1 INTRODUÇÃO

O panorama de destruição nas terras indígenas, decorrente da exploração de recursos naturais, a exemplo do ouro, tem sido objeto de preocupação internacional (SIQUEIRA-GAY; SÁNCHEZ, 2021), em especial porque esses territórios preservados prestam importante serviço ambiental ao planeta (REYES-GARCÍA et al., 2019). Assim sendo, aqui se investiga o desenvolvimento de um regime de governança policêntrica, em diferentes escalas, examinando o combate ao uso do mercúrio (azougue) nas terras Yanomamis, em Roraima, segundo estado com mais localidades indígenas no país (IBGE, 2010), distribuídas ao norte da floresta Amazônica, entre o Brasil e a Venezuela.

As terras Yanomamis no território brasileiro estão alocadas entre os estados do Amazonas e Roraima, com uma população de aproximadamente 28 mil pessoas (BRASIL, 2021d), abrangendo 9,6 milhões de hectares, sendo o maior território indígena coberto por floresta no mundo (LUCIANO, 2006; ALBERT, 2018). Ali, a comunidade vem sofrendo danos pela contaminação por mercúrio nas águas, utilizado no garimpo ilegal (BASTA; HACON, 2016; VEGA et al., 2018).

A atividade garimpeira ilegal e o uso do mercúrio provocam inúmeras degradações socioambientais, sendo a contaminação dos peixes por mercúrio a principal, já que este é o principal alimento proteico da região. Além disso, o garimpo aurífero ocasiona a descaracterização morfológica do terreno, supressão da vegetação, assoreamento de cursos d’água, podendo produzir rejeitos com mercúrio metálico (DE-PAULA; LAMAS-CORRÊA; TUTUNJI, 2006). Esses processos são responsáveis por expor o solo à erosão, transportando o mercúrio para ambientes aquáticos. Áreas de mineração mesmo desativadas a longos períodos continuam afetando ecossistemas locais (ALBUQUERQUE, 2020).

O garimpo ilegal ocasiona diversos outros conflitos que prejudicam comunidades tradicionais que se veem obrigadas a ceder suas terras a essa prática, enquanto tornam-se susceptíveis a diferentes formas de violência, doenças e até morte, pois seus direitos dificilmente são garantidos pelo Estado. Há riscos que ocorra com as comunidades Yanomamis uma nova tragédia como a de Minamata no Japão. Tais povos sofrem com a exposição ao mercúrio há pelo menos 30 anos (RAMOS; OLIVEIRA; RODRIGUES, 2020).

Apesar de o Brasil possuir em seu arcabouço jurídico uma estrutura normativa que dizia respeito à gestão do garimpo e do mercúrio, como se percebe, ilustrativamente, no decreto-lei 227/1967, da lei 6.938/1981; do artigo 225, §1º, inciso VII e §2º, todos da Constituição de 1988; da lei 7.805/1989; da lei 11.685/2008; da lei 13.575/2017 (BRASIL, 1967, 1981, 1988, 2008, 2017), além da resolução CONAMA 237/1997, o evento efetivo para combater esse cenário ocorre em 2013, quando firmou a Convenção de Minamata sobre o mercúrio, promulgada com o decreto 9.470/2018. Com efeito, o artigo 7º da Convenção é incisivo ao desestimular a utilização do mercúrio no exercício da atividade garimpeira aurífera (BRASIL, 2018). No entanto, apesar dessa estrutura regulatória, é certo que a contaminação por mercúrio ainda avança nas terras Yanomami.

Entre 2018 e 2019, Roraima exportou 194 kg de ouro à Índia, sem possuir minas legalmente estabelecidas (FELLET, 2019). Em 2020, os Yanomamis perderam cerca de 414 ha do seu território para o garimpo. Esse cenário problemático sinaliza ampla desarticulação institucional e, inclusive, esforços políticos para enfraquecer a lei federal. Em 2021, o governo de Roraima editou a lei 1.453 que facilitava por meio do licenciamento único para lavra garimpeira, a ministração de mercúrio para extração de ouro, como se verifica nos artigos 1º e 8º desta normativa (RORAIMA, 2021). Com esse panorama, faz-se prioritário estabelecer um arranjo institucional local que esteja conectado federal e internacionalmente.

