1 INTRODUÇÃO

Criado em 2003[2] com o objetivo de agrupar os programas de transferência de renda existentes no Brasil, o Programa Bolsa Família (PBF) se caracterizou prioritariamente como estratégia nacional de combate à pobreza por meio da transferência monetária de recursos da União direcionada às famílias pobres e extremamente pobres. Em síntese, o programa buscou, entre outras prioridades relacionadas à distribuição de renda, promover a inclusão social dos beneficiários e democratizar o acesso aos serviços públicos por meio das condicionalidades[3] descritas em seu desenho institucional.

Ainda nos anos iniciais, o PBF conseguiu alcançar um considerável número de famílias vulneráveis, que se enquadravam nos requisitos da política. Segundo os estudos realizados pelo IPEA (2019), o número de famílias beneficiárias saltou de cerca de 6 milhões em 2004 para cerca de 14 milhões em 2014. O programa permaneceu neste patamar com oscilações temporárias. No mesmo período, o crescimento econômico registrado no início da década, impulsionado pelo controle da inflação, estabilidade econômica e atenção focada na expansão das políticas sociais, retirou cerca de 28 milhões de pessoas da extrema pobreza (ORTIZ; CAMARGO, 2013).

Desde sua implementação, iniciada em 2004, o PBF foi aperfeiçoado e seus resultados positivos foram amplamente discutidos e documentados, de forma a considerá-lo peça fundamental do sistema de proteção social brasileiro (BRITTO, 2013). Para manter esse desempenho satisfatório, foram adotadas no programa algumas estratégias importantes, a exemplo da abrangência do público-alvo, da reformulação dos critérios de elegibilidade e da divisão de responsabilidades e competências entre os entes federados (SILVA et al., 2018).

O sucesso deve-se, em grande parte, ao pacto federativo idealizado pelo governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) com a concretização do Plano Real e o consequente fortalecimento da União perante os governos estaduais (ABRUCIO, 2005), que permitiu a implementação de alguns programas de transferência de renda (PTR)[4], posteriormente unificados no PBF logo no início do governo Lula. O método de descentralização dos processos burocráticos e da divisão de competências do programa acabou por fortalecer o sistema de corresponsabilidades institucionais entre União, estados e municípios.

Essa descentralização presente no PBF foi o que permitiu sua efetivação como uma política de abordagem de proteção social baseada em direitos, estabelecendo uma relação direta entre os cidadãos e o governo (FENWICK, 2009). Contudo, é importante ressaltar que o programa foi construído com uma prioridade clara e objetiva: a redução da pobreza (SOARES, 2012).

O PBF, ao unificar os diversos PTR similares já existentes, conseguiu eliminar lacunas, sobreposições e ineficiências de programas anteriores e conferiu uma nova dimensão às políticas sociais (PAIVA; FALCÃO; BARTHOLO, 2014). No cenário anterior à criação do programa, o enfretamento à pobreza no Brasil havia sido representado por um conjunto desarticulado, insuficiente e descontínuo de programas sociais compensatórios e que, de modo consequente, não produziam resultados satisfatórios (SILVA, 2003).

Dado o cenário, é com base nesse programa que o governo Lula buscou diminuir a desigualdade social e seus desdobramentos, de modo que os beneficiários pudessem ser reconhecidos e incluídos como cidadãos, indistintamente (TESTA et al., 2013). Durante os 18 anos em que permaneceu em atividade, o PBF ressignificou a dimensão da pobreza no país e, de certo modo, desempenhou um papel protagonista no processo de reinserção social de seus beneficiários.

O objetivo deste artigo é realizar um mapeamento histórico dos principais programas sociais que antecederam o PBF, anteriormente focados no alívio à pobreza imediata evoluindo para uma concepção integralizada de combate ao fenômeno social da pobreza intergeracional[5], com ênfase no recorte temporal para os programas criados entre os anos de 1991 e 2003. Estruturado metodologicamente com base na análise qualiquantativa, o trabalho busca contribuir na difusão dos estudos que contextualizam a construção do PBF com base nos programas anteriores, com ênfase direcionada à importância e ao papel centralizador desempenhado pelo programa na atuação frente à redução da pobreza.

Os resultados apontam que, após realizada a unificação dos PTR anteriores, o histórico desafio do combate à pobreza tornou-se mais possível através do PBF e de um conjunto de políticas sociais associadas. O aumento dos investimentos públicos na assistência social, somado ao fortalecimento do pacto federativo, contribuíram, de algum modo, para redução dos indicadores pobreza no país após a implementação do programa.

2 METODOLOGIA

Adota-se, neste trabalho, como principal abordagem metodológica, a análise qualiquantitativa. O enfoque qualitativo, utilizado na maior parte do texto, restringe-se à construção do campo teórico uma vez que refina, enfatiza e estrutura, com maior prudência a qualidade as informações coletadas e posteriormente discutidas ao longo do trabalho (GONÇALVES; TRUJILLO, 2020). A revisão bibliográfica de cunho exploratório e a análise documental também são utilizadas no desenvolvimento do texto e incorporadas como processos metodológicos adicionais ao método qualitativo.

