1 INTRODUÇÃO

Em 2019, um programa incluído na agenda estratégica do governo federal chamou atenção de povos indígenas e comunidades tradicionais1 da Calha Norte do rio Amazonas: o Programa Barão do Rio Branco (PBRB), que foi anunciado por uma comitiva ministerial na área indígena Tiriyós, localizada entre o Pará e o Amapá. Mantido confidencialmente na Secretaria Especial de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (SAE/PR) até ser amplamente divulgado por organizações de jornalismo investigativo, o programa previu a criação de um polo de desenvolvimento regional na Calha Norte e três grandes obras: uma ponte sobre o rio Amazonas, no município de Óbidos; uma usina hidrelétrica (UHE) no rio Trombetas, em Oriximiná; e a expansão da Rodovia BR-163 até o Suriname (BRASIL, 2019).

O plano de desenvolver e integrar a Calha Norte ao restante do território brasileiro é tão antigo quanto as teses que atrelam o desenvolvimento da região à soberania nacional. Ultimamente, porém, a urgência do PBRB tem sido sustentada pelo governo federal como meio de “se contrapor às pressões internacionais pela implantação do projeto denominado Triplo A” (BRASIL, 2019), que propõe ligar em um corredor ecológico os Andes, a Amazônia e o Atlântico2. Logo, o programa assume um papel estratégico na política externa brasileira, em especial, no que se refere às relações bilaterais com os vizinhos amazônicos (PIVATTO-JUNIOR; CAVEDON-NUNES, 2020; CARNEIRO; SOARES; LICHTENTHALER, 2020).

No plano interno, a defesa do PBRB atualiza um longevo discurso em favor de megaprojetos econômicos e da integração das populações do Norte à sociedade nacional. Para tanto, o governo considera entraves a serem superados “os paradigmas do indigenismo, [do] quilombolismo e [do] ambientalismo”, aos quais contrapõe os “novos paradigmas do liberalismo (participação da iniciativa privada) [e] conservadorismo (os novos paradigmas realistas): indígenas, quilombolas, meio ambiente” no âmbito de uma “nova postura política, econômica e ética da Nação” (BRASIL, 2019. Grifos meus).

Associados ao atraso, os supostos paradigmas a serem superados remetem a processos de afirmação de direitos ambientais assegurados a toda a população (ambientalismo) e de direitos culturais reconhecidos a grupos específicos que, ressalte-se, são responsáveis pela ímpar diversidade étnica e cultural encontrada na Calha Norte. Jogando com palavras formadas com e sem o sufixo “ismo” — que denota doenças, vícios, regimes de poder, doutrinas religiosas, tendências artísticas ou literárias —, o discurso do governo altera expressões carregadas de valores simbólicos e sentidos jurídico-políticos construídos nas últimas décadas, pretendendo esvaziar identidades coletivas e subsumindo-as a uma suposta unidade nacional expressa no slogan “Brasil acima de tudo!” (BRASIL, 2019, grifos meus).

Tal discurso ecoa em um cenário marcado por crescente pressão pela revogação de dispositivos que atribuem ao Estado o dever de proteger a diversidade cultural do Brasil, com evidentes implicações sobre os direitos territoriais e ambientais de povos e comunidades tradicionais, considerados inseparáveis do direito à cultura. Embora esse direito seja historicamente negligenciado, sua refutação tem se tornado cada vez mais explícita sob o argumento de que “a gestão pública da nossa Amazônia trabalha de mãos atadas por uma legislação restritiva, produzida sem filtro estratégico desde 1988” (SANTA ROSA, 2020, p.4), conforme escreveu o ex-titular da SAE/PR, o general Santa Rosa. Com esse pensamento, grandes grupos econômicos e políticos interessados na exploração de terras e recursos naturais pressionam por mudanças legais e infralegais que eliminem garantias conquistadas no lento e inacabado processo de reconhecimento e formulação dos direitos culturais no Brasil.

Tal processo é o objeto da próxima seção deste artigo, que compila, sem pretensão de exaustão, ideias e argumentos elaborados nos principais dispositivos jurídicos nacionais e internacionais (com validade no Brasil) relativos aos direitos culturais. A opção por focalizar especificamente esse grupo de direitos baseia-se na constatação de que eles ainda são pouco conhecidos e alegados, apesar de previstos na septuagenária Declaração Universal dos Direitos Humanos, que os incluiu no rol de direitos humanos fundamentais, ao lado dos direitos econômicos e sociais indispensáveis e constitutivos da segurança social e da dignidade humana.

Ademais, a marcante ambiguidade com que a cultura é tratada em contextos de crescimento econômico motiva o enfoque proposto em relação à planificação do desenvolvimento na Amazônia, que é objeto da terceira seção do artigo. Nela empreende-se uma revisão bibliográfica e documental acerca de alguns dos principais planos de desenvolvimento implantados na região desde os anos 1960, observando como a cultura tem sido abordada, ou ignorada, nos respectivos objetivos e campos de ação. Por fim, procura-se interpretar o PBRB sob a ótica dos direitos culturais.

2 DIREITOS CULTURAIS

A proteção aos direitos culturais foi prevista na Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, que postulou a livre participação da pessoa na vida cultural da comunidade e a possibilidade de fruir as artes, o progresso científico da humanidade e os benefícios dele resultantes. A ela seguiram-se tratados internacionais que reafirmaram e especificaram os direitos culturais como direitos autônomos, afastando a visão prevalente no século XIX da cultura como civilização, que os atrelava ao direito à educação (SOUZA, 2012).