O Brasil carece de avanços para coibir a permanente utilização do azougue nos garimpos e isso enseja a necessidade do desenvolvimento de uma governança policêntrica, a qual é entendida como a administração compartilhada na tomada de decisões pelos participantes imediatos e mediatos de determinado cenário (OSTROM, 2010).

A presente pesquisa busca analisar o combate ao uso do mercúrio, considerando como lócus as terras Yanomamis no Brasil, na perspectiva dos princípios de uma efetiva governança policêntrica. Como hipótese, considera-se que a governança sobre o mercúrio não é efetiva no estado de Roraima devido à reduzida efetividade dos tratados de direitos humanos, notadamente a Convenção de Minamata, para coibir o uso indevido da substância, aliada a uma reduzida institucionalidade no Brasil e no lócus para combater tal uso.

Apesar de já existirem estudos sobre a exploração ilegal de ouro e do uso do azougue (FRITZ; MAXSON; BAUMGARTNER, 2016; RAMOS; OLIVEIRA; RODRIGUES, 2020; SPIEGEL et al., 2018), havendo análises sobre governança policêntrica na atividade mineradora em geral (OEI; BRAUERS; HERPICH, 2020), remanescem aspectos pouco compreendidos de como o desenvolvimento de uma estrutura policêntrica poderia contribuir para o combate ao uso do mercúrio na atividade ilegal do garimpo na Amazônia.

2 GOVERNANÇA MULTINÍVEL E POLICÊNTRICA

À medida que a degradação do meio natural se intensifica, reflexos negativos nos usos dos recursos naturais são esperados e impactarão nas futuras gerações (MORIN, 2021). Faz-se essencial a criação de arranjos que permitam a tomada de decisões que possibilitem uma melhor forma de interação entre o homem e a natureza, dentro de uma perspectiva holística (SANTOS, 2021). Com o fim de evitar externalidades negativas advindas dessa interação, arquiteturas de governança demonstram ser o caminho mais eficaz.

A governança pode ser entendida como o processo de construção, aplicação, compreensão e restruturação de normas e estratégias responsáveis por conduzir as interações que existem em um determinado local. Conecta-se à ideia de auto-organização de comunidades, que tenham como objetivo gerenciar bens comuns de forma inteligente e eficiente, mantendo a integridade dos recursos, assegurando, assim, sua sustentabilidade. A governança propicia um maior controle da comunidade sobre as decisões tomadas, porém, não exclui a possibilidade de participação de atores como o Estado e o mercado (CAPELARI et al., 2017).

Os modelos de governança apresentam variadas ideias e conceitos que podem ser bem ou malsucedidos, a depender do contexto, influenciando nas políticas públicas internacionais (WEISS, 2000). Partindo de uma abordagem mais global, a governança afeta a ordem internacional geral, as ordens regionais, as questões específicas da agenda internacional, os programas de desenvolvimento, a manutenção da paz e da ordem (SINCLAIR, 2012).

A governança global ambiental tem sido objeto de trabalho da Organização das Nações Unidas, que vem atuando para difundir e fortalecer o 16° Objetivo do Desenvolvimento Sustentável (ODS), o qual diz respeito à paz, justiça e instituições eficazes em todos os níveis, que promovam sociedades pacíficas e inclusivas visando o desenvolvimento sustentável. Mais especificamente, na meta 16.8, expressa-se o fortalecimento e a participação dos países em desenvolvimento nas instituições de governança global (UNITED NATIONS, 2021). Nesse contexto, faz-se prioritário o desenvolvimento de conectividade global no que tange ao meio ambiente para superar as externalidades negativas da conectividade econômica, em busca de um modelo multinível e policêntrico que oportunize o reconhecimento da particularidade local na tomada de decisões que melhor satisfaça os atores envolvidos (CARLISLE; GRUBY, 2019).

