1 INTRODUÇÃO

A Amazônia se constituiu, desde os seus primeiros movimentos de inserção nacional, como uma fronteira e reserva de riqueza natural. A chegada dos europeus, nos idos de 1600, buscando a produção e extração de matérias primas, representaram as primeiras tentativas de incorporação da região como território “ativo” no Estado brasileiro, associada à economia internacional. No entanto, o foco estava somente em explorar e extrair o máximo possível de recursos naturais comercializáveis, sem nenhum compromisso com o desenvolvimento socioeconômico local, considerado um território demograficamente vazio.

Mesmo no período histórico dos ciclos da borracha, no final do século XIX e início do século XX, se observava uma reprodução do processo de espoliação colonizadora da época imperialista, porém uma exploração nacionalmente internalizada. Se tinha a Amazônia como uma região produtora de matérias primas, em alta no mercado internacional, servindo aos anseios econômicos da metrópole, nesse caso a metrópole nacional.

Efetivamente, os ciclos da borracha, ou mesmo os movimentos de exploração anteriores, não podem, sob hipótese alguma, serem considerados como as primeiras políticas de desenvolvimento da Amazônia. Foram movimentos econômicos pontuais e descompromissados, que pouco agregaram à região, abrindo apenas o horizonte de inserção regional no cenário nacional.

Nesse sentido, o primeiro ato pensado e institucionalizado na promoção do desenvolvimento da Amazônia foi dado pela Constituição de 1946 (CARDOSO; MÜLLER, 1977), no então mandato do governo federal de Eurico Gaspar Dutra, ao promulgar a nova Constituição Brasileira, em 18 de setembro de 1946, na capital nacional à época, o Rio de Janeiro, após o fim do Estado Novo ou Ditadura Vargas.

Foi no artigo 199 da referida Constituição, único dentre os seus 222, que se materializou o primeiro intento de política de desenvolvimento à região ainda pouco conhecida econômica e geograficamente. Esse artigo foi proposto pelo amazonense Leopoldo Peres, então deputado federal do Amazonas e que fez parte da constituinte (Marques, 2013). Aqui foram dois principais fatores que predominaram: o primeiro referiu-se à menção do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (PVEA) e, o segundo, quanto à obrigatoriedade de aplicação de recursos públicos para a consecução desse plano (BRASIL, 1946).

Apesar de a Constituição datar de setembro 1946, apenas em janeiro de 1953, no governo de Getúlio Vargas, foi promulgada a Lei n. 1.806, que dispunha sobre as bases e diretrizes do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (PVEA), além da criação da Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA) para elaboração e execução desse plano. Portanto, somente seis anos e quatro meses após a Constituinte se homologou a lei norteadora da aplicação daqueles recursos já instituídos anteriormente, o que mostrava, naquele momento, a pouca importância que a Amazônia ainda tinha na classe política e no desenvolvimento nacional (MARQUES, 2013).

Com a aprovação das diretrizes do plano, ficava clara a visão da região no contexto nacional, a de uma fronteira de exploração econômica. Nada de novo, somente uma reprodução dos princípios do modelo extrativista da borracha. A diferença, nesse momento, estava na institucionalização, legalização e diversificação do processo de exploração dos recursos naturais amazônicos.

Já no regime militar brasileiro, iniciado em 1964, ficou evidente que a política de desenvolvimento na região estava focada na criação e fomento do sistema de base infraestrutural energético, de transporte e de telecomunicações, como condição para a ampliação dos mercados produtivos setoriais e, consequentemente, do crescimento econômico regional. Essa tríade como frente de trabalhado governamental, associada aos múltiplos estímulos e benefícios fiscais, acontecia a tal ponto que favoreceu para a sedimentação dos grandes complexos privados agropecuários e agrominerais, com fins ao mercado nacional e internacional (GONÇALVES, 1989; COSTA; INHETVIN, 2013).

Para além disso, o avanço industrial na região ligado à estrutura econômica primária e incentivado pela política nacional de substituição de importações, bem como atendimento do mercado interno nacional por produtos regionais manufaturados, fez surgir polos urbanos com forte adensamento populacional, como foi o caso das capitais de Belém e Manaus. Houve uma verdadeira mudança nos arranjos produtivos locais de base primária, com formações distintas de sistemas agrários, alargados pela integração física a partir do processo de ampliação logística rodoviária, favorecendo o aumento do fluxo de mercadorias e pessoas, intra e interregionalmente (DIAS MAGALHÃES, 2004; TAVARES, 2011).

Esses fluxos econômicos e migratórios, induzidos ou de caráter espontâneos, reconfiguraram a paisagem natural, social, econômica e cultural da Amazônia (Becker, 2001). De fato, resultou na formação de grandes latifúndios, exclusão das comunidades locais e tradicionais, extravasamento de renda, ocupação ilegal de terras públicas, destruição de recursos naturais, devastação de grandes áreas de floresta, dentre outros fatores que marcaram o padrão desenvolvimentista (LOUREIRO; PINTO, 2005; SILVA, 2020).

