Resumo: O estudo analisa as coalizões de defesa locais na agenda governamental do Programa de Desenvolvimento Integrado do Centro Espacial de Alcântara (PDI-CEA), no estado do Maranhão, com foco nas políticas públicas de turismo. Na metodologia empregada, utilizou a abordagem qualitativa, com levantamento bibliográfico e documental e entrevistas. Foram realizadas 14 entrevistas com os atores-chaves envolvidos na política pública de turismo em nível local. Os resultados apontaram que há credibilidade no Programa a ser executado pelo CEA, embora existam conflitos pertinentes, inclusive fundiários, que perpetuam até hoje e que diretamente interferem no desenvolvimento da atividade turística. Além disso, novas coalizões estão sendo formadas conforme previsto nas ações do PDI-CEA, a exemplo da Instância de Governança do Polo São Luís e Secretaria Municipal de Turismo de Alcântara.
Palavras-chave: Coalizões de defesa, interação política, políticas públicas de turismo, PDI-CEA, Alcântara.
Abstract: The objective is to analyze the local defense coalitions in the governmental agenda of the Integrated Development Program of the Alcântara Space Center (PDI-CEA), in the state of Maranhão, with a focus on public tourism policies. In the methodology used, a qualitative approach was used, with a bibliographic and documental survey and interviews. Fourteen interviews were conducted with key actors involved in public policy on tourism at the local level. The results pointed out that there is credibility in the Program to be executed by CEA, although there are pertinent conflicts, including land tenure, that perpetuate until today and that directly interfere in the development of tourist activity. In addition, new coalitions are being formed as foreseen in the actions of the PDI-CEA, such as the Governing Body of Polo São Luís and the Municipal Tourism Secretariat of Alcântara.
Keywords: Defense coalitions, political interaction, tourism public policies, PDI-CEA, Alcântara.
Artigos - Temas livres
COALIZÕES DE DEFESA E POLÍTICAS DE TURISMO o caso do programa de Desenvolvimento Integrado do Centro Espacial De Alcântara – MA
COALITIONS OF DEFENSE AND TOURISM POLICIES: the Case of the Integrated Development Program of the Alcantara Space Center - MA
Recepción: 25 Mayo 2022
Aprobación: 01 Noviembre 2022
Em agosto de 2020, pela sanção do decreto federal 10.458, instituiu-se a Comissão do Programa de Desenvolvimento Integrado para o Centro Espacial de Alcântara (PDI-CEA) a fim de propor mecanismos institucionais e tecnológicos que possibilitem a implementação do PDI-CEA, bem como monitorar a execução do PDI-CEA e gerar subsídios para a sua consolidação; e promover a coordenação entre as iniciativas da administração públicas federais relacionadas com o desenvolvimento do Centro Espacial de Alcântara - CEA, ressalvadas as atividades de interesse estratégico do Ministério da Defesa e as competências de outros órgãos e entidades (BRASIL, 2020).
Nesse sentido, as tratativas expostas acenderam na agenda do Ministério de Ciência e Tecnologia (MCTI), ações voltadas para o desenvolvimento econômico por meio da atividade turística, envolvendo múltiplos atores de vários níveis de governo ligados ao turismo, bem como a interação com a iniciativa privada e representante do trade turístico.
Observa-se que o interesse do PDI-CEA pela atividade turística como forma de desenvolver economicamente a cidade de Alcântara e seu entorno, leva ao engajamento de múltiplos atores de vários níveis de governo e de iniciativas privadas ligados ao turismo. Assim, é possível identificar distintos sistemas de crenças e correspondentes coalizões de defesa atuantes no subsistema das políticas de desenvolvimento do PDI-CEA, que por sua vez, podem impactar nas mudanças na própria formulação da política pública direcionada ao turismo.
De acordo com Gomes (2021), os atores políticos - públicos e privados - formam redes informais para inserir suas ideias na política. A compreensão da interação entre os atores políticos torna-se requisito fundamental para entender as coalizões nas políticas públicas no turismo, bem como as mudanças que aconteceram (e acontecem) em seu processo de formulação (identificação do problema e na formação da agenda) a serem constituídas no PDI-CEA.
Vale lembrar que pesquisas como estas sugerem uma análise da formulação da política turística que é severamente constrangida muitas vezes pela falta de recursos, coordenação inadequada entre os atores políticos e pelo entendimento geralmente baixo ou ruim dos tomadores de decisão do que vem a ser a atividade econômica impulsionada pelo turismo (SANTA, 2013).
Além disso, ao buscar o enquadramento do turismo em torno das redes politicas é possivel entender a complexidade da gestão de destinos turísticos e de como os debates políticos e seus resultados refletem o contexto socioeconômico e político (SANTA, 2017).
Diante do exposto, questiona-se: em qual contexto o PDI-CEA está inserido? Quais as características desse Programa em relação ao turismo? Que coalizões de defesa foram e estão sendo estabelecidas em torno do PDI-CEA, no eixo do turismo?