O foco na análise quantitativa restringe-se ao tratamento, discussão e exposição dos dados utilizados na seção dos resultados e discussões deste trabalho. Os dados mencionados foram tratados através do programa “R” extraídos em diferentes fontes de acesso público. As informações foram obtidas através do texto da Lei Orçamentária Anual (LOA) de cada ano, disponível na base da Câmara dos Deputados, do Painel Dados Abertos da Matriz de Informações Sociais do Ministério da Cidadania, assim como dos trabalhos do pesquisador Marcelo Neri, publicados em 2018 e 2022.

Este trabalho está estruturado em cinco seções, considerando a introdução e metodologia como primeira e segunda seção respectivamente. A terceira seção se dedica ao campo teórico da pesquisa, com ênfase na construção de um panorama histórico sobre os PTR com base nos programas precursores ao Bolsa Família. A quarta seção trata dos resultados e discussões, com destaque para o registro das conquistas e avanços produzidos pelo programa no combate aos indicadores de pobreza. Por fim, a última seção faz menção às considerações finais, onde as sugestões, em resumo, tendencionam para a continuidade de estudos similares.

3 POR DE TRÁS DO PBF: contexto histórico e programas precursores

Historicamente, os PTR, as políticas assistenciais e o próprio sistema de proteção social brasileiro surgiram em função da reorganização da sociedade a partir dos avanços da industrialização e da expansão do fenômeno social conhecido como êxodo rural. Nesse período, houve uma grande mudança no modelo de desenvolvimento econômico brasileiro, que passou de um caráter produtor-exportador para um modelo agroindustrial nacional (SILVA, 2007).

A migração desses indivíduos para o meio urbano, ao longo do tempo, demandou, por parte do Estado, a criação de políticas e programas capazes de assegurar o mínimo de subsistência, visto que se formou um contingente reserva de mão de obra nas cidades e, assim, as condições de trabalho e a baixa remuneração se acirraram. Esses indivíduos, por sua vez, se organizaram e, aliados aos movimentos sociais e considerando a forte repressão de regimes autoritários da época, deram início a uma mobilização nacional que buscava reivindicar e assegurar garantias e direitos sociais (SILVA, 2007).

Tais mobilizações, associadas ao surgimento dos partidos políticos, à articulação de lideranças sociais opositoras, somadas à aderência nacional pela volta do regime democrático, resultaram na queda da ditadura militar e, de modo paralelo, na construção da Constituição Federal de 1988, Carta Magna que assegura os direitos e garantias sociais. Entre as principais reivindicações constavam: a) o atendimento dos segmentos sociais por participação política; b) a universalização de direitos que posteriormente foram incorporados na Constituição e; c) criação de uma agenda política de atendimento aos cidadãos excluídos do mercado (ORTIZ; CAMARGO, 2013).

Embora se tenha registros sobre a implantação de PTR em diversos países da Europa a partir dos anos 30, o debate sobre o tema chegou ao nível internacional nos anos 80, devido às grandes transformações econômicas e sociais ocasionadas pela revolução no mundo do trabalho (SILVA, 2007). No Brasil, com a redemocratização, iniciou-se um processo de sucessivas reformas estruturais do Estado que visavam a promover, entre outras mudanças de interesse coletivo, a descentralização das políticas sociais (BICHIR, 2010).

Segundo Rocha, a crítica ao sistema de proteção social construído pelos governos autoritários era caracterizada pela forte centralização, tomadas de decisões autocratas, fragmentação institucional e distribuição desigual de serviços e benefícios sociais aos mais pobres. Nesse período, os PTR apresentavam baixa visibilidade, quase nenhuma perspectiva de cobertura nacional e limitação restrita de seu público-alvo, além de não possuírem uma estrutura institucional capaz de garantir o mínimo necessário para assegurar as condições básicas de subsistência (ROCHA, 2011). A construção de um sistema de proteção social mais justo, participativo e abrangente, assevera Costa, foi uma das principais demandas pautadas pelos segmentos sociais durante o processo de redemocratização entre as décadas de 80 e 90, dado a baixa eficácia e alcance das políticas assistenciais existentes da época (COSTA, 2009).

Desde então, a Constituição passou a ser considerada o instrumento superior de proteção cidadã, com capacidade de resguardar e, ao mesmo tempo, assegurar as garantias mínimas direcionadas a assistência e seguridade social e outros direitos considerados fundamentais aos indivíduos. A ampliação do benefício mínimo da previdência social para um salário-mínimo e a extensão da aposentadoria para trabalhadores rurais, independente da contribuição passada, foram consideradas as primeiras medidas efetivas direcionadas ao combate à pobreza a partir da sua promulgação (SILVA, 2003).

