POLÍTICAS PÚBLICAS CULTURAIS NO BRASIL: burocracia e a patrimonialização da cultura imaterial

CULTURAL PUBLIC POLICIES IN BRAZIL: bureaucracy and the patrimonialization of immaterial culture

Cultura é fator de desenvolvimento.

(Lia Calabre, 2007)

Como as políticas públicas são formuladas? Quais sujeitos são envolvidos nesse processo? Como a burocracia, enquanto um destes sujeitos, influencia na formulação das políticas públicas? Como as decisões sobre as políticas públicas voltadas para o campo da patrimonialização da cultura imaterial são construídas? Essas são algumas das questões levantadas neste artigo para problematizar a experiência brasileira no processo de formulação de políticas públicas que visam a patrimonialização da cultura imaterial, enfatizando-se a dimensão da burocracia neste processo. Para tanto, traz-se algumas ações desenvolvidas pelo Ministério da Cultura (MinC), a partir de orientações estabelecidas na Convenção para a Salvaguarda do Patrimônio Cultural Imaterial, documento construído durante a 32º Conferência Geral da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), realizada em Paris no ano de 2003.

Partindo das análises que versam sobre o processo de formulação das políticas culturais e dos estudos que tomam a burocracia como sujeito destas políticas, o presente artigo traz algumas reflexões sobre a inserção do Brasil no processo de formulação das políticas públicas de salvaguarda da cultura imaterial, com foco para a dimensão da patrimonialização. Nessa perspectiva, é relevante discutir como o Ministério da Cultura – no Brasil – e a Unesco – a nível internacional – ambas instâncias regidas pelo aparato burocrático, atuaram na formulação das políticas públicas para a salvaguarda da cultura imaterial. São pontuadas algumas demandas que passaram a constituir as agendas registradas na Convenção para a Salvaguarda do Patrimônio Cultural Imaterial da Unesco ao passo em que são postos em debate as ações e políticas do Ministério da Cultura do Brasil referentes à formulação de políticas públicas voltadas para o campo da patrimonialização da cultura imaterial.

A proposta é, então, refletir como diferentes instituições burocráticas, a exemplo da Unesco e MinC, têm trabalhado no processo de formulação das políticas públicas de patrimonialização de cultura imaterial. O recorte temporal deste artigo se concentra entre os anos de 2000 a 2010, década em que se tem registrada as primeiras formulações de políticas públicas de patrimonialização voltadas para o campo da cultura imaterial no Brasil a partir de orientações da Unesco. Assim, este artigo se desdobra em três eixos de investigação complementares.

No primeiro eixo, analisa-se a historicidade dos estudos sobre burocracia a partir das abordagens teóricas de Karl Marx e Max Weber, respectivamente nas obras Crítica da filosofia do direito de Hegel e Economia e Sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. No segundo eixo, o debate perpassa sobre alguns dos pressupostos teóricos conceituais sobre as políticas públicas, destacando o movimento de seu processo. A intenção nestes dois primeiros eixos é perceber em que medida a burocracia se constitui (ou foi constituída) enquanto um importante sujeito das políticas públicas, especificamente quando do momento de formulação destas. O terceiro eixo de reflexão detém-se no processo de formulação de políticas públicas do MinC voltadas para a cultura imaterial, a partir das orientações da Unesco estabelecidas na Convenção para a Salvaguarda do Patrimônio Cultural Imaterial. Aqui a chave analítica enfoca o processo de formulação da política pública de patrimonialização de bens imateriais, destacando o papel da burocracia como sujeito deste processo.

De um lado, pensada como autoadministração da sociedade civil em corporações que têm como finalidade manter a lógica da sociedade capitalista (MARX, 2013); de outro lado, defendida como possuidora de caráter racional e como a expressão do poder governamental (WEBER, 1999), a burocracia pode ser apontada como um dos sujeitos de formulação de políticas públicas.

Ao longo da história as definições de burocracia tramitam em duas esferas: a esfera da administração racional e eficiente versus a esfera da ineficiente e morosidade (MOTTA, 1986). Tragtenberg (1974) lembra que nas civilizações antigas, a exemplo do Egito antigo, já era possível notar a presença do aparato burocrático. Para o estudioso, ali a burocracia existia como um grupo que realizava funções administrativas por meio da cobrança de tributos. Com o advento da modernidade, outras perspectivas para pensar a burocracia emergiram. No mundo moderno são pontuadas algumas das causas que impulsionaram a burocracia a proliferar-se pelo mundo, tais como: eficiência, racionalidade e necessidade dos capitalistas em disciplinar a força de trabalho (MOTTA; PEREIRA, 1980).

Já na concepção marxista sobre burocracia é considerada em vários níveis com uma conotação negativa, na qual o “[...] vocábulo serve para designar, criticamente, uma das formas de expressão do Estado capitalista” (SOUSA, 1995, p. 175). Ora,

[...] na linguagem do cotidiano o termo burocracia é, geralmente, empregado para indicar a presença, nas organizações sociais, de males tais como desperdício de recursos e lentidão nas decisões, recobertos por práticas ritualísticas, orientadas por normas e regulamentos, cuja formulação é inescrutável para aqueles que deveriam ser os beneficiários das ações desenvolvidas (SOUSA, 1995, p. 173).