A governança multinível pode ser definida como sistemas que funcionam em vários planos, com componentes distintos, mas interligados em dois ou mais níveis de organização social (BRONDIZIO; OSTROM; YOUNG, 2009). Esse sistema tem foco em instituições organizacionais pré-existentes, que são caracterizadas pelas relações entre instituições políticas no mesmo nível e pela relação de colaboração entre diferentes níveis (ZÜRN, 2020).

A colaboração se mostra um recurso importante e muitas vezes necessário, contudo, não é o suficiente por si só diante das várias problemáticas ambientais. É preciso entender quando e como ela é eficaz. A conexão entre sistemas de governança em todos os níveis de organizações sociais e ampliação institucional apresenta dificuldades, como: incompatibilidades envolvidas nos limites ambientais e institucionais; regras concorrentes, ou seja, reconhecer os limites no uso de recursos; mudanças de jurisdição e autoridade sobre os bens comuns, incluindo as sobreposições; sanções, o que inclui estar em conformidade com as regras e a escala em que elas se aplicam; e por último, diferentes formas de conhecimento e acesso de informações dada os diferentes níveis e grupos que estão dentro no sistema (CARLISLE; GRUBY, 2019).

Apresentam-se como empecilho para a implantação tanto da governança ambiental quanto da governança policêntrica, os aspectos jurídicos internos de cada país envolvido, bem como a capacidade financeira, técnica, política, científica, administrativa e econômica. Além das peculiaridades culturais, regionais e ambientais que fomentam cenários altamente heterogêneos (SINGLETON, 2017). A governança policêntrica difere da multinível justamente por dispor de múltiplos sistemas de unidades políticas, centros de tomadas de decisão, sobrepostas, mas com autonomia para tomada de decisões e aplicação de regras. A perspectiva policêntrica atenta de forma mais atenciosa às peculiaridades dos atores envolvidos, seja na escala internacional, nacional e local (HEINEN; ARLATI; KNIELING, 2021).

O modelo de governança policêntrico (Figura 1) surge como a grande solução para o entendimento e intervenção em diversos contextos, pois, seus princípios foram retirados de muitos estudos de caso (CARLISLE; GRUBY, 2019; OSTROM, 2010).

Perante tal cenário, a governança policêntrica inova através da adoção e aplicação de princípios e design que conduzem ao melhor aperfeiçoamento das práticas de governança exercidas na gestão dos bens comuns. Logo, são oito os princípios propostos por Ostrom (1990): limites bem alinhados; congruência entre as regras de apropriação, provisão e as condições locais; acordos realizados coletivamente; monitoramento e fiscalização; sanções graduais; mecanismos de resolução de conflitos; reconhecimento de um conjunto essencial de direitos; e estar os tomadores de decisão concordes. Estes princípios são utilizados neste trabalho como categorias para examinar e propor um regime de governança mais eficiente no combate ao garimpo ilegal nas terras Yanomamis, nas dimensões internacional, nacional e local, no estado de Roraima, no Brasil, realizando-se uma interlocução entre essas escalas.

3 METODOLOGIA

A presente pesquisa segue uma abordagem qualitativa com interpretação dos fenômenos e atribuição de significados, em um processo detalhado (PRODANOV; DE FREITAS, 2011). A fim de alcançar os objetivos deste artigo, realizou-se uma revisão integrativa, permitindo o estabelecimento, acompanhamento e aperfeiçoamento do estado da arte da temática em análise. O método permite uma visão panorâmica dos conceitos e definições encontrados na literatura especializada (WHITTEMORE; KNAFL, 2005), mediante a seleção de estudos que adotam variadas metodologias. Ao possibilitar a síntese e análise de produções científicas ou institucionais sobre o tema investigado, permite que o pesquisador se aproxime da problemática que se deseja explorar (BOTELHO; CUNHA; MACEDO, 2011).

A busca foi realizada entre agosto e dezembro de 2021, através das plataformas Web of Science, Scopus, Google Scholar e Banco de Teses e Dissertações da CAPES, bem como de fontes de instituições e a base regulatória internacional, brasileira e roraimense, relacionadas à temática investigada. Utilizaram-se as palavras-chave: contaminants AND Mercury; governance AND mercury; contaminants AND governance, governance system AND Mercury; mercury pollution AND environmental governance; mining AND governance; land use AND Mercury pollution, institutional arrangements AND mercury, mercury exposure AND indigenous e suas versões na língua portuguesa. Ao final foram elencadas 40 publicações.

