unitária dos Trabalhadores (CUT) e a Confederação para a Produção e o Comércio (CPC) para uma reunião com o objetivo de discutir o documento e assinar uma proposta tripartite com foco em quatro metas estratégicas: i) trabalho infantil, ii) gênero, iii) emprego juvenil e, iv) seguridade e saúde no trabalho (CHILE, 2008). Foi firmado um acordo tripartite em áreas de maior consenso entre os atores, com o objetivo de fortalecer e estimular os espaços de diálogo social que já estavam estabelecidos. O programa chileno se diferencia da proposta da OIT e da experiência brasileira, uma vez que estabelece um modelo próprio adequado a sua realidade e mais focado nas pautas que possuíam cooperação e que estavam em andamento.
No entanto, o processo brasileiro foi mais amplo, uma vez que participaram todas as centrais sindicais e federações patronais reconhecidas pelo Estado. No Chile, a participação foi limitada a CPC e CUT, que são, respectivamente, as instituições dos empregadores e trabalhadores mais reconhecidas. Na experiência chilena, não há também a nomenclatura de agenda, visto que não há a adesão no país da proposta nos moldes da Agenda Hemisférica de Trabalho Decente, cunhada pela OIT.
Ainda assim, a experiência chilena contou com uma assistência técnica da OIT, por meio de convênios acordados com o governo que subsidiaram o assessoramento à execução do Programa Nacional de Trabalho Decente. O programa aderiu à concepção de trabalho decente, mas procurou a implantação de um modelo próprio que buscou, através do acordo, estimular a participação tripartite da CPC e da CUT na gestão de suas ações, que se centravam no assessoramento técnico aos espaços de diálogo social existentes nos temas eleitos como prioritários e que detinham certo grau de consenso entre as partes.
No âmbito do diálogo social, os principais avanços do Programa Nacional de Trabalho Decente do Chile, foram: o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil elaborado de modo tripartite, a criação de uma Comissão Tripartite de Igualdade de Gênero, um estudo específico sobre o emprego juvenil que foi desenvolvido em um espaço tripartite de diálogo social com a CPC e a CUT (CHILE, 2008).
Em 2013, o Chile sofreu um terremoto que afetou gravemente a região de Maule, deixando milhares de desabrigados e desempregados. Os governos nacional e regional firmaram um memorando de entendimento com a OIT com o objetivo de elaborar ações conjuntas para proteção do emprego, por meio da Agenda Regional para o Desenvolvimento e Qualidade de Emprego da Região de Maule. A agenda possui como eixos temáticos: Emprego Jovem e Trabalho Adolescente, Produtividade no Setor Agrícola, Condições de Trabalho e Saúde e Segurança no Trabalho. Esses três eixos estratégicos incluem os componentes de (i) fortalecimento do diálogo social, (ii) oportunidades iguais para homens e mulheres e (iii) promoção da responsabilidade social corporativa (OIT, 2013).
A Agenda de Maule foi um resultado positivo em relação à execução de ações de diálogo social no âmbito regional, visto que elaborou um diagnóstico sobre as condições do mercado de trabalho na região abalada pelo terremoto, que sofreu intensa perda de postos de trabalho. No entanto, a agenda de Mauleé uma experiência excepcional, dado que é estabelecida no contexto do desastre ambiental que atingiu o país.
3 ANÁLISE DOS RESULTADOS DA PESQUISA DOCUMENTAL
Na pesquisa documental foram analisados documentos referentes aos avanços na promoção do diálogo social na ANTD e no Programa Nacional de Trabalho Decente chileno.
A pesquisa documentou, primeiramente, a diferença das duas experiências. No Brasil o documento da agenda foi elaborado em 2006, de forma mais detalhada e burocratizada, com a indicação de metas e políticas, assim como indicadores de monitoramento, seguindo os preceitos da proposta da OIT,com a participação dos representantes tripartites, conforme apresentado no tópico anterior. No Chile, o documento é instituídoem 2008, de forma diferenciada, não segue o modelo da OIT, mas cria uma agenda própria e dinâmica voltada aos temas já desenvolvidos no país; a participaçãoocorre de modo mais restrito, com representantes do governo e da OIT e consulta às instituições mais representativas dos trabalhadores, CUT, e empregadores, CPC.