Inicialmente é com essa compreensão negativa que surge o vocábulo burocracia na perspectiva marxista “[...] referindo-se a um fenômeno presente na sociedade francesa do século XVIII [...]” (SOUSA, 1995, p. 175). É nesta perspectiva na qual se inserem os debates acerca da burocracia em Karl Marx quando este analisa o poder governamental em A crítica da filosofia do Direito em Hegel. Marx revisa a questão do Estado prussiano, burocrático, feudal e faz uma análise do poder governamental. Também classificado como poder burocrático, “o poder governamental não é senão a administração, que ele desenvolve como burocracia” (MARX, 2013, p. 70). Nele ocupam lugar de destaque “os ‘delegados do poder governamental’, ‘os funcionários estatais executivos’ e as ‘autoridades colegialmente constituídas’ que convergem no monarca” (MARX, 2013, p. 70). Neste sentido, vários são os sujeitos importantes para a manutenção estrutural do poder governamental, do poder burocrático.

Ao discutir o poder governamental Marx afirma que “Hegel nos dá uma descrição empírica da burocracia, em parte como ela realmente é, em parte segundo a opinião que ela tem de seu próprio ser. E, com isso, o difícil capítulo do ‘poder governamental’ está concluído (MARX, 2013, p. 70). Contudo, para Marx (2013), a perspectiva hegeliana de pensar a burocracia tem considerado, em grande medida, apenas variantes gerais de sua dimensão formal. Deste modo, é possível dizer que

[...] a ‘burocracia’ é o ‘formalismo de Estado’ da sociedade civil. Ela é a ‘consciência do Estado’, a ‘vontade do Estado’, a ‘potência do Estado’ como uma corporação (em contraposição ao particular, o ‘interesse universal’ pode se manter apenas como um ‘particular’, tanto quanto o particular, contraposto ao universal, mantém-se como um ‘universal’. A burocracia deve, portanto, proteger a universalidade imaginária do interesse particular, o espírito corporativo, a fim de proteger a particularidade imaginária do interesse universal, seu próprio espírito) (MARX, 2013, p.71).

Problematizar a burocracia enquanto consciência do Estado composta por corporações implica considerar este mesmo Estado como uma totalidade complexa, concreta e contraditória (FARIAS, 2001). A burocracia é aqui inscrita como interna a essa estrutura estatal, atuando em vários níveis e espaços, a exemplo do Ministério da Cultura no Brasil (MinC) e da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO). Disso

[...] então ela o é, também, segundo a sua finalidade. A finalidade real do Estado aparece à burocracia, portanto, como uma finalidade contra o Estado. O espírito da burocracia é o ‘espírito formal do Estado’. A burocracia se considera o fim último do Estado. A burocracia é um círculo do qual ninguém pode escapar. Sua hierarquia é uma hierarquia do saber (MARX, 2013, p. 72).

Mas quando se trata dos sujeitos envolvidos no funcionamento do aparato burocrático, cabe ressaltar que essa hierarquia não corresponde apenas à dimensão do saber. Há outros elementos presentes a ser considerados quando a pauta se refere à seleção e/ou escolha dos sujeitos que darão “vida” ao aparato burocrático, neste caso específico nomeados como funcionários, responsáveis por desempenhar funções específicas, recebendo certa remuneração que varia de acordo com o nível de formação, cargo e/ou espaço ocupado. Em Marx a burocracia é pensada e situada desde o ângulo dos que visam atender aos interesses, em primeira instância, daqueles que detêm o poder político e econômico. Nesta perspectiva ela é usada para manter a lógica de desigualdade da sociedade capitalista.

Em contrapartida, Max Weber traz outra chave analítica para discutir a burocracia. Weber reflete sobre a burocracia a partir do debate de “tipo ideal”. Para Sousa (1995),

[...] sem a preocupação de Marx com a ruptura da ordem vigente, a formulação de Weber sobre a burocracia parte do que ele denomina ‘tipo ideal’, um tipo puro, obtido por abstração, que não corresponde, na prática a nenhuma organização concreta conhecida. A burocracia é aqui entendida como uma forma racional de organizar o esforço humano, fazendo interagir recursos e ação humana, na busca de um escopo determinado (SOUSA, 1995, p. 178).

O tipo ideal teve forte influência nas pesquisas que destacavam como relevante a técnica e a racionalização1. “O modelo burocrático clássico foi visto como antídoto para as formas patrimonialistas de gestão” (MACEDO; ARAÚJO, 2009, p. 57). Em Weber, a burocracia é defendida como possuidora de uma estrutura neutra, baseada no saber. Weber compreendeu que o surgimento da burocracia com características do seu tempo se deu a partir do Estado Moderno, marcado pela racionalidade do sistema capitalista (WEBER, 1999).

Weber apresenta o funcionamento específico da burocracia moderna na obra Economia e Sociedade. Nesta obra, ao tratar da burocracia, Weber apresenta uma estrutura que se subdivide em sete eixos, a saber: I) posição do funcionário; II) pressupostos e fenômenos concomitantes da burocratização; III) caráter permanente do aparato burocrático; IV) consequências econômicas e sociais da burocratização; V) posição de poder da burocracia; VI) processo de desenvolvimento da estrutura de dominação racional burocrática; VII) racionalização da formação e educação. Direta ou indiretamente todos esses eixos perpassam o movimento do processo das políticas públicas.

Weber destaca no estudo da burocracia a importância do funcionário/burocrata que dá movimento às ações estatais, ou numa perspectiva mais marxista, as ações governamentais, por exemplo, a formulação das políticas públicas voltadas para a cultura imaterial. Segundo Weber (1999), as ações destes burocratas são regidas pelo princípio de competências fixas, ordenadas e mediante regras, leis ou regulamentos administrativos.

1) existe uma distribuição fixa das atividades regularmente necessárias para realizar os fins do complexo burocraticamente dominado, como deveres oficiais; 2) os poderes de mando, necessários para cumprir estes deveres, estão também fixamente distribuídos, e os meios coativos (físicos, sacros ou outros) que eventualmente podem empregar estão também fixamente delimitados por regras; 3) para o cumprimento regular e contínuo dos deveres assim distribuídos e o exercício dos direitos correspondentes criam-se providências planejadas, contratando pessoas com qualificação regulamentada de forma geral (WEBER, 1999, p. 198).