Dessa forma, com a redemocratização brasileira, a partir de 1986, e diante do cenário regional instalado, se observou que não cabia mais uma política de desenvolvimento voltada somente ao crescimento econômico, mas sim uma política de desenvolvimento que levasse em consideração uma reestruturação do contexto social e ambiental, a partir de uma nova relação do homem com a natureza, especialmente diante do processo de globalização e pressão mundial.

Nessa seara, que este estudo buscou melhor compreender como a base da política pública de desenvolvimento nacional, voltada à Amazônia brasileira, a partir da redemocratização, passou a ser pensada, diante do cenário histórico constituído e, efetivamente, instalado no país.

Portanto, por meio de uma abordagem qualitativa, de cunho exploratório e procedimento a partir de pesquisa documental, se analisou o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República (I PND-NR, 1986 – 1989), a Constituição Federal de 1988 e algumas legislações e documentos acessórios.

A perspectiva foi de verificar que rumos foram dados ao desenvolvimento na Amazônia brasileira e se, efetivamente, houve mudanças estruturais e conjunturais no pensar com e para a região, ainda em franca expansão econômica e social, especialmente a partir da reorganização político-administrativa, inerentes à redemocratização do país e com a nova Constituição Federal de 1988, atrelados ao movimento geopolítico mundial.

2 AMAZÔNIA BRASILEIRA E A REDEMOCRATIZAÇÃO DO BRASIL: uma mudança de paradigma no desenvolvimento regional?

Ao se olhar para o passado da Amazônia e o que foi realizado no conjunto das medidas governamentais, especialmente no período dos governos militares, como uma espécie de radiografia ex-post facto, é visível, categoricamente, a visão de uma região tida como reserva de recursos e relegada a segundo plano, frente às demais regiões brasileiras. Adicionalmente, torna-se perceptível que o projeto de ocupação implantando tratava-se de um formato indiscriminado, beirando, muitas vezes, a irracionalidade, uma vez que potencializou uma economia de exploração predatória e formadora de polos altamente adensados, tornando-se uma floresta urbanizada e degradada.

Resumidamente, mesmo diante dos mais de 20 anos de intenso planejamento e atuação dos governos militares na ocupação e exploração da Amazônia, a região apresentava-se como subdesenvolvida e, em alguns casos, com acentuação das desigualdades, especialmente ao se visualizar e comparar o cenário regional com as demais macrorregiões. Essa condição estava associada, historicamente, à adoção de “[...] uma política setorialmente seletiva e altamente concentradora dos investimentos em grandes pólos urbanos [...]” (SUDAM, 1986, p. 9), o que levou a forte dependências das áreas periféricas e em seu esvaziamento econômico.

Os problemas de ordem demográfica se intensificaram, pois o contingente populacional vinha aumentando, porém com a característica de ser concentrado nos grandes centros urbanos e que não tinham as condições necessárias para abrigar toda a população ascendente. A bem da verdade, o fracasso foi tanto que não se conseguiu atingir o objetivo de interiorizar o povoamento na Amazônia, mantendo grandes vazios demográficos, ao se pensar na relação população/território, mesmo tendo-se a compreensão que nesses ditos vazios demográficos já habitavam os povos originários, porém inviabilizados e silenciados na própria política pública regional.

As próprias tentativas de penetração do capital nas áreas rurais favoreciam para esse processo, com a intensificação do êxodo rural, diante da desarticulação das atividades tradicionais. O fato era que esse acumulado histórico levou ao trágico resultado de “[...] tensões sociais na luta pela terra, no inchamento das cidades, no crescimento dos índices de desemprego e subemprego urbano e, em última análise, na deterioração da qualidade de vida da população” (SUDAM, 1986, p. 12).

A questão urbana se tornou o centro das atenções e preocupações, trazendo uma relativização espacial entre o rural e o urbano, frente as suas incongruências, com projeção até o final dos anos 80 da população urbana se igualar ou ser superior a rural. Além disso, gerou-se uma desarticulação entre as cidades, principalmente dos grandes centros com aqueles mais interioranos, levando, esses últimos, a uma condição de estagnação e uma economia local com pouco crescimento, não suportando os aumentos das demandas e necessidades sociais, como o emprego e renda, por exemplo.

Fatidicamente, os saldos resultantes colhidos foram de muitos problemas sociais e em todas as áreas. Tratou-se de uma acumulado histórico que, infelizmente, marcou e acentuou as vulnerabilidades socioeconômicas da população amazônica. A ação governamental revelou-se não ter como preocupação real a melhoria e aumento da qualidade de oferta dos serviços básicos sociais. O foco não estava nas pessoas, mas sim na estruturação econômica regional, sendo residual e secundária as demandas sociais ou mesmo ambientais, que sequer existiam (CARVALHO, 2001).

Com o fim do regime militar no Brasil, assumiu a Presidência Tancredo Neves, candidato de oposição e que foi eleito por meio de eleições consideradas ainda indiretas. Foi diante das pressões sociais, como os protestos do movimento Diretas Já, desde 1984, através da união de movimentos sindicais, artistas e elites da classe brasileira que tal acontecimento ocorreu, fazendo ruir o regime militar e seu projeto/modelo de desenvolvimento.