A criação de políticas, programas e projetos direcionados ao combate à fome e à pobreza se tornaram cada vez mais necessários e, de certo modo, obrigatórios, ao considerar que os dispositivos constitucionais passaram a vigorar após a sua proclamação, ocasionando uma legítima cobrança da atuação do governo frente às demandas da área social pautadas pelos movimentos populares. Em síntese, a eliminação da pobreza absoluta e a redução das disparidades na distribuição de renda são considerados fatores determinantes para a construção de um projeto de desenvolvimento nacional (SUPLICY; BUARQUE, 1997). Segundo os autores, não há como ignorar o problema da pobreza que se estabeleceu no Brasil, contudo, para construir um cenário progressista é necessário levar em conta a introdução de programas de garantia de renda mínima como estratégia primordial de combate às desigualdades.

Todavia, a partir dos anos 90 começou a se configurar um novo modelo da rede de proteção social brasileira, fundamentada no que Jaccoud, Hadjab e Chaibub (2008) intitulavam de “segurança de renda” (BRITTO, 2013). Em sentido mais amplo, o termo se caracteriza como um como um modelo de política que visa a proteger as famílias desprovidas de recursos monetários necessários que lhe garantam o mínimo para sobrevivência (JACCOUD; HADJAB; CHAIBUB, 2008). Esse novo modelo adotou como agenda central o combate à pobreza e se traduziu na construção de programas capazes de sinalizar uma inflexão nas políticas públicas brasileiras, tradicionalmente regressivas e clientelistas (BRITO, 2013).

Foi durante quase toda década de 90 e o início dos anos 2000 que os PTR ganharam protagonismo na agenda nacional, a partir da criação de programas locais que visavam a combater ao ciclo da pobreza através das condicionalidades (PEÑA et al., 2015). Logo após a primeira eleição democrática registrada, mais especificamente a partir do ano de 1991, os PTR entraram, de fato, na agenda pública brasileira, estabelecendo-se como pauta dos problemas de interesse próprio do Estado (SILVA, 2007).

De acordo com a autora Maria Silva, a partir desse período, o debate sobre a necessidade de criação dos PTR no Brasil, e sua inclusão na agenda nacional, tornaram-se cada vez mais frequentes, dado a ideia de articulação da garantia de uma renda mínima familiar condicional. Esse movimento, de certo modo, já previa a atuação conjunta dos entes federados para solucionar o problema da pobreza, que alcançava destaque dentre os temas prioritários do executivo.

Ao propor o Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM) em 91, o senador Eduardo Suplicy introduz, de vez, o debate sobre os PTR na agenda política que posteriormente torna-se um objeto de interesse comum entre representantes do legislativo. Posterior ao movimento político do idealizado pelo senador, o Congresso Nacional se apropriou do tema e o inseriu entre uma das principais pautas da sua agenda.

Sabe-se que a articulação política e social utilizada para mobilizar a criação do PGRM resultou em uma enorme contribuição para fomentar a criação de PTR mais abrangentes. Para operacionalizar as soluções, foi necessário um esforço coletivo comum entre os entes federados que, ao aderir o pacto federativo baseado na pauta da redução da pobreza, acabaram por assumir um conjunto de responsabilidades institucionais que contribuíram para o avanço do tema em todos os níveis da federação.

Observou-se que os novos modelos dos PTR passavam a considerar as condicionalidades associadas à educação e saúde, por exemplo, como estratégias importantes de construção de um processo sistêmico de combate à pobreza intergeracional. De modo geral, esses novos modelos se propunham a atacar as raízes da pobreza e da desigualdade ao incentivar a escolarização das crianças oriundas de famílias de baixa renda com objetivo de atuar sobre as causas estruturais da pobreza, de forma a reduzi-las no futuro (ROCHA, 2011).

Desse modo, buscava-se, por meio da formação e da permanência nos ambientes educacionais, romper o ciclo da pobreza, por meio de uma associação de política compensatória (transferência de renda) com uma condicionalidade estruturante (educação) (ORTIZ; CAMARGO, 2013). Constatou-se que, ao compensar financeiramente famílias pobres para garantir a ida de seus filhos à escola por meio da transferência monetária de recursos, a possibilidade de rompimento do ciclo tornava-se cada vez maior (SILVA, 2007).

Logo após a aprovação do PGRM no Congresso Nacional, surge, durante quase toda a década de 90, uma série de PTR que sofreram mudanças incrementais. Entre essas mudanças, é possível mencionar: a) os reajustes no valor monetário dos benefícios concedidos às famílias vulneráveis; b) a unificação de programas sociais similares; c) a reestruturação das condicionalidades, com foco voltado diretamente à frequência e desempenho escolar (educação) e vacinação (saúde) entre outros exemplos.

Durante o mesmo recorte temporal, o Plano Real, além de combater a hiperinflação e estabilizar a economia nacional, acabou enfraquecendo os Estados, uma vez que o fim da hiperinflação retirou os recursos estaduais advindos do floating ao mesmo tempo que fortalecia a União (ABRUCIO, 2005). O enfraquecimento dos governos estaduais e o rompimento com a “política dos governadores”, que anteriormente possuíam o poder de constranger a União (ABRUCIO, 1994), permitiu que o governo federal assumisse o papel de protagonista no processo de reestruturação dos PTR, possibilitando a criação e a permanência PBF, baseado na cooperação interinstitucional entre os diversos entes federativos (FENWICK, 2009).