A partir dos anos 1950, a incorporação da noção antropológica de cultura pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco) influenciou decisivamente os subsequentes instrumentos que tematizaram os direitos culturais, em seus aspectos individuais e coletivos. Tal noção orientou, por exemplo, o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, que foi adotado pela Assembleia-Geral das Nações Unidas em 1966, e a Convenção para a Proteção do Patrimônio Mundial, Cultural e Natural, adotada pela Unesco em 1972. Enquanto o pacto enfatizou os direitos culturais na perspectiva das coletividades, afirmando os direitos dos povos (inclusive dos que vivem em territórios não autônomos ou sob tutela) de disporem livremente de si mesmos e do desenvolvimento econômico, social e cultural (ONU, 1966), a convenção enfocou um aspecto específico: a proteção do patrimônio cultural e natural nos processos de desenvolvimento econômico que, mais que as causas naturais, ameaçam alterar ou destruir esse patrimônio (UNESCO, 1972).

Assumindo que o modelo global de desenvolvimento econômico leva muitos grupos sociais a um deficit de dignidade humana, exclusão, desintegração de identidades coletivas e perda de sentimentos comunitários (MAZZA; COSTA, 2013; SOUZA, 2012), a ONU e a Unesco constituíram em 1993 a Comissão Mundial de Cultura e Desenvolvimento. Em seu relatório Nossa diversidade criadora, a cultura foi abordada como meio e fim último do desenvolvimento, uma via privilegiada para a construção de modelos de desenvolvimento endógenos, compatíveis com os valores de cada nação (PITOMBO, 2016).

No entanto, os processos de crescimento econômico em geral tendem a reiterar visões parciais do desenvolvimento humano, a despeito do fato de que os direitos culturais constituem exigência do próprio direito ao desenvolvimento (LAMARCHE, 2001; 2019). As frequentes contradições entre cultura e desenvolvimento decorrem da usual abordagem ambivalente da primeira, ora como trunfo, ora como entrave, pelas próprias agências internacionais. Segundo Arizpe (2015), junto com suposições implícitas sobre os padrões culturais compatíveis com modelos idealizados de desenvolvimento econômico, tal ambiguidade tem alimentado políticas e programas insensíveis à diversidade cultural e estimulado violações de direitos humanos, causando como consequência o aprofundamento da desigualdade social em nível planetário (ARIZPE, 2015).

Para avançar em relação a essa problemática, a Declaração Universal sobre a Diversidade Cultural de 2001 explicitou premissas importantes sobre o desenvolvimento econômico. Uma diz respeito ao reconhecimento da cultura como uma dimensão crucial da identidade e da coesão social. Outra refere-se ao pluralismo cultural como expressão política da diversidade cultural, indispensável a um Estado democrático. Por fim, a diversidade cultural foi apresentada como um fator essencial de modelos de desenvolvimento que não se limitem ao crescimento econômico e considerem a integralidade da condição humana (UNESCO, 2001).

Com semelhante entendimento, a Unesco adotou em 2003 a Convenção para a Salvaguarda do Patrimônio Cultural Imaterial, definindo como um conjunto de práticas, representações, expressões, técnicas e conhecimentos que têm valor de referência identitária para os grupos sociais e são continuamente recriados por eles na interação com o patrimônio natural e o patrimônio cultural material. Reconheceu-o, ainda, como fonte de diversidade cultural e garantia de desenvolvimento sustentável (UNESCO, 2003).

Em 2007, a preocupação de explicitar os direitos culturais, até então dispersos em diversos institutos, levou membros do Instituto Interdisciplinar de Ética e Direitos Humanos da Universidade de Friburgo e outros intelectuais a produzirem a Declaração de Direitos Culturais (MEYER-BISCH; BIDAULT, 2014). No novo texto, o chamado Grupo de Friburgo (2007, p. 12) argumentou que “o desenvolvimento da proteção à diversidade cultural não pode ser compreendido, sob pena de relativismo, sem inseri-lo no conjunto indivisível e interdependente dos direitos humanos”, e procurou não só reafirmar os direitos culturais no quadro dos direitos humanos, mas também enfatizar as dimensões culturais de outros direitos humanos. Tal tarefa, contudo, é de alta complexidade, pois o caráter transversal da cultura, que perpassa todas as relações e todos os direitos humanos (SEMPERE, 2004), dificulta sua objetivação (SOUZA, 2012). Ademais, como alega Meyer-Bisch (1993, p. 17) os direitos culturais são “muito gerais, colocam em questão todas as categorizações dos direitos do homem, bem como as relações entre direitos do homem, direitos dos povos e direitos das minorias”.

Foram justamente as minorias (indígenas, negros, mulheres e outros grupos marginalizados) que pautaram os direitos culturais no Brasil, no contexto das mobilizações pela redemocratização do país e das reivindicações quanto à sua participação e representação na cultura brasileira. Até então, a diversidade étnica e cultural fora subvalorizada, e a cultura reduzida às letras e às artes de inspiração europeia. Tal situação só viria a mudar com a Constituição Federal de 1988, cuja perspectiva multicultural rompeu radicalmente com as teses evolucionistas de suas antecessoras (DUPRAT, 2007), que trataram da cultura junto à família e à educação, como parte do processo civilizatório nacional.3

Ao fim do século XX, os direitos culturais foram mencionados pela primeira vez na história constitucional do Brasil, especificamente no art. 215, que incumbiu o Estado de garantir a todos o pleno exercício desses direitos (BRASIL, 1988) e de proteger e valorizar as culturas de indígenas, africanos e outros grupos formadores da sociedade brasileira. O art. 216, por sua vez, definiu como patrimônio cultural os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação e à memória daqueles grupos, inclusive seus modos de criar, fazer e viver.