Para a organização das publicações obtidas, fez-se uma análise prévia sobre o conteúdo dos dados, excluindo as que não se apresentavam no foco da pesquisa seguindo as etapas descritas na Figura 2 (alinhamento das palavras-chave, de títulos, dos resumos e do conteúdo, chegando assim às publicações a serem utilizadas na revisão integrativa).

Com o refinamento dos dados, foi construída a Tabela 1 com a síntese das publicações examinadas em todos os níveis abordados: global, nacional e local e as publicações que embasaram a abordagem de uma governança policêntrica. Ressalta-se que os textos que poderiam ser classificados em mais de um nível foram inseridos no mais prevalecente.

4 REVISÃO INTEGRATIVA

4.1 Convenção de Minamata: um modelo de governança inefetivo para o combate ao uso do mercúrio

Minamata é a primeira convenção multilateral, assinada no século XXI. Ela visa assegurar a vida humana com saúde através do combate ao uso do mercúrio (MINAMATA et al, 2021). Em uma análise preliminar, no caso do ouro e stakeholders presentes nos países participantes, nela não se vislumbra de que maneira a limitação do uso dos recursos pode ser definida (COLE; MCGINNIS, 2018), nem a congruência entre as regras de apropriação, provisão e as condições locais, gerando menor efetividade no Brasil. Este fato pode ser visível localmente com a elaboração da lei 1.453/2021 pelo estado de Roraima (BRASIL, 2021a), objeto de maior análise no item 4.3.

Ademais, quando da elaboração do documento, não houve participação de todos os stakeholders que estão presentes no ciclo de vida do azougue, que a Convenção se propôs a normatizar (FENNER et al., 2018). O artigo 7ª da Convenção de Minamata propõe uma elaboração pelos países participantes, de uma governança que reduza ou elimine o uso do mercúrio na mineração do ouro (MINAMATA et al, 2021). Todavia, não estabelece, de forma palpável, sanções graduais e mecanismos de resolução de conflito que efetivem a redução ou a eliminação da utilização do azougue pelo garimpo aurífero.

Por mais que em 2021 tenha ocorrido, na quarta sessão da Conferência das Partes (COP 4), no âmbito da Convenção, uma tentativa de destacar a importância da comunicação para ampliar uma articulação entre os atores locais, envolvidos na atividade garimpeira, percebe-se que não houve efeito concreto (RAMOS; OLIVEIRA; RODRIGUES, 2020; WWF BRASIL, 2018). Assim sendo, não se pode visualizar na Convenção de Minamata, um modelo de governança efetiva, faz-se prioritário definir os limites, construir uma maior congruência entre apropriação, provisão e condições locais em que ocorrem, sendo esse processo originado da participação coletiva total. Além disso, sem um sistema de sanções graduais, mecanismos de resoluções de conflitos e o efetivo reconhecimento de direitos essenciais, que não sejam abstratos (OSTROM, 1990) dificilmente se conseguirá um resultado mais concreto nos países membros, considerando que o mercúrio é objeto de atividade ilegal em muitos países.

4.2 A governança do combate ao mercúrio nos garimpos no Brasil: campo aberto para atuação de infratores

Para cumprir com o tratado, o Brasil tem obrigação de promover uma efetiva governança para o combate ao uso mercúrio (BRASIL, 2021b). Na verdade, o que se vê são tentativas de institucionalizar o uso do mercúrio e a simplificação do licenciamento ambiental garimpeiro (ARAÚJO, 2021a; BRASIL, 2021a; 2021c), em uma verdadeira incongruência entre regras de apropriação, provisão e as condições locais, estando distante do que preveem os 8 princípios da governança policêntrica de Ostrom (NGUYEN THI QUYNH et al., 2020).