Esses três pontos constituem “[...] a dominação baseada no direito público, a existência de uma autoridade burocrática [...]” (WEBER, 1999, p. 198). Contudo, Weber chama a atenção para o fato de só ser possível a emergência e pleno desenvolvimento de uma dominação baseada no direito público a partir do Estado Moderno. Segundo Weber (1999), a burocracia é responsável por mediar a repartição de trabalhos administrativos no âmbito interno governamental, por exemplo, no processo de formulação da política pública de patrimonialização da cultura imaterial.

Ora, a burocracia possui diferentes chaves interpretativas. Se, de um lado, a partir de Marx, é possível pensar a burocracia como um fenômeno inerente ao Estado capitalista burguês, em que este último é personificado por burocratas que atuam nos aparelhos de Estado com a finalidade de prestar serviços à coletividade dentro de um quadro de democracia burguesa formal, de outro lado, Weber destaca ser a burocracia fundamental e possuidora de um caráter “racional” permeada por regras, finalidades e revestida de neutralidade. Entretanto, cabe ressaltar brevemente que há, em ambos os estudos, a sinalização do aspecto conflitivo intrínseco ao campo burocrático. Tal aspecto conflitivo também se torna relevante ainda para a compreensão do momento de formulação, implementação e avaliação de quaisquer políticas públicas, afinal a dimensão do conflito perpassa todo o movimento neste campo.

Temos assistido nos últimos anos uma ampliação das pesquisas que enfocam as Políticas Públicas em vários níveis e dimensões, especificamente nas Ciências Sociais, embora não se resuma a este campo. É necessário, de um lado, a retomada sobre algumas dimensões do movimento do processo das Políticas Públicas, a saber: Formulação, Implementação e Avaliação; de outro lado, é preciso compreender que vários e diferentes são os sujeitos que movimentam as políticas públicas.

Rua afirma que as políticas públicas são outputs e resultam de atividades/ações políticas (politics). Deste modo, as políticas públicas

[...] compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores. Nesse sentido é necessário distinguir entre política pública e decisão política. Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. Já uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando - em maior ou menor grau - uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. Assim, embora uma política pública implique decisão política, nem toda decisão política chega a constituir uma política pública (RUA, s.l, p. 1-2).

Mas o que significa ser as políticas públicas, efetivamente “públicas”? Rua (s.l) aponta uma possibilidade para pensarmos tal questionamento. “Isto significa que uma das suas características centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público” (RUA, s.l, p. 2). Ademais, há diferentes sujeitos envolvidos no movimento do processo das políticas públicas, seja quando do momento da deliberação de agendas e demandas sociais, de formulação, de implementação e de avaliação. Nesse movimento, quando as decisões e ações são revestidas da autoridade soberana do poder público, como bem pontuou Rua (s.l), a dimensão política da vida organizacional torna-se um elemento importante para o debate sobre as políticas públicas, posto que ela passa a ser percebida como um campo onde perpassam jogos de poder e interesses envolvendo diversos sujeitos (MACEDO; ARAUJO, 2009).

Para Silva (2008), qualquer política pública é uma forma de regulação e/ou intervenção na sociedade que envolve e congrega em si diferentes sujeitos.

Trata-se de um processo que articula diferentes sujeitos, que apresentam interesses e expectativas diversas. Representam um conjunto de ações ou omissões do Estado, decorrente de decisões e não-decisões, constituída por jogos de interesses, tendo como limites e condicionantes os processos econômicos, políticos, sociais e culturais de uma sociedade historicamente determinada. Isso significa que uma política pública se estrutura, se organiza e se concretiza a partir de interesses sociais organizados em torno de recursos que também são produzidos socialmente (SILVA, 2008, p. 90).

Os interesses sociais acentuados por Silva (2008) são impactados pela conjuntura social na qual são agenciadas as políticas públicas, e a burocracia, a exemplo de outros sujeitos, possui uma função importante neste contexto, como a de formuladora destas políticas. Além disso, a política envolve conflitos, tensões, afinal, como bem lembra Silva (2008, p. 90) “falar de política é falar de diversidade, de contradição” na qual perpassam interesses sociais distintos. Outrossim, é preciso considerar que

[...] toda política pública é tanto um mecanismo de mudança social, orientado para promover o bem-estar de segmentos sociais, principalmente os mais destituídos, devendo ser também um mecanismo de distribuição de renda e de equidade social, vista como um mecanismo de distribuição de renda e de equidade” (SILVA, 2008, p. 90).

Aqui, pelo menos, duas questões são centrais: a primeira é que a política pública deve ser pensada como um mecanismo que vai intervir na sociedade de modo a promover uma maior equidade; a segunda é que uma das possibilidades para esta equidade seria a distribuição de renda. Ora, ambas as questões pressupõem a necessidade de sujeitos para sua efetivação em diferentes níveis, sendo preciso lembrar que “a política pública é uma resposta decorrente de pressões sociais a partir de ações de diferentes sujeitos [...] que sustentam interesses diversificados” (SILVA, 2008, p. 90). A burocracia, por exemplo, ao se constituir como um desses sujeitos congrega uma variedade de interesses que em diferentes momentos são contraditórios e conflitantes.

Os burocratas podem ser pensados como especialistas responsáveis por formular, implementar e avaliar políticas públicas. Suas ações, a priori, podem refletir, de um lado, o “formalismo do Estado” que visa reproduzir a lógica da sociedade capitalista lembrada por Marx; de outro lado, a racionalidade que pressupõe planejamento e técnica de especialistas, defendida por Weber2.