Para responder a essas indagações o presente artigo tem como objetivo analisar as coalizões de defesa locais na formulação da agenda governamental do PDI-CEA no estado do Maranhão, com foco nas políticas públicas de turismo. Para atingir tal propósito, busca-se identificar em qual contexto o PDI-CEA está inserido, levando em consideração as características desse Programa em relação ao turismo; verificar como as coalizões de defesa foram estabelecidas em torno do PDI-CEA, no eixo do turismo; e compreender como a interação entre os atores locais influenciou na formulação das políticas públicas de turismo que integram PDI-CEA.
Tendo em vista o alcance desses objetivos, realizou-se a revisão bibliográfica, o levantamento documental e as entrevistas com 14 atores-chaves envolvidos na política pública de turismo em nível local. Para o tratamento dos dados e das informações coletadas na pesquisa exploratória e de campo, buscou-se por meio da análise de conteúdo (BARDIN, 2011) aproximar teoria e empiria e desvelar o contexto, as articulações estabelecidas e interações entre os atores políticos envolvidos na formulação de políticas públicas de turismo do PDI-CEA.
Assim, a pesquisa encontra-se estruturada na seção introdutória, seguida da metodologia e da seção 3, que trata do referencial teórico sobre as coalizões de defesa nas políticas públicas de turismo. Na seção 4 são expostos os resultados e discussão das coalizões de defesa no PDI-CEA e as políticas públicas de turismo no município de Alcântara -MA e, por último, as considerações finais do trabalho.
Como forma de analisar as coalizações de defesa locais na formulação da agenda governamental do PDI-CEA, com foco na formulação das políticas públicas de turismo, estruturou-se a proposta de pesquisa aplicada com base na abordagem qualitativa, distribuída nas fases da pesquisa exploratória, de campo e tratamento de dados (MINAYO, 2010). Adota-se essa abordagem por acreditar ser consistente e empregada em metodologias anteriores na análise de coalizões de defesa em políticas públicas de turismo, permitindo assim, a investigação da estrutura da rede, normas e regras do jogo que influenciam a capacidade da rede de tomar cognição de visões e interesses divergentes (SANTA, 2017).
Na fase exploratória, além da revisão bibliográfica que privilegiou o debate de autores sobre coalizões de defesa e políticas públicas de turismo, realizou-se o levantamento documental, buscando informações em decretos e reportagens nos portais do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações, em documentos e atas, tanto na Secretaria Municipal de Turismo de Alcântara quanto na Instância de Governança Polo São Luís, totalizando 13 documentos.
Na fase de trabalho de campo, adotaram-se as entrevistas com os atores chaves locais, envolvidos com as políticas públicas de turismo e que podem exercer certa influência na tomada de decisão na fase de formulação da agenda governamental do PDI-CEA. Tal escolha foi motivada pela ação que estes indivíduos, ao agir em certos momentos como mediadores, geram diferentes coligações e compromissos entre os membros, apresentam propostas de mudança, minimizam os conflitos e influenciam decisões políticas no âmbito do Turismo (GOMES, 2021). Vale ressaltar que vários subsistemas foram criados a partir do PDI-CEA, envolvendo uma complexidade de atores e instituições para discutir questões para além das políticas de ciência e tecnologia, como saúde, educação, segurança, entre outros, a incluir o turismo. Assim, os atores selecionados ocupam posições estratégicas pertinentes que podem influenciar as tomadas de decisão e mediar diretamente os conflitos e as mudanças políticas no âmbito do turismo local.
As entrevistas foram realizadas presencialmente com 14 sujeitos e no momento da entrevista, os participantes assinaram o termo de consentimento autorizando os dados para uso exclusivo desta pesquisa, desde que preservassem suas identidades.
Por fim, na fase de tratamento do material, foi realizada a análise propriamente dita, por meio da análise de conteúdo (BARDIN, 2011), buscando dentro do espaço de construção de diversos olhares sobre o PDI-CEA, compreender o contexto, as articulações estabelecidas pelo PDI-CEA e interações (networks) entre os atores políticos, tomando como unidades de codificação as palavras contexto, crenças e interações. As categorias de análise estão associadas ao contexto (trajetória do PDI-CEA), às crenças (sistema de convicções e interesses) e interações (o papel dos atores políticos).
Proposto por Paul A. Sabatier, as coalizões de defesa (Advocacy Coalition Framework- ACF) surgem como um modelo de análise para estudar a formulação as mudanças nas políticas públicas a partir de dois pressupostos: “O primeiro, enxerga as causas das mudanças nas políticas públicas como resultado das disputas entre as coalizões de defesa e o segundo entende a mudança como produto do papel exercido pelo aprendizado político no processo” (VICENTE, 2015, p. 77). Henry et al. (2014) enfatizam que a ACF retrata esse processo político como uma competição contraditória onde um conjunto de atores forma e mantém coalizões, engaja-se em debates analíticos com potencial de aprendizagem e coalizões em defesa de seus problemas e alternativas políticas preferidas. Sabatier (1988, p. 139) enfatiza como coalizão de defesa,
[...] pessoas de uma variedade de posições (representantes eleitos e funcionários públicos, líderes de grupos de interesse, pesquisadores, intelectuais e etc.), que (i) compartilham determinado sistema de crenças: valores, ideias, objetivos políticos, formas de perceber os problemas políticos, pressupostos causais e (ii) demonstram um grau não trivial das ações coordenadas ao longo do tempo.