Há uma total inefetividade nesse campo, desrespeitando a Constituição Federal do país, bem como a legislação federal atinente ao meio ambiente e à atividade garimpeira do ouro e da administração de mercúrio, tais como: o Decreto Lei 227/1967, Código de Mineração; a Lei 6.938/81, Política Nacional do Meio Ambiente; a Resolução 237/97 do Conselho Nacional do Meio ambiente; a Lei 7.805/79, Regime de Permissão de Lavra Garimpeira; e a Lei 11.685/2008, Estatuto do Garimpeiro (BRASIL, 2021c; GERAQUE, 2020; MOURA, 2016).

Para além das normas mencionadas, a Convenção de Minamata se tornou lei federal no Brasil, com o Decreto nº 9.470/2018, mas tem sido dificultada pelo comércio ilegal do mercúrio via internet, como reportado por Ramos, Oliveira e Rodrigues (2020). Como não há monitoramento e fiscalização da atividade garimpeira aurífera, que praticamente atua livre para utilizar o mercúrio, nada há que se apontar de uma perspectiva de sanções graduais, o que desestimularia a quebra das regras coletivamente determinadas. Portanto, o que se vê no descumprimento da Convenção e das leis nacionais é uma governança deficiente, quase inexistente, algo longe da efetividade e eficiência que a instauração de uma governança policêntrica poderia oferecer (NGUYEN THI QUYNH et al., 2020; OSTROM, 1990).

4.3 Território Yanomami: rumo a uma nova Minamata

O cenário ambiental brasileiro é acompanhado pela sociedade mundial, pela importância que a preservação da Amazônia representa na promoção dos serviços ecossistêmicos (VEGA et al. 2018), no entanto, o que se vê no país é um elevado nível de desrespeito aos direitos dos Yanomamis, que sofrem extrema contaminação por mercúrio utilizado no garimpo ilegal do ouro em Roraima (BASTA; HACON, 2016; G1 RR, 2021). A situação se tornou mais crítica quando Roraima editou a lei 1.453/2021, sem ouvir os players locais – a Assembleia Legislativa de Roraima, por 15 votos favoráveis e 2 contrários, publicou a norma sem ouvir a lideranças indígenas e sem respeitar o contexto normativo internacional e nacional (RAMOS; OLIVEIRA; RODRIGUES, 2020), permitindo o licenciamento simplificado de garimpos e a adoção do azougue na extração do ouro (BRASIL, 2021a).

Essas decisões de natureza política agravam o desrespeito aos direitos desses povos indígenas (ATHILA; ZACQUINI, 2021). Tais direitos são violados tanto pelos garimpeiros ilegais, como pelo próprio estado de Roraima, que externou um modelo de governança ilegal e inconstitucional, como bem definido pelo Supremo Tribunal Federal (BRASIL 2021c).

Existe uma evidente desconsideração aos Yanomamis no estado de Roraima (RAMOS; OLIVEIRA; RODRIGUES, 2020). A disparidade de forças entre os Yanomamis e os garimpeiros é sentida na violência indireta, por contaminação das águas, falta de alimentos, desnutrição e morte decorrente disso, e direta que os povos indígenas vêm enfrentando, havendo relatos de tortura e morte (BRUCE, 1993; FANTÁSTICO, 2021; G1 RR, 2021; SURVIVAL, 2021). Somando-se a essas pressões, a COVID-19 é transmitida diretamente pelos garimpeiros que circulam na TIY, propiciando o registro de 949 casos desta doença até outubro de 2020 (HUTUKARA ASSOCIAÇÃO YANOMAMI; ASSOCIAÇÃO WANASSEDUUME YE’KWANA, 2021).

O cenário de verdadeira violência contra os povos Yanomamis que Roraima facilita, ao invés de combater, faz com que o Brasil acabe não respeitando a Convenção sobre o mercúrio, tornando-se, assim, preocupação para o mundo inteiro (BRUCE, 1993; FANTÁSTICO, 2021; G1 RR, 2021; SURVIVAL, 2021). Existe insuficiente atuação federal para cessar o uso do mercúrio na extração ilegal de ouro, havendo uma discordância entre a proteção dos indígenas, o capital natural e os ordenamentos constitucionais que os deveriam assegurar (RAMOS; OLIVEIRA; RODRIGUES, 2020). Associado a isso, a presença de 20.000 mineiros poluindo os sistemas fluviais com mercúrio gera imensa pressão sobre a floresta e sobre as comunidades indígenas (SURVIVAL, 2021).