A chamada Constituição Cidadã também assegurou direitos coletivos específicos aos povos indígenas e às comunidades remanescentes dos quilombos, assumindo que a continuidade de suas culturas requer a defesa de seus direitos territoriais e ambientais. Com efeito, a indissociabilidade entre cultura, meio ambiente e território foi admitida em diversos capítulos, artigos e disposições transitórias (SANTILLI, 2005; SHIRAISHI NETO, 2007; SOUZA FILHO, 1997). Aos povos indígenas, o art. 231 reconheceu expressamente os costumes, as formas tradicionais de organização social, línguas e crenças, e incumbiu o Estado de protegê-las. Reconheceu, ainda, seus direitos territoriais originários e imprescritíveis, garantindo-lhes a posse permanente das terras ocupadas e o usufruto dos recursos naturais nelas contidos. Já o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) nº 68 conferiu às comunidades remanescentes dos quilombos o direito à propriedade coletiva das terras ocupadas e incumbiu o Estado de emitir-lhes os respectivos títulos (BRASIL, 1988).

As inovações constitucionais refletiram-se lentamente em diversos dispositivos infraconstitucionais, com efeitos sobre a implementação de políticas públicas de desenvolvimento. Destaca-se, neste sentido, o Decreto nº 6.040/2007, que dá estatuto jurídico aos povos e comunidades tradicionais e institui uma política de desenvolvimento sustentável focada na melhoria da qualidade de vida desses grupos e no respeito aos seus modos de vida e tradições. Pelo decreto, as políticas de desenvolvimento ficam obrigadas a observar não só a diversidade cultural, mas a sustentabilidade ecológica em suas intervenções (BRASIL, 2007).

Não é, porém, o que ocorre. Como se pretende mostrar a seguir, uma antiga visão da diversidade cultural e do desenvolvimento como elementos irrenconciliáveis ainda orienta a planificação do desenvolvimento econômico no país, notadamente na Amazônia. A despeito da validação dos direitos culturais, os projetos de desenvolvimento do século XXI ainda os ignoram em sua integralidade e inseparabilidade dos direitos territoriais e ambientais.

3 A CALHA NORTE NA MIRA DE PROJETOS DE DESENVOLVIMENTO

Localizada entre o Pará e o Amapá, na fronteira com a Guiana e o Suriname, a Calha Norte é uma das regiões mais ricas do planeta, cuja diversidade biológica está intimamente associada à diversidade social e cultural dos grupos que, historicamente, a habitam e manejam. Ela abrange nove municípios em cerca de 270 mil km², onde vivem aproximadamente 346 mil pessoas (IBGE, [2021]), e a maior área ambientalmente protegida do mundo, com mais de 80% do território ocupado por um mosaico de unidades de conservação, terras indígenas e territórios quilombolas em diferentes estágios de reconhecimento.

Devido à abundância de recursos naturais e à sua localização, a Calha Norte tem sido visada em sucessivos projetos econômicos e estratégicos, a começar pela campanha promovida pelo governo brasileiro na Segunda Guerra Mundial para enviar borracha à indústria bélica dos Estados Unidos. A experiência constituiu um marco na história da planificação do desenvolvimento na Amazônia, pois motivou a previsão constitucional de destinação de parte da receita tributária da União a essa finalidade por, pelo menos, 20 anos (BRASIL, 1946).

Em 1953, o governo criou o Plano de Valorização Econômica da Amazônia, e designou sua gestão à superintendência homônima (SPVEA). O plano tinha o objetivo de “incrementar o desenvolvimento da produção extrativa, agrícola, pecuária, mineral, industrial e o das relações de troca, no sentido de melhores padrões sociais de vida e bem-estar econômico das populações da região e da expansão da riqueza do País (BRASIL, 1953)4. A cultura não era diretamente abordada, mas subsumida na menção aos padrões sociais de vida das populações regionais, julgados passíveis de remodelação por meio de ações educativas. A ligação entre cultura e educação era naturalizada, como se a primeira, entendida como marco civilizatório, fosse reflexo da segunda.

Com esse viés civilizatório, visando a promover o progresso cultural, educacional e técnico-científico para desenvolver a região, a SPVEA lançou em 1955 o 1º Plano Quinquenal de Valorização Econômica da Amazônia, que abrangia uma política de imigração seletiva e um Programa de Desenvolvimento Cultural. Identificando os modos de vida da população amazônica com a tradição, o atraso e a estagnação, o novo plano previa “proporcionar-lhes um novo equipamento mental” (SPVEA, 1955 apud SILVA; BATISTA, 2015, p. 63). A cultura era então entendida como o “equipamento mental que arma o homem para a ação sobre a natureza, permite sua aglutinação em grupos capazes de ação conjugada, e, ainda, proporciona uma explicação emocionalmente satisfatória do ambiente em que vive e do lugar que ocupa neste ambiente” (SPVEA, 1955 apud SILVA; BATISTA, 2015, p. 65).