No entanto, mesmo com as diferenças, os documentos das duas propostas incluíram o diálogo social como objetivo estratégico central de promoção do trabalho decente. No caso brasileiro, o diálogo social consta como meta nos documentos bases da ANTD, do PNTD e da CNETD. No programa chileno, se encontra como objetivo transversal em todos os eixos estratégicos e nos relatórios de monitoramento elaborados pelo governo e pela OIT.
O quadro abaixo apresenta o relatório de monitoramento do PNTD elaborado pela OIT; o documento realiza a análise dos avanços na promoção do diálogo social.
Monitoramento do PNTD do Brasil no âmbito da promoção do diálogo social – Ano 2013
BRASIL, 2013. Elaboração: Própria.
O relatório verifica avanços concretos na criação de espaços novos de diálogo social tripartite, como o Comitê Tripartite Gestor da Agenda e a Comissão Organizadora da Conferência Nacional, Estaduais e Municipais. Além dos desdobramentos desta experiência, especialmente por meio da ABTD e processos estruturados em outros Estados, como no Mato Grosso, Paraná, Minas Gerais e São Paulo. A CNETD estabeleceu espaços de diálogo social local, tornando-se a experiência mais ampla de promoção do diálogo social tripartite que ocorreu no país.
Para Proni e Rocha (2010, p. 28):
Portanto, embora não se possa afirmar que os programas e políticas públicas criados no Brasil nos últimos anos tenham surgido em função da Agenda, parece haverumanítida convergência das prioridades do governo federal com as proposições da OIT [...]
De qualquer modo, não há dúvida de que as diretrizes apontadas pela Agenda de Trabalho Decente da OIT e suas recomendações específicas para as diversas realidades regionais devem ser consideradas uma referência fundamental na discussão sobre os avanços necessários nas políticas de proteção ao trabalho e desenvolvimento social no Brasil.
A ANTD avançou nessa integração das políticas públicas de trabalho, estabelecendo um diálogo social das centrais sindicais e federações patronais com as diversas áreas do governo, como o Desenvolvimento Social, Educação, Justiça, Meio Ambiente, entre outros, e dos setores do próprio Ministério do Trabalho. Este processo ocorreu, principalmente, entre os anos de 2008 a 2015, devido àelaboração do PNTD e da CNETD.
Porém, apesar dos avanços constatados, as políticas e programas de proteção ao trabalho e promoção social sofrem problemas de implementação e operacionalização, impedindo que os resultados sejam mais satisfatórios. Não é a falta de programas ou políticas, visando o atendimento da Agenda de Trabalho Decente, mas, sim, a implementação dos programas com orçamentos restritos, de maneira pulverizada e em circunstâncias muitas vezes desfavoráveis que constitui o problema central (PRONI; ROCHA, 2010, p. 28).
A pesquisa documental também evidenciou fragilidades da ANTD, uma vez que não houve a realização de um monitoramento sistematizado dos avanços da implantação de suas políticas. Esta ausência ocorreu em decorrência de vários fatores, como a dispersão das políticas de emprego e renda no Brasil, a falta de investimento de recurso público, que pode ter sido alocado em outras áreas consideradas prioritárias.
No caso chileno, a promoção do diálogo social foi inserida no documento do Programa Nacional de Trabalho Decente e nos convênios para a sua execução, firmados pela OIT e pelo Ministério do Trabalho de 2008 a 2014. No entanto, a experiência chilena não propôs a criação de espaços de diálogo social específicos à sua gestão, mas fortaleceu as comissões tripartites existentes e as mesas temáticas de diálogo social em áreas de consenso, em grande parte, com a representação tripartite limitada a CPC e CUT, organizações mais representativas dos empregadores e trabalhadores, respectivamente.