O quadro abaixo apresenta de forma cronológica, entre o período de 1991 a 2003, as principais políticas, programas, projetos e iniciativas públicas adotadas pelas instituições para criar soluções capazes de atuar no combate à fome e a pobreza. Para efeitos de análise dos programas e das iniciativas listados abaixo, adota-se, além do ano de criação, algumas informações relevantes, tais como: estrutura de implementação, foco e objetivo de cada item analisado. Todas as informações contidas no quadro estão disponíveis para acesso público.

Em resumo, o quadro acima possibilita a construção de uma breve análise ramificada em dois cenários distintos, conforme o recorte temporal. No primeiro recorte (1991-1999), é possível observar certo protagonismo do governo federal representado por meio de uma estrutura de implementação centralizada, com forte participação das instituições, com destaque para um sistema de corresponsabilidades estabelecido entre ministérios, bancos públicos e demais instituições subordinadas à União. Embora estejam historicamente associados, o combate à fome nos anos iniciais se sobrepõe levemente à problematização da pobreza ao considerar o foco e o objetivo dos programas e iniciativas implementadas.

Nesta primeira análise, também é possível identificar a preocupação do governo em regulamentar os programas e políticas sociais como instrumentos de proteção e garantia de direitos sociais permanentes aos mais pobres. A criação do LOAS, do BPC e de outras iniciativas acabou por instituir e formalizar um pacto estabelecido entre o Estado e a assistência social que passa, a partir de então, a nortear os subsistemas das políticas sociais, dando origem posteriormente ao Sistema Único de Assistência Social (SUAS) e seus desdobramentos.

O segundo recorte (1999-2003) é marcado pela descentralização da estrutura de implementação dos programas, com foco na pobreza intergeracional e impactado pela forte participação da sociedade civil e das comunidades locais na construção das políticas sociais entre outros fatores. Embora a criação do Programa Fome Zero (2003) retome a pauta associada à fome mencionada no primeiro recorte, às discussões tratadas nesta análise estão voltadas a aspectos relacionados à participação social, ao protagonismo das condicionalidades e a outros temas.

Desta vez, as tomadas de decisões bilaterais construídas entre governo e sociedade favorecem o surgimento de políticas e programas sociais mais robustos, que passam a considerar o recorte de gênero, idade e características demográficas, por exemplo, como componentes indispensáveis do processo de formulação. As condicionalidades, neste recorte, começam a se configurar como estrutura vinculante obrigatória dos novos programas e tornam-se pré-requisito compulsório para assegurar o recebimento e a continuidade dos benefícios monetários concedidos às famílias e indivíduos elegíveis.

É neste recorte, mais especificamente durante o início dos anos 2000, que os programas começam a ganhar aderência e relevância nacional, ramificando-se em subprogramas similares com recortes cada vez mais específicos. Contudo, a diversidade de programas existentes em um curto espaço de tempo resultou em sucessivas complicações no cruzamento e compartilhamento de dados e, de certo modo, prejudicou a distribuição e a concessão dos benefícios sociais ao público alvo. A falta de integração das informações entre os programas, por exemplo, possibilitava o acúmulo de benefícios sem que houvesse a garantia da universalização do acesso para todas as famílias e indivíduos elegíveis, provocando a fragmentação do atendimento e a redução da sua eficiência (WWP, 2017).

Não obstante, ao final do governo FHC, em 2002, os “novos” PTR ainda continuavam atrelados a organismos governamentais diversos, sem qualquer coordenação ou interação unificada entre si (ROCHA, 2011). Já no primeiro mandato do presidente Lula, em 2003, o interesse por uma política pública de transferência de renda de abrangência nacional unificada torna-se prioridade da agenda de governo e converte-se em um mecanismo unânime de enfrentamento à fome e à pobreza (SILVA, 2007).

4 RESULTADOS E DISCUSSÕES

O PBF, em termos gerais, é considerado o resultado do processo de unificação dos programas Bolsa Escola, Cartão Alimentação, Bolsa Alimentação e Auxílio Gás. As mudanças incrementais implementadas nos PTR anteriores, que visavam a busca por maior eficiência, por redução de disputas institucionais e pelo rompimento de práticas clientelistas, entre outros aspectos, resultaram, em conjunto, na construção do programa (COSTA, 2009). Presente em todos os 5.570 municípios brasileiros, o programa atuava por meio de três pilares, sendo: a) transferência de renda; b) acompanhamento de condicionalidades e; c) articulação com programas sociais complementares, os quais contribuem no enfrentamento dos aspectos multidimensionais da pobreza (LÍCIO, 2014).

O valor monetário do benefício mensal concedido às famílias elegíveis pelo programa variava essencialmente conforme a composição familiar e sua condição socioeconômica, entre outros fatores. O cálculo era baseado em um subsistema de benefícios variáveis que adotavam critérios e recortes específicos ao público alvo. A oscilação temporária do acréscimo ou redução do valor concedido aos beneficiários era determinado conforme uma série de requisitos definidos pelo próprio subsistema.