Nesse sentido, o modelo de coalizões de defesa prevê que as crenças dos atores políticos (públicos e privados) estão embutidas em redes (networks) informais, que por sua vez, estão estruturadas em prol da defesa de um interesse em comum.
Esse conjunto de atores políticos compartilha de crenças fundamentais que tem como objetivo influenciar o subsistema da política (SABATIER; WEIBLE, 2007), ou seja, as pessoas se engajam na política para traduzir suas crenças, ao invés de simplesmente inserir-se por interesses materiais em ação. Segundo Santa (2013), o estudo sobre redes reforça a importância de fatores-chave pertinentes na implementação de políticas de turismo, como conhecimento e recursos dos atores, bem como condições contextuais, incluindo laços de solidariedade.
[...] o uso de redes políticas para complementar a ACF. A abordagem permite a análise de vínculos relacionais, interdependências e fluxos de informações entre as organizações que compõem o sistema turístico. Da mesma forma, toma conhecimento do contexto social no qual as políticas turísticas são formuladas e feitas [...] (SANTA, 2013, p. .)
Portanto, a abordagem de rede é um complemento apropriado ao ACF, uma vez que as crenças políticas individuais podem levar a redes de implementação e o grau de integração da rede pode determinar o progresso na execução de políticas públicas de turismo. Dessa forma, entende-se por coalizões de defesa o compartilhamento de um sistema de crenças (valores, ideias, objetivos, etc.) por múltiplos atores que ocupam uma variedade de posições (representantes eleitos, funcionários públicos, líderes de grupos de interesse, pesquisadores, etc.) sobre os assuntos políticos fundamentais (SABATIER, 1988), que operam em um subsistema político específico desempenhando em formato de laços solidários “papéis importantes na geração, disseminação e avaliação de ideias políticas” (JENKINS-SMITH; SABATIER, 1993, p. 179).
No turismo, segundo Mediotte (2017, p. 9), as policy network apresentam “grande representatividade na formulação de políticas públicas intrinsecamente presentes nos governos, e principalmente entre os diversos setores, inclusive no turismo, uma vez que sua vertente principal é a prática das políticas abertas, pluralistas, flexíveis e corporativistas.” A partir dessa premissa, observa-se que as políticas públicas de turismo são permeadas de valores e crenças dos mais diversos atores políticos, em diferentes posições e que detêm de conhecimentos técnicos (ou não), capazes de influenciar as mudanças nas políticas públicas.
É importante assinalar que as informações técnicas e científicas assumem um papel importante na construção de crenças que poderão influenciar nas mudanças (GOMES, 2021). De acordo com Sabatier e Jenkins-Smith (1993), o conhecimento gerado da política pública torna-se um dos aspectos fundamentais, pois refere-se às possíveis alterações de ideias e comportamentos que podem resultar das experiências e vivências dos atores políticos no processo da política pública. É nesse ínterim que as coalizões são intermediadas pelos mediadores (policy brokers), que tentam reduzir as tensões entre os atores políticos e direcionarão para uma definição sobre as decisões governamentais.
De acordo com Cairney (2015), na interação entre as coalizões de defesa concorrentes de um subsistema político existe o compartilhamento de um conjunto de crenças, que funcionam como um tipo de ‘cola’ que os mantêm unidos e podem se basear em uma estrutura hierárquica formada por três níveis (SABATIER; WEIBLE, 2007; CAIRNEY, 2015, VICENTE, 2015), conforme quadro 1:
Observa-se que as crenças profundas são menos suscetíveis a mudanças e bem mais amplas para orientar o comportamento da política, enquanto as crenças fundamentais são empregadas em subsistemas, porém são geralmente estáveis por um período de tempo. Por fim, a maioria das mudanças se dá por aspectos secundários, em que as crenças são refinadas de acordo com as novas informações (CAIRNEY, 2015). Portanto, para determinar se existem coalizões de defesa em um subsistema político, as crenças que unem essas coalizões devem ser determinadas ao longo das mudanças políticas (DEAN, 2011), o que fica evidente que as crenças influenciam a formação de coalizões de defesa.
Para refinar a análise de coalizões de defesa, Jenkins-Smith et al. (2017) propuseram associar às mudanças, os processos de aprendizado orientados para a política e que são influenciados por fatores, como: nível de conflito do subsistema, estímulos existentes para o aprendizado, os atributos dos atores e os atributos dos fóruns e arenas de interação.
