1 INTRODUÇÃO

Este artigo tem como objetivo principal realizar mapeamento crítico das proposições legislativas, em tramitação na Câmara dos Deputados (CD) e no Senado federal (SF), que tratam de ações afirmativas, no âmbito das instituições federais de ensino (IFEs), voltadas a grupos sociais subalternizados, com destaque para pessoas negras (pretas e pardas). O recorte temporal priorizará a última década, considerando o ano de 2012 marco importante por duas razões principais: a) em 26 de abril, o Supremo Tribunal Federal (STF) declarou a constitucionalidade do programa de ações afirmativas para estudantes negras/os da Universidade de Brasília (UnB), implementado em 2004, nos termos da decisão relativa à Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 186, apresentada pelo Partido Democratas, em 2009; e b)em 29 de agosto daquele mesmo ano,foi aprovada a Lei nº 12.711, conhecida como Lei de Cotas, que reserva, no mínimo, 50% das vagas das instituições federais de ensino para estudantes que tenham cursado o ensino médio em escolas públicas, com subcotas específicas para candidatas/os com baixa renda, negras/os-indígenas e pessoas com deficiência (PCD)[1].

Compreender como as proposições legislativas em tramitação no Congresso Nacional (CN) tratam o tema das ações afirmativas[2]na educação é especialmente importante para antever potenciais conflitos entre representantes de distintas visões de mundo e concepções de justiça e educação, dada a proximidade de 2022 e a determinação estabelecida no art. 7º da mencionada lei n. 12.711/2012: “No prazo de dez anos a contar da data de publicação desta Lei, será promovida a revisão do programa especial para o acesso às instituições de educação superior de estudantes pretos, pardos e indígenas e de pessoas com deficiência, bem como daqueles que tenham cursado integralmente o ensino médio em escolas públicas” (grifamos).De antemão, em face desse comando legal, é fundamental ressaltar que nosso entendimento é que a revisão mencionada não significa uma condicionante para a continuidade da vigência da Lei de Cotas após o período inicial de 10 anos, em consonância com o parecer jurídico da Rede Liberdade (2020). Ao invés, a revisão seria uma oportunidade para aperfeiçoá-la, a partir do necessário trabalho de monitoramento e avaliação de toda política pública que se pretenda efetiva ao longo do tempo.

No tocante ao contexto da discussão e avaliação do cumprimento dos objetivos da política de ação afirmativa em questão, o cenário que se desenha tende a reeditar os debates identificados por Vanessa Silva (2020), em sua análise acerca da aprovação da lei n. 12.711/2012. Para a autora, o eixo duro das disputas esteve relacionado à defesa de cotas raciais em oposição a “cotas sociais”, estas entendidas como cotas para estudantes egressas/os de escola pública e/ou integrantes de famílias de baixa renda. Idealmente, a revisão prevista para 2022 seria a oportunidade para aperfeiçoar a política pública em foco, mas o horizonte de incertezas também pode levar a retrocessos, seja na forma da exclusão da subcota racial do conjunto de critérios que fundamentam as ações afirmativas de acesso às IFEs no Brasil ou, em um extremo que entendemos improvável, o fim das ações afirmativas no âmbito da educação, como pretendem suas/seus detratoras/es mais radicais.

É muito difícil, hoje, porém, antever a direção dos debates, considerando a profunda crise política, social, econômica e sanitária, sem precedentes, em que o Brasil e o mundo estão imersos, bem como a cena política nacional que se configura também para 2022, ano eleitoral para cargos dos poderes executivo e legislativo, em níveis federal, estadual e distrital. Por outro lado, hoje, diferentemente de 2012, as discussões na sociedade brasileira acerca do racismo e da luta antirracista assumem outra configuração, haja vista o acirramento dos conflitos raciais; o fortalecimento e a capilarização do movimento negro e de seus diversos grupos aliados; as mais de duas décadas de debates públicos sobre cotas no país e os 10 anos de experiências acumuladas em relação à implementação da lei n. 12.711; bem como o aprofundamento da desigualdade e o fraturamento da estrutura social.