Em pouco mais de dez anos, a SPVEA acumulou insucessos e denúncias de corrupção. Em 1966, sob a aura moralizante da ditadura deflagrada em 1964, foi transformada na Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam), cujo objetivo seria “promover o desenvolvimento autossustentado da economia e o bem-estar social da região amazônica, de forma harmônica e integrada na economia nacional” (BRASIL, 1966). Entre outras medidas, eram previstas a implantação de polos de crescimento capazes de induzir e irradiar o desenvolvimento de áreas adjacentes; a adoção de uma política imigratória baseada no “aproveitamento de excedentes populacionais internos e contingentes selecionados externos”; e a fixação de populações regionais nas zonas de fronteiras (BRASIL, 1966).

Em 1970, a Sudam e sua congênere, a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), receberam recursos para obras de infraestrutura nas respectivas regiões de atuação a fim de “promover sua mais rápida integração à economia nacional” (BRASIL, 1970). Nesse intuito, criou-se o Programa de Integração Nacional (PIN), cuja prioridade foi a construção das rodovias BR-230 (Transamazônica) e BR-163. Sob o lema “integrar para não entregar”, o PIN destinou faixas de terra de até dez quilômetros nas margens dessas rodovias para colonização e reforma agrária. Pretendeu, dessa maneira, preencher com um excedente de agricultores pauperizados do Nordeste amplos espaços considerados inabitados da Amazônia.

Frentes de migração dirigida foram atraídas para ocupar o suposto vazio (SOUZA, 2020), mas falharam em promover o assentamento dos colonos na proporção planejada (KOHLHEPP, 2002). Apesar disso, a abertura das estradas fomentou a migração e a formação de núcleos de povoamento espontâneo em áreas desprovidas de infraestrutura e, em geral, apropriadas por meios ilícitos. Além de provocar problemas ambientais, esse modelo de ocupação menosprezou os impactos culturais negativos do processo de integração arbitrário de grupos sociais, desrespeitou os nativos e subestimou os desafios à adaptação dos migrantes.

Com o endurecimento do regime político, o direito de manter modos de vida considerados refratários ao desenvolvimento, ao progresso e à integração nacional foi abalado. O ordenamento jurídico nacional foi desfigurado para dar legalidade a diretrizes autoritárias de controle estatal sobre diversas dimensões da vida social, ratificadas na Constituição de 1967 e em uma série de atos institucionais posteriores, que extrapolaram poderes constitucionais. Ainda em 1967, a Fundação Nacional do Índio (Funai) foi criada com o objetivo de executar uma política indigenista baseada nos princípios de: respeito à pessoa do índio, suas instituições e comunidades; garantia à posse permanente de suas terras e ao usufruto exclusivo dos recursos naturais nela existentes; preservação do equilíbrio biológico e cultural do índio no contato com a sociedade nacional; e resguardo à aculturação espontânea do índio, assegurando-lhe a gradual evolução socioeconômica.

A lei de criação da Funai incumbiu-a da prestação de assistência médico-sanitária e “educação de base apropriada do índio visando à sua progressiva integração na sociedade nacional” (BRASIL, 1967b), e de exercer a representação e a assistência jurídica dos indígenas, e o poder de polícia nas reservas (BRASIL, 1967b). Concentrando, assim, “o monopólio tutelar [e] provendo os indígenas de toda a ação de estado” (LIMA, 2005, p. 244), o órgão que deveria protegê-los implantou uma política indigenista de colaboração com sua assimilação no processo de desenvolvimento econômico (PACHECO DE LIVEIRA, 2016).

Pressões externas levaram o governo brasileiro a instituir a Lei nº 6.001/1973, o Estatuto do Índio, visando a “preservar a sua cultura e integrá-los, progressiva e harmoniosamente, à comunhão nacional” (BRASIL, 1973). De fato, em diferentes artigos a lei cita os termos cultura, costumes e tradições; reconhece valores culturais e artísticos às expressões indígenas; prevê o respeito ao patrimônio cultural indígena; e torna crime “escarnecer de cerimônia, rito, uso, costume ou tradição culturais indígenas, vilipendiá-los ou perturbar, de qualquer modo, a sua prática” (BRASIL, 1973). No entanto, prevaleciam as práticas de aculturação e integração dos indígenas à sociedade abrangente, compreendidas como processos inevitáveis da construção da unidade nacional sob valores comuns, rumo ao desenvolvimento. Sobre esse aspecto, um ex-presidente da Funai foi taxativo:

O objetivo é esse: fazer com que o índio se integre à comunidade nacional. [...] O Estatuto do Índio diz o seguinte: o índio para se emancipar tem que conhecer os usos e costumes da comunidade envolvente [...], uma das condições para a emancipação está na capacidade de a comunidade indígena produzir e comercializar sua produção e auferir lucros [...] (OLIVEIRA, 1975, p. 14).

Como expôs Jean Hebette (1991, p. 7), o cerco foi se fechando em torno dos povos indígenas, que tiveram terras cortadas, alagadas e lavradas, e culturas ameaçadas em diferentes programas e projetos desenvolvidos pela Sudam nos anos subsequentes. Centralizado na capital do país, o modelo de intervenção implementado pela Sudam desconsiderava interesses das populações amazônicas, em particular de povos indígenas e comunidades interioranas. Suas estratégias, definidas “‘de cima para baixo’ absolutamente desajustadas ao meio ambiente e às necessidades básicas da população regional” (KOHLHEPP, 2002, p. 51), produziram e agravaram desequilíbrios ecológicos e conflitos interétnicos.