Para compreender o movimento de construção das políticas públicas é preciso considerar os sujeitos envolvidos. E tomar a burocracia enquanto um destes sujeitos “[...] dotado de complexidade, de contradições, de segredos de ofício, capaz de exercer impacto sobre a sociedade” (MACEDO; ARAUJO, 2009, p. 56), significa reconhecer a sua importância enquanto sujeitos formuladores de políticas públicas. Este sujeito é pensado, numa perspectiva weberiana, como um tipo ideal caracterizada pela dominação legal. Mas, por que pensar as políticas públicas em movimento no qual diferentes sujeitos estão envolvidos? Para Silva (2008)

[...] o estudo do processo das políticas públicas centraliza a atenção sobre como as políticas são formuladas, implementadas e avaliadas, sem maiores preocupações quanto às suas causas e consequências. Nesse sentido, considera uma série de atividades processuais que ocorrem no interior do sistema político. Trata-se de um conjunto de atividades que configuram movimentos, não lineares, mas articulados, interdependentes e, às vezes, concomitantes. Nesse processo tomam parte diferentes instituições e diferentes sujeitos políticos, grupos de interesses, partidos políticos, legisladores, burocratas, mídia, etc. (SILVA, 2008, p. 92).

Dentre o movimento que constitui o processo das políticas públicas temos: I) constituição do problema e da agenda governamental; II) Formulação de alternativas de política; III) Adoção da política; IV) Implementação ou execução de programas sociais; V) Avaliação (SILVA, 2008). Como já sinalizado, não é objeto deste artigo uma problematização mais detida sobre todos esses processos. A intenção é, antes, se deter de modo mais preciso no movimento do processo de formulação. Mas cabem, mesmo que brevemente, algumas pontuações sobre o movimento do processo das políticas públicas em seu conjunto.

Sobre a construção do problema e da agenda governamental é importante ressaltar que “esse movimento é constituído por uma lista de problemas ou assuntos que chamam a atenção da sociedade e do governo, podendo, por força da pressão social, assumir visibilidade e transformar-se em questão social merecedora de atenção por parte do poder público” (SILVA, 2008, p. 92 - 93). Esse primeiro movimento é considerado como fundamental para a elaboração de políticas públicas posto que ele contribuirá para impulsionar o levantamento dos problemas sociais que poderão constituir as agendas governamentais. São sujeitos importantes neste primeiro movimento os partidos políticos, a mídia e os grupos de pressão (SILVA, 2008).

Na formulação temos a figura dos burocratas como sujeitos centrais nesse processo. Vale destacar aqui a perspectiva da bottom down, posto que é nesta estratégia, especificamente e não exclusivamente, que a burocracia ocupa centralidade.

Para ilustrar o desenvolvimento de estratégias no campo de formulação de políticas, são apontadas duas estratégias de maior destaque, com base no pensamento de Dye (2005): a bottom up e a bottom down. A primeira considera o estabelecimento da agenda a partir de ações que vêm de baixo para cima, defendida pelos pluralistas, que assumem que numa sociedade aberta e democrática, qualquer problema pode ser identificado por indivíduos ou grupos, partidos políticos, candidatos, líderes políticos, pelos meios de comunicação de massa [...]. A segunda estratégia considera o estabelecimento de agenda a partir de ações provenientes de cima para baixo, defendida pelos institucionalistas ou elitistas [...] (SILVA, 2008, p. 93-84).

A formulação de alternativas de políticas ocorre em vários espaços3, fundamentalmente no interior da burocracia estatal. Pode ser pensada como um “[...] movimento de pré-decisão, abrangendo e constituindo-se de diagnósticos sobre a situação problema” (SILVA, 2008, p. 95). Para tomar qualquer decisão em relação à construção de uma política pública é fundamental conhecer o problema, a necessidade e a finalidade da decisão, os critérios, subcritérios, sujeitos afetados (REIS; LÖBLER; CAMPOS, 2010). A partir daí são pensadas estratégias de políticas que venham a enfrentar, a priore, um dado problema identificado e delimitado. Nesse movimento do processo das políticas públicas que sucede à formulação temos a implementação. Mobilizando diferentes instituições, sujeitos, intencionalidades e racionalidades, recursos e poder (SILVA, 2008), a implementação configura-se como processo importante para a compreensão e, mais ainda, para a efetivação das políticas e programas sociais.

Por último temos a avaliação que se desdobra em vários níveis e tipologias4. A avaliação é fundamental para mensurar o impacto, atuação e abrangência social de uma dada política pública. É importante ressaltar que o movimento do processo das políticas públicas não segue necessariamente uma certa linearidade. Ao contrário, é um movimento dinâmico e dialético no qual perpassa múltiplos interesses, envolve distintos sujeitos e afeta em diferentes níveis e dimensões o político, o econômico e o cultural.

As políticas públicas emergem do diálogo entre forças sociais, políticas e econômicas, múltiplas e díspares, como bem lembra Lindomar Boneti (2017) quando argumenta que “[...] la génesis de la idea de una política pública nace, antes de todo del debate social, entre los diversos agentes como es el caso de las clases sociales, partidos políticos, movimentos sociales, intereses individuales, etc.” (BONETI, 2017, p. 29). E “[...] el processo generación de las políticas públicas ocurre frente a un contexto de disputa arrojada por la apropriación de los recursos públicos o de regulación que atienda a una demanda social o un interés comum” (BONETI, 2017, p. 29).