O quadro 2 apresenta os informes sobre os avanços do Programa de Trabalho Decente chileno, formulados pela OIT e apresentados ao governo.
Informe da OIT sobre os avanços dos Convênios do Programa de Trabalho Decente do Chile no âmbito da promoção do diálogo social (Vários anos)
Relatórios cedidos pela OIT Chile. Elaboração: Própria.
Os dados apresentados pela pesquisa documental estão centrados em relatórios teóricos e há pouco material para estabelecer os resultados do Programa de Trabalho Decente no aperfeiçoamento dos espaços de diálogo social existentes no Chile. No Brasil, mesmo com os documentos de monitoramento do PNTD, também não houve investimento para um estudo qualitativo dos resultados alcançados pelas Comissões tripartites criadas pela Agenda.
No entanto, os relatórios do convênio para execução do Programa de Trabalho Decente do Chile apresentam alguns resultados práticos de fortalecimento dos espaços de diálogo social, em especial nos temas de gênero e trabalho infantil. Os relatórios apontam a i) realização de diagnósticos com dados e indicadores, ii) apresentação de plano de ação visando nortear a atuação das comissões, iii) realização de workshops temáticos com o objetivo de capacitar os representantes tripartites. Além da realização de um estudo sobre o fortalecimento do Diálogo Social no país.
A pesquisa documental concluiu que na experiência brasileira houve a criação de mais espaços de diálogo social específicos para a execução da ANTD e do PNTD, como o Comitê Gestor da Agenda e a Comissão Organizadora Tripartite da CNTD. A participação tripartite também foi mais ampla que no caso chileno, uma vez que representantes de todas as centrais sindicais reconhecidas no país participaram dos espaços de diálogo social. No Chile, esta participação foi mais limitada, os espaços eram compostos pelas organizações dos trabalhadores e empregadores mais representativas, no caso, a CUT e CPC, respectivamente e no âmbito governamental participavamos representantes do Ministério do Trabalho. No entanto, o programa chileno se desenvolveu de maneira mais dinâmica, uma vez que os temas debatidos possuíam certo grau de consenso entre os representantes tripartites. Mesmo assim, não houve um processo de institucionalização das políticas públicasde promoção do diálogo social em nenhum dos dois países, como veremos a seguir.
4 ANÁLISE DAS ENTREVISTAS
O objetivo da pesquisa de campo foi verificar se os representantes tripartites identificaram avanços na promoção do diálogo social em cada experiência. No Brasil, as entrevistas evidenciam que houve a abertura de novos espaços de diálogo social, próprios para a gestão da ANTD, como o Comitê Gestor Tripartite da Agenda, criado em 2008, e das Comissões Organizadoras da Conferência Nacional, Estaduais e Municipais, instituídas a partir de 2011. Este processo resultou no estabelecimento de comissões tripartites locais, que continuaram ativas após a CNETD, como na Bahia, em São Paulo, Minas Gerais e Porto Alegre, e desenvolveram as suas próprias agendas locais.
Garcia, coordenador na União Geral dos Trabalhadores, afirma:
Na minha opinião a Agenda não aumenta diretamente o número de espaços e a participação do movimento sindical aos conselhos, ela cria outros espaços para tratar especificamente sobre a gestão da agenda e das conferências (GARCIA, UNIÃO GERAL DOS TRABALHADORES/BRASIL, informação verbal)6.
A pesquisa verificou que a ANTD criou estes novos espaços tripartites para a sua gestão, que promoveram o diálogo social em âmbito nacional e regional. Para Muçouçah, ex coordenador da OIT Brasil, havia uma proposta na ANTD de inclusão do diálogo social como um projeto nacional.