Um dos principais responsáveis por acentuar as assimetrias na região foi o Programa de Polos Agropecuários e Minerais da Amazônia (Polamazônia), que incentivou a instalação de vultosos empreendimentos minerários e agropecuários em pontos focais do território amazônico, entre 1974 a 1980. Para Kohlhepp (2002, p. 40), porém, o “conceito dos polos de crescimento foi mal interpretado e o resultado não foi a ‘concentração descentralizada’ de desenvolvimento, mas sim o aumento das disparidades do desenvolvimento inter e intrarregional”. O Polamazonia contribuiu, assim, para aumentar a dependência da periferia em relação ao centro, tanto no nível nacional como internacional, e para intensificar conflitos agrários e interétnicos.

Na Calha Norte, sobressaiu a implantação de polos econômicos em torno da mineração de bauxita nas margens do rio Trombetas, em Oriximiná, e da monocultura de eucalipto para exportação de celulose no vale do rio Jari, em Almeirim. Ambos implicaram a instalação de company towns em áreas de floresta — Porto Trombetas e Monte Dourado, respectivamente, controladas por estrangeiros e funcionários especializados trazidos do Centro-Sul. Em torno delas foram registrados problemas socioambientais como o abrupto aumento populacional, a expansão do desmatamento, a degradação ambiental, a poluição hídrica, o crescimento desordenado de periferias e a multiplicação dos chamados beiradões — locais de concentração de moradias precárias, erigidas sobre palafitas, desprovidas de serviços básicos e geralmente associadas a atributos como pobreza, criminalidade e prostituição.

Diante de problemas crescentes, a Sudam, dominada por grupos de interesse exógenos, foi incapaz de ponderar as peculiaridades e o potencial endógeno para promover o desenvolvimento autossustentado da Amazônia (KOHLHEPP, 2002). Ao contrário, insistiu em erradicar modos de vida supostamente tendentes ao atraso para tornar o território amazônico propício à maximização da exploração econômica pelas vias, consideradas modernas, da indústria, da mineração e da agropecuária associadas ao capital estrangeiro. Desse modo, reinventou a região com base em ideias da natureza como recurso, do espaço como vazio e do homem como personagem estatístico, sem atentar às dimensões culturais (NAHUM, 2012).

Em 1985 o Brasil iniciou um processo lento e gradual de redemocratização em meio a crises econômicas e sociais associadas a um pronunciado desgaste da imagem externa do país, especialmente no que concerne a problemas ambientais e conflitos com povos indígenas. O Estado foi premido a reposicionar-se quanto a diversas questões de alcance mundial, entre elas a questão amazônica. Um Grupo de Trabalho Interministerial ligado à Secretaria Geral do Conselho de Segurança Nacional (CSN) foi criado para traçar um plano de “Desenvolvimento e Segurança na Região ao Norte dos Rios Solimões e Amazonas”. Como resultado, o Projeto Calha Norte (PCN) foi proposto com o objetivo de desenvolver e integrar essa região ao território nacional, ampliar a infraestrutura e melhorar as condições de vida da população dos estados do Amapá, Amazonas, Pará e Roraima. Ao encaminhar o projeto ao ex-Presidente José Sarney, o Secretário Geral do CSN alegou extrema preocupação com a Calha Norte.5

Trata-se de área praticamente inexplorada, correspondendo a 14% do Território Nacional e delimitada por uma faixa de fronteira praticamente habitada por indígenas.

Este último aspecto, por si só, vem acrescendo nova magnitude ao problema geral da área, uma vez que a conhecida possibilidade de conflitos fronteiriços entre alguns países vizinhos aliada à presente conjuntura no Caribe pode tornar possível a projeção do antagonismo Leste-Oeste na parte Norte da América do Sul (DENYS, 1985, p. 1).

Estruturado em duas vertentes, militar e civil, conjugadas a fim de aumentar a presença do Estado na Calha Norte, o PCN assumiu objetivos de planos que o precederam, mas, ao contrário deles, contemplou, ao menos em tese, a diversidade cultural na diretriz de: “reconhecer e valorizar as características e peculiaridades da sociedade e cultura amazônicas como elementos decorrentes das condições ecológicas, antropológicas e históricas” (BRASIL, 1985, p. 32). Estabeleceu, ainda, como requisitos essenciais para o uso de recursos naturais, a viabilidade econômica, a justiça social e o equilíbrio ecológico (BRASIL, 1985).

Os objetivos do PCN seriam alcançados por meio de uma série de “projetos especiais” que consubstanciariam um “conjunto coerente de orientações e metas com as quais deve[ria]m vir a compatibilizar-se todas as iniciativas governamentais voltadas para aquela região” (PACHECO DE OLIVEIRA, 1991, p. 325). Dispensando a designação de uma unidade responsável por centralizá-los e coordená-los, tais projetos dividiam-se no espaço (faixa de fronteiras, núcleo regional ou “interiorano” e zonas ribeirinhas) e nas temáticas: relações bilaterais na fronteira, política indigenista, ampliação de infraestrutura viária e recuperação de marcos limítrofes, entre outras (LOURENÇÃO, 2007; MONTEIRO, 2017).

Apesar da intenção declarada de considerar as peculiaridades da sociedade e cultura amazônicas, inclusive para delimitação e demarcação das terras ocupadas pelos indígenas, a política indigenista do PCN propunha, paradoxalmente, “valorizar a cultura [dessas] sociedades com o propósito de integrá-las progressiva e harmonicamente à comunhão nacional, estendendo-lhes a proteção das leis pátrias, em igualdade de condições com todos os brasileiros” (BRASIL, 1985, p. 33-34). Consequentemente, o principal legado da implantação do PCN foi a militarização da Calha Norte.