O cenário nas terras Yanomamis é de eco e genocídio. Diante da crescente aproximação do garimpo, entre outras pressões, como caçadores e madeireiros, à progressiva interação desarmoniosa ali se instala um processo de colonização forçada trazendo a série de tensões em que esse povo se encontra (ARAÚJO, 2021b; HUTUKARA, 2011; SURVIVAL, 2019). A Figura 3 exemplifica o avanço progressivo do garimpo em terras Yanomamis em um intervalo menor do que 5 anos. O rio Uraricoera concentra 52% de toda a área degradada pelo garimpo (HUTUKARA ASSOCIAÇÃO YANOMAMI; ASSOCIAÇÃO WANASSEDUUME YE’KWANA, 2021)

Segundo a Pastoral da Terra, em 2021, 98% dos mortos em decorrência das disputas por terras no Brasil corresponderam aos Yanomamis. Este fato aconteceu principalmente em decorrência da invasão garimpeira (AGÊNCIA CENARIUM, 2021). Mortes recentes também são atribuídas ao maquinário utilizado, como dragas, que já foram responsáveis pela morte de crianças Yanomamis (G1 RR, 2021; FERRARI, 2021; JUCÁ, 2021).

Este contato forçado proporciona elevados efeitos epidemiológicos e sanitários, possibilitando consequente desestruturação social da comunidade Yanomami (ALBERT, 2018). De maneira articulada, o cenário se agrava quando há a ausência de notificações de intoxicação por mercúrio exógeno no estado de Roraima, no Sistema de Informação de Agravos de Notificação (SINAN) (DE CASTRO, LIMA, 2021). Há registros de elevados níveis de envenenamento ocasionados pelo mercúrio em comunidades localizadas nessa região (CASTRO, ALBERT, PFEIFFER, 1991; SING et al., 2003; VEGA et al., 2018).

Finalmente, a destruição da floresta também impacta no agravamento em discussão. O Sistema de Monitoramento do Garimpo Ilegal (SMGI) quantificou o somatório da área degradada pelo garimpo na TIY até dezembro de 2020, apontando valor na ordem de 2.400 hectares. Nesse levantamento, a degradação aumentou 30% no ano, o que significa aproximadamente 500 hectares (Figura 4) (HUTUKARA ASSOCIAÇÃO YANOMAMI; ASSOCIAÇÃO WANASSEDUUME YE’KWANA, 2021).

Salienta-se que sem a adoção de uma articulação entre diferentes instituições, e aqui se propõe uma abordagem policêntrica, haverá uma nova tragédia realizada pelo mercúrio, bem pior do que a que ocorreu em Minamata no Japão, pois, tanto os Yanomamis quanto à Amazônia, possuem na prática reduzida voz e proteção efetiva, ante o agravamento de um cenário extremamente crítico.

4.4 Os desafios para construção de uma governança policêntrica

Para Ostrom (1990), não existe uma solução única para qualquer ponto negativo de determinada governança, pois, para ela, existem muitas soluções para lidar com diferentes problemas. Isso exige diferentes arranjos institucionais encaixados no determinado contexto, reconhecendo as particularidades locais (BRONDIZIO; OSTROM; YOUNG, 2009). É neste cenário que fica mais importante a adoção da governança policêntrica em todos os níveis de governo, permitindo limites bem alinhados; congruência entre as regras de apropriação, provisão e as condições locais; acordos realizados e efetivamente discutidos de forma coletiva; monitoramento e fiscalização; permitindo, desse modo, sanções graduais e mecanismos de soluções de conflitos concretos (COLE; MCGINNIS, 2018, OSTROM, 1990).