Nesse sentido, no modelo de coalizões de defesa, as políticas públicas podem ter suas mudanças associadas às causas internas do subsistema (relacionadas ao aprendizado, que pode determinar o sistema de valores das coalizões e as estratégias a serem adotadas por elas) ou externas a ele (como eventos externos e parâmetros estáveis do sistema, capazes de influenciar o poder)[1]. Logo, a ação dos atores políticos no processo de formulação da política pública, bem como a influência de questões externas ao sistema político complementam os subsídios necessários à análise da formulação das agendas públicas (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993).
Assim, Gomes (2015, p. 67) destaca que “a formulação de políticas de turismo é um processo político que inclui aprendizagem e coordenação política” (GOMES, 2015, p. 67) e como tal articula vários atores políticos, que em certos momentos, formam coalizões para obtenção de determinados objetivos em comum. Todavia, a compreensão das interações dos atores políticos não é uma tarefa fácil e simples, pois o processo é complexo, diversificado e não-linear, em que se faz necessário, conforme orientações de Pimentel e Pimentel (2012, p. 2) “identificar os principais elementos necessários (atores, recursos, interesses em jogo) para se diagnosticar as possibilidades de arranjos diferentes que os atores podem criar para a gestão” de destino turístico.
Santa (2013, p. 216) enfatiza a necessidade de associar redes políticas e ACF no contexto turístico “como parte do crescente conjunto de pesquisas de política turística que emprega múltiplas perspectivas”, levando-se em conta a interação dos sujeitos que formam a rede de coalizões e os possíveis interesses que os aproximam, que podem ser múltiplos. “Logo, as políticas públicas de turismo trazem a necessidade de conciliação dos interesses sociais com os econômicos, sendo inerente a elas a interação entre empresários e setor público” (GOMES, 2020, p. 61)
A identificação da interação entre os sujeitos se torna importante à medida que estes buscam minimizar os conflitos e alinhar os interesses a partir de negociações, que acontecem por meio de barganha, persuasão ou cooperação (GOMES, 2015). A negociação por meio de barganha corresponde ao consenso de metas de ambas as partes, enquanto a negociação de persuasão envolve o convencimento e a negociação de cooperação está voltada para a colaboração mútua e reciprocidade (GOMES, 2015). Acredita-se que estudar a interação entre os atores da política pública de turismo e as consequências de suas escolhas e decisões por meio de suas formas de negociação, permite entender as aproximações, as articulações, e principalmente, os interesses envolvidos que motivam os atores a confiarem e cooperarem entre si.
É nesse ínterim, que esta pesquisa se articula: aproximar políticas públicas, turismo e modelo de coalizões de defesa, com o objetivo de analisar as coalizões de defesa locais na formulação da agenda governamental do Programa de Desenvolvimento Integrado do Centro Espacial de Alcântara (PDI-CEA), no estado do Maranhão, com foco na formulação das políticas públicas de turismo.
Alcântara é conhecida como uma cidade histórica, fundada em 1648 e localizada aproximadamente a 15 km da capital maranhense, sendo a maior área quilombola do país, com 96 comunidades quilombolas (MARANHÃO, 2019).
Sua história é repleta de lutas e resistências de quatro séculos de pressões significativas sob suas terras. Em 1980, com o Decreto 7.320, foi instituído o grupo para Implantação do Centro de Lançamento de Alcântara (CLA), para gerenciar a implementação do centro e realizar as primeiras operações espaciais, conforme quadro a seguir (ANDRADE et al., 2018). De acordo com este Decreto, 46% do território alcantarense foi destinado à aeronáutica sob a justificativa de utilidade pública, levando a desapropriação de 62 mil hectares, atingindo assim 23 comunidades quilombolas, 312 famílias.
Embora com a inauguração oficial do CLA em 1983, apenas em 1989 tornou-se operacional, com o lançamento dos primeiros foguetes (ANDRADE etal., 2018). De acordo com Almeida (2006, p. 7), nos anos de 1990 e início do século XXI, Alcântara vivia um contexto dramático,
[...] exacerbado pela aparente contradição entre desenvolvimento tecnológico e desenvolvimento das comunidades locais. No campo das políticas públicas estratégicas, para o desenvolvimento tecnológico e para a segurança nacional, persiste e é reforçada a relevância da continuidade do Programa Nacional de Atividades Espaciais. Por outro lado, orientado pelas diretrizes de defesa dos direitos humanos e de inclusão social, há a determinação de reconhecer o direito das comunidades tradicionais, representadas neste caso pelos quilombolas de Alcântara.
A esse respeito, Andrade et al. (2018, p. 43-44) mencionam que superando os desafios que perpetuam há mais de 30 anos, inclusive de natureza fundiária, o projeto do CEA mostra-se imprescindível “para o desenvolvimento do setor espacial no país, [...] mas também servirá de importante fomento à economia do país, bem como ao desenvolvimento sustentável social e econômico da região.”