Cabe relembrar que, apesar de Tancredo Neves ser o primeiro presidente eleito, após a ditatura, não assumiu oficialmente a presidência, pois, por motivos de saúde, veio a óbito. Entrou em cena o seu vice-presidente, José Sarney, que foi quem deu os direcionamentos à nação brasileira, diante do conturbado momento político vivido, resolvendo-se, em definitivo, com a Constituição Federal de 1988.

Nesse contexto, após um ano da derrocada do regime militar, ocorreu, em 06 de junho de 1986, a aprovação da lei n. 7.486, com as diretrizes do Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República (1986-1989). Nesse documento, o compromisso maior estava em consubstanciar as mudanças impostas na e pela sociedade com o processo de redemocratização brasileira. Tinha como responsabilidade, para além do crescimento econômico da nação, a promoção de reformas e combate à pobreza nacional.

Portanto, surge o compromisso de pacificar e consolidar a vida econômica, política e social no país. Foram sobre essas três dimensões que todo o planejamento nacional se embasou, enfocando-se aqui o que o documento trouxe no âmbito do território amazônico.

Inicialmente, o plano de desenvolvimento apresentou como grande missão duas vertentes principais: o equilíbrio das contas públicas, como condição para a retomada do desenvolvimento no país, e a busca pela diminuição das desigualdades sociais, ampliadas com o histórico dos planejamentos anteriores, diante da valorização do crescimento econômico como fonte de desenvolvimento, repercutindo em um nível de concentração de riqueza perverso na população.

Sobre o primeiro aspecto, se constatou a valorização de políticas voltadas ao enxugamento das contas públicas e da estrutura estatal, com congelamento de gastos do setor público tradicional durante o período de vigência do I PND-NR, com exceção dos Programas de Prioridades Sociais. Além disso, o foco dos investimentos estava pensado somente em áreas e projetos considerados prioritários e, estritamente, indispensáveis ao crescimento econômico do país, não abrindo margem para ampliação de gastos ou investimentos secundários que não apresentassem real contribuição ao fortalecimento da economia brasileira em recessão, naquele momento.

Atrelado a essas medidas e em contraposição à histórica centralidade criada na União nos governos militares, houve o fortalecimento e reforço da autonomia do federalismo e municipalismo no país. Essa condição era reflexo do processo de redemocratização, especialmente quanto às questões tributárias e fiscais, favorecendo para uma descentralização e melhoramento dos investimentos de base social em âmbito local, medida que atendia as duas vertentes principais de atuação.

O engajamento trazido sobre a valorização das políticas sociais decorreu do entendimento de que “A questão social tem constituído objetivo secundário dos planos governamentais no Brasil. Tais planos, especialmente no passado recente, trataram o desenvolvimento social como subproduto automático do crescimento econômico” (Brasil, 1986, p. 49). Ainda sobre isso, reforçava que, efetivamente, o crescimento econômico tornava-se uma condição necessária, mas não suficiente, para a melhoria do bem-estar da população.

No entanto, como se viu historicamente no Brasil, essa nunca foi uma condição espontânea, cabendo ao governo brasileiro, em todos as suas esferas, atuar diretamente para que houvesse esse equilíbrio e distribuição da renda criada no país. Isso melhor se revela ao compreender que:

A crença nesse falso automatismo deu ao desenvolvimento brasileiro um caráter paradoxal: de um lado, o país construiu uma economia no limiar da maturidade industrial - próxima, portanto, dos padrões de produção, renda e consumo dos países capitalistas avançados; de outro, mantém estrutura social injusta, que deixa parcela ponderável da população em condições de vida lastimáveis, similares às das nações mais pobres do mundo” (BRASIL, 1986, p. 49).

Logo, identifica-se, claramente, que havia uma mudança na concepção do que se entende como desenvolvimento no país. Essa evidenciação vai transformar os rumos a serem dados às políticas e diretrizes no cenário brasileiro e de suas regiões, sob novos princípios e paradigmas, traçando novas linhas mestras de orientação à política de desenvolvimento.

Sobre esse cenário, Costa e Andrade (2013, p. 93) afirmam que “O realce das questões sociais correspondeu ao impacto das demandas reprimidas ao longo do período militar. As regiões periféricas do país apresentavam-se, cada vez mais nitidamente, como expressões fortes, avultadas, da iniquidade geral [...]”, o que levava à necessidade de se combater a dívida social construída, colocando em cena a grave questão das desigualdades sociais, “[...] não corretamente perceptíveis pelas médias de variáveis macroeconômicas”.

Era notório que, regionalmente, ocorria uma valorização do Nordeste brasileiro no planejamento analisado. Essa região encontrava-se como o maior bolsão de pobreza do país. A intenção era, efetivamente, olhar as áreas com volumes de populações em maior situação de vulnerabilidade, com dados e estatísticas que apresentassem esse cenário.

A Amazônia, por sua vez, também constava como uma dessas áreas