No entanto, a Convenção tem focado em setores mais fiscalizados nos países, que utilizavam ou ainda utilizam mercúrio, como empresas de produtos odontológicos (WWF BRASIL, 2018). Não se percebe, com clareza, ações de proteção aos direitos humanos em comunidades altamente vulneráveis, como os indígenas. Nesse contexto, poderia iniciar debates para discutir a situação das comunidades na Amazônia e em outras florestas, vítimas do uso irregular da substância, para logo estabelecer convênios com a secretaria de outros tratados, como o da Convenção 169/1992, que garante o direito aos povos indígenas sobre a proteção de sua terra (BRASIL, 2021a).

Pela natureza da governança desejada pelo Convênio de Minamata, faz-se prioritário estabelecer, também, convênios com organizações multilaterais de natureza econômica, para combater o comércio ilegal de mercúrio. A Organização Mundial do Comércio (OMC) seria o órgão por excelência que poderia colaborar de maneira decisiva para coibir o comércio ilegal de mercúrio, já que a OMC tem colaborado com a secretaria do Convênio de Montreal para combater o uso do CFC, substância agressiva à camada de ozônio, obtendo grande sucesso nessa articulação multinível. Os países colaboram, por força dos tratados comerciais da OMC (YOSHIDA, 2018) e não comercializam produtos que contenham essa substância. Além disso, poderia colaborar para uma maior fiscalização do ouro comercializado pelos países produtores.

Em outra frente, poderia desenvolver programas junto a instituições de pesquisa, para desenvolver alternativas ao uso do mercúrio, nos setores que ainda o utiliza, estimulando via OMC a comercialização, através de taxas diferenciadas, desses produtos substitutivos. Outra ação importante seria uma ação conjugada junto à secretaria do Acordo de Paris, no contexto das mudanças climáticas, uma vez que o garimpo ilegal é mola propulsora ao desmatamento acelerado na Amazônia.

Para cumprir com os princípios de uma governança policêntrica, faz-se urgente, ainda, o envolvimento dos players que tomam decisões sobre a governança do ouro e a gestão do mercúrio nos planos internacional, nacional e estadual (NGUYEN THI QUYNH et al., 2020; OSTROM, 1990), gerando um ciclo permanente de discussões e ações para combater o comércio da substância. A própria ONU e os tratados necessitam incentivar a ação coletiva junto aos governos. As instituições precisam ser ajustadas em seus objetivos, com limites claramente definidos tendo em vista os recursos comuns. A isso, alia-se o desafio de reconhecer regras concorrentes para utilização do capital natural (COLE; MCGINNIS, 2018; BRONDIZIO; OSTROM; YOUNG, 2009; OSTROM, 1990), coibindo as ilegalidades.

Nacionalmente há esforços interinstitucionais realizados pela Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia Brasileira (COIAB), fundada em 1989. O objetivo desta organização é defender os direitos das comunidades indígenas, em relação a terras, saúde, educação, cultura e sustentabilidade. Isso, visando a autonomia do povo através de articulações políticas bem como fortalecimento das organizações indígenas (COIAB, 2020). Por assim ser, a COIAB poderia formatar um modelo policêntrico de governança conjuntamente com a sociedade civil organizada e o Estado. Assim sendo, poderia ser produzida uma rede de regulação e fiscalização eficiente e efetiva para o combate do garimpo ilegal utilizador de mercúrio.

Além disso, a gestão do garimpo aurífero por uma governança policêntrica pode promover um desenvolvimento sustentável em prol do Estado de Roraima, tornando-o referência para o mundo, e até mesmo um modelo prático de identificação, enfrentamento e gerenciamento dos problemas socioambientais oriundos dessa prática.

Dentro da terra Yanomami cada comunidade é independente da outra e não são reconhecidos "chefes''. Suas decisões são estabelecidas por consenso, após longos debates em que todos têm direito à palavra (SURVIVAL, 2019). Por isso, aqui se aclara que localmente há uma governança que se aproxima mais do modelo policêntrico pelos indígenas, do que a operada internacionalmente, nacionalmente e pelo estado de Roraima. As organizações indígenas são essenciais e fortes em relação às questões internas. Porém, estabelecer-se forte o suficiente para se impor diante de conflitos oriundos da extração mineral em suas terras, torna-se desafiador e perigoso, as vozes indígenas afetadas são silenciadas (RAMOS; OLIVEIRA; RODRIGUES, 2020). Os Yanomamis não são devidamente consultados e têm pouco acesso a informações sobre os impactos da mineração (SURVIVAL, 2019).