Entretanto, para tornar o PBF capaz de romper com o ciclo intergeracional da pobreza e atuar, de forma estratégica, na redução dos índices de extrema pobreza, era necessário caracterizá-lo como uma política permanente e estável, capaz de se estabelecer por definitivo entre os interesses do Estado. Foi imprescindível desassociá-lo da tradicional visão populista, difundida repetidas vezes por governos com ascendência interligada às causas sociais, para uma posição de interesse coletivo das instituições e burocratas. Considerado um novo tipo de populismo latino-americano, os políticos procurariam inserir minorias tradicionalmente excluídas dos programas sociais visando retribuição através de forte apoio eleitoral, o que facilitaria a continuidade das reformas estruturais propostas pelo governo (BICHIR, 2010,).

O mito de que o programa seria associado a um caráter clientelista também foi invalidado, uma vez que o PBF se consolidou, em um patamar incontornável, como uma das principais políticas de Estado e um dos elementos centrais do sistema de proteção social brasileiro (CAMPELLO, 2014). Esse possível aspecto clientelista do programa foi foco de Sugiyama e Hunter (2013), que puderam comprovar, através de estudos de caso realizados em municípios do Nordeste do Brasil, que o PBF não se apresentava enquanto uma ferramenta de caráter clientelista para compra de votos.

Decisões tomadas no início do governo Lula modificaram de forma fundamental os PTR, culminando na ampliação do público-alvo, na universalização dos critérios de elegibilidade, na expansão do acesso ao benefício e no aumento do valor monetário concedido a todas as famílias elegíveis (ROCHA, 2011). Desde então, o programa alcançou um status sem precedentes em termos de cobertura, prioridade orçamentária e visibilidade política, transformando-se no carro-chefe do pacote de políticas sociais do governo federal direcionado ao campo da assistência social (BRITTO, 2013).

As figuras abaixo buscam, em resumo, ilustrar um panorama crítico a respeito da evolução do PBF. A primeira figura refere-se à crescente evolução dos investimentos públicos realizados pela União para com o programa em contraste com a expressiva queda do percentual relativo ao nível de extrema pobreza ao longo dos 18 anos de atividade. A segunda figura trata sobre a distribuição do número de famílias beneficiadas pelo programa e permite realizar análises sobre sua capacidade de cobertura, com ênfase sobre sua estagnação.

Figura 1
Distribuição dos investimentos públicos x Queda dos níveis de extrema pobreza
Elaborado pelos autores com base nos dados extraídos da plataforma da Câmara dos Deputados[22] pelos trabalhos realizados por Neri (2019)[23] e Neri (2022)[24].

Figura 2
Estimativa de famílias beneficiadas pelo programa Bolsa Família
Elaborado pelos autores com base nos dados extraídos da plataforma do Ministério da Cidadania[25] (2022)

Conforme apresentado na figura acima, os investimentos realizados pela União no PBF durante os governos petistas (Lula e Dilma) apresentaram, em síntese: a) um aumento substancial no orçamento; b) queda vertiginosa no percentual da taxa de extrema pobreza e; c) leve crescimento seguido de uma estagnação na capacidade de cobertura do programa. Embora não seja possível afirmar que o aumento dos investimentos públicos resultou diretamente em uma crescente diminuição dos níveis de extrema pobreza mediados exclusivamente pelo programa, é possível associar que a prioridade da expansão e fortalecimento do conjunto das políticas sociais na agenda dos governos Lula e Dilma contribuiu para um avanço significativo dos resultados obtidos.

Durante os 8 anos em que esteve à frente do Executivo, o governo Lula (2004-2010) destinou ao programa um orçamento consideravelmente robusto, saltando de R$ 5,3 bilhões de reais em 2004 para cerca de R$ 13,6 bilhões em 2010, registrando um aumento expressivo de pouco mais de R$ 1 bilhão ao ano. Neste mesmo período, o número de famílias beneficiárias elegíveis também registrou um crescimento relevante ao quase dobrar sua capacidade de cobertura, migrando de 6,5 milhões de famílias em 2004 para 12,7 milhões em 2010. Entretanto, o destaque é direcionado à queda do percentual de pessoas pobres com renda inferior mensal per capita entre R$210 e R$233, que registrou um declínio promissor de pouco mais de 11% em apenas 8 anos.

O segundo recorte temporal, identificado pelo período do governo Dilma (2011-2016), foi marcado pela forte continuidade dos investimentos públicos realizados no programa. Dilma mais do que duplicou o orçamento previsto para execução do programa, registrando um aumento superior aos R$ 14 bilhões em apenas 6 anos, contudo, manteve a capacidade de amplificação da cobertura estagnada, abrangendo, em média, cerca de 14 milhões de famílias ao ano. A oscilação proporcionalmente baixa no quantitativo do número de famílias beneficiadas já demonstrava alguns sinais de ineficiência do programa.