Acredito que o diálogo social neste momento partiu de uma concepção de projeto nacional do país. Em que empregadores, trabalhadores e governo compactuavam de um olhar consensual de desenvolvimento a partir do trabalho (MUÇOUÇAH, OIT/BRASIL, informação verbal)7.
Sarmento, diretor da Federação de Serviços do Estado de São Paulo, afirma que o tripartismo defende uma série de interesses que são guiados pelas inclinações ideológicas dos governos.
O tripartismo é um fio de navalha e as experiências mostram que os congressos não necessariamente são feitos para o objetivo que está colocado, eles podem ter outras funções, estas são decididas pelo governo, partido e ideologia que está (sic) no poder (SARMENTO, FESSESP/ EMPREGADORES, BRASIL8, informação verbal).
Lima, que participou como coordenadora da ABTD destaca que não houve uma proposta consensual entre os representantes tripartites na CNETD. O documento final não foi aprovado em plenária tripartite, uma vez que os empregadores se retiraram do evento, alegando que o alinhamento entre o governo e as centrais sindicais estava desequilibrando o processo decisório tripartite. Dessa maneira, a experiência não avançou e as recomendações levadas às plenárias não se converteram em políticas públicas.
O Estado da Bahia tinha uma experiência muito pacífica de diálogo social e causou muita estranheza o formato de diálogo adotado na Conferência Nacional de conflito e tensão. Então a avaliação que nós fazemos é que a experiência da Conferência poderia ter trazido outras pontes e iniciativas, apesar do processo oferecer sempre ganhos e perdas, acredito que a própria ideia de agenda poderia sair mais fortalecida, de diálogo social, talvez repensar o formato, compactuar mais temas convergentes para serem tratados, para tentar não criar uma tensão como ocorreu na Conferência Nacional, em que os debates foram geridos por muita tensão e conflito. Poderiam ter valorizado a ampliação de iniciativas que já ocorriam de diálogo social e pactuação dos atores nas áreas de trabalho infantil e trabalho escravo que eram desenvolvidas a nível nacional (LIMA, GOVERNO/ BAHIA/ BRASIL, informação verbal)9.
A pesquisa verificou que o alinhamento político entre o governo e as centrais sindicais invalidouo diálogo social na CNETD. O documento final não foi aprovado de forma tripartite e, como consequência, as resoluções não foram implantadas como políticas públicas e nem revertidas em legislações. Dessa maneira, não houve avanços de fato.
A experiência chilena não seguiu a proposta da OIT e estabeleceu uma agenda própria mais dinâmica que seguia os preceitos dos DFTs e buscava a ampliação do diálogo social tripartite no país em tema, eleitos como prioritários. As entrevistas identificaram um maior conhecimento do Programa Nacional de Trabalho Decente nos representantes do governo e OIT, do que nos representantes sindicais e patronais.
Roa, diretora da OIT de Santiago, descreve as diferenças das experiências brasileira e chilena e afirma que a proposta era estimular o diálogo social em temas em que houvesse certo grau de consenso.
A experiência do Chile é diferente da experiência do Brasil, como no caso da Agenda com objetivos, indicadores e produtos, não é uma experiência que tivemos no Chile no âmbito nacional. O que houve em 2008 foi um acordo político, então, o primeiro acordo foi eleger os temas em que não havia muitas divergências entre trabalhadores e empregadores. (ROA, OIT/ CHILE, informação verbal, tradução nossa)10.
Para Millaquen, que foi Chefe de Gabinete do Ministério do Trabalho no governo da Presidente Bachelet, o Programa Nacional de Trabalho Decente era executado através dessa parceria entre o governo e a OIT, por meio do repasse de recursos e a execução de ações de diálogo social nas áreas estabelecidas como prioritárias.
Então, nós temos este acordo com a OIT desde 2008 em 5 áreas, trabalho infantil, saúde e segurança no trabalho, reforma laboral, estudos de experiências internacionais, assessoramento ao governo e a direção do trabalho. O governo repassa um recurso à OIT todos os anos para o aprofundamento nestas áreas e sempre em referência a este macro acordo de 2008 (MILLAQUEN, GOVERNO/CHILE, informação verbal, tradução nossa)11.