O mapeamento crítico aqui proposto pretende compreender de que maneira as proposições legislativas em tramitação no CN, especialmente as que tratam de sua revisão prevista para 2022, podem afetar positiva ou negativamente o alcance da lei n. 12.711/12,mais especificamente no tocante ao acesso de estudantes negras/os ao ensino superior. Nosso ponto de partida são os estudos e as pesquisas que, na ausência de iniciativas governamentais de avaliação desta política pública, contribuem na identificação de potenciais limites da referida lei, a exemplo dos trabalhos de Rosana Heringer (2021), Marciano Seabra de Godoi e Maria Angélica dos Santos (2021); Adriano Souza Senkevicse Ursula Mattioli Mello (2019); Hugo Augusto Vasconcelos Medeiros, Rui de Deus e Mello Neto e Alfredo Macedo Gomes (2016); Flávio Carvalhaes, João Feres Júnior e Verônica Toste Daflon (2013). Como preocupação central, entendemos relevante observar como as proposições legislativas tratam sete aspectos principais que são centrais em uma eventual revisão da política pública prevista na lei em questão:

• a) seria baixo o percentual mínimo de 50% de reserva de vagas nas instituições federais de ensino superior para estudantes que tenham cursado o ensino médio em escola pública[3], considerando que87,5%das/os jovens brasileiras/os[4], especialmente negras/os[5], cursaram o ensino médio em escola pública?

  b) mantido o percentual mínimo de 50%acima referido, seria oportuno ampliar a exigência de ter estudado em escola pública também para os anos que antecedem o ensino médio, a exemplo dos três anos finais do ensino fundamental, de forma a aumentar as oportunidades para aquelas/es estudantes que tiveram, de fato, a maior parte de sua formação escolar na rede pública – e não apenas o ensino médio, às vezes em escolas excepcionalmente de alta qualidade, como institutos federais e colégios de aplicação vinculados a universidades públicas?

  c) a exigência de ter cursado ensino médio em escola pública não seria critério potencialmente excludente de contingente expressivo de estudantes negras/os, indígenas[6] e PCD, que, a despeito de terem frequentado escolas privadas ou conveniadas - em face da inexistência de outra em seu local de residência ou de recebimento de bolsa integral -, não conseguem aprovação quando inscritas/os por meio da ampla concorrência? Há demandas de alteração da lei para atendimento dessas situações específicas?

  d) o fato de a faixa de renda de até um salário-mínimo e meio per capita familiar,estabelecida como critério de acesso a uma das subcotas,corresponder aproximadamente 70%do conjunto de estudantes das universidades federais, conforme estudo elaborado pelo Fórum Nacional dos Pró-Reitores de Assistência Estudantil (Fonaprace), da Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior (Andifes, 2019), seria um indicador de injustiça na distribuição das vagas?[7]

  e) seria o Censo Demográfico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), realizado decenalmente, a fonte mais adequada para dimensionar a proporção de cor ou raça da população brasileira, para efeito da definição dos totais de vagas reservadas para negras/os e indígenas, como estabelecido na lei 12.711/2012? Por que não adotar outra fonte de dados, a exemplo da Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílio Contínua (PNADc), também realizada pelo IBGE, capaz de traduzir mais fielmente o dinamismo do perfil de cor ou raça da população brasileira?[8]

  f) como fiscalizar a implementação da política de cotaspara pessoas negras e indígenas,haja vista o expressivo aumento do número de denúncias contra candidatas/os que se inscrevem como cotistas e se autodeclaram negras/os, sem terem que passar por qualquer instância de controle social de sua declaração de cor ou raça?[9]

  g) seria factível aprovações afirmativas para estudantes negras/os e indígenas nos cursos de pós-graduação stricto sensu das instituições federais de ensino, também por meio de lei federal, como no caso dos cursos de graduação?