Com efeito, na espacialização dos “projetos especiais”, a defesa da faixa de fronteiras foi priorizada, e a intensificação da presença do Estado se resumiu às Forças Armadas, por meio da controvertida instalação de Pelotões Especiais de Fronteira (PEF) em terras ocupadas por indígenas, o que aprofundou conflitos interétnicos. Por exemplo, no alto rio Negro as famílias nativas consideraram-se vítimas de uma invasão militar, como expôs um líder indígena de Cucuí: “As nossas terras foram invadidas por soldados, como se fossem a casa da sogra. Fomos humilhados mesmo” (BUCHILLET, 1991, p. 109). Em Pari Cachoeira, grande parte do território indígena foi expropriado em troca do apoio governamental a projetos socioeconômicos, de educação e saúde, que foram descontinuados ao fim dos dois primeiros anos do PCN (BUCHILLET, 1991). Por fim, entre os Yanomami, o PEF foi incapaz de expulsar garimpeiros ilegais e controlar os conflitos entre eles e os indígenas.

Em favor de sua política indigenista, o governo alegava a necessidade de debelar ameaças à integridade do território brasileiro, prover melhores condições de vida aos indígenas e aproximá-los da sociedade nacional (ALBERT, 1992; PACHECO DE OLIVEIRA, 1991). Para Buchillet (1991), contudo, o verdadeiro objetivo, escamoteado na promessa de serviços sociais e respeito à diversidade cultural, era integrá-los forçosamente à sociedade nacional por meio de uma expropriação territorial sem precedente. Diante desses fatos, o PCN foi acusado pelo Conselho Indigenista Missionário (CIMI) de arriscar o extermínio de povos originários.

A transição para a década de 1990 correspondeu ao aumento das pressões externas e internas sobre o Estado brasileiro devido ao agravamento dos problemas ambientais e dos conflitos interétnicos na Amazônia. À emergência da questão ambiental no nível mundial aliou-se o progressivo avanço do regime democrático, com a apropriação da Carta de 1988 por amplos segmentos sociais. Em meio a denúncias, o PCN sofreu um esvaziamento, sem que houvesse consumado objetivos na proporção dos investimentos que exigia, e passou a tentar afastar o estigma militar, concentrando-se na luta contra o narcotráfico, na assistência e proteção às comunidades indígenas e em temas ecológicos e culturais (LOURENÇÃO, 2014, p. 21).

Nesse contexto, em maio de 1995 o Congresso Nacional instalou uma Comissão Mista Especial (CME) para reavaliar o PCN. Composta por cerca de 30 parlamentares, inclusive o atual presidente da República, a comissão reuniu-se em cinco ocasiões e visitou instalações militares na Calha Norte. No Comando da 1ª Brigada de Infantaria de Selva em Boa Vista, a CME foi alertada sobre a urgência de aumentar a presença do Estado na região, devido à atuação de narco-guerrilhas estrangeiras. Na ocasião, o então deputado Jair Bolsonaro defendeu o PCN e criticou o tratamento que o governo dispensa a ele, a falta de recursos e de incentivos para militares e civis se instalarem nas fronteiras. Defendeu, ainda, a redução de áreas indígenas, frisando que “os índios servem apenas como “‘massa de manobra’ de organismos internacionais que ali se instalam” (BRASIL, 1996, p. 11).

O Deputado Giovanni Queiroz, do Pará, indagou sobre as propostas para promover o desenvolvimento da região, que, em suas palavras, “não pode ser feito através apenas do nativo” (BRASIL, 1996, p. 11). Em clara adesão a teses racistas, o deputado alegou que a “integração da região [...] requer a ocupação da área por brasileiros brancos [...]. Mas como ocupar por brancos áreas essencialmente indígenas?” (BRASIL, 1996, p. 11). Um general alegou que a área de atuação do PCN era muito extensa e diversificada quanto às características físicas e de ocupação, e que, diante de ameaças à soberania nacional, fora necessário priorizar as ações militares. Todavia essa decisão não conflitava com o ideal de desenvolvimento, pois a presença dos militares deveria provocar a ampliação da oferta de serviços básicos e atrair novos ocupantes, que então promoveriam o crescimento econômico (BRASIL, 1996).

Como em outros planos, novos ocupantes pauperizados foram atraídos para áreas desprovidas de infraestrutura, pressionando ainda mais os parcos serviços disponíveis e acirrando conflitos com os povos nativos, cuja única opção era a integração forçada. A defesa da assimilação dos indígenas foi feita por um coronel do 8º Batalhão de Infantaria de Selva em Tabatinga. Argumentando que cada grupo deveria ser avaliado em função de seu estágio de aculturação, ele comparou povos que “vivem nus, isolados em áreas indígenas demarcadas [...] e estão com suas culturas preservadas” com os Tikuna, que, em seu entendimento,

[...] por falta de condições de se desenvolver, estão simplesmente estagnados, entregando-se, muitas vezes, ao alcoolismo e marginalização. Esses homens já estão aculturados [...] usam relógio, têm televisão com parabólica, falam no telefone e querem frequentar as nossas escolas (BRASIL, 1996, p. 22).

Concluindo que “o índio quer aculturar-se, mas fica à mercê de interesses menores” (BRASIL, 1996, p. 22), o coronel defendeu a oferta de ensino fundamental e profissionalizante e a realização de “ações cívico-social, com o objetivo de mostrar ao nativo o que é o Exército Brasileiro, que é mais especificamente um ótimo ‘antivírus’ para qualquer ação de ONGs que queiram falar ao povo indígena sobre deveres, ingerência, internacionalização etc.” (BRASIL, 1996, p. 24).