Na experiência chilena, há certo consenso entre os entrevistados de que a princípio, o Programa Nacional de Trabalho Decente contribuiu para a intensificação do diálogo social no país nas áreas eleitas como prioritárias. No entanto, o posicionamento sindical é crítico em relação aos poucos resultados alcançados. Martínez, que foi presidente da CUT Chile afirma que o diálogo social estabelecido no país desde o processo de redemocratização é ilusório, uma vez que não contribuiu para os avanços na reforma laboral, demanda principal do movimento dos trabalhadores, visto que grande parte da legislação trabalhista vigente foi elaborada na Ditadura de Pinochet.
E quem firma os acordos são os militantes do partido que precisam atuar pelo governo e transmitir que o país é democrático e dialoga com os setores, com os dirigentes sindicais e com os empregadores que também concorriam a privilégios no governo, ou seja, sem avanços, uma falsidade (MARTÍNEZ, CUT/TRABALHADORES/CHILE, informação verbal, tradução nossa)12.
Riquena, representante da CUT Chile, afirma que o Programa Nacional de Trabalho Decente avançou pouco na aplicação de ações concretas, salvo as mesas de diálogo tripartite. De acordo com a sindicalista, não houve muitos avanços, além da proposta de estímulo do diálogo social, que progrediu com a criação do Conselho Superior Laboral tripartite. Descreve, ainda, que o tema da Reforma da Previdência tornou o diálogo mais travado e conflituoso.
O acordo de 2008 entre a CUT, o governo, a CPC e a OIT, não teve muitos resultados. Tiveram muitas complicações com o governo, pois o que ocorreu foram algumas conversações e mesas de diálogo social, em vários temas, mas além do acordo não tiveram muitas ações efetivas posteriores. Mas em tema da reforma laboral, se criou um conselho tripartite chamado Conselho Superior Laboral, que veio desta ideia de diálogo social e que está funcionando e a CUT é uma das participantes, mais a CPC e o governo e estão debatendo por meio do diálogo social os temas de desacordo da reforma laboral. Era um acordo amplo, com muitas propostas que beneficiavam os trabalhadores, e por isso de alguma maneira não funcionou, pois havia também o tema das pensões que complicou o diálogo e travou o funcionamento das ações, não deixando prosperar (RIQUENA, CUT/TRABALHADORES, CHILE, informação verbal, tradução nossa)13.
Para Concha, assessor de acordos com o governo na CPC Chile, o diálogo social avançou em temas convergentes entre os empregadores e trabalhadores, como a pauta de gênero, por exemplo. Defende que o avanço em áreas de divergência exige um diálogo de longo prazo e de uma conquista mútua de confiança, entre os trabalhadores, empregadores e governo.
O Chile possui um Programa Nacional de Trabalho Decente, que é uma Comissão permanente, e neste programa desde 2008, funcionou um espaço tripartite em diversas temáticas, como gênero, desemprego juvenil e segurança no trabalho, são os que recordo claramente.Estes espaços se reuniam mensalmente ou quase isso, para debater através de dados possíveis políticas consensuais entre trabalhadores, governo e empregadores. Outra mesa muito importante, que teve bastante resultado, foi a mesa de inclusão das mulheres ao trabalho(CONCHA, CPC/EMPREGADORES/CHILE, informação verbal, tradução nossa)14.
Roa, da OIT Chile, destaca a relação entre as Agendas Bahia e de Maule e as afirma como resultados concretos das experiências nacionais, brasileira e chilena:
É possível comparar de modo mais profundo as experiências de Maule e no caso do Brasil com a experiência da Bahia, pois estão conectadas e dialogaram, sua estrutura são próximas, já que a agenda de Maule usou a Agenda da Bahia como inspiração e exemplo e por isso, o segundo encontro das agendas de trabalho decente foi na Bahia, como resultado desta relação próxima entre as duas boas práticas de agendas (ROA, OIT/ CHILE, informação verbal, tradução nossa)15.