Contudo, foi durante este período que o percentual estimado da extrema pobreza registrou uma queda histórica ao atingir 8,3% em 2014, depois de sucessivas quedas registradas em anos anteriores. Porém, mesmo após a reeleição da petista, o índice de pobreza voltou a crescer a partir do ano posterior, mesmo com o aumento dos investimentos públicos assegurados no orçamento. Considera-se que, a estabilidade dos governos petistas frente ao Poder Executivo pode ser considerada um fator determinante para consolidação do programa, mesmo após sua ruptura definitiva em 2016, com a chegada do impeachment.

Destituída do cargo, Dilma Rousseff abre espaço para Michel Temer, que assume a presidência com o objetivo de instituir um pacote de reformas divergentes da agenda progressista construída historicamente pela atuação do PT. Entre as áreas estratégicas afetadas logo no início do governo Temer, a exemplo das pastas da saúde e educação, também é possível mencionar a assistência social, incluso o PBF, que sofreu com as duras medidas fiscais impostas pelo governo.

O Presidente Michel Temer, considerado figura representativa do governo de coalisão composto por partidos mais conservadores e próximos à direita e à extrema direita, colocou a continuidade do PBF em risco logo no início do seu mandato. Sem sucesso, o programa foi mantido, entretanto, teve seu orçamento reduzido em pouco mais de R$ 1,1 bilhões. Tal redução se deu à medida que o número de famílias elegíveis registrava um pequeno avanço e o valor médio do benefício continuava estável, sem aumento corrigido pelos índices inflacionários. Neste período o programa experimentou parte inicial de seu processo de enfraquecimento institucional convivendo, ao mesmo tempo, com a iminente possibilidade de ser dissolvido ou drasticamente reformulado.

Pretendia-se, com essa possível manobra de enfraquecimento institucional associado à redução do orçamente do programa, desassociá-lo como marca de sucesso dos governos anteriores e adaptá-lo à identidade característica do governo Temer. Superado a curta “era Temer”, o PBF retoma o lugar de destaque na agenda política de Jair Bolsonaro, conhecido por expressar publicamente opiniões divergentes em relação ao programa. Parte da mídia e de uma parcela da sociedade também tem apresentado críticas robustas ao programa nas dimensões atuais, acusando-o de promover assistencialismo, com discurso focado em formar dependentes e não cidadãos autônomos capazes de buscar independência (TESTA et al., 2013, p. 1521).

Contudo, dada à importância do programa como peça indispensável na composição e organização do conjunto de políticas sociais, o programa foi novamente preservado. Desta vez, além de ter seu orçamento expandido em pouco mais de R$ 5 bilhões. Por meio desta ação, o governo Bolsonaro acabou por evidenciar a magnitude do programa, reinseriu-o mais uma vez como pauta de interesse da agenda pública e reacendeu o debate sobre o uso de sua importância como estratégia de promoção política, baseada na sua amplitude e popularidade.

Em resumo, entre os resultados obtidos pelo programa e pelo conjunto de políticas sociais complementares, é possível destacar a indiscutível queda dos indicadores de pobreza. A maior diferença se dá durante os anos iniciais do PBF, mas não se deve exclusivamente a eles. É necessário considerar que o agrupamento de medidas propostas inicialmente pelo governo Lula de estímulo à economia, de incentivo à geração de emprego e da destinação de investimentos públicos diversos, sobretudo na área social, entre outros fatores, pode ter contribuído, de algum modo, para baixa dos indicadores.

Após 18 anos de progresso, o PBF foi substituído, em dezembro de 2021, pelo Auxílio Brasil. Criado pela lei nº 14.284/2021[26], sob intenso debate a respeito da designação da fonte de custeio, o programa é considerado a maior aposta do governo Bolsonaro relacionada à assistência social. Em resumo, o novo programa busca propor mudanças substanciais no seu escopo institucional, a exemplo: a) do reajuste do valor monetário do benefício; b) da possibilidade de substituição do modelo de saque em espécie para crédito em conta digital; c) da concessão de bolsas de estudo e incentivos à educação profissional e tecnológica como novos indicadores de condicionalidades, dente outros.

Embora a diminuição da pobreza seja considerada uma conquista histórica associada ao PBF e às políticas sociais dos governos petistas, é necessário considerar que a reconfiguração do cenário econômico em detrimento da pandemia colaborou para reafirmar a importância dos PTR em nível global, sobretudo para os países em desenvolvimento e subdesenvolvidos. Segundo o Relatório Anual 2019 da ONU/PNUD[27], o país ainda se posiciona como uma das nações mais desiguais do mundo, enfrentando problemas profundos e estruturais de pobreza e falta de acesso a serviços básicos essenciais.

O índice de Gini, que mede a desigualdade a âmbito global, já havia registrado um aumento de 0,6003 para 0,6279 entre os anos de 2014 a 2019, entretanto, saltou para 0,640 no primeiro semestre de 2021, ficando acima de toda série histórica já registrada (NERI, 2021, p. 10). Apesar dos notórios avanços conquistados ao longo das últimas duas décadas frente à redução dos níveis gerais de pobreza, os índices e as projeções dos organismos nacionais e internacionais direcionam, em síntese, para a volta do aumento das desigualdades sociais e de dos níveis de pobreza.