Por outro lado, é importante ressaltar os critérios que orientaram nossa análise ao mapearmos as proposições em tramitação no CN:

• a) Origem: Câmara dos Deputados, Senado Federal, Poder Executivo, Comissão ou Iniciativa Popular;

  b) Natureza da proposição: projeto de decreto legislativo (PDL), projeto de lei (PL), PL complementar (PLP), proposta de emenda à Constituição (PEC), outro;

  c) Data de apresentação: anterior à promulgação da Constituição Federal de 1988; posterior à Constituição de 1988 e anterior à Lei nº 12.71/2012; posterior à Lei nº 12.711; atual legislatura;

  d) Situação: arquivado, em tramitação, apensado, com outros apensados, em comissões, no plenário, se transformado em lei; outras;

  e) Características do autor/a: sexo, cor ou raça[10], partido político, tempo de atuação parlamentar; outras;

  f) Natureza da iniciativa: individual, coletiva (de um mesmo partido, de partidos diversos, com mais de 20 autoras/es);

  g) Grupos sociais beneficiários: negras/os (pretas/os e pardas/os); indígenas; quilombolas; quem tenha cursado todo o ensino médio em escola pública; quem integra família com renda per capita inferior a determinado limite; pessoas com deficiência; outros;

  h) Se contribui ou não para o aperfeiçoamento da Lei nº 12.711/2012 e de que maneira.

2 DESENVOLVIMENTO

Três parlamentares negras/os são as/os pioneiras/os na apresentação, tanto na CDquanto no SF, de PLs que propõem ações afirmativas no âmbito da educação (e também na esfera do trabalho e do serviço público), priorizando recorte de cor ou raça: Abdias Nascimento[11], Benedita da Silva[12] e Paulo Paim[13] – os dois últimos ainda exercendo mandato de deputada federal e senador, respectivamente, na atual legislatura (2019-2023).Aoenfatizar o pioneirismo dessas/es raras/os parlamentares negras/os que representavam, no CN demandas do movimento negro brasileiro, vale ressaltar que o então Deputado Federal Abdias Nascimento, em 1983, foi autor do primeiro PLa tratar de ações afirmativas para pessoas negras nas esferas da educação e do trabalho[14]. A Senadora Benedita da Silva, por sua vez, 12 anos depois, protagonizou no SF, em 1995, a autoria do primeiro PL que previa reserva de vagas para negras/os e indígenas nas instituições de ensino superior[15].No mesmo ano, a senadora também apresentou, no SF,o primeiro PL que propõe reserva de vagas para estudantes carentes nas instituições públicas de ensino superior[16].Por outro lado, em 2003, o Senador Paulo Paim apresentou o PL nº 213, que deu origem à Lei nº 12.288, de 20/07/10, que institui o Estatuto da Igualdade Racial[17]. Na versão original desse PL, em formato que lembra a iniciativa apresentada 20 anos antes pelo Deputado Abdias Nascimento, havia um amplo leque de ações afirmativas especificadas para a “população afro-brasileira”, não contempladas no texto da lei aprovada.

Como parlamentares negras/os com atuação histórica no CN e com mandato na atual legislatura, o Senador Paulo Paim e a Deputada Benedita da Silva também protagonizam em suas respectivas casas legislativas o debate sobre a revisão da lei n. 12.711/2012. Antecipando-se a qualquer outra iniciativa, o Senador Paulo Paim apresentou, em 18/09/2020, o PL n. 4.656, que “altera a Lei nº 12.711, de 29 de agosto de 2012 – Lei de Cotas nas Instituições Federais de Educação Superior e de Ensino Técnico de Nível Médio, e dá outras providências, para assegurar a continuidade das cotas e sua aplicação às instituições particulares de ensino”. Este PL trata da revisão da Lei de Cotas a partir de quatro aspectos principais: 1) continuidade da ação afirmativa prevista na lei 12.711/2012, por um período de 10 anos, renováveis, quando o total de estudantes das IFES, autodeclaradas/os pretas/os, pardas/os e indígenas e pessoas com deficiência, for inferior à proporção respectiva de cada grupo na população da unidade da federação onde está instalada a instituição, segundo o último censo do IBGE; 2) continuidade da ação afirmativa por apenas cinco anos, renováveis, quando o total de estudantes acima mencionado representar mais que o percentual identificado no Censo do IBGE, nos termos antes referidos; 3) expansão do programa de cotas de maneira a também contemplar “[...] ingresso nos cursos de graduação, por curso e turno de instituições privadas de ensino superior“; e 4) obrigatoriedade de identificação racial do conjunto de discentes, no momento de ingresso no curso, “[...] mediante autodeclaração ou, na sua ausência, por iniciativa da instituição de ensino, da classificação racial do aluno [...]”.