Em seu relatório final, a CME destacou o caráter sigiloso e autoritário do PCN, e o fato de que nem o Congresso Nacional nem a sociedade foram consultados sobre o projeto, tendo dele tomado conhecimento a partir das denúncias do CIMI — que, aliás, se absteve de apurar. Atendo-se às informações repassadas pelos militares, a CME recomendou a “imediata provisão de recursos para a revitalização daquele projeto, que certamente, cedo ou tarde, assumirá a sua condição de autossustentável em razão do iminente progresso econômico que poderá levar até aquela região” (BRASIL, 1996, p. 41). O PCN terminou os anos 1990 como um programa do Ministério da Defesa, mas com recursos aquém da necessidade.

A situação mudou consideravelmente na gestão de Luiz Inácio Lula da Silva, iniciada em 2003, quando passou a abranger seis estados e a receber mais recursos, que possibilitaram ampliar o foco na vertente civil por meio de convênios com entes estaduais e municipais nas áreas social e de infraestrutura (MONTEIRO, 2017). Em 2020, o PCN completou 35 anos envolvendo 442 municípios distribuídos em dez estados que ocupam 70% do território nacional e 99% da extensão das terras indígenas no Brasil, reunindo 85% da população indígena do país. Atualmente, é apresentado como um programa social cujos objetivos estratégicos são: “o aumento da presença do Poder Público; a melhoria da infraestrutura nas áreas de defesa, educação, esporte, segurança pública, saúde, assistência social, transportes e desenvolvimento econômico” (BRASIL, 2020). Contudo, o modelo de controle territorial por intermédio dos PEF, concentrando recursos na vertente militar, ainda prevalece (BRASIL, [2016-2019]).

Em paralelo à revitalização do PCN 2007, o governo Lula lançou o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), levando o Estado a assumir um papel preponderante na indução do desenvolvimento por meio de obras de infraestrutura em cinco eixos: rodovias, aeroportos, hidrovias, portos e energia. Na região Norte, o setor energético foi priorizado por meio da realização de estudos de inventário hidroelétrico, da construção de usinas hidrelétricas e da ampliação do Sistema Interligado Nacional através do linhão Tucuruí-Macapá-Manaus (IMAZON, 2021). A Calha Norte, além de ser afetada pelo linhão, foi visada em planos de aproveitamento energético dos rios Jari e Trombetas, como o PIN já havia intentado.

Apesar das críticas ao modelo de desenvolvimento francamente dependente do Estado, centrado na elevação dos gastos públicos e na abertura de canteiros de obras que não terminavam, uma segunda fase do programa foi iniciada no governo de Dilma Roussef, em 2011. Entre outras ações, o PAC-2 ampliou o investimento em infraestrutura social e urbana por meio de programas como o Minha Casa, Minha Vida e o Luz para Todos, e deu início à construção da UHE de Belo Monte, no rio Xingu, sua mais vultosa e polêmica obra.

O projeto original dessa usina fora concebido no âmbito dos planos militares de integração da Amazônia, mas postergado por algumas décadas. Sua retomada no século XXI, na gestão de uma presidenta eleita por um partido que historicamente declara compromisso com a proteção do meio ambiente e da diversidade cultural, reaqueceram o debate sobre desenvolvimento e direitos humanos, inclusive os direitos culturais de minorias.

Um marco desse debate havia sido fincado no Encontro dos Povos Indígenas do Xingu, realizado em Altamira, em 1989, quando líderes indígenas, ambientalistas, pesquisadores e organizações não governamentais brasileiras e estrangeiras lançaram a Campanha Nacional em Defesa dos Povos e da Floresta Amazônica. Sua intenção era sensibilizar a opinião pública e mobilizar resistências não só à usina, mas aos projetos desenvolvimentistas e aos incentivos concedidos a investidores estrangeiros e a atividades de agropecuária, mineração e exploração madeireira, que causavam danos ambientais e ameaçavam os modos de vida tradicionais na bacia do Xingu. Entre outras demandas, a Campanha (1989, p. 2) exigia o “respeito à integridade cultural das minorias étnicas e das populações tradicionais da Amazônia [e] o direito de participação dos processos decisórios governamentais e da busca da autodeterminação e demais direitos universais do Homem”.

Em 2001, o Movimento pelo Desenvolvimento da Transamazônica e Xingu lançou a carta SOS Xingu - Um chamamento ao bom senso sobre o represamento de rios na Amazônia, elencando 54 pontos críticos à UHE Belo Monte, entre os quais o autoritarismo do governo, que, por intermédio da Eletrobras, insistia na obra, com “atitudes [que] lembram os tempos da ditadura militar no Brasil” (MDTX, 2001, p. 4). Em 2008, quando um controverso processo de licenciamento ambiental foi deflagrado, a legalidade do projeto de Belo Monte foi posta à prova em dezenas de procedimentos judiciais e extrajudiciais. Nessa altura, mais de 250 organizações locais e internacionais, povos indígenas, comunidades rurais, ribeirinhas, pescadores e outros coletivos se congregaram no Movimento Xingu Vivo para Sempre.

As pressões do movimento social e as batalhas judiciais lograram algumas alterações no projeto inicial da UHE, entre elas a redução da área alagada em algumas centenas de quilômetros quadrados, mas as obras da usina foram iniciadas em 2011. Belo Monte entrou em operação comercial em 2016, porém os conflitos ao seu redor continuam, revelando a persistência de velhos paradigmas desenvolvimentistas e assimilacionistas na Amazônia, assim como o antagonismo entre “a concepção modernizante de desenvolvimento [...] e a concepção de comunidades locais [...] nas quais as práticas e saberes elaborados de forma indissociável entre natureza e cultura seriam os critérios para definição da qualidade de vida e, portanto, prioritários” (FLEURY; ALMEIDA, 2013 p. 154). Neste sentido, Belo Monte é apenas um prenúncio do que o Programa Barão do Rio Branco pode provocar na Calha Norte.