Assim, embora sejam demarcados o interesse comum e a demanda social nas pesquisas sobre as políticas públicas, vale pontuar que conflitos e dissensos são recorrentemente presentes e devem ser considerados neste campo, se configurando como desafios desde o movimento de construção à avaliação de uma política pública. Além disso, do ponto de vista acadêmico, as políticas públicas devem ser pensadas também como campo de conhecimento “[...] que busca, ao mesmo tempo, colocar o ‘governo em ação’ e/ou analisar essa ação [...] e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações [...]” (SOUSA, 2008, p. 69).

Neste sentido, o processo de formulação das políticas públicas pode também ser pensado como um movimento e/ou momento em que “[...] governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que, produzirão resultados ou mudanças no mundo real” (SOUSA, 2008, p. 69). O campo político muito influencia e ocupa uma importante dimensão quando do momento de formulação de políticas públicas, envolvendo todo um aparato burocrático que impacta diretamente, e em diferentes níveis e/ou esfera, por exemplo, o campo responsável pela salvaguarda da cultura imaterial.

Uma política pública possui vários movimentos, que pode ser pensada a partir dos eixos de formulação, implementação e avaliação. Mas como se dá este debate sobre as políticas públicas no campo da cultura, especificamente da cultura imaterial no Brasil? Como essas políticas, especificamente as que visam a patrimonialização de artefatos imateriais, são formuladas? Qual a dimensão e/ou papel da burocracia neste processo? Como e por qual razão é justificada a ação (ou omissão) do Estado em relação à cultura?

As políticas públicas culturais podem ser consideradas uma das dimensões das políticas públicas que envolvem e mobilizam uma diversidade de sujeitos em todo seu processo. Mas, afinal, ao que nos referimos quando tratamos de cultura? O diálogo com Thompson ajuda em tal reflexão. Thompson traz profundas reflexões para o campo da cultura, tomando esta como um espaço de elementos conflitivo, dinâmico, complexo e contraditório e (Thompson) problematiza a cultura como

[...] um conjunto de diferentes recursos, em que há sempre uma troca entre o escrito e o oral, o dominante e o subordinado, a aldeia e a metrópole; [como] uma arena de elementos conflitivos, que somente sob uma pressão imperiosa – por exemplo, o nacionalismo, a consciência de classe ou a ortodoxia religiosa predominante – assume a forma de um ‘sistema’ (THOMSPON, 1998, p. 17).

Ora, na “[...] verdade o próprio termo ‘cultura’, com uma invocação confortável de um consenso, pode distrair nossa atenção das contradições sociais e culturais, das fraturas e oposições existentes dentro do conjunto” (THOMPSON, 1998, p. 17). Mesmo assim não podemos esquecer que cultura também foi por muito tempo usada para denotar “[...] um sistema de atitudes, valores e significados compartilhados, e as formas simbólicas (desenhos e artefatos) em que se acham incorporados” (THOMPSON, 1998, p. 17).

[...] A ‘cultura’ é um termo emaranhado, que, ao reunir tantas atividades e atributos em um só feixe, pode na verdade confundir ou ocultar distinções que precisam ser feitas. Será necessário desfazer o feixe e examinar com mais cuidado os seus componentes: ritos, modos simbólicos, os atributos culturais da hegemonia, a transmissão do costume de geração em geração e o desenvolvimento do costume sob formas historicamente específicas das relações sociais e de trabalho (THOMPSON, 1998, p. 22).

Thompson chama a atenção para a problematização da cultura desde outra chave analítica diferente daquela do campo da história cultural que a pensa a partir, especificamente, do âmbito das representações simbólicas. Para além do mundo das representações, é preciso considerar que a cultura parte da materialidade do social e é, geralmente, acionada como mecanismo de reivindicação por justiça e igualdade. Importante pontuar ainda que a cultura tem sido um mecanismo usado, sobretudo pela classe “subalterna” em distintas partes do mundo, para demandar e acessar políticas públicas de diferentes naturezas5.

As políticas públicas voltadas para o campo da cultura se subdividem em, pelo menos, dois grandes grupos: as da cultura material e as da cultura imaterial. Aqui o foco consistirá nas políticas públicas voltadas para o campo da cultura imaterial, especificamente para o processo de patrimonialização desta. Será destacada a dimensão da burocracia quando da formulação de tal política a partir da Unesco e do MinC.

Ora, a cultura tem evocado também a ideia de busca por desenvolvimento e igualdade social, o que tem levado a novas apropriações e interpretações dos processos culturais. Segundo Elder Alves (2010)

[...] as muitas dimensões pelas quais o conceito de cultura penetrou o debate e a problemática do desenvolvimento durante a segunda metade do século XX se imbricaram inteiramente nos últimos anos. Essa interpenetração ensejou novos usos da categoria cultura e uma série de envolvimentos políticos por parte de vastos segmentos da sociedade civil global e, por conseguinte, de alguns organismos transnacionais, como a Unesco (ALVES, 2010, p. 540).

Antes de adentrar detidamente no processo de formulação de políticas públicas culturais que visam a patrimonialização de bens imateriais, cabe sinalizar o debate sobre políticas culturais no Brasil. Para tal, o diálogo com Lia Calabre (2007; 2018) é pertinente. Calabre destaca a intrínseca relação entre Estado e Cultura. Para a pesquisadora, no Brasil, essa relação embora já tenha uma longa duração, só passa a ganhar mais força a partir dos anos 1930, pelo menos em termos de formulação de políticas públicas voltadas para este setor.

No Brasil a relação entre o Estado e a cultura tem uma longa história. Entretanto a elaboração de políticas para o setor, ou seja, a preocupação na preparação e realização de ações de maior alcance, com um caráter perene, datam do século XX. O estudo de tais políticas também é um objeto de interesse recente. Sobre as décadas de 1930 e 1940 existe um número razoável de trabalhos que tratam da ação do estado sobre a cultura (CALABRE, 2007, p. 1).