Já a Deputada Benedita da Silva é a segunda autora do PL n. 5.384, de 04/12/2020, que “altera a Lei nº 12.711, de 29 de agosto de 2012, para tornar permanente a reserva de vagas nas universidades federais e nas instituições federais de ensino técnico de nível médio”[18]. Essa proposição possui basicamente um objetivo principal, assim expresso: “Art. 2º O art. 7º da Lei 12.711 de 2012 passa a vigorar com a seguinte redação: Art. 7º O programa especial para o acesso às instituições federais de educação previstos nesta Lei é permanente, sendo garantido o serviço de assistência estudantil para aqueles estudantes que assim o necessitarem para a realização e conclusão de seu curso” (grifo nosso). Associando-se a essas iniciativas de parlamentares referenciais do movimento negro, em 05/05/2021, o Senador Rogério Carvalho (PT/SE, branco) apresentou o PL n. 1.676, que também tem como objetivo assegurar a continuidade,por prazo indeterminado,do programa de ações afirmativas, nos seguintes termos: “Art. 1º O art. 7º da Lei nº 12.711, de 29 de agosto de 2012, passa a vigorar com a seguinte redação: ‘Art. 7º A reserva de vagas de que trata esta Lei é política pública de caráter permanente, tendo por objetivos o aumento da diversidade, a redução desigualdades sociais raciais e a inclusão social.’” (grifo nosso).

Ainda que sem tratar da revisão da lei n. 12.711/2012, vários outros projetos de lei, em tramitação na CD e no SF, têm por objetivo a modificação desse diploma legal, geralmente visando a assegurar a inclusão de novos grupos de beneficiárias/os de cotas de acesso a IFEs, com destaque para os seguintes: pessoas com deficiência, idosas/os, órfãs/ãos, moradoras/es de abrigos e egressas/os de programas de acolhimento institucional, beneficiárias/os de bolsas de estudos em instituição privada de ensino médio e moradoras/es das unidades da federação em que a instituição federal de educação está situada[19].

Um exemplo particularmente ilustrativo do esforço de inclusão de novos grupos de beneficiárias/os no escopo da lei n. 12.711 diz respeito às PcD, que passaram a ser consideradas grupo-alvo dessa ação afirmativa desde fins de 2016, como assinalado anteriormente. Essa conquista materializa proposta que já integrava PL[20] apresentado em 2003 e veio a somar-se ao conjunto de ações afirmativas para PcD no âmbito dos concursos para o serviço público federal[21]. Desde a aprovação daquela lei em 2016, porém, já foram apresentados, na CD, dois novos projetos de lei que também pretendem alterar a lei n. 12.711/2012, sumariamente dispondo que 5% das vagas, por curso e turno das IFEs, ficam reservadas para estudantes com deficiência, sem qualquer alusão à escola de origem, renda per capita familiar e cor ou raça.

Por outro lado, ainda contemplando PcD, mas agora conjuntamente com pessoas negras e indígenas, em 2020, houve um conjunto importante de propostas legislativas que tratam de ações afirmativas nos cursos de pós-graduação stricto sensu das IFEs.Até aquele ano, como mostra Luiz Mello (2021), o número de projetos de lei em tramitação no CN prevendo ações afirmativas para esse nível de formação, quando comparado à graduação, era muito pouco expressivo. No entanto, após uma celeuma decorrente de iniciativa do MEC contrária à indução das cotas em nível de pós-graduação[22], também em 2020, foram apresentados cinco projetos de lei na CD e quatro no SF que tratam de ações afirmativas nos cursos de pós-graduação de IFEs[23].Três desses projetos[24] preveem a alteração da lei n. 12.711/2012, de maneira a atribuir aos cursos de pós-graduação stricto sensu a mesma modalidade de ação afirmativa prevista para a graduação, ou seja, reserva de, no mínimo, 50% das vagas para estudantes que tenham concluído o ensino médio em escola pública, com subcotas de 50% daquele total para estudantes com renda per capita familiar de até 1,5 salário mínimo; e subcotas, em cada um desses dois subgrupos, para estudantes pretas/os, pardas/os e indígenas e ainda para estudantes com deficiência. Um outro projeto de lei prevê aprovação de lei específica, com os mesmos critérios da lei n. 12.711/2012 como parâmetro, agora especificamente para cursos de pós-graduação stricto sensu[25].

