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DAS INTENÇÕES AO PLANEJAMENTO a orientação política do governo Bolsonaro
FROM INTENTIONS TO PLANNING: the political orientation of the Bolsonaro government
Revista de Políticas Públicas, vol. 26, núm. 2, pp. 541-561, 2022
Universidade Federal do Maranhão

Artigos - Dossiê Temático


Recepción: 26 Octubre 2022

Aprobación: 01 Noviembre 2022

Resumo: Tomando por base a discussão acerca do planejamento e da gestão pública na disputa entre capital e trabalho, o presente artigo tem como objetivo problematizar a orientação política expressa pelo Plano de Governo, apresentado por Jair Bolsonaro ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE) em 2018, e pela Mensagem Presidencial do Plano Plurianual (PPA) de 2020-2023. Por meio da realização de pesquisa documental cotejada por pesquisa bibliográfica de tradição da crítica da economia política, buscou situar o projeto político bolsonarista na conjuntura econômica-social marcada pelo ultraneoliberalismo, caracterizada pelo arrefecimento das políticas sociais, privatização dos serviços públicos e financeirização do capital. Mediante as reflexões alcançadas, pode concluir que o projeto político bolsonarista reflete a lógica ultraneoliberal, indispensável à manutenção da produção capitalista.

Palavras-chave: Planejamento, fundo público, ultraneoliberalismo, bolsonarismo.

Abstract: Based on the discussion about planning and public management in the dispute between capital and labor, this article aims to problematize the political orientation expressed by the Government Plan, presented by Jair Bolsonaro to the Superior Electoral Court (TSE) in 2018, and the Presidential Message of the Multi-Year Plan (PPA) 2020-2023. Through documentary research combined with bibliographic research in the tradition of political economy critique, it sought to situate Bolsonaro's political project in the social-economic conjuncture marked by ultraneoliberalism, characterized by the cooling of social policies, privatization of public services, and financialization of capital. Through the reflections reached, it can be concluded that the Bolsonaro political project reflects the ultraneoliberal logic, indispensable to the maintenance of capitalist production.

Keywords: Planning, public fund, ultraneoliberalism, bolsonarism.

1 INTRODUÇÃO

A reflexão sobre o planejamento de políticas sociais no Brasil faz-se urgente, considerando a atual conjuntura política caracterizada pelo desmantelamento dos direitos sociais e pelo ataque brutal às lutas históricas pleiteadas pela classe trabalhadora e pelos movimentos sociais brasileiros. Há quem pense que o governo do presidente Jair Bolsonaro atue de forma improvisada, movido pela inexperiência de gestão e por ideologias de cunho estritamente moral. Em contraponto, este texto apresenta elementos que evidenciam que o projeto bolsonarista é um aprofundamento do neoliberalismo com sua face mais cruel, o ultraneoliberalismo.

A partir do pressuposto de que o planejamento e a gestão pública estão inseridos na disputa entre capital e trabalho, o presente artigo tem como objetivo problematizar a orientação política expressa pelo Plano de Governo, apresentado por Jair Bolsonaro ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE) em 2018, e pela Mensagem Presidencial do Plano Plurianual (PPA) de 2020-2023. Quais contradições são explicitadas no teor destes documentos e de que forma eles se articulam?

Em termos de procedimentos metodológicos, este artigo foi escrito por meio da realização de pesquisa documental, que abrange o plano de governo registrado pela candidatura de Jair Bolsonaro no TSE e o PPA (2020-2023), aprovado no primeiro ano de governo, cotejados por pesquisa bibliográfica de tradição da crítica da economia política. Assim, o artigo problematiza o projeto político bolsonarista, situando-o na conjuntura econômica-social marcada pelo ultraneoliberalismo, caracterizada pelo arrefecimento das políticas sociais, privatização dos serviços públicos e financeirização do capital.

Tendo em vista que os planos de governo exprimem um processo de regulação política e econômica das relações sociais, a análise destes instrumentos de planejamento se situa na reflexão sobre o papel do Estado, a luta de classes, os direitos sociais e a democracia. Sendo as dimensões histórica, econômica e política complementares ao processo de constituição das políticas sociais, este artigo se deterá a compreender os elementos políticos engendrados no Plano de Governo e no PPA (2020-2023) apresentados pelo Presidente da República Jair Bolsonaro.

Para além desta introdução e da seção de conclusão, o artigo está organizado em mais três seções. Na seção 2, discute-se os limites do planejamento das políticas sociais no Estado capitalista, evidenciando o contexto brasileiro. Em seguida, o artigo faz uma revisão teórica das categorias fundo público, orçamento e ultraneoliberalismo. E a seção 4 apresenta uma análise crítica do Plano de Governo e do PPA em curso no governo Bolsonaro.

2 O PLANEJAMENTO DE POLÍTICAS SOCIAIS NO ESTADO CAPITALISTA

Na sociedade capitalista, o Estado assume um lugar estratégico. O Estado tornou-se o centro do poder público, responsabilizando-se pela produção e reprodução das condições indispensáveis ao processo de acumulação capitalista (OLIVEIRA, 1998). Significa dizer que muito distante de uma mediação das relações pautadas por uma neutralidade para o “bem de todos”, o Estado tem o compromisso de manter um sistema de exploração que possibilite que uma classe social permaneça em situação de subalternidade, dependendo da venda da sua força de trabalho para sobreviver. Portanto, quanto menos força a classe trabalhadora e os movimentos de contra hegemonia ao capital tiverem perante quem está no poder, mais fácil é a tarefa de reprodução da vida social no modus operandi capitalista. Assim, o estabelecimento de um governo autoritário facilita o enriquecimento da classe burguesa.

Para Osorio (2014, p. 220):

Somente o Estado tem a capacidade de apresentar interesses sociais limitados como interesses societários de toda a comunidade, ou seja, como projeto de todos. Foi através dele, portanto, que a nova burguesia latino-americana conseguiu impor seu padrão de produção e readequar a sociedade para o exercício de sua dominação. A centralidade do Estado foi um elemento fundamental para fortalecer econômica e politicamente os setores que o hegemonizaram.