Por assim ser, os Yanomamis deveriam ser convidados a participar do estabelecimento dos limites da atividade garimpeira aurífera no estado de Roraima, proporcionando uma congruência entre as regras de apropriação, provisão e as condições locais. Nesses moldes, haveria de se ter uma real elaboração de acordos realizados coletivamente, possibilitando um monitoramento e fiscalização efetivos sobre a atividade garimpeira, consequentemente, promovendo e estimulando a criação e aplicação de sanções graduais, aos que desrespeitassem os regramentos coletivamente estabelecidos (COLE; MCGINNIS, 2018; BRONDIZIO; OSTROM; YOUNG, 2009; OSTROM, 1990).

A fim de sintetizar os resultados encontrados acerca do tema em discussão, a Tabela 2 traz a estrutura dos designs principles sobre a governança do Mercúrio com repercussão sobre o local de estudo.

5 CONCLUSÃO

Este artigo demonstra que a visão policêntrica incluindo uma variedade de players em diferentes escalas não é existente a nível global, federal, menos ainda local, em relação ao combate ao uso do mercúrio nos territórios indígenas da Amazônia Brasileira. Em boa medida, tal fato é resultado da ineficiência e inefetividade dos tratados a respeito da temática, e seus reflexos na governança nacional para coibir o uso do mercúrio na atividade garimpeira ilegal. No atual cenário político brasileiro, não se verifica a possibilidade de tal ocorrência, tendo em vista a institucionalização do impedimento da autonomia indígena, o que corrobora com a premissa estabelecida no presente estudo.

A governança policêntrica por si só não garante a eficiência do sistema em todos os níveis que ela engloba, principalmente quando se trata da gestão de recursos naturais sobrepostos. Aqui os desafios para a implantação de uma governança policêntrica foram apresentados de acordo com as incompatibilidades entre os principais atores envolvidos: indígenas e garimpeiros, agravadas por conflitos de interesses e privilégios próprios (extração e comércio ilegal de ouro).

Com isso, as instituições que poderiam se impor diante das atrocidades ocorridas nas terras Yanomamis no Brasil têm seus papéis apagados devido às pressões externas, como caça, desmatamento, garimpo ilegal, que somadas às externalidades advindas dessas interações negativas nas terras indígenas, potencializam de maneira progressiva os danos a esses povos, altamente vulneráveis. Talvez a inclusão de organizações de maior poder coercitivo em uma estrutura de governança, como a OMC, facilitasse o combate ao uso ilegal de mercúrio no Brasil e do ouro decorrente dessa atividade.

Os Yanomanis correm risco de morte, tendo tal genocídio apoio institucional dos governos. O governo federal vem tentando, inclusive, considerar como “povos tradicionais” os garimpeiros, que historicamente exercem uma atividade ilegal e destrutiva, abrindo espaço para legalizar a destruição massiva do território do povo Yanomani (GARCIA, 2021). Esses sinais abrem espaços para fortalecer uma agenda de pesquisa que envolva corrupção, Amazônia, direito dos indígenas e de que maneira os governos vêm desrespeitando os tratados ambientais e de direitos humanos, para fazer avançar seus projetos desenvolvimentistas.

Para concluir, devido à relevância do assunto abordado, faz-se necessário que esse estudo seja apenas o pontapé inicial no aprofundamento da temática governança do mercúrio e populações indígenas em Roraima. Mostra-se evidente a insuficiência de informações sobre um dos maiores casos de ataque aos povos indígenas no Brasil, o que auxilia no apagamento dessas comunidades tradicionais.

Os brancos espalham suas fumaças de epidemia por toda a floresta à toa, sem se dar conta de nada, só arrancando o ouro e os outros minérios da terra [...] mas não somos só nós que sofremos dessa doença do minério. Os brancos também são contaminados e, no fim, ela os come tanto quanto a nós, pois a epidemia xawara, em sua hostilidade não tem nenhuma preferência (David Kopenawa - Liderança Yanomami).

REFERÊNCIAS

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