Por outro lado, no que diz respeito à atual legislatura (2019, 2020, maio de 2021, quando esse texto está sendo escrito), no âmbito do Senado Federal, foram apresentados quatro projetos de lei que tratam de ações afirmativas na educação[26], além dos dois que preveem a continuidade da Lei de Cotas, mencionados anteriormente. No conjunto desses quatro,um PL estabelece a aplicação do critério renda, excluídas cor ou raça e deficiência,para a seleção de candidatas/os a vagas remanescentes e ociosas de IFEs;outro prevê reserva de vagas nas IFEs para idosas/os com 70 anos ou mais; e um terceiro destina vagas a egressas/os de programas de acolhimento institucional.O quarto projeto de lei, por sua vez, é o que mais impacta o atual alcance da lei n. 12.711/2012, especialmente no tocante a sua dimensão étnico-racial, por expressamente determinar que a reserva de vagas será assegurada a estudantes que tenham cursado o ensino fundamental e médio em escola pública ou em escola particular, neste segundo caso na condição de bolsista integral, sem previsão de subcotas por cor ou raça, renda e deficiência.

Já no âmbito da CD, no mesmo período de 2019 a maio de 2021, além dos dois referidos PLs que tratam da alteração da reserva de vagas para PCD, dos cinco que propõem reserva de vagas na pós-graduação e do que propugna a renovação da vigência da Lei de Cotas por prazo indeterminado, também se encontram em tramitação outros cinco PLs que, em sua maioria,têm por objeto a extensão das ações afirmativas para os grupos que especifica e, consequentemente, afetam a lei em questão: um exclui do rol de potenciais beneficiárias/os da lei as/os candidatas/os que tenham concluído curso de graduação com ingresso por meio de política afirmativa; outro estabelece cota para cidadãos que tenham cumprido o serviço militar obrigatório integralmente; um terceiro assegura ingresso, nas IFEs, de atletas de alto rendimento;outro restringe as vagas reservadas para moradoras/es da unidade da federação em que está situada a IFE; e um quinto assegura às/aos candidatas/os inscritas/os por ações afirmativas serem selecionadas/os pela ampla concorrência quando tiverem nota para tal[27].

Ainda na esfera da CD, outros cinco PLs também apresentados entre 2019 e maio de 2021 afetam de maneira mais substantiva a dimensão étnico-racial da Lei de Cotas, embora não façam nenhuma alusão expressa à sua revisão. Um primeiro PL propõe expressamente a exclusão das subcotas raciais para ingresso nas instituições federais de ensino; outro cria o Programa Universidade Social, com base em critério de renda, sem nenhuma alusão à cor ou raça;um terceiro exclui da lei em questão a menção às cotas raciais para o ingresso em instituições federais de ensino;outro veda a realização de procedimentos de heteroidentificação racial no tocante a ações afirmativas para negras/os (vedação alcançando também a Lei 12.990/2014, que instituiu cotas raciais no serviço público); e um último inclui no rol de beneficiárias/os da lei 12.711/2012 egressas/os de escolas privadas contempladas/os com bolsas de estudos governamentais.[28]

Feito esse mapeamento mais abrangente dos PL sem tramitação no CN, vale ressaltar algumas características gerais das proposições e de suas/eus autoras/es. A CD, quando comparada ao SF, é a casa legislativa que concentra o maior número de proposições que tratam de ações afirmativas, no âmbito da educação[29]. A iniciativa de parlamentar individual é a forma mais usual de apresentação das proposições legislativas, seguida da iniciativa de conjunto de parlamentares (geralmente de mais de um partido, do arco ideológico de esquerda, em alguns casos pontuais com mais de 20 signatárias/os de uma mesma proposição) e mais raramente de Comissão Parlamentar ou do Poder Executivo (identificamos apenas um projeto de lei em cada caso). À exceção dos projetos de decreto legislativo que pretendiam revogar a Portaria Normativa MEC n. 12/2016, a totalidade das proposições legislativas identificada assume a forma de projeto de lei, tanto na CD como no SF, não tendo sido identificados projetos de lei complementar ou propostas de emenda à Constituição Federal.