Segundo O’Connor (1977), o Estado capitalista exerce duas funções contraditórias: acumulação e legitimação. Ao passo que busca favorecer a acumulação de capital, ele também precisa buscar harmonia com os interesses das/os trabalhadoras/es. Essa contradição do Estado recai sobre a configuração das políticas sociais, que por vezes já são concebidas tendo por base a lógica dos mínimos sociais no processo de formulação e planejamento. Logo, pode-se apreender que as desigualdades sociais não são a consequência de um processo natural ou impensado, mas sim o resultado de um projeto societário. Mindlin (2010) explica que o planejamento surge nos países capitalistas como uma alternativa para melhor alocação dos recursos, com a intenção de prever e corrigir as instabilidades e as crises econômicas derivadas do livre mercado e por óbvio da própria engrenagem capitalista.

O planejamento estatal é essencial para as políticas sociais inclusas no âmbito de nações que primam pelo desenvolvimento socioeconômico, ainda que nos marcos do modo de produção capitalista[1] (BELLUZZO, 2022). Para Fondu (2019), o planejamento pode ser um importante instrumento político desde que se rompa com o retrocesso estéril entre o planejamento tecnocrático[2] e a negação pura e simples da política e se desloque para além das engenharias institucionais e as técnicas sociais para uma reflexão sobre a totalidade do planejamento e os determinantes do projeto político que ele representa.

No contexto brasileiro, de acordo com Doellinger (2010)[3], a grande questão que circunda o debate teórico sobre a economia do Brasil é a contradição entre o planejamento e o liberalismo, ao entender que uma ação planejada pelo Estado incorre necessariamente em uma intervenção econômica. Portanto, trazer o planejamento para o escopo das atribuições do Estado se desdobra em uma confrontação direta à elite brasileira e sua prática conservadora. A história do Brasil é marcada por um modelo de planejamento que menospreza as experiências e os processos que fazem parte da nossa história, recaindo em uma prática política denominada por Cardoso Junior (2020, p. 74) como “binômio pendência/providência”, exacerbando o hibridismo institucional estatal. Conforme observa Ribeiro (2018, p. 474), “[...] o planejamento estatal no Brasil sempre atendeu ao objetivo do desenvolvimento capitalista, da satisfação dos interesses do setor privado e dos pactos de dominação indispensáveis à manutenção da hegemonia burguesa”.

Embora as perspectivas de avanços progressistas no Brasil não sejam animadoras, as políticas sociais ainda são uma via de fortalecimento das lutas da classe trabalhadora que visam a ampliação dos direitos sociais, e por conseguinte, o alcance de melhores condições de vida. Todavia, a participação da classe trabalhadora no âmbito do planejamento das políticas é um caminho a ser construído, posto que as decisões de gestão orçamentária, por exemplo, não passam por uma consulta popular efetivamente. Dessa forma, o entendimento acerca da participação social como um elemento que garante a expansão dos direitos à classe trabalhadora por meio do processo de planejamento das políticas sociais não é um consenso no campo teórico, pois também existem posicionamentos que afirmam o planejamento como um instrumento exclusivamente do governo ou do corpo técnico da gestão do Estado:

O bom processamento técnico de um dado problema não assegura a eficácia política e pode ser, por certo tempo e a curto prazo, um ônus político, caso implique severos sacrifícios para a população. Por seu lado, um processamento técnico deficiente ou irresponsável pode gerar benefícios políticos a curto prazo mas, a longo prazo, pode converter-se em um ônus político. Naturalmente, a pior opção para um governante e aquela que, além de ser tecnicamente ineficaz, é também politicamente onerosa (MATUS, 1996, p. 33).

O Estado enquanto um espaço contraditório e de condensação da luta de classes (OSÓRIO, 2014) detém espaços de tensionamentos na esfera do planejamento e execução de planos, programas e projetos das políticas sociais para envidar a disputa de recursos no âmbito do fundo público (RIBEIRO, 2018).

Em países como o Brasil, onde os princípios democráticos não são enraizados culturalmente e a classe média não se identifica como classe trabalhadora (por falta de consciência política de classe social), o planejamento se torna ainda mais inviável, pois existe a predominância do pensamento de que um governo comprometido com os interesses do povo deve adotar uma postura estritamente técnica para tomar as melhores decisões sobre os rumos do país. Infelizmente, entre as consequências da cobrança dessa “racionalidade técnica” do Estado, encontra-se o fortalecimento da ideia falaciosa de que a privatização das políticas sociais é a melhor via para garantir serviços de qualidade à população, que depende do acesso público aos direitos sociais para sobreviver.

3 FUNDO PÚBLICO, ORÇAMENTO E ULTRANEOLIBERALISMO

Ao compreender que o Estado exerce uma função fundamental de produção e reprodução do modelo societário capitalista, de forma a assegurar condições favoráveis à acumulação do capital, possibilitando a apropriação privada da riqueza socialmente produzida pelos detentores do capital constante, infere-se que as orientações políticas presentes no Estado são constantemente reformuladas para o cumprimento de tal fim. Em busca por socorrer os grandes capitalistas da derrocada do liberalismo clássico, o neoliberalismo surge como uma reação teórica e política para assegurar o aumento das taxas de lucro, inaugurando uma nova fase de acumulação capitalista onde há predominância da esfera financeira (SALVADOR, 2010). Neste contexto, o fundo público configura-se como um objeto de constante disputa no Estado.

Ainda que o neoliberalismo defenda o Estado mínimo, a realidade é que a política econômica neoliberal não se sustentaria sem o incansável esforço estatal para favorecer as grandes empresas, ao intervir sistematicamente na economia por meio dos ajustes fiscais; das desonerações tributárias; das contrarreformas; da redução dos gastos públicos, de forma geral, com exceção das despesas financeiras (BOSCHETTI; TEIXEIRA, 2019). Ora, o que se pode perceber é que a reinvindicação neoliberal de mínima intervenção do Estado aplica-se somente ao investimento na garantia dos direitos sociais, ordenado pelo desmantelamento das políticas sociais ao tratar os direitos conquistados historicamente pela classe trabalhadora como mercadorias a serem vendidas no processo de privatização dos serviços públicos.