Em 2019, a Agência Espacial Brasileira (AEB), vinculada ao MCTI recebeu 14 inscrições de empresas internacionais para operar no CEA, retomando o interesse do governo federal em continuar as operações de lançamento em Alcântara. Diante desse fato, em 13 de agosto de 2020, por meio do Decreto 10458, institui-se a comissão e dispõe-se sobre o Programa de Desenvolvimento Integrado do Centro Espacial de Alcântara (PDI-CEA), que assume a seguinte estrutura (BRASIL, 2020):
Ministro de Estado da Ciência, Tecnologia e Inovações, que a presidirá; e
a) Agência Espacial Brasileira, que a coordenará;
b) Ministério da Defesa;
c) Ministério da Infraestrutura;
d) Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações;
e) Ministério do Desenvolvimento Regional;
f) Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República;
g) Advocacia-Geral da União;
h) Secretaria Especial de Assuntos Estratégicos da Presidência da República; e
i) Comando da Aeronáutica.
Observa-se a diversidade de atores políticos envolvidos na Comissão, sendo que a Agência Espacial Brasileira ocupa posição central dessa coalização, uma vez que compete ao órgão desenvolver as atividades espaciais no país. Essa coalização tenta fundamentar por meio do programa a crença de que o desenvolvimento espacial é social e economicamente benéfico para a comunidade alcantarense, ou seja, atrelado a ele, a comunidade será beneficiada com ações e programas governamentais nas mais diversas áreas, a incluir o turismo.
Com relação ao turismo, o programa propõe em seu art. 9º desenvolver “projetos e iniciativas com vistas ao desenvolvimento socioeconômico e de infraestrutura para o atendimento às necessidades do Programa Espacial Brasileiro no Município de Alcântara, Estado do Maranhão, e em seu entorno.” (BRASIL, 2020, s.p). Contudo, observa-se que a atividade na cidade de Alcântara ainda é embrionária e que não comporta o fluxo de turista que o Programa pode trazer à cidade.
Conforme dados do Observatório de Turismo da Cidade de São Luís (SÃO LUIS, 2021) e o inventário da oferta turística de Alcântara (MARANHÃO, 2019), os equipamentos turísticos correspondem a 20 restaurantes, bares e lanchonetes e 9 meios de hospedagem. Em relação aos meios de hospedagem, tem-se 64 quartos e 191 leitos, sendo todos de pequeno porte (até 15 UHS) e 100% gestão familiar. Além disso, a maioria dos empreendimentos são informais, o que impossibilita, por exemplo, a adesão ao CADASTUR e ao Selo Turismo Responsável. O transporte aquaviário no porto Jacaré atualmente opera com apenas duas embarcações, de capacidade média de 150 pessoas cada, realizando uma viagem por dia.
Conforme entrevistas, observa-se que o turismo ainda não é visto de forma profissional, com problemas estruturais que impedem a sua evolução na localidade:
Na minha opinião continua estagnado. A prática do Turismo em Alcântara ainda não é profissional! (Entrevistado 2)
Fraca por conta do poder público, até hoje temos problemas com o acesso ao nosso destino. (Entrevistado 3)
Embora o município apresente um potencial em diferentes nichos de turismo, gargalos primários, como o acesso impede o desenvolvimento da atividade, estagnando o crescimento econômico do município. (Entrevistado 4)
Vejo leve evolução principalmente no guiamento, mas ainda vivemos problemas recorrentes: falta de sinalização, ruínas sujas, pessoas guiando sem condições ou sem credenciamento, lixos espalhados pela cidade. São problemas que nesse período já era pra ser resolvido, mas ainda não está. (Entrevistado 5)
Nesse sentido, surge a preocupação das entidades governamentais, empresariado e sociedade civil, em buscar soluções, alternativas para o que se considera um problema público, já que se vislumbra uma oportunidade de melhoria. O PDI-CEA, conforme suas diretrizes, tem buscado dentro do território alcantarense e entorno, “firmar acordos e parcerias para garantir os recursos institucionais e tecnológicos para a consecução dos seus planos e projetos, em cooperação com órgãos e entidades, públicos e privados” (BRASIL, 2020, s.p).
Embora haja uma situação conflitante entre Centro de Lançamento de Alcântara (CLA) e moradores de Alcântara desde a instalação e o remanejamento, acredita-se que o PDI-CEA pode contribuir para o desenvolvimento econômico e social, por meio do fomento do turismo, conforme depoimentos abaixo:
O programa pode ajudar na infraestrutura do município (Entrevistado 1).
Pode contribuir de várias maneiras, principalmente investindo na infraestrutura local, projetos socais e também ambientais. (Entrevistado 3)
Atividades integradas entre as comunidades tradicionais e o turismo científico tornará esse destino único no mundo (Entrevistado 4).
80% dos turistas vêm com muita curiosidade sobre o centro espacial. Então se eles colocarem algo ou um circuito mais planejado voltado para o turista aumentaria e muito o turismo na cidade. (Entrevistado 6)
Todavia, observa-se que o PDI-CEA, em razão de uma trajetória muitas vezes associada ao distanciamento da comunidade, gera dúvidas em relação as suas contribuições para o desenvolvimento econômico e social de Alcântara.