5 CONCLUSÃO

Este trabalho se propôs a investigar as raízes históricas do PBF por meio da construção de um panorama histórico com os principais programas, iniciativas públicas e movimentos políticos que antecederam e que, de modo paralelo, contribuíram no processo de formulação do programa. Observou-se que, logo após o início do debate público liderado de forma pioneira pelo Senado Federal em 1991, os PTR se estabeleceram como tema de interesse mútuo entre diferentes governos e se consolidaram, especialmente nas últimas duas décadas, como uma política de Estado consideravelmente bem-sucedida. Para além disso, os programas precursores ao Bolsa Família conseguiram alcançar alguns feitos importantes, a exemplo da consolidação do pacto federativo e do fortalecimento e aperfeiçoamento da rede de proteção social brasileira.

Ao longo dos 18 anos em que permaneceu ativo, o programa, em conjunto com políticas sociais coadjuvantes, atuou na redução dos índices de pobreza e organizou o sistema e subsistemas de assistência social, tornando-se peça-chave e principal ferramenta utilizada para promover o alívio da pobreza imediata em todos os municípios pactuados. Entretanto, mesmo após registrado o expressivo aumento dos investimentos públicos realizados durante os governos petistas, o programa se manteve, durante algum tempo, escasso de mudanças substanciais e com baixa capacidade de amplificação, o que o tornava alvo de intensas críticas.

Apesar dos comentários direcionadas ao seu potencial clientelista, o PBF continuou a despertar o interesse de governos historicamente antagônicos às causas sociais. Presumimos que a manutenção do programa, com base nas observações realizadas durante a discussão dos resultados da pesquisa, ocorreu, entre outros fatores, com a finalidade de utilizá-lo como possível manobra de promoção política. Contudo, sem êxito. Consideramos que as raras modificações adotadas pelo programa ao longo do tempo não contribuíram para fomentar soluções inovadoras e acabaram por abrir espaço para uma fragmentação institucional e orçamentária. É possível constatar esse efeito ao observar a redução dos investimentos do programa logo após a consolidação do processo de impeachment.

Ademais, os governos Temer e Bolsonaro contribuíram para o notório enfraquecimento do programa que, por sua vez, foi alvo de questionamentos sobre sua efetividade e sofreu ameaças políticas constantes colocando em risco sua continuidade. Por fim, ao final de 2021, o programa foi descontinuado para dar lugar ao Auxílio Brasil. Concluímos que, mesmo após a substituição do programa, é da se afirmar que o PBF teve um papel importante na superação da pobreza, ainda que tal esforço não seja considerado suficiente para erradicá-la totalmente.

No entanto, acredita-se que a volta do crescimento ininterrupto dos índices de pobreza e desigualdade nos últimos anos no Brasil – e no mundo – tendem a reafirmar a necessidade da manutenção, da ampliação e da expansão dos PTR condicionada, cabendo futuras pesquisas sobre o impacto e efetividade do novo programa, Auxílio Brasil, que veio a substituir o PBF.

REFERÊNCIAS

ABRUCIO, F. L. Os barões da federação. Lua Nova: Revista de Cultura e Política, n. 33, p. 165-183, 1994. DOI: 10.1590/S0102-64451994000200012.

ABRUCIO, F. L. A coordenação federativa no Brasil: a experiência do período FHC e os desafios do governo Lula. Revista de Sociologia e Política, n. 24, p. 41-67, out. 2005. DOI: 10.1590/S0104-44782005000100005

BICHIR, R. Novas agendas, novos desafios reflexões sobre as relações entre transferência de renda e assistência social no brasil. Novos estudos CEBRAP, v. 35, n.1, p. 111-136, mar. 2016. DOI: 10.25091/S0101-3300201600010006

BRASIL. Lei n. 10.835, de 8 de Janeiro de 2004. Institui a renda básica de cidadania e dá outras providências.

BRITTO, T. F. O Programa Bolsa Família: caminhos futuros. Estudos Legislativos, Senado Federal, 2013.

CAMPELLO, T. Uma década derrubando mitos e superando expectativas. In: CAMPELLO, T.; NERI, M. C. (orgs.). Programa Bolsa Família: uma década de inclusão e cidadania. Brasília: Ipea, 2014.

COSTA, N. R. A proteção social no Brasil: universalismo e focalização nos governos FHC e Lula. Ciência & Saúde Coletiva, v. 14, n.3, p. 693-706, jun. 2009. DOI: 10.1590/S1413-81232009000300002

GONÇALVES, J. V. R.; TRUJILLO, R. A. S. Da esquina ao escritório: Uma análise sobre a ausência de mulheres transexuais no mercado de trabalho formal em Goiás. PensamientoAmericano, v.13, n. 26, p.33-50, jul-dez 2020. DOI: 10.21803/penamer.13.26.419

GONÇALVES, J. V. R. et al. Incentivos Fiscais do Imposto sobre a Renda como Instrumento de Política Social Redistributiva para a Projeção Econômica das Famílias: uma Revisão da Literatura. Economic Analysis of Law Review, v. 13, n. 2, p. 337-363, maio-ago. 2022. DOI: 10.31501/ealr.v13i2.13707

IPEA. Texto para discussão Nº 2499. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Brasília: Rio de Janeiro, 2019.