O neoliberalismo, conforme Puello-Socarrás (2015), ultrapassa um programa de recomendações de políticas econômicas. Trata-se de um projeto político de classe, que exacerba as lógicas e as contradições inerentes à reprodução e à acumulação sem precedentes do capital. Dardot e Laval (2016) lembram que o neoliberalismo modifica profundamente o capitalismo e transforma a sociedade. Para os autores, “o neoliberalismo não é apenas uma ideologia, um tipo de política econômica. É um sistema normativo que ampliou sua influência ao mundo inteiro, estendendo a lógica do capital a todas as relações sociais e a todas as esferas da vida” (DARDOT; LAVAL, 2016, p. 7).

Nessa trilha, a crise de 2008 significou uma oportunidade para as classes dominantes tornarem o neoliberalismo um modo de governo com capacidade de autofortalecimento, atuante por meio de “um sistema de normas e instituições que comprime as sociedades como um nó de forca”, apontam Dardot e Laval (2016, p. 8). As crises indicam um modo de prosseguir a trajetória que parece ilimitada do neoliberalismo, que opera como um “camaleão” se adaptando e se roborando nos ataques aos direitos da classe trabalhadora, com a sua face mais cruel, a do ultraneoliberalismo.

Para Cislaghi (2020), o ultraneoliberalismo é o novo patamar em curso do neoliberalismo financeirizado. A sua origem encontra-se na crise capital de 2008 e a sua conformação ocorre na década seguinte com um novo bloco histórico, que permitiu a chegada no poder de governos neofacistas em vários lugares do mundo. Conforme a autora, a partir de 2010, essa nova face do neoliberalismo é “[...] reacionária, racista, misógina, que retoma sua experiência inicial da ditadura chilena da década de 1980, inclusive ressuscitando personagens do período como Paulo Guedes, Ministro da Economia brasileiro desde 2019” (CISLAGHI, 2020, p. 299).

Silva (2020), ao estudar a relação entre “racismo e ultraneoliberalismo” para compreender a expropriação de direitos nas particularidades da formação sócio-histórica do Brasil e o estado da arte do governo Bolsonaro, define:

O que chamamos então de ultraneoliberalismo no Brasil são as exigências que ultrapassam as privatizações e os cortes dos recursos das políticas públicas, mesmo aquelas focalizadas e compensatórias. Estão sendo minados não somente todos os graus de resistência aos novos padrões de acumulação, mas verificamos o aumento expressivo da descartabilidade de populações negras e indígenas (SILVA, 2020, p. 307-308).

A desqualificação do Estado em sua competência de gerir o fundo público e operacionalizar as políticas sociais faz parte de um pensamento produzido, entranhado no senso comum, que não consegue enxergar possibilidades pala além da sociedade capitalista, que acredita que as relações de mercado são as únicas capazes de atender de forma satisfatória às necessidades humanas. Tendo como base essa ideologia que vislumbra o capitalismo como o fim da história, as relações sociais de exploração da força de trabalho são aceitas como constitutivas do ser social.

O caso é que – não devido às inalteráveis determinações ontológicas, mas como resultado da divisão do trabalho historicamente gerada e mutável, que continua prevalecendo sob todas as formas concebíveis do domínio do capital – os indivíduos são mediados entre si e combinados em um todo social antagonicamente estruturado por meio do sistema estabelecido de produção e troca. Este sistema é regido pelo imperativo do valor de troca em permanente expansão a que tudo o mais – desde as necessidades mais básicas e mais íntimas dos indivíduos até as variadas atividades produtivas materiais e culturais em que eles se envolvem – deve estar rigorosamente subordinado: é o imencionável tabu ideológico das formas e estruturas realmente assumidas pela perversa mediação institucional e material sob o sistema do capital [...] (MÉSZÁROS, 2011, p. 67).

Ao tratar da financeirização do capital, Bin (2017) apresenta o juro como uma categoria sociológica que possui um impacto no processo de subjetivação humana, que naturaliza as relações de exploração e justifica o juro como uma compensação monetária pela privação temporária de um consumo que extrapola as necessidades imediatas do agente financiador. A lógica perpetrada pelo juro é perversa e escamoteia a luta de classes em si mesma.

Segundo Lupatini (2012), o capital fictício e o capital portador de juros assumem centralidade nas relações econômicas contemporâneas, demonstrando que a financeirização do capital culmina em uma forma de acumulação de riquezas que não está atrelada diretamente ao processo de valorização da mercadoria (que se dá por meio do trabalho). Com a valorização do capital fictício, desenvolveu-se a reprodução ampliada do capital pautada na dívida pública, que, ao passo que atende às necessidades de financiamento dos Estados capitalistas, também financia o alto empresariado. Dessa forma, o crescimento exponencial da dívida pública aponta para o esgotamento do sistema capitalista, que depende desta engrenagem dissimulada para aumentar a rentabilidade do capital financeiro[4], que sacrifica a classe trabalhadora.

Na perspectiva crítica da economia política, compreende-se o fundo público intrinsicamente situado na luta de classes. No entanto, existem divergências na abordagem do fundo público que podem ser apontadas por dois tratamentos distintos: a) o fundo público a partir do trabalho excedente; e b) o fundo público como antivalor[5]. Behring (2021) entende que o fundo público é composto pela mais-valia socialmente produzida (trabalho excedente) e pelo trabalho necessário, tomando o antivalor como uma contradição sistêmica e não como uma negação do valor em si.

Oliveira (1998) entende que os gastos públicos não geram valor, pois os serviços públicos têm a finalidade do bem-estar, não tendo a busca da valorização e nem a busca do lucro. Por conseguinte, para o referido autor, o fundo público é a negação do valor, o antivalor. Assim, ele tenta reformular a equação marxista de acumulação do capital, dividindo tal equação em duas partes (valor e antivalor). Mas essa divisão não corresponde ao processo real de produção das mercadorias.

E de que forma o fundo público vai se materializar no atendimento ou negação das demandas cotidianas da classe trabalhadora? Por meio do orçamento público. Uma das questões pertinentes ao debate do fundo público embasado na crítica à economia política é que o orçamento público não pode ser reduzido a um instrumento técnico de gestão, pois trata-se de um instrumento político que disputa a orientação do fundo público. Desse modo, o orçamento, como parte mais visível do fundo público, possibilita o atendimento das necessidades de reprodução da vida social das/os trabalhadoras/es por meio do acesso aos direitos sociais (SALVADOR; TEIXEIRA, 2014).