3 CONCLUSÃO: o PBRB sob a ótica dos direitos culturais

O percurso realizado neste artigo corresponde a uma breve trajetória da planificação do desenvolvimento na Amazônia, a partir da qual o inquietante Programa Barão do Rio Branco é interpretado sob a ótica dos direitos culturais. Inquietante porque combina o ideal de unificação da sociedade nacional, baseado em antiquadas teses evolucionistas e assimilacionistas presentes nos projetos de desenvolvimento que o antecederam, com um agressivo projeto de futuro baseado no cerceamento da diversidade cultural via restrição do amparo legal ao conjunto indivisível e interdependente dos direitos humanos.

Como pressuposto destas reflexões, assume-se que os direitos culturais fazem parte do referido conjunto de direitos fundamentais e universais, reconhecidos em diferentes institutos jurídicos de alcance nacional e internacional. Constata-se que, apesar disso, eles são historicamente negligenciados em diversos contextos nacionais, principalmente, no âmbito de processos de crescimento econômico. No Brasil, especificamente, o reiterado desrespeito aos direitos culturais tem combinado diferentes matizes na promoção, persuasiva ou forçada, da assimilação e aculturação de povos indígenas e comunidades tradicionais em sucessivos projetos econômicos justificados pela necessidade de integração e desenvolvimento nacional.

Nesse aspecto, o PBRB assemelha-se aos projetos desenvolvimentistas dos governos militares dos anos 1960 a 1980, que produziram grandes intervenções no ordenamento territorial, na dinâmica demográfica e na geopolítica da Amazônia. Ele também reaviva antigas estratégias de intensificação da presença militar na Calha Norte, sobretudo, em áreas habitadas por povos indígenas, com o objetivo declarado de proteger a faixa de fronteira e defender a soberania nacional de ameaças externas — no passado, o HIHA e o comunismo soviético, e agora o Triplo A. A favor do novo programa, o atual governo federal reutiliza imagens anacrônicas da Amazônia como uma região desabitada, isolada e atrasada.

A propósito, argumentos baseados em visões desse tipo têm recrudescido em círculos políticos e militares, e reverberado em diversos segmentos, ultimamente. Indivíduos e grupos alinhados tanto à esquerda quanto à direita no espectro político nacional têm incentivado a retomada de grandes obras de infraestrutura e a expansão da indústria agroextrativa na porção setentrional do país. Alguns chegam a clamar, como fez o general Santa Rosa (2020) — que era o titular da SAE/PR quando da formulação do PBRB — pela revogação de dispositivos jurídicos que incluem a proteção dos direitos culturais entre os deveres do Estado, de modo articulado com a proteção dos direitos territoriais e ambientais, dos quais são inseparáveis.

Com efeito, o atual cenário político brasileiro tem sido marcado pela desestruturação do ordenamento jurídico vigente, estimulada pelo governo. Nesse aspecto, sugestivamente, o PBRB inova em relação aos projetos que o antecederam, com um discurso explicitamente contrário à diversidade cultural e aos direitos coletivos de grupos étnicos específicos. É notório que, sob o slogan “Brasil acima de tudo!”, do atual presidente da República, os slides de apresentação do programa tenham apresentado os paradigmas do indigenismo, do quilombolismo e do ambientalismo como impedimentos a serem superados em prol do desenvolvimento e da integração da Calha Norte ao país.

A irônica associação de grupos étnicos específicos (indígenas e quilombolas) com ideias ultrapassadas e opostas ao progresso abriga, pelo menos, duas teses subjacentes que, para as finalidades deste artigo, vale a pena destacar. A primeira remete às teorias evolucionistas e racistas do século XIX, que afirmam a superioridade branca e concebem a cultura como civilização e/ou instrução, tomada como um fim inexorável. São teorias desse tipo que, historicamente, têm orientado os planos de desenvolvimento para a Amazônia, nos quais as populações regionais devem ser reeducadas para adotar padrões culturais compatíveis com novas e supostamente melhores performances econômicas.

A segunda tese subjacente ao PBRB, intimamente ligada à primeira, remete à visão da cultura como empecilho ao desenvolvimento. Neste sentido, a associação de pautas indígenas, quilombolas e ambientais com supostos paradigmas ultrapassados deve ser interpretada sobre o pano de fundo daquelas teses sobre a cultura, mas no contexto atual de negação da diversidade cultural como valor inerente aos princípios de um Estado pluriétnico e multicultural, onde a indissociabilidade entre território, meio ambiente e cultura é reconhecida como condição de coexistência dos diferentes grupos sociais.

Em suma, no PBRB e na agenda estratégica do governo que ele representa, as antigas teses e práticas assimilacionistas não só prosperam, intentando diluir diferenças em nome de supostos interesses nacionais, como ainda estimulam um acelerado processo de revisão de direitos instituídos em uma acidentada e inacabada trajetória de reconhecimento da cultura como dimensão fundamental dos direitos humanos. O PBRB, com todo o ideário que ele carrega, afronta e põe em risco os avanços feitos nos últimos 40 anos na construção de um Estado democrático no Brasil.

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Notas