Apenas quatro PLs relativos à reserva de vagas na educação foram apresentados antes da promulgação da Constituição Federal em 1988, sempre na CD, três de iniciativa de deputados federais homens e brancos[30] e um único voltado à população negra, de iniciativa do Deputado Federal Abdias Nascimento. No período de 23 anos entre a aprovação da Constituição Federal e a da Lei de Cotas (1989-2012) houve a apresentação de aproximadamente 10 projetos de lei no SF e 50 na CD, tendo como público-alvo de ação afirmativa no âmbito das IFEs cinco grupos prioritários distintos, quase nunca contemplando-se mais de um em uma mesma proposição legislativa: negras/os, indígenas, PcD, famílias de baixa renda e egressas/os de escola pública.

A contar da aprovação da lei n. 12.711/2012 até maio de 2021, foram identificados aproximadamente 20PLs no SFe 45 na CD, em ambos os casos, com aproximadamente 1/3 das proposições sendo apresentadas na última legislatura, iniciada em janeiro de 2019. Tais PLs têm objetivos diversos, como ressaltado anteriormente, com destaque para a inclusão de outros grupos beneficiários no escopo da lei,a exclusão da dimensão étnico-racial da política de ação afirmativa e, em menor número, a continuidade da ação afirmativa prevista na lei n. 12.711/2012, a partir de 2022. Note-se que nenhum projeto de lei apresentado nesse período tinha por objetivo assegurar preferência de acesso a IFEs a integrantes de segmentos étnico-raciais específicos, como negras/os e indígenas.

Do conjunto total de proposições, a grande maioria das protocoladas antes de 2015, tanto na CD quanto no SF, está arquivada[31], sendo frequente que as apresentadas mais recentemente tenham sido apensadas a outras mais antigas, que tratam de matéria similar. Há projetos de lei relativos a ações afirmativas na educação em diferentes estágios de tramitação, desde prontos para a pauta do Plenário da Câmara dos Deputados até ainda aguardando a designação de relator/a e encaminhamento para apreciação por comissões temáticas. Poucos PLs, pouquíssimos, chegaram a se transformar em leis, a exemplo dos que deram origem e posteriormente modificaram a lei n. 12.711/2012. Entre as proposições legislativas que tratam especificamente da revisão desta lei, o PL n. 5.384/2020, de autoria das Deputadas Federais Maria do Rosário, Benedita da Silva e outras/os seis parlamentares, é o único que, em maio de 2021, já havia sido apreciado em uma das instâncias previstas em sua tramitação, tendo recebido parecer favorável da relatora, Deputada Érika Kokay (PT/DF), na esfera da Comissão de Defesa dos Direitos das Pessoas com Deficiência, da Câmara dos Deputados – aqui vale ressaltar que os dois PLs que tratam de alteração relativa à reserva de vagas para PcD na lei 12.711/2012, mencionados anteriormente, continuam a tramitar.

No que diz respeito aos três PLs que tratam da revisão da Lei de Cotas (dois no SF e um na CD) e dos cinco que suprimem ou restringem o alcance das subcotas étnico-raciais atualmente em tramitação na CD, é possível pensar, em um sentido weberiano,em dois tipos ideais de parlamentares responsáveis pelas iniciativas, ou seja, tipo ideal como construção mental em que se exagera aspectos da realidade com vistas a uma melhor compreensão das relações sociais que se busca compreender (WEBER, 1992). Nesse contexto, para o conjunto dos PLs relativos à revisão propriamente dita, a autoria é de parlamentares negras/os, mulheres e homens, defensores das ações afirmativas com recorte étnico-racial e com histórico de atuação legislativa em defesa de ações afirmativas para pessoas negras[32]. Já no que diz respeito ao segundo conjunto de proposições, seus autores são homens, brancos, defensores de cotas sociais, no sentido de relacionadas à renda, e sem histórico de atuação legislativa, por serem parlamentares de primeiro mandato.