No neoliberalismo e na sua face ultraneoliberal, acentua-se o discurso de conciliação de classes, que aparece constantemente nas negociações políticas sendo apontado como uma saída em que todas/os serão beneficiadas/os. Mas, bem sabe-se que esta prática é insustentável em um modo de produção que tem por objetivo a crescente acumulação de capital (BOSCHETTI; TEIXEIRA, 2019). O ataque à Seguridade Social por meio das contrarreformas previdenciárias; da contrarreforma trabalhista; do congelamento dos gastos públicos e da priorização da dívida pública são evidências da dominação do mercado financeiro na realidade política, social e econômica no Brasil.

No Brasil, desde o golpe de 2016, protagonizado pelo parlamento sob a batuta das classes dominantes, vem avançando “[...] a passos largos rumo à exacerbação do neoliberalismo, com aprofundamento das contrarreformas e privatizações. A eleição de 2018 quebrou o ‘ovo da serpente’ e alçou ao poder um governo de extrema direita, ultraneoliberal e neofascista” (BOSCHETTI; BEHRING, 2021, p. 70). Nesse contexto se insere o governo de Jair Bolsonaro, em que medidas estruturantes de austeridade e ajuste fiscal em curso desde 2016 “ganharam contornos dramáticos com esta combinação entre ultraneoliberalismo e neofascismo” (BEHRING; SOUZA, 2020, p. 134).

Rossi, Dweck e Oliveira (2018, p. 7) definem a “austeridade como uma política de ajuste da economia fundada na redução dos gastos públicos e do papel do Estado em suas funções de indutor do crescimento econômico e promotor do bem-estar social”. Significa um ajuste na economia brasileira que passa a definir o tamanho do setor público de forma estrutural a partir da Emenda Constitucional (EC) 95[6]. Com isso, o Brasil entra na era da austeridade. A austeridade fiscal é, portanto, a face contemporânea da política de ajuste fiscal permanente em curso no país.

Com a chegada do Presidente Temer ao poder, ocorre um recrudescimento da ofensiva do capital, voltando com carga à ortodoxia neoliberal, com brutal corte de direitos sociais, sobretudo, no campo do financiamento das políticas públicas, como denota o Novo Regime Fiscal (NRF), aprovado pela EC 95. O NRF inviabiliza a vinculação dos recursos para as políticas sociais nos moldes desenhado na CF de 1988, ao congelar as chamadas despesas primárias do governo (exceto as despesas financeiras com o pagamento de juros da dívida) por vinte anos, limitando-se a correção pela inflação. Conforme a regra proposta no NRF (EC 95), “os gastos públicos não vão acompanhar o crescimento da renda e nem da população, em um país cujo gasto per capta ainda é muito baixo” (DWECK; SILVEIRA; ROSSI, 2018, p. 48).

Isto posto, a discussão sobre o fundo público, o orçamento e a financeirização do capital facilita uma compreensão crítica do contexto político contemporâneo, que pauperiza a classe trabalhadora e contraditoriamente apresenta-lhe a ilusão da melhoria das condições de vida e a prosperidade econômica por meio do esforço individual (empreendedor e meritocrático), da terceirização dos serviços públicos (entregando as políticas sociais ao mercado) e do direcionamento do fundo público ao capital financeiro (adotando medidas violentas de austeridade fiscal).

4 O PLANEJAMENTO BOLSONARISTA: uma análise do plano de governo e do plano plurianual

Ao longo do período eleitoral em 2018, Jair Bolsonaro investiu fortemente em uma campanha que se deu em dois eixos principais: moral e econômico. O eixo da “moral” apelou para o fundamentalismo religioso como forma de regular o comportamento social, especialmente no que toca à sexualidade, por meio do discurso abominador de qualquer prática sexual fora do padrão heteronormativo ou das premissas dos mandamentos cristãos. Já o eixo da “economia” consagrou o ultraneoliberal Paulo Guedes como um “guru do sucesso econômico”, atraindo um público que acredita que a crise econômica no Brasil se deve à tentativa de instauração de um “Estado socialista” pelos governos de Lula e Dilma. Assim, o neoliberalismo, travestido de “liberalismo econômico”, e que efetivamente trata-se do ultraneoliberalismo, conforme apontamos anteriormente, foi utilizado como a principal proposta do governo Bolsonaro, enobrecendo a defesa do Estado mínimo, da propriedade privada, da competividade e do empreendedorismo.

4.1 O caminho da prosperidade brasileira: um plano de fé traçado por Bolsonaro

O Plano de Governo apresentado pelo atual presidente Jair Bolsonaro nas eleições de 2018 foi intitulado “O Caminho da Prosperidade” (TSE, 2018). Este Plano apresentou em todas as suas 89 páginas o slogan “Brasil acima de tudo, Deus acima de todos” e expôs em sua capa um versículo bíblico, demonstrando nitidamente que o Estado defendido por esse governo não é laico. Embora não se possa considerar um plano de governo apresentado no pleito eleitoral um instrumento legítimo de planejamento e gestão pública, este documento, que é obrigatório para a validação das candidaturas ao poder executivo, aponta para as diretrizes políticas e prioridades das/dos candidatos que concorrem ao cargo.

A leitura deste documento é um tanto desoladora para quem procura por propostas de governo concretas, pois além de levantar pautas reacionárias e propor medidas que atacam violentamente os direitos da classe trabalhadora, trata-se de um documento que não poderia caracterizar um plano de governo, como instrumento de gestão pública, tendo em conta que seu conteúdo está mais voltado para a apresentação de ideias retrógradas baseadas em valores morais conservadores do que necessariamente apresentar uma elaboração para a gestão pública. Entre as frases de efeito deste documento, destacam-se: “O problema é o legado do PT de ineficiência e corrupção”; “O governo vai confiar nos indivíduos! O governo recuará, para que os cidadãos possam avançar!”; “Contra a esquerda: números e lógica”; “Prender e deixar na cadeia salva vidas!”; “Um dos maiores males atuais é a forte doutrinação”; “Para finalizar queremos resgatar o sentimento de uma nação, justa, livre e fraterna”; entre outras. A seguir, será feita uma síntese do conteúdo do documento em questão.