JACCOUD, L.; HADJAB, P. D. El-Moor; CHAIBUB, J. R. Assistência social e segurança alimentar: entre novas trajetórias, velhas agendas e recentes desafios (1988-2008). In RIBEIRO, J. A. (ed) Políticas Sociais – Acompanhamento e Análise: vinte anos da Constituição Federal. Brasília: IPEA, 2008.

LAVINAS, L. Renda mínima: práticas e viabilidade. Novos Estudos Cebrap, nº 53, p. 65-84, mar. 1999.

LÍCIO, E. C. Contribuições do Programa Bolsa Família para a gestão das políticas sociais. Revista do Serviço Público, v. 64, n. 3, p. 309-326, 2014. DOI: 10.21874/rsp.v64i3.126.

MOORE, K. Thinking about youth poverty through the lenses of chronic poverty, life-course poverty and intergenerational poverty. Chronic Poverty Research Centre Working Paper, n. 57, 2005.

NERI, M. C. Desigualdade de impactos trabalhistas na pandemia. FGV Social. Rio de Janeiro, 2021. 11p. Disponível em: https://cps.fgv.br/DesigualdadePandemia. Acesso em: 5 out. 2022.

ORTIZ, L. R. A.; CAMARGO, R. A. L. Breve histórico e dados para análise do Programa Bolsa Família. In: II SIPPEDES – Seminário Internacional de Pesquisa em Políticas Públicas e Desenvolvimento Social, 2, 2013, Franca/SP. Anais [...] Franca: UNESP – Universidade Estadual Paulista, 2013.

PAIVA, L. H.; FALCÃO, T.; BARTHOLO, L. Do Bolsa Família ao Brasil Sem Miséria: Um Resumo do Percurso Brasileiro Recente na Busca Da Superação Da Pobreza Extrema. In: CAMPELLO, T.; NERI, M. C. (orgs.). Programa Bolsa Família: uma década de inclusão e cidadania. Brasília: Ipea, 2014.

PEÑA, C. R. et al. A eficácia das transferências de renda: as tendências da desigualdade antes e depois do Programa Bolsa Família. Revista de Administração Pública, v. 49, n. 4, pp. 889-914, 2015. DOI: 10.1590/0034-7612135532

RESENDE, A. C. C.; OLIVEIRA, A. M. H. C de. Avaliando Resultados de um Programa de Transferência de Renda: o Impacto do Bolsa-Escola sobre os Gastos das Famílias Brasileiras. Revista Estudos Econômicos, v. 38, n. 2, p. 235-265, abr./jun. 2008.

ROCHA, S. O programa Bolsa Família Evolução e efeitos sobre a pobreza. Economia e Sociedade, Campinas, v. 20, n. 1, p. 113-139, 2011. DOI: 10.1590/S0104-06182011000100005

SILVA, M. O. S. A política pública de transferência de renda enquanto estratégia de enfrentamento à pobreza no Brasil. Revista de Políticas Públicas, v.7, n. 2, p. 233-254, dez. 2003.

SILVA, M. O. S. O Bolsa Família: problematizando questões centrais na política de transferência de renda no Brasil. Ciência & Saúde Coletiva, v. 12, n.6, p. 1429-1439, nov. 2007. DOI: 10.1590/S1413-81232007000600006

SILVA, T. F.; EVANGELISTA, C. A. P.; NUNES, H. M. P.; SOUSA, M. F.; COTTA, T. C. S. Programa Bolsa Família: uma estratégia de focalização bem-sucedida. In: SILVA, T. F. (org). Bolsa Família 15 Anos (2003-2018). Brasília: ENAP, 2018. 530 p.

SOARES, F.V. Oportunidades e Bolsa Família: uma Perspectiva Comparativa de sua Evolução. Centro Internacional de Políticas para o Crescimento Inclusivo (CIP-CI). One Pager, n. 177, out. 2012.

SUGIYAMA, N. B.; HUNTER, W. Whither clientelism? Good governance and Brazil's Bolsa Família program. ComparativePolitics, v. 46, n. 1, p. 43-62, 2013.

SUPLICY, E. M.; BUARQUE, C. Garantia de renda mínima para erradicar a pobreza: o debate e a experiência brasileiros. Estudos Avançados, v. 11, n. 30, p. 79-93, ago. 1997.

TESTA, M. G. et al. Análise da contribuição do Programa Bolsa Família para o enfrentamento da pobreza e a autonomia dos sujeitos beneficiários. Revista de Administração Pública, v. 47, n. 6, p. 1519-1541, 2013. DOI: 10.1590/S0034-76122013000600009

WORLD WITHOUT POVERTY. Programa Bolsa Família. Centro Internacional de Políticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG). Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), jul. 2017. Disponível em: https://wwp.org.br/wp-content/uploads/02.-Programa-Bolsa-Familia-PBF-Ficha-de-Programa.pdf. Acesso em: 11 out. 2022.

Notas