É importante ainda ressaltar que nenhum dos três projetos de lei que objetivam assegurar a continuidade da política de ação afirmativa instituída na forma da lei n. 12.711/2012 prevê seu aperfeiçoamento no que diz respeito aos aspectos destacados na primeira parte desse texto, a saber: percentual de reserva de vagas para egressas/os de escola pública; exigência de ter cursado apenas ensino médio ou também ensino fundamental em escola pública; atenção a especificidades do público-alvo formado por estudantes negras/os, indígenas em PcD; alteração de faixa de renda para subcota que assegura vagas para pessoas de baixa renda;adoção de outra pesquisa demográfica para dimensionamento da proporção de negras/os, indígenas e PcD no conjunto da população, com periodicidade inferior à do Censo; existência de comissões de heteroidentificação ou outro mecanismo de controle da autoidentificação de candidatas(os); e institucionalização de cotas para negras/os, indígenas e PcD nos cursos de pós-graduação stricto sensu.

O que se observa, portanto, é que tais projetos de lei não procuram ampliar o alcance da Lei de Cotas a partir da avaliação da experiência acumulada ao longo dos 10 anos de sua vigência, talvez em face da ausência de uma avaliação sistemática dessa política pública, que deveria ter sido realizada pelos órgãos governamentais responsáveis pela educação e pela promoção da igualdade racial no Brasil. Uma outra hipótese a explorar pode ser o cenário pouco favorável no CN aos debates sobre ampliação de ações afirmativas voltadas ao combate ao racismo e à diminuição das desigualdades sociais, sem o risco de que, nesse momento revisional, direitos sejam restringidos ao invés de ampliados. Como visto anteriormente, dois desses PLs[33] restringem-se a estabelecer o caráter indeterminado da vigência da lei 12.711/2012, tornando-a permanente, como já é o caso da ação afirmativa que assegura reserva de vagas para PcD em concursos públicos.

Já o terceiro PL, de autoria do Senador Paulo Paim, propõe várias alterações que, ao invés de aprimorar, podem descaracterizar a Lei de Cotas atualmente em vigor, por pelo menos cinco razões principais: 1) prevê a possibilidade de fim das cotas étnico-raciais com base apenas em uma radiografia do presente, desconsiderando o passivo histórico de exclusão de estudantes negras/os e indígenas das IFES no Brasil, bem como a baixa presença de profissionais não brancos em praticamente todas as áreas de atuação em nível superior; 2) coloca em risco o inteiro teor da lei, já que prevê não apenas a possibilidade de fim das subcotas étnico-raciais, mas também das baseadas nos demais critérios (escola pública, renda e deficiência); 3) expande a política de cotas para o acesso a instituições privadas de ensino superior, sem contrapartida de garantia de financiamento para estudantes de baixa renda; 4)estende para instituições privadas de ensino superior a exclusão, estabelecida na lei n. 12.711/2012 para instituições públicas de ensino, dos critérios étnico-racial, deficiência e renda para preenchimento de vagas remanescentes por candidato cotista, privilegiando apenas escola pública; 5) faculta a possibilidade dea instituição de ensino superior responsabilizar-se pela informação relativa à cor ou raça de seus discentes, sem exigência da contrapartida de autodeclaração mediada pelo controle social de comissões de heteroidentificação ou mecanismos outros.

Especificamente no tocante aos outros cinco PLs apresentados na CD na atual legislatura e antes mencionados, o que se observa é que a maioria busca enfraquecer a dimensão étnico-racial da política de ação afirmativa em vigor por meio da definição do critério social – seja por meio de comprovação de renda e/ou de frequência à escola pública - como o único a balizar a definição de quem teria ou não direito a ingressar nas IFEs por meio de cotas. Não parece haver dúvidas de que esse cenário remonta aos debates por ocasião da aprovação da Lei de Cotas em 2012, quando a grande resistência encontrada esteve relacionada à garantia do critério de cor ou raça como eixo estruturante da política de ação afirmativa.