Todas as experiências anteriores nesse sentido fracassaram, desde o governo do ex-presidente Sarney! (Entrevistado 2)
Se for aberto para visitação, pode ser que contribua. (Entrevistado 8)
Esse "desenvolvimento" só acontecerá se houver um esgotamento a respeito desse progresso juntamente com a comunidade. Ouvir as expectativas e as deficiências e discutir um processo de acompanhamento ou controle social das ações desse possível "desenvolvimento". É muito importante envolver totalmente a comunidade e não usar terceiros pra decidir pela comunidade (Entrevistado 9).
Diante desse contexto, o Agência Espacial Brasileira (AEB) tem realizado várias ações em busca de parcerias. O PDI-CEA, conforme suas diretrizes, tem procurado, dentro do território alcantarense e entorno, propor um modelo de implementação e concretização de suas propostas, firmando “acordos e parcerias para garantir os recursos institucionais e tecnológicos para a consecução dos seus planos e projetos, em cooperação com órgãos e entidades, públicos e privados” (BRASIL, 2020, s.p). A AEB tem realizado reuniões em busca de fortalecer a rede política e convencer os atores políticos locais e a comunidade através dos benefícios que o Programa pode trazer. Assim, percebe-se que a ‘cola’ que unirá essa futura coalizão é sem dúvida a necessidade de explorar os atrativos turísticos e preparar a comunidade.
Apesar do PDI-CEA adotar “estratégias de implantação do CEA e as alternativas para a sua execução” (BRASIL, 2020, s.p.) predomina entre os entrevistados desconhecimento sobre as propostas do PDI-CEA em relação as políticas públicas de Turismo. Esse baixo conhecimento se deve, segundo os entrevistados, à falta de divulgação ampla do projeto (Entrevistado 5), seja por conta das informações nem sempre são claras (entrevistado 7).
Em fevereiro de 2021 realizou-se em Alcântara, a primeira reunião sobre o PDI-CEA, para iniciar as atividades da comissão[2]. Em junho de 2021, o grupo formado pelos ministérios de Ciência, Tecnologia e Inovações, de Educação, da Agricultura, Pecuária e Abastecimento esteve em Alcântara. Eles se reuniram com as instituições locais, como a Federação das Indústrias do Maranhão (FIEMA), Serviço Social da Indústria (SESI), Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE) e a prefeitura municipal de Alcântara, com a finalidade, segundo o ministro Marcos Pontes (MCTI) (tem a finalidade) de conhecer os locais que serão beneficiados pelo desenvolvimento do Programa Espacial Brasileiro[3].
Em julho de 2021, o representante do PDI-CEA reuniu-se com representantes do trade turístico local, as secretarias de turismo e meio ambiente do município de Alcântara, além de representantes da câmara de vereadores e do setor produtivo de Alcântara[4] para apresentar e discutir as propostas do Programa para o eixo do turismo na cidade.
Em outubro de 2020 realizou-se, em Alcântara, a primeira reunião sobre o PDI-CEA, para iniciar as atividades da comissão[5]. Agência Espacial Brasileira, que coordena o PDI-CEA tem estabelecido estratégias de integração de todas as ações que irão estruturar e fortalecer o centro espacial e sua região, que lidera a expansão do setor espacial no Brasil e é responsável por inseri-lo no mercado internacional. Nesse sentido, o PDI-CEA defende que a sua atuação vislumbra fomentar parcerias e investimentos que vão beneficiar diretamente a qualidade de vida da população local. A ideia é a partir do convencimento, compartilhar com os demais grupos as crenças fundamentais de que o Programa é benéfico para a sociedade e trará o desenvolvimento econômico, social e tecnológico tão necessário para a região.
Em janeiro de 2021, um ator político entrou na coalizão: a prefeitura de São Luís, representando a Instância de Governança do Polo São Luís, formada pelos municípios de São José de Ribamar, Alcântara, Paço do Lumiar, Raposa e São Luís. Em reunião realizada em fevereiro de 2021, representantes da AEB trataram sobre a cooperação com a Prefeitura de São Luís em prol do Programa Espacial Brasileiro e o consequente desenvolvimento de infraestrutura, econômico, social e do turismo da região. A inserção de São Luís, capital maranhense, dá-se por ser considerada o principal polo atrativo e de concentração de serviços e equipamentos turísticos da Instância de Governança, sendo fundamental neste processo de desenvolvimento do Programa Espacial[6].
Em junho de 2021, o grupo formado pelos ministérios de Ciência, Tecnologia e Inovações, de Educação, da Agricultura, Pecuária e Abastecimento esteve em Alcântara, juntamente com as instituições locais, como a Federação das Indústrias do Maranhão (FIEMA), Serviço Social da Indústria (SESI), Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE) e a prefeitura municipal de Alcântara realizaram diversas ações. Uma delas, segundo o ministro Marcos Pontes (MCTI), seria o conhecimento e mapeamento dos locais que serão beneficiados pelo desenvolvimento do Programa Espacial Brasileiro. As ações envolviam também identificar as potencialidades e fragilidades, principalmente relacionadas às atividades turísticas[7]. Tais ações vão de encontro ao que o PDI-CEA propõe em suas diretrizes: fomentar a “coordenação entre programas e grupos de trabalho da administração pública federal, estadual e local e de entidades privadas relacionados com a implementação ou o desenvolvimento do CEA (BRASIL, 2020, s.p).