O ano de 1959 é considerado um marco internacional legal no campo das políticas culturais. Neste ano é criado o Ministério de Assuntos Culturais da França que passa a promover ações que são tomadas como referências em diferentes países (CALABRE, 2007). Nesse sentido, as políticas culturais é um processo da modernidade (RUBIM, 2012). Ainda de acordo com Rubim, a criação do ministério francês centrava-se na busca daquele país retornar o seu símbolo de poder, pelo menos no campo da cultura. Com o pós-guerra, as intervenções no campo cultural se deram como um ato político, que tinha por finalidade as políticas culturais como símbolos nacionais (RUBIM, 2012)

No Brasil, várias oscilações afetaram diretamente o movimento de formulação de políticas públicas, sendo possível sugerir a década de 1930 como marco institucional nesse processo. Nesse ano, várias reformas administrativas passam a acontecer no Estado brasileiro que “[...] tentou implantar políticas governamentais específicas e com alcance nacional para uma série de setores. No recenseamento de 1940, por exemplo, a cultura mereceu a publicação de um volume específico, com considerações sobre as diversas áreas de abrangência” (CALABRE, 2007, p. 1), momento que o país estaria se construindo como nação, e a cultura foi acionada com a finalidade de contribuir na criação de uma identidade nacional (RUBIM, 2012).

Foi então entre os anos de 1930 e 1945 (governo de Getúlio Vargas) que tivemos os primeiros registros de formulação e implementação de políticas públicas de cultura no Brasil (CALABRE, 2007). Uma das medidas tomadas com a finalidade de institucionalizar o setor da cultura foi a criação, em 1937, do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (SPHAN) que objetivava, a priori, a preservação do patrimônio material brasileiro (CALABRE, 2007). “Outras iniciativas federais do período são a criação do Instituto Nacional de Cinema Educativo (INCE) e do Instituto Nacional do Livro (INL). Em julho de 1938 foi criado o primeiro Conselho Nacional de Cultura, composto por sete membros” (CALABRE, 2007, p. 2). Um outro marco temporal para o campo das políticas públicas culturais foi o ano de 1953 quando “[...] o Ministério da Educação e Saúde foi desmembrado, surgindo os Ministérios da Saúde (MS) e o da Educação e Cultura (MEC)” (CALABRE, 2007). Já em 1966, durante o governo militar,

[...] foi criado o Conselho Federal de Cultura – CFC, composto por 24 membros indicados pelo presidente da República. O CFC tinha a atribuição de analisar os pedidos de verba ao MEC instituindo uma política de apoio a uma série de ações, papel exercido efetivamente até 1974. O Departamento de Assuntos Culturais -DAC, dentro do MEC foi criado somente em 1970, através do Decreto 66.967. (CALABRE, 2007, p. 4).

É nessa conjuntura de instabilidade política brasileira que foi construído o Plano de Ação Cultural (PAC)6, tendo como objetivo reunir recursos financeiros para investir em eventos culturais. Calabre (2007, p. 4) lembra que “o PAC abrangia o setor de patrimônio, as atividades artísticas e culturais [...]. o Plano teve como meta a implementação de um ativo calendário de eventos culturais patrocinados pelo Estado [...]”. De modo geral, o governo de Getúlio Vargas e a Ditadura Militar constituem dois marcos institucionais para as políticas culturais ou políticas públicas de cultura no Brasil. Segundo Calabre (2018, p. 357), esses dois momentos foram importantes “[...] para a elaboração [ou formulação] e implementação de políticas culturais no Brasil no século XX.” Cabe ressaltar ainda um terceiro marco institucional para pensar a formulação de políticas públicas de cultura já no século XXI.

O terceiro momento no qual podemos identificar novamente um processo de elaboração de políticas culturais se dá com a chegada do Presidente Lula ao poder e com a gestão do Ministro Gilberto Gil. Nesse momento temos a elaboração de políticas culturais em toda a sua essência [...], em um ambiente democrático e de forma participativa (CALABRE, 2018, p. 358).

Mas afinal, como definir as políticas públicas de cultura? Por política pública cultural compreende-se o movimento de ações governamentais voltadas para o campo da preservação e valorização da cultura, conceito que abrange um conjunto de saberes e fazeres (CALABRE, 2007). As políticas públicas culturais ainda é um campo em construção que tem sido afetado diretamente pela política brasileira. O processo de formulação de políticas públicas para esse campo tem perpassado e estabelecido um diálogo contínuo, embora não linear, com o Estado e a sociedade civil. Para Calabre (2007, p. 9),

[...] a relação estado passa a estar presente no conjunto dos órgãos que compõem o governo. Logo, a elaboração de políticas públicas deve partir da percepção da cultura como de bem da coletividade e da observação da interferência nas práticas culturais enraizadas das ações levadas a cabo pelas mais diversas áreas governamentais [...].

A política cultural tem evoluído a partir do somatório de ações dos segmentos administrativos e/ou organizacionais, campo em que a atuação burocrática é notória e fundamental. Segundo Silva (2008, p. 93), “a questão que se coloca em movimento é: quem decide o que será considerado objeto de uma política [neste caso, da política cultural]? Como e por que algumas situações são identificadas como problemas de política (policy issues) e são incluídas na agenda governamental, e outras não?”

A salvaguarda da cultura, desde as lentes das políticas públicas, pode ser pensada como um problema político. E

[...] um problema político não ocorre simplesmente. Para que ocorra é necessário que sujeitos políticos utilizem determinadas estratégias de ação no sentido de influenciar indivíduos, grupos organizados de interesses, planejadores organizacionais, candidatos, partidos políticos, legisladores, burocratas e, principalmente, a mídia (SILVA, 2008, p. 93).