Tapia, que participou da Agenda de Maule como coordenador do governo regional, salienta que houve resultados interessantes alcançados pelo diálogo social.
Por exemplo, dentro da direção do trabalho existe um programa de fiscalização das normas laborais, que é um programa de fiscalização de saúde e segurança no trabalho, que estabelecia mesas de diálogo entre empresas, governo e trabalhadores e se foram estabelecendo acordos e que modificaram até os regulamentos internos, gerando benefícios aos trabalhadores, que permitiram solucionar dificuldades dos processos de negociação coletiva, evitando que estes conflitos chegassem à área legal. E isso ajudou a agenda e a sua gestão por meio do diálogo social, são coisas que se passam e não são visíveis, não estão nos diários, mas que sim contribuíram fortemente para evitar um conflito social (TAPIA, GOVERNO/ MAULE/ CHILE, informação verbal, tradução nossa)16.
Lima coordenou a ABTD de 2009 a 2014 por parte do governo estadual e destaca os principais avanços da agenda, evidenciando a importância dos resultados no âmbito legislativo.
O Fundo de Promoção do Trabalho Decente foi um ganho extremo, pois foi para subsidiar e para ser um fundo de captação de recurso que surgiu de um diálogo com o Ministério Público do Trabalho e a Justiça do Trabalho para que ele fosse gerido pelo Comitê da Agenda. Ele foi aprovado por uma legislação, inserido no PPA e já financiou várias iniciativas. A instauração da Comissão Estadual de Erradicação do Trabalho Escravo nasce com a agenda, o decreto da COETRAE da Bahia fala com a agenda formalmente, entre outras legislações voltadas às relações de trabalho que incluíam a agenda (LIMA, GOVERNO/BAHIA/BRASIL, informação verbal)17.
A ABTD foi formulada a partir de diagnósticos por meio da conferência Estadual e a Agenda de Maule, com a realização de um estudo da comissão tripartite,e os dois casos contaram com forte apoio governamental; o primeiro devido ao alinhamento político com o governo nacional brasileiro e o segundo, em decorrência do terremoto que abalou a região. As entrevistas também identificaram resultados de promoção do diálogo social regional nas duas experiências, como capacitações, legislações e acordos entre empresas e trabalhadores.
A pesquisa verificou que a ANTD e a ABTD tiveram um nível inicial de institucionalização, por meio da criação de um Comitê Gestor Tripartite que efetivou a relação entre empregadores e trabalhadores para a elaboração de um desenho da política, com eixos, objetivos e indicadores. Nas entrevistas os representantes dos empregadores e trabalhadores brasileiros se mostraram engajados com o tema, demonstrando que houve participação tripartite no processo de elaboração da Agenda.
Os avanços na promoção do diálogo social mais citados na experiência brasileira foram a CNETD e a ABTD, visto que tiveram amplo alcance territorial e participativo. A CNETD também levou à criação das comissões regionais, que demonstrou adesão e apoio dos governos locais à ANTD. Os entrevistados dos trabalhadores e empregadores citaram as experiências regionais, em especial, a ABTD, como os principais avanços deste processo de promoção do diálogo social. No entanto, não houve avanços significativos no âmbito nacional, as propostas recomendadas pela CNETD não foram aprovadas na plenária final e não se converteram em legislações e políticas públicas. A experiência brasileira nacional burocratizou demais o processo e não estabeleceu consensos mais específicos e duradouros em temas de cooperação, como a erradicação do trabalho infantil e a promoção da igualdade de oportunidades.