Em julho de 2021, o representante do PDI-CEA reuniu-se com representantes do trade turístico local, as secretarias de turismo e cultura e de meio ambiente do município de Alcântara, além de representantes da câmara de vereadores, do setor produtivo de Alcântara[8] e pesquisadores do Observatório de Turismo de São Luís. Nessa reunião foram apresentadas e discutidas as propostas do Programa para o eixo do turismo na cidade. É importante destacar que a reunião fora conduzida pela Secretaria Municipal de Cultura e Turismo, cujo objetivo era discutir possibilidades de qualificação de profissionais do setor turístico alcantarense, que deverá sofrer impactos decorrentes das ações do Programa. O intuito dessas reuniões nos permite observar as formas de negociação, demonstrando o que Gomes (2015) ressalta por barganha, cooperação e persuasão.
Diante do exposto, os entrevistados manifestam uma baixa confiança na condução da formulação da política de turismo do PDI-CEA:
Acho que primeiro tem que ser feito um estudo sobre a necessidade do município. Alcântara é uma cidade pequena, de gente simples. É necessário que as coisas aconteçam com calma. Com certeza todos esperam ansiosamente pelo crescimento do município, mas precisa ser respeitado o tempo e a capacidade de cada um! (Entrevistado 1).
Ainda não tenho opinião formada a respeito. Até agora só vimos as velhas promessas de sempre serem feitas (Entrevistado 2).
Um diálogo, ouvir os anseios da comunidade e as diretrizes do programa (Entrevistado 3).
Boa por dar espaço para manifestação de qualquer pessoa que se interesse pelo conteúdo e pela oferta de cursos de qualificação em parceria com o sistema S, porém, algumas decisões são tomadas à distância (Entrevistado 12).
Três atores-chave foram identificados como mediadores para o processo de formulação das políticas públicas de turismo locais relacionadas ao PDI-CEA: Agência Espacial Brasileira (AEB), Instância de Governança do Polo São Luís e Secretaria Municipal de Turismo de Alcântara. A AEB, autarquia pública vinculada ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações (MCTI), é responsável por formular, coordenar e executar a Política Espacial Brasileira, e direciona as ações centrais do PDI-CEA. Sua aproximação ultrapassa a esfera federal, buscando construir networks e fortalecer as crenças centrais do Programa com as entidades públicas, privadas e comunidade de Alcântara e entorno.
A Instância de Governança, constitui-se como um espaço de articulação dos atores sociais do poder público, da sociedade civil organizada e de entidades empresariais vinculadas ao turismo no âmbito regional e local. O papel dessa entidade pública é aproximar atores políticos dos municípios de Paço do Lumiar, Alcântara, Raposa, São José de Ribamar e São Luís e convencer os integrantes a impulsionar as ações do PDI-CEA no Polo Turístico de São Luís. Segundo o entrevistado 13, Alcântara por fazer parte desse polo turístico, torna-se válido fazer parte as discussões e projetos que venham a contemplar o destino. A Secretaria Municipal de Turismo, por sua vez, tem o papel de dialogar com o trade turístico local e disseminar as crenças centrais do PDI-CEA.
De acordo com o Plano Estratégico de Desenvolvimento do Turismo de Alcântara (2020-2025), as ações do COMTUR devem perpassar por discussão e deliberação acerca das ações e projetos a serem executados, fiscalização do Fundo Municipal de Turismo e colaboração por meio de ações de fortalecimento e valorização do patrimônio histórico, cultural e natural do município. (ALCÂNTARA, 2019). Contudo, percebe-se a não participação do Conselho Municipal de Turismo de Alcântara, conforme depoimento do entrevistado 14: “Não aderimos ao PDI-CEA, aliás estamos de fora das discussões com relação ao projeto. Estamos apenas acompanhando o que está sendo falado”.
Santa (2013) enfatiza que uma rede de políticas é coesa quando seus atores compartilham preferências e crenças similares. É possível observar em Alcântara que as coalizões são intermediadas por cooperação e barganha. Nessas negociações os mediadores (policy brokers) tentam reduzir as tensões entre os atores políticos e direcionam para uma definição sobre as decisões governamentais, ou seja, são capazes de criar, ajustar e manipular a política em resposta aos vários estímulos de dentro ou fora do subsistema. Como expõe Gomes (2021) esses atores-chaves agem, em certos momentos, como mediadores e geram diferentes coligações e compromissos entre os membros, apresentam propostas de mudança, minimizam os conflitos e influenciam decisões políticas no âmbito do turismo.