Cabe lembrar que “as organizações burocráticas, espaços de formulações de políticas públicas de cultura, são impactadas pela ação do contexto, marcando a inserção dos estudos administrativos e organizacionais com a perspectiva da ciência política” (MACEDO; ARAUJO, 2009, p. 58). Ora,

[...] as pesquisas da ciência política, sobretudo as contribuições das análises de políticas públicas, contribuíram para colocar em evidência a burocracia como um importante ator [sujeito] nos contextos decisórios. A produção no campo buscou superar a perspectiva de que as escolhas do aparato burocrático atendem exclusivamente a critérios técnicos, assinalando a complexidade das interações travadas nestes contextos. Emerge na literatura sobre os processos de decisão e produção de políticas públicas (policy-making) a concepção da burocracia como importante arena política, marcada por lutas e articulações contingentes que impactam a agenda pública (MACEDO; ARAUJO, 2009, p. 58).

Disso é possível sugerir que a burocracia não atende, no processo decisório, apenas ao aparato técnico. É preciso considerar outras dimensões, por exemplo, as influências de cunho pessoal, cultural e político dos sujeitos envolvidos. Se, de um lado, o processo decisório é pensado desde a ótica da racionalidade, de outro lado, é preciso considerar que perpassam por ele certas visões de mundo que refletem o lugar social dos sujeitos envolvidos. Cabe lembrar que “a formulação de alternativas de políticas é o movimento de pré-decisão, abrangendo e constituindo-se de diagnósticos sobre a situação problema” (SILVA, 2008, p. 95). E mais, neste ponto, “a burocracia desempenha um papel particular (MULLER, 2002 apud MACEDO; ARAUJO, 2009, p. 58)”. Para Macedo e Araujo (2009, p. 58) “os encarregados da administração constroem uma representação acerca dos problemas elencados na agenda pública e tendem a favorecer os seus interesses em detrimentos das finalidades externas da ação pública”.

Quando se trata das políticas públicas de cultura, o campo burocrático assume, dentre outras dimensões, um caráter político tanto em âmbito nacional quanto internacional. Na esfera nacional é possível citar a forte presença da burocracia no processo de formulação das políticas culturais no âmbito do Ministério da Cultura, seja na formulação de leis, na criação de mecanismos e estratégias para salvaguarda da cultura, seja na divisão de trabalho no âmbito das secretarias de cultura ou quando do momento das reuniões departamentais para deliberar e formular as políticas.

Já na esfera internacional se tem novamente a presença burocrática responsável pelas orientações para a formulação de tais políticas na Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura, que assim definiu o patrimônio cultural imaterial ou intangível: “o Patrimônio Cultural Imaterial ou Intangível compreende as expressões de vida e tradições que comunidades, grupos e indivíduos em todas as partes do mundo recebem de seus ancestrais e passam seus conhecimentos a seus descendentes” (UNESCO, 2003).

Alguns dos espaços onde foi possível perceber a atuação e/ou dimensão da burocracia na formulação de políticas públicas de cultura imaterial, em nível internacional, foi na Convenção para a Salvaguarda do Patrimônio Cultural Imaterial, ocorrida em 2003, em Paris, durante a 32º Conferência Geral da Unesco. Nesta conferência foi destacada “[...] a importância do patrimônio cultural imaterial como fonte de diversidade cultural e garantia de desenvolvimento sustentável” conforme a “[...] recomendação da UNESCO sobre a salvaguarda da cultura tradicional e popular, de 1989, bem como na Declaração Universal da UNESCO sobre a Diversidade Cultural, de 2001, e na Declaração de Istambul, de 2002, aprovada pela Terceira Mesa Redonda de Ministros da Cultura” (UNESCO, 2006, p. 3).

É preciso considerar ainda que um dos desafios para formular políticas culturais está relacionado à globalização.

Os processos de globalização e de transformação social, ao mesmo tempo em que criam condições propícias para um diálogo renovado entre as comunidades, geram também, da mesma forma que o fenômeno da intolerância, graves riscos de deterioração, desaparecimento e destruição do patrimônio cultural imaterial, devido em particular à falta de meios para sua salvaguarda (UNESCO, 2006, p. 3).

O documento produzido pela Unesco para a salvaguarda da cultura imaterial foi dividido em 9 (nove) seções e subdivididos em 40 artigos7. Perpassaram pelas seções questões desde aquelas relacionadas aos órgãos participantes da convenção aos relatórios que seriam produzidos pelos Estados Partes da Unesco. Já os artigos foram responsáveis por uma melhor orientação do objeto tratado em cada seção, por exemplo, o fundo e a lista do patrimônio cultural imaterial de cada Estado Parte. E no Brasil, o Ministério da Cultura, já considerando tais orientações da Unesco, em 2004 firma um acordo de cooperação técnica com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) com o objetivo de

[...] desenvolver uma base de informações relacionada ao setor cultural a partir das pesquisas correntes produzidas pela instituição. A reunião de dados relacionados ao setor cultural tem como principais objetivos fomentar estudos, fornecer aos órgãos governamentais e privados subsídios para elaboração de planos, ações e políticas e contribuir para a delimitação do que é produto cultural e serviço cultural (CALABRE, 2007, p. 10).