Os dados apurados deixaram claro que a experiência chilena não adotou a proposta de Agenda da OIT e construiu uma política própria de promoção do diálogo social. O Programa Nacional não detinha um plano político de ações e políticas de institucionalização, mas apresentou um processo dinâmico que estabeleceu avanços pontuais nos eixos de atuação definidos nos convênios entre o governo e a OIT, especialmente nas áreas de trabalho infantil, gênero, trabalho forçado, desemprego juvenil e outros. A Agenda de Maule também foi citada como experiência positiva que obteve avanços significativos na promoção do diálogo social na região, além da capacitação das instituições e comissões em diálogo social, proteção social e igualdade de gênero.
5 CONSIDERAÇÕES
O artigo teve como objetivo analisar os avanços da promoção do diálogo social tripartite em decorrência da execução das Agendas de Trabalho Decente no Brasil e no Chile, no período de 2006 a 2016. Buscou-se estudar a constituição e o aprimoramento de espaços de consulta tripartite, como conselhos e comissões, criação de legislações ou regulamentações para a participação tripartite nas políticas públicas.
A pesquisa verificou que as duas experiências apresentaram baixa efetividade, sobretudo por não terem se convertido em políticas públicas de institucionalização dos espaços tripartites nos municípios, províncias e estados. A experiência brasileira avançou em decorrência da CNETD e da ABTD, especialmente, devido a realização das conferências regionais, entretanto, não houve a continuação dos espaços e as demandas aprovadas não se converteram em políticas e legislações. No caso chileno, os espaços tampouco foram institucionalizados e nem regionalizados, a participação ocorreu de maneira limitada, com participação apenas das instituições mais representativas dos empregadores e trabalhadores. Contudo, apresentou um processo dinâmico e obteve avanços pontuais nas áreas de trabalho infantil, gênero, trabalho forçado, desemprego juvenil e outros. As Agendas de Maule e da Bahia conseguiram estabelecer um diálogo social mais institucionalizado que permaneceram ativos. A pesquisa também mostrou a importância dos governos de ambos os países para o sucesso da experiência de Maulee do estado da Bahia.
A fim de propor recomendações de aprimoramento para futuras experiências de diálogo social, o estudo recomenda a institucionalização dos espaços de diálogo social como política pública, com regulamento, legislação, participação tripartite ampla e recursos próprios definidos. Deixando de ser uma política de governo para uma política de Estado.Recomenda-se que os espaços sejam ampliados no território, se estabelecendo no âmbito nacional, estadual, municipal e provincial. A realização dos trabalhos precisa ser ampla e participativa, visto que é fundamental estabelecer relações com a sociedade, criando um vínculo entre a política e os trabalhadores.
Sugere-se estabelecer um alinhamento das decisões de consenso entre empregadores e trabalhadores com o poder executivo e legislativo, visando a construção de legislações e política públicas, alcançando mais resultados. Tais requisitos aproxima o diálogo entre as instituições, possibilitando avanços mais estruturais, além da comunicação e da fidelização das relações compreendidas entre os representantes tripartites no campo das relações de trabalho, e com ospoderes executivo, legislativo, e a sociedade.
As experiências brasileira e chilena demonstraram que é preciso haver o processo de institucionalização como política pública, a fim de dar continuidade às ações e visando descaracterizar com o governo, ampliando a participação no diálogo social, alocando recurso próprio para a estrutura dos espaços tripartites. Outro fator é a necessidade do alinhamento dos representantes tripartites com o legislativo, para o estabelecimento de legislações específicas ao campo laboral, alinhamento de propostas relacionadas à conjuntura nacional.
É preciso que as ações decorrentes das Agendas de Trabalho Decente possuam uma política públicade institucionalização, estruturando sua continuidade e promovendo mais resultados nos espaços de diálogo social, inclusive para o enfrentamento de questões atuais e dramáticas, como a crise econômica e social, o combate ao Covid19 e as rápidas transformações tecnológicas e nas relações do trabalho. O aprofundamento do diálogo social visará diminuir conflitos e enfrentamentos que agravarão os momentos difíceis pelos quais estamos passando.
REFERÊNCIAS
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Notas