O enaltecimento do liberalismo econômico perpassa todo o Plano de Governo de Bolsonaro, por meio da exortação da liberdade como bem mais precioso do povo brasileiro. A propriedade privada e a não interferência do Estado nas relações familiares são um sedutor argumento para a defesa da supremacia dos direitos individuais. No que tange à economia, o documento responsabiliza inteiramente os governos petistas pela recessão econômica, aumento da inflação, déficit primário elevado, desemprego e corrupção. E o liberalismo é apresentado como a única forma do Brasil sair deste “fosso” no desenvolvimento econômico: “O Liberalismo reduz a inflação, baixa os juros, eleva a confiança e os investimentos, gera crescimento emprego e oportunidades” (TSE, 2018, p. 13).

É curioso notar como o próprio “liberalismo” é deturpado neste plano de governo. Ao mesmo tempo em que a propriedade privada é colocada como um bem inviolável, pautando-se pela centralidade da liberdade individual, o documento trata da importância da intervenção governamental a favor das empresas e do empreendedorismo. Segundo o documento, a prioridade econômica do governo se baseia no tripé: câmbio flexível, meta de inflação e meta fiscal, o que reforçaria a ideia de “ajuste fiscal permanente” (BEHRING, 2021). Nesse sentido, o Plano afirma que o bem-estar, a eficiência econômica e a distribuição de renda serão alcançadas por meio da privatização das empresas públicas. E ainda mais, já destina os recursos advindos da privatização de empresas estatais para um fim específico: “todos os recursos obtidos com privatizações e concessões deverão ser obrigatoriamente utilizados para o pagamento da dívida pública” (TSE, 2018, p. 61). Nesta proposta, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social deixa de ser uma empresa pública e passa a ser um “Banco de Investimentos da União” (TSE, 2018, p. 62).

O objetivo de equilibrar as contas públicas foi previsto pelo governo por meio da adoção da estratégia de buscar um superávit primário que estabilize a relação entre a dívida pública e o Produto Interno Bruto (PIB), o que indica um aprofundamento da austeridade fiscal (SALVADOR, 2020). Ao prometer que o endividamento público será freado, o plano afirma que a redução da dívida pública será reforçada pela realização de ativos públicos, relegando mais uma vez ao mercado a “salvação” do Brasil. O plano apresenta a redução da dívida pública e a privatização dos serviços públicos como a resposta certeira para a retomada da confiança do mercado nas transações econômicas brasileiras, resultando consequentemente no aumento do investimento e alcance da estabilidade monetária.

A lógica construída pelo Plano é do sucateamento das políticas sociais mediante o fortalecimento de uma política de Estado Mínimo. Pelo argumento de necessidade de “enxugamento” do Estado, o horizonte que se delineia é de apontar como culpados pela estagnação econômica brasileira o grande número de servidoras/servidores públicos, o investimento em políticas sociais de forma ineficiente (exemplificadas pela saúde, educação e previdência), o aparelhamento das estruturas federais e a concentração de arrecadação de tributos da esfera federal.

Nas últimas décadas, o Governo Federal concentrou a arrecadação de tributos, criando burocracia e ineficiência para controlar os entes federados. Queremos uma Federação de verdade. Os recursos devem estar próximos das pessoas serão liberados automaticamente e sem intermediários para os prefeitos e governadores. As obras e serviços públicos serão mais baratos e com maior controle social (TSE, 2018, p. 19).

As soluções propostas para a economia brasileira, do ponto de vista orçamentário, caminham na direção da austeridade fiscal. Como medida para reduzir os gastos públicos e, especialmente, o mau uso dos recursos oriundos do fundo público, Jair Bolsonaro propõe um “golpe mortal” no que resta de orçamento social no Brasil e nas últimas vinculações de fontes tributárias, ao propor o Orçamento Base Zero (OBZ)[7]. Caso o OBZ obtenha sucesso na sua implementação no país, pode significar uma brutal redução dos recursos destinados no âmbito do orçamento público para as políticas sociais, pois deixaria de contar com recursos previamente definidos na Constituição e nas leis infraconstitucionais.

O orçamento base-zero não é um método de organizar ou apresentar o orçamento público, voltando-se, antes de tudo, para a avaliação e a tomada de decisão sobre despesas. De acordo com o modelo, as ações, ou parte delas, de um programa governamental constituiriam unidades de decisão cujas necessidades de recursos seriam avaliadas em pacotes de decisão. [...]. Os pacotes de decisão, devidamente analisados e ordenados, forneceriam as bases para as apropriações dos recursos nos orçamentos operacionais (GIACOMONI, 2008, p. 61, grifos do autor).

Cabe recordar que o Brasil já adota há algumas décadas[8] a metodologia do orçamento-programa para organização dos gastos públicos, integrando o planejamento e orçamento público, o que foi reforçado na Constituição Federal (CF) de 1988, conforme Piscitelli, Timbó e Rosa (2006, p. 87):

[...] o orçamento-programa consagra o princípio de que o gasto está vinculado a uma finalidade, e a própria LDO [Lei de Diretrizes Orçamentárias] estabelece que cada programa deve identificar as ações necessárias para atingir seus objetivos – atividades, projetos ou operações especiais –, especificando os respectivos valores e metas, bem como as unidades orçamentárias responsáveis pela realização da ação. O desdobramento das categorias de programação – programas, atividades, projetos ou operações especiais – até os subtítulos leva à indicação do produto, unidade de medida e da meta física.

Levando em consideração que a maior parte dos gastos é prevista por lei como obrigatória, a redução dos gastos pelo OBZ significaria um impacto real nos gastos do Estado brasileiro. Além disso, esse suposto discurso tecnicista em torno do orçamento público encobre interesses privados de apoio ao grande capital por meio de contrarreformas[9].

Tratando a contrarreforma previdenciária como uma medida urgente, que foi concretizada com a aprovação da EC 103, de 12/11/2019, o Plano de Governo também previu a criação de uma nova carteira de trabalho “verde e amarela”, em que o contrato individual será priorizado frente à Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), ficando a cargo das/os trabalhadores escolher por fazer uso desta nova carteira, que só traz benefícios aos empregadores. Ainda no campo dos direitos trabalhistas, a liberdade de escolha entre sindicatos pelos trabalhadores é colocada como uma forma de garantir a concorrência entre as instituições sindicais, possibilitando à/ao trabalhadora/trabalhador a prestação de melhores serviços. Nota-se que o Governo Bolsonaro não somente desacredita nos sindicatos como um espaço de reinvindicação trabalhista, como os concebe enquanto empresas no livre mercado.

De fato, as instituições e movimentos “esquerdistas” são atacados e desqualificados no referido documento eleitoral. A associação do marxismo à corrupção e a culpabilização dos governos petistas pelo preocupante cenário brasileiro são o “carro-chefe” do conteúdo político e ideológico do documento. E por mais irônico que pareça[10], o combate à corrupção, o enfrentamento da criminalidade e o fim das negociações político-partidárias indecorosas dentro do Palácio da Alvorada foi um dos discursos mais explorados pelo candidato à Presidência da República Jair Bolsonaro.

As propostas do atual Presidente em torno da política de educação foram muito bem aceitas pelo público votante no candidato, unindo o fundamentalismo religioso ao voraz mercado educacional brasileiro. O plano de governo bolsonarista incita a educação para o empreendedorismo como política de Estado, enfatiza a necessidade de adequação da rede pública de ensino básico e superior ao modelo de Educação à Distância, qualifica o Plano Nacional de Educação (uma construção coletiva e muito bem fundamentada) como um documento orientador para doutrinação de crianças e adolescentes a ideologias de esquerda e acusa as escolas de “sexualizar”[11] as crianças precocemente.

Ao fim da leitura do Plano de Governo do Presidente Bolsonaro, percebe-se que o projeto que está em curso no Brasil não atenta apenas contra os direitos da classe trabalhadora, mas põe em risco os princípios de um Estado democrático. De que forma este projeto político reacionário interfere na configuração do planejamento e do fundo público no Brasil?

4.2 “PPA - planejar, priorizar, alcançar”: o anúncio da prosperidade?

O orçamento público brasileiro é composto por três instrumentos de planejamento que regem o ciclo orçamentário, instituídos pela Constituição Federal de 1988: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Estes três instrumentos são propostos pelo poder executivo ao poder legislativo, para que sejam votados pelas/os legisladores. O PPA desenha o planejamento estratégico de médio prazo de um governo, estabelecendo as prioridades nacionais e regionais a serem adotadas pelo período de 4 anos (ENAP, 2017). Dessa forma, o PPA (também conhecido como Programa de Governo) descreve as metas e os objetivos da gestão pública para o mandato do governante vigente e continuidade no primeiro ano do próximo mandato. Com isso, o PPA significa uma integração entre o planejamento do Estado e o orçamento público.

A sistemática envolve uma relação entre planejamento, orçamento e controles internos e externos. O PPA é um planejamento das metas e dos programas de governo para quatro anos. A LDO, que deve ser compatível com o PPA, vai estabelecer as diretrizes para o orçamento anual, como também as modificações na legislação tributária para o exercício subsequente. A LOA vai quantificar os valores em relação a programas, com os seus respectivos executores, com base nas estimativas e autorização para obtenção de receitas, fixando os gastos para o exercício seguinte.

Todo plano plurianual é acompanhado de uma mensagem presidencial, onde o Presidente da República imprime a direção política e justifica as metas e os objetivos estabelecidos pelo PPA, onde, a princípio, serão retomadas as “promessas eleitorais” contidas no Plano de Governo, se o governo possuir o mínimo de coerência. Desta forma, a síntese da mensagem presidencial do PPA que será feita a seguir será relacionada à leitura do projeto defendido pelo Plano de Governo de Bolsonaro, de modo a propiciar uma análise dos rumos que o Brasil segue e dos anseios de significativa parcela da sociedade que elegeu Bolsonaro como Presidente da República.

A Mensagem Presidencial do Plano Plurianual (2020-2023) foi intitulada “Planejar, Priorizar, Alcançar” e sua formulação contou com diversos colaboradores, tais como técnicos de governo, acadêmicos e conceituados especialistas do setor privado, segundo informação do documento oficial (BRASIL, 2019). Na apresentação do documento já é anunciado que a demanda social por políticas públicas é crescente, mas os recursos orçamentários e financeiros são insuficientes para o atendimento de tais demandas em sua totalidade. Na apresentação do plano de governo, Jair Bolsonaro diz que todos os brasileiros terão seus direitos preservados. Talvez fosse necessário dizer que os brasileiros a quem ele se refere no plano de governo não são as/os trabalhadoras/es, que são as/os primeiras/os a sofrer as duras consequências do contingenciamento.

Denominado de “novo PPA”, o governo de Jair Bolsonaro afirma que o Plano Plurianual (2020-2023) é inovador e se distingue dos demais apresentados por governos anteriores. Este PPA aposta na recuperação econômica gradual do Brasil e aguarda que a confiança dos empresários e dos consumidores seja restabelecida, reforçando a necessidade dos ajustes fiscais e contrarreformas. A justificativa para o baixo crescimento econômico no Brasil e o desequilíbrio fiscal se dá, segundo o governo Bolsonaro, pelos custos crescentes da previdência social, pela expansão dos subsídios públicos ao setor privado e pelo aumento substantivo dos salários públicos. Dessa forma, ele propõe:

i) simplificação – explicitando no projeto de lei apenas o previsto na Constituição; ii) realismo fiscal – decorrente do arcabouço legal vigente e do contexto atual de restrição de recursos públicos; iii) integração com os planejamentos estratégicos dos ministérios e com a avaliação de políticas públicas, permitindo efetivar o ciclo orçamentário no governo federal (BRASIL, 2019, p. 4).

Tanto no Plano de Governo quanto no PPA, os gastos com os salários públicos são abordados como problemas. A contrarreforma da previdência desvinculou benefícios, reduziu seus valores e ampliou o tempo de contribuição (BOSCHETTI; TEIXEIRA, 2019), no entanto, os militares possuem regime de previdência própria e não serão atingidos pelas novas regras do regime previdenciário geral. Bolsonaro coloca em seu plano de governo que irá valorizar e proteger os militares, não foi à toa que até o mês de julho de 2020, o governo brasileiro contava com 11 ministros militares em um governo com total de 17 ministérios.

Além da contrarreforma previdenciária e das tentativas de ampliação da liberdade econômica, o PPA avisa que outras medidas estão inseridas no planejamento do atual governo, tais como: a Reforma Tributária (na linha da simplificação e visando a desonerar ainda mais a carga tributária do capital); a Continuidade do Programa de concessões e privatização de empresas estatais e serviços de infraestrutura (com a intenção de reordenar o papel econômico do Estado); a adoção de Medidas de liberalização comercial (instigando a concorrência entre as empresas); a redução e racionalização dos subsídios concedidos pela União (por meio da redução dos benefícios tributários); e a reforma administrativa da gestão pública (a fim de aumentar a produtividade no serviço público).

A simplificação deste PPA culminou em uma drástica redução de programas, objetivos e metas. O PPA em questão apresenta uma meta e um objetivo para cada programa orçamentário, totalizando 66 programas finalísticos, 66 objetivos e 66 metas, com seus respectivos indicadores. Para fins de comparação, o PPA anterior (2016-2019) totalizava 54 programas temáticos, 304 objetivos, 1.136 metas, 542 indicadores e 3.101 iniciativas. O PPA (2020-2023) contém 13 diretrizes e 15 temas, que configuram a estratégia adotada pelo governo, sendo as diretrizes responsáveis por indicar as orientações prioritárias do novo governo e os temas responsáveis por mobilizar a nova estrutura organizacional do governo para o cumprimento das metas. As diretrizes e temas podem ser visualizados nos Quadros 1 e 2.

Quadro 1
Diretrizes do PPA (2020-2023)

Mensagem Presidencial do PPA 2020-2023 (BRASIL, 2019). Elaboração própria.

O Quadro 2, apresenta 15 temas destacados pelo governo no PPA (2020-2023.

Quadro 2
Temas do PPA (2020-2023)

Mensagem Presidencial do PPA 2020-2023 (BRASIL, 2019). Elaboração própria.

As diretrizes apontadas pelo PPA (2020-2023) estão em consonância com a proposta de Estado Mínimo dentro do escopo neoliberal, de redução dos gastos públicos, privatização dos serviços públicos e valorização da liberdade de mercado (que garante à classe trabalhadora apenas o direito de vender sua força de trabalho e gastar o seu salário no consumo dos serviços que garantem as condições de reprodução da força de trabalho). Às/aos filhas/os das/dos trabalhadoras/es destina-se a educação voltada para o trabalho, à classe rica as portas das universidades permanecem abertas. A moral burguesa é reafirmada nestas diretrizes que colocam “as famílias de posses” em foco, garantindo-lhes a liberdade de defender suas propriedades privadas.

Registra, ainda, que esse plano não foi readequado de forma a enfrentar com eficácia a pandemia da Corona Virus Disease (Covid-19)[12], novo coronavírus, que já matou mais de 600 mil pessoas no Brasil. Conforme Maringoni (2022, p. 39-40), “no Brasil, sem nenhum planejamento ou controle centralizado e com um discurso negacionista por parte do presidente da República, a regra é a mazorca sanitária. É como se não houvesse Estado e o mercado reinasse sobre tudo e todos”.

Entre os temas destacados neste Plano Plurianual, pode-se notar algumas peculiaridades muito características deste governo. A Previdência Social é colocada junto à política fiscal, não existindo a Seguridade Social em seu conjunto (previdência social, assistência social e saúde). Os vínculos familiares e intergeracionais constituem tema próprio, apesar de serem fortalecidos pela articulação de diversas políticas que configuraram temas no PPA. A política de trabalho e geração de empregos é abordada pelo viés da competividade e produtividade. E por fim, a agropecuária e o meio ambiente estão no mesmo tema, valendo ressaltar que o agronegócio no Brasil é uma das maiores causas do desmatamento das áreas de preservação ambiental.

O PPA (2020-2023) aponta para a concretização de um projeto político neoliberal que não possui nenhum compromisso com a classe trabalhadora brasileira, pois está inteiramente alinhado ao predadorismo capitalista, que ignora as necessidades humanas, as condições socioambientais e o próprio ideal de “soberania nacional” tão presente na retórica bolsonarista.

5 CONCLUSÃO

O neoliberalismo não é um mero receituário de medidas econômicas, mas constitui um projeto de classes. Reconhecê-lo enquanto tal exige maior esforço e articulação das/os trabalhadoras/es contra um conjunto de mecanismos institucionais que fragilizam as demandas sociais pela minimização da importância das necessidades humanas, sobretudo aquelas demandas que adentram uma arena de disputa política por meio de processos com ampla “participação democrática”, como as eleições que elegeram Bolsonaro.

Perante a realidade estarrecedora da política brasileira, em que o governo federal confronta lutas sociais históricas e encara em tom de deboche a pobreza, a fome, a morte, o racismo e a misoginia, resta-nos recuperar a civilidade nas relações sociais e o compromisso com a garantia de direitos básicos à classe trabalhadora. A eleição de Jair Bolsonaro trouxe à tona uma alegoria de valores reacionários, práticas discriminatórias e recursos antidemocráticos. A burguesia tomou coragem de assumir publicamente seu projeto mórbido, de objetificação das pessoas e mercadorização das relações. Hoje, observar atentamente as condições socioeconômicas em que vive a população brasileira possibilita a confirmação de que o projeto ultraneoliberal, que se apropria de forma indecorosa de ideologias religiosas e apelos morais, nada tem a ver com o humanismo, mas sim com a defesa de interesses particulares frente às necessidades coletivas.

Conclui-se, portanto, que o neoliberalismo, e no contexto brasileiro o ultraneoliberalismo, não é uma tendência qualquer dentro do campo da gestão e do planejamento públicos. O ultraneoliberalismo é um mecanismo de sobrevivência intrínseco ao modo de produção capitalista, que muito além de uma intervenção na esfera econômica da gestão política, incide diretamente na moral, nos valores e nos costumes da sociedade, a fim de construir uma consciência coletiva favorável à exploração capitalista e, por conseguinte, à reificação das relações sociais.

Por fim, como elemento importante de resistência política, a produção do conhecimento crítico e referenciado socialmente é eminente para disputar os rumos do Brasil. Os estudos sobre o planejamento, fundo público e as políticas sociais, dentro de uma perspectiva crítica, apresentam-se como uma via para abordar a luta pelos direitos sociais, situando-a no marco capitalista neoliberal e vislumbrando as possibilidades de mudança e transformação social que aparecem no horizonte político brasileiro. Dessa forma, é possível construir um debate qualificado, a fim de compreender e avaliar as políticas sociais abordando os diferentes aspectos que as constituem.

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Notas

[1] A coletânea organizada por Gilberto Maringoni intitulada “A volta do Estado planejador: neoliberalismo em Xeque” evidencia experiências internacionais recentes incluindo a América Latina e a China com embates entre a presença do Estado e o planejamento de políticas públicas em contraponto ao ideário neoliberal predominante na orientação das políticas públicas (econômicas e sociais) no Brasil.
[2] Predominante no Brasil e, em particular, durante a ditadura militar (1964-1985) ou a “ditadura do grande capital” como bem fundamento por Ianni (2019). Sobre a tecnocracia estatal e o planejamento vide do capítulo 2, de Ianni (2019).
[3] Refere-se ao livro organizado pelo Ipea (2010), que trata da controvérsia do planejamento na economia brasileira trazendo a histórica polêmica entre Roberto Simonsen (desenvolvimentista, empresário da indústria – Fundador FIESP) e Eugênio Gudin Filho (liberal). A proposta de Simonsen apresentada ao Conselho Nacional de Política industrial, em 1944, defendia que para o Brasil se desenvolver era fundamental o planejamento do governo e a política industrial. Enquanto, Gudin não acreditava na viabilidade de uma economia industrial no Brasil. O melhor, para ele, seria o país explorar suas vantagens comparativas usando as vantagens de seu clima e a extensão das terras férteis firmando-se no cenário mundial como o grande exportador agrícola. Esta última visão parece está sendo retomada com força no Brasil.
[4] Uma análise crítica as categorias capital financeiro, financeirização, capital fictício e capital portador de juros pode ser vista em Carcanholo (2010) e Mello e Nakatani (2021).
[5] Em Salvador (2010), há uma recuperação da polêmica sobre a tese do Antivalor desenvolvida na obra seminal “Os direitos do antivalor: a economia política da hegemonia imperfeita” de Francisco de Oliveira e dos primeiros textos críticos aos ensaios publicados pelo autor. Salvador (2010), observa que o fundo público não pode ser considerado uma espécie de antivalor no modo de produção capitalista e demonstra que o mesmo participa da reprodução geral do capital e da força de trabalho.
[6] A EC 95 estabeleceu para o exercício de 2017 que a despesa primária paga no exercício de 2016, incluídos os restos a pagar pagos e demais operações que afetam o resultado primário será corrigida no limite de 7,2% e para os exercícios posteriores, ao valor do limite referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
[7] Ainda que no primeiro momento pode parecer “fantasiosa” a proposta de OBZ não se pode menosprezar as tentativas de sua implementação, com experiências regionais no Brasil, como é o caso de Minas Gerais, que sob o comando de um governo de direita (Partido Novo), vem experimentando a partir de 2022, uma implantação de OBZ em 38 órgãos estaduais. Vide: https://www.agenciaminas.mg.gov.br/noticia/governo-implementa-orcamento-base-zero-em-38-orgaos-estaduais-e-promove-eficiencia-nas-contas-publicas.
[8] O Decreto-Lei 200, de 1967, estabelece que Lei Orçamentária Anual (LOA) deve organizada na forma de orçamento-programa.
[9] De acordo com Behring e Boschetti (2010), a utilização do termo reforma foi equivocada durante a década de 90, pois as reestruturações propostas não possuem caráter redistributivo e nem se aliam às demandas por reforma da classe trabalhadora. Assim, entende-se que os processos de reestruturação do Estado no neoliberalismo, no âmbito das políticas econômicas e sociais, vão de encontro aos interesses reivindicados pelas/os trabalhadoras/es, configurando, portanto, uma contrarreforma.
[10] Logo que empossado, Jair Bolsonaro convidou o Juiz Sérgio Moro (responsável pela Operação Lava-Jato que impediu a candidatura do Ex-Presidente Lula às eleições para a Presidência) para ser Ministro da Justiça e Segurança Pública em seu governo. Sérgio Moro aceitou o convite, ainda que configurasse uma relação de conflito de interesses. Além deste fato vergonhoso, os filhos e a esposa do Presidente Jair Bolsonaro estão sendo investigados por suspeitas de corrupção. Sem falar dos escândalos recentes que culminou na prisão do ex-ministro da Educação, Milton Ribeiro, em junho de 2022.
[11] Esta ideia de sexualização precoce de crianças é equivocada em alguns sentidos. O primeiro deles diz respeito à ignorância sobre a sexualidade humana. A sexualidade é uma dimensão transversal à constituição do ser social, integrando o desenvolvimento humano e suas relações sociais desde o nascimento até a morte, portanto uma criança não é sexualizada, uma vez que ela é sexual em sua condição humana (PENANTE, 2018). O segundo se refere à concepção de infâncias que esta afirmação traz, que compreende as crianças como sujeitos passivos nos espaços em que participa e vulnerabiliza mais ainda a criança dentro das instituições adultocêntricas. E o terceiro aspecto é o teor político levantado nesta afirmação, que fez com que discursos esdrúxulos fossem utilizados como argumentos eleitorais, tais como a distribuição de “kit gays” e de mamadeiras em formatos de genitais pelos governos petistas.
[12] Sobre a disputa do fundo público e orçamento durante a pandemia verificar: Salvador (2020), Behring e Souza (2020), Boschetti e Behring (2021).


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