Essa parceria firmada entre Ministério da Cultura e IBGE fez parte das orientações sugeridas pela Unesco na Convenção para a Salvaguarda do Patrimônio Imaterial, tratada na sua seção III, intitulada “Salvaguarda do Patrimônio Cultural Imaterial no Plano Nacional”. As bases de dados e/ou informações levantadas por órgãos, a exemplo das do IBGE, são importantes indicadores sociais usados para a formulação de políticas públicas. Dentre os bens inscritos mundialmente pela Unesco na lista representativa do Patrimônio Cultural Imaterial no Brasil entre 2000 a 2010 têm-se o Samba de Roda do Recôncavo Baiano8 e as Expressões Orais e Gráficas dos Wajapis9. O reconhecimento de ambos como patrimônio contou com o trabalho desenvolvido por vários sujeitos, entre os quais é possível citar os burocratas do estado brasileiro que trabalharam na produção de relatórios e levantamento de documentação que justificasse e legitimasse ao Samba de Roda do Recôncavo Baiano e às Expressões Orais e Gráficas dos Wajapis o título de Patrimônios Culturais Intangíveis da Humanidade.

É por meio do serviço desempenhado pelos burocratas que o MinC e a Unesco realizam uma série de consultas e fóruns, sistematizam os dados nas agendas do Estado, elaboram estratégias de preservação e gestão da cultura imaterial para sua posterior fase de implementação e avaliação da política de patrimonialização. Segundo Calabre, no processo de formulação de políticas culturais, outro importante movimento ocorreu entre 2003 e 2008, quando da gestão do Ministro da Cultura Gilberto Gil. Em sua gestão

[...] internamente foi planejada a criação de secretarias, buscando uma racionalização do trabalho que levasse a uma definição do papel do próprio Ministério dentro do sistema de governo. Foram criadas as secretarias de Políticas Culturais, de Articulação Institucional, da Identidade e da Diversidade Cultural, de Programas e Projetos Culturais e a de Fomento a Cultura (CALABRE, 2007, p. 11).

Para Calabre (2007, p. 11), foi a partir, especificamente, da gestão do Ministro Gil que se formou “[...] uma nova estrutura administrativa para dar suporte à elaboração de novos projetos, ações e de políticas.” Além do campo burocrático, cabe lembrar que outros sujeitos interferem direta ou indiretamente na gestão e formulação de políticas culturais, por exemplo, “os produtores, os agentes, os gestores culturais, os artistas, o público em geral, [que] também vêm buscando formas de participar e de interferir nos processos de decisões no campo das políticas públicas culturais” (CALABRE, 2007, p. 13).

Outro marco oficial na política brasileira, que pode ser tomado na reflexão da burocracia enquanto sujeito formulador das políticas públicas culturais, foi a aprovação do decreto nº 3.551 de 4 de agosto de 2000, ainda no governo do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso. Tal decreto foi responsável por instituir o Registro de Bens Culturais de natureza Imaterial constituinte do patrimônio cultural brasileiro (IPHAN, 2000). Ora, a função da elaboração de políticas públicas na área de cultura pelos formuladores deve ser a de garantir, em primeira instância, a plena condição de desenvolvimento das mesmas. E os burocratas do Estado não devem ser pensados com a exclusividade de produtores de cultura, mas podendo, e devendo, ocupar a função de sujeitos democratizadores das relações de produção, distribuição e consumo (CALABRE, 2007), efetivamente como aqueles que estarão presentes em todo o ciclo das políticas públicas.

Este artigo objetivou trazer um panorama da experiência brasileira na formulação de políticas públicas de patrimonialização da cultura imaterial, a partir de ações do Ministério da Cultura (MinC) pautadas no documento da UNESCO de Salvaguarda do Patrimônio Cultural Imaterial. Deste modo, à guisa das considerações finais, destacam-se algumas questões pontuais.

Primeira: as diferentes concepções de burocracia desenvolvidas em Marx e Weber são, de um lado, congêneres; de outro lado, díspares. A perspectiva de Marx e Weber se aproximam quando estes problematizam a burocracia a partir do caráter conflitivo, e os burocratas como sujeitos dotados de um saber e possuidores de certo grau de formação. Entretanto, se distanciam quando Marx a descreve como o “espírito formal do estado”, cuja existência tem por finalidade principal servir aos interesses do estado capitalista; e Weber, por sua vez, defende ser a burocracia um “tipo ideal” que congrega em si, neutralidade em suas decisões, muito embora tenha o estado como foco de suas ações.

Segunda: a burocracia pode ser pensada como um importante sujeito das políticas públicas culturais no Brasil, atuando mais detidamente, mas não exclusivamente, quando do processo de formulação. Além de atuar na formulação, os burocratas estão envolvidos, efetivamente, em todo o movimento do processo das políticas públicas. A ação desses sujeitos perpassa desde a sistematização das agendas governamentais de políticas públicas à implementação e avaliação destas. Cabe ressaltar que a burocracia não é o único sujeito envolvido no movimento do processo das políticas públicas, mas, efetivamente, exerce função consubstancial nesse movimento.

Terceira: há vários desafios enfrentados no movimento do processo de formulação das políticas públicas voltadas para o campo da salvaguarda da cultura imaterial no Brasil, por exemplo, as oscilações em investimentos de recursos financeiros. De fato, a depender do governo, há mais ou menos investimentos no setor da cultura. Ora, o próprio MinC, criado em 1985 por meio do decreto Nº 91.144, pelo então presidente José Sarney, foi extinto em governos subsequentes e reduzidas a secretarias, a exemplo dos governos do ex-presidente interino Michel Temer (2016 - 2018) e ex-presidente Jair Messias Bolsonaro (2018 - 2022). No caso dos referidos governos, o Ministério da Cultura foi extinto sendo reduzido a uma secretaria e incorporado, respectivamente, ao Ministério da Educação e ao Ministério da Cidadania.

Por fim, a intenção neste artigo foi, ainda, situar a burocracia, a partir da experiência das políticas de salvaguarda da cultura imaterial no Brasil, como sujeito formulador de políticas culturais, mas permeada também por oscilações, contradições, movimentos de diferentes naturezas, sejam elas políticas e/ou ideológicas, que afetam diretamente o campo da cultura.