O representante da Instância de Governança menciona que ao receber um Programa com esta magnitude, a cidade de Alcântara e seu entorno também é beneficiada, principalmente no que se refere a investimentos em infraestrutura, logística, acessibilidade, entre outros. Consequentemente, reflete positivamente no fluxo de visitantes em São Luís. Acredita-se, portanto, que a inserção da Instância de Governança se dá pelo fato do aumento dos investimentos projetados, uma vez que ganha o município de Alcântara, a região e a cadeia produtiva do turismo.
Todavia, abre-se um parêntese para a necessidade de um diálogo mais próximo e contínuo com o COMTUR, o trade turístico e as comunidade tradicionais locais, como forma de favorecer e desencadear processos de aprendizado interativos mais profundos, haja vista que a relação entre CLA e os moradores de Alcântara não é das mais amistosas, em virtude dos acontecimentos vivenciados na trajetória da interação.
Ao levar em consideração o contexto do PDI-CEA no território de Alcântara, observa-se que o Programa busca firmar parcerias e mobilizar atores políticos no âmbito do turismo, em prol de um objetivo comum: o desenvolvimento econômico do turismo de Alcântara, ou seja, com a ideia de que todos os grupos trabalhando em prol desse desenvolvimento, uma janela de oportunidade para o compromisso pode se abrir (ou várias). Todavia, ao avaliar o contexto de Alcântara e da relação construída desde a instalação do CLA, os moradores passam por problemas pertinentes, inclusive fundiários, que perpetuam até hoje e que diretamente interferem no desenvolvimento da atividade turística.
Quando planejado, o turismo pode trazer benefícios econômicos e sociais, como emprego, renda, qualificação, etc. Por outro lado, a falta de planejamento pode impactar na cultura, na organização social e trazer transtornos ambientais. Observa-se que a cidade possui problemas estruturais, administrativos e tecnológicos que podem interferir na atividade turística, como a falta de abastecimento de água e saneamento básico (que depende, em sua maior parte, de poços artesianos para captação e distribuição), e acesso à internet (ainda deficitária em pontos da cidade) e falta de recursos orçamentários por parte do município para realizar atividade nas aéreas da saúde, educação, infraestrutura, meio ambiente, etc.
Infere-se ainda que embora o interesse do MCTI seja relacionado ao desenvolvimento econômico por meio da atividade turística em Alcântara, há similaridades entre os problemas públicos que perduram desde a implantação do CLA na década de 1980 e que acabaram influenciando / interferindo em outros subsistemas, como é o caso do turismo. Entretanto, acredita-se que tais problemas públicos são passíveis de soluções, desde que sejam planejadas e que haja o envolvimento efetivo não apenas de atores políticos ligados diretamente à coalizão do MCTI, mas a presença de técnicos locais, especializados na atividade turística, para fazer com que o que foi e para quem foi planejado seja executado.
Há de se ressaltar que nos depoimentos existe a credibilidade no Programa em proporcionar melhorias para a cidade, principalmente relacionadas a infraestrutura, educação, tecnologia e inovação. A ideia é desenvolver a cadeia produtiva turística, que ainda é embrionária, levando ao município ações de qualificação e capacitação, bem como melhorando os acessos e dando oportunidade de novos postos de trabalho e geração de renda.
Já que se vislumbra uma oportunidade de melhoria, o PDI-CEA inicialmente tem se aproximado dos principais atores políticos envolvidos com a atividade turística de Alcântara e entorno como forma de disseminar sua crença central e ampliar sua rede política, como é o caso da Instância de Governança do Polo São Luís e Secretaria Municipal de Turismo de Alcântara. A intenção é fazer com que esses atores ajam, em certos momentos, como mediadores da política, legitimando as crenças centrais do Programa para se evitar mudanças nas políticas.
Acredita-se que há uma formação de coalizões em desenvolvimento no processo de formulação da política de turismo em Alcântara, a partir PDI-CEA e que está de encontro às ações que o Programa estabeleceu. Percebe-se essa informação a partir da iniciativa dos representantes da AEB em envolver e interagir com a Instância de Governança do Polo São Luís e Secretaria Municipal de Turismo de Alcântara e a formar redes de solidariedade em prol da atividade turística na localidade.
Assim, esta pesquisa tem implicações para as políticas públicas ao articular o modelo de coalizões de defesa na formulação da agenda governamental do Programa de Desenvolvimento Integrado do Centro Espacial de Alcântara (PDI-CEA), no estado do Maranhão, com foco na formulação das políticas públicas de turismo, revelando que os prováveis impactos dessa política podem ser múltiplos, principalmente se houver a participação de atores-chaves cooperando em prol do interesse comum: desenvolvimento econômico e social de Alcântara.
Espera-se que a pesquisa tenha contribuído para a expansão dos estudos na área do turismo, aproximando-se das literaturas sobre coalizões de defesa neste campo, já que existem poucos referenciais teóricos. Portanto, a exposição destas contribuições nos permite ver que o tema não se esgota e que há a possibilidade de compreender os processos de construção de uma política pública que é tão pouca analisada por um viés de coalizões de defesa, o que abre um leque para futuras discussões.