3 CONCLUSÃO

Uma das linhas de argumentação mais utilizadas contra as cotas raciais (muitas vezes até por representantes da esquerda mais progressista) é que deveriam ser substituídas por sociais, privilegiando assim as/os mais pobres, essas/es sim “merecedoras/es” da desigual ação jurídica, pois em situação de real desvantagem social. Nessa mesma linha de argumentação, as cotas raciais seriam injustas porque beneficiariam também pessoas negras ricas. Isso suscita duas questões relevantes: a primeira é sobre o propósito das ações afirmativas de cunho racial, que é o enfrentamento do racismo na dimensão da discriminação indireta (aquela em que se consideram as igualdades de oportunidades mas não as desigualdades de condições pretéritas, como no caso do vestibulares, em que a despeito de regras impessoais de acesso os resultados são discriminatórios em termos raciais), o que também afeta pessoas negras em situação de vantagem econômica; a segunda é de ordem quantitativa e retórica: qual o percentual de pessoas negras ricas na sociedade brasileira que supostamente se beneficiariam das cotas raciais?

Ainda que devam existir formas de discriminar positivamente pessoas em situação de desvantagem econômica, essas não devem ser confundidas com as cotas raciais, que, embora também sociais – já que raça não é uma categoria natural ou biológica - não têm como um de seus objetivos diretos erradicar a pobreza. Nesse caso, para além das políticas de discriminação positiva com foco em níveis de renda, são efetivas também as políticas universais diretamente relacionadas à questão econômica, como as políticas de emprego, tributária, orçamentária, cambial, enfim, políticas macroeconômicas que atuem diretamente nas causas da marginalização econômica dos indivíduos.

A própria característica geral das ações afirmativas – promover o acesso de representantes de grupos subalternizados naqueles âmbitos da sociedade em que eles estão sub-representados – não permite que sejam entendidas como políticas de enfrentamento da pobreza. Ao invés, devem ser compreendidas como políticas de inclusão social de segmentos discriminados. Nesse sentido, seus impactos não serão uniformes para toda a população negra. De fato, tais ações terão impacto particularmente positivo nos espaços mais privilegiados da sociedade– espaços marcados por uma “acumulação radicalizada de oportunidades atribuídas ao mérito” (GUIMARÃES apudJACCOUD; BEGHIN, 2002, p. 53) – e nos grupos negros mais capacitados a disputar o acesso a tais espaços (JACCOUD; BEGHIN, 2002, p.53)”. Assim, isso não pode ser considerado uma “falha” das ações afirmativas, mas algo ligado às suas características essenciais, à sua função teleológica.

Dadas as relações históricas entre questão social e questão racial no Brasil, é preciso reconhecer, consequentemente, que as pessoas negras mais bem preparadas serão as mais beneficiadas pelas ações afirmativas – como também ocorre em relação às pessoas brancas em todas as circunstâncias – mas esse fato deve ser matizado pela inexpressiva quantidade de pessoas negras com acesso aos recursos materiais necessários. Nesse contexto, o racismo, com toda sua complexidade e entranhado nas estruturas da sociedade, não pode ser eliminado apenas com um tipo de ação, mas requer perspectivas de apreensão da totalidade dos processos sociais, para que assim se possam elaborar propostas de intervenção multifacetadas e com propósitos específicos em cada política pública. O combate ao racismo, portanto, não pode se resumir a ações afirmativas, por mais importantes que essas sejam.

Como será o debate no Congresso Nacional, em 2022, acerca da revisão da lei n. 12.711/2012 ainda é uma incógnita, especialmente considerando o cenário entrópico em que nos encontramos no atual momento. O que se constata, porém, é que os projetos de lei até agora apresentados no CN, que tratam da revisão da lei n. 12.711/2012, representam poucos avanços. Contra os riscos de retrocesso, a estratégia política parece fundar-se na sabedoria popular, que diz: “Quase sempre, menos é mais.” Com isso, assegura-se a continuidade das ações afirmativas para os grupos já contemplados na lei 12.711/2012, mas perde-se a oportunidade de aperfeiçoar a legislação. Se no momento o debate acerca das estratégias do processo revisional ainda está restrito a círculos pequenos de interlocutoras/es-chave, esperamos que até 2022 a maior parte da sociedade brasileira possa ser protagonista no reconhecimento de que ações afirmativas para pessoas negras são estratégia de luta fundamental contra o racismo e que a continuidade da garantia diferenciada de acesso à educação superior para as populações negra e indígena é um instrumento fundamental para a promoção de justiça racial e equidade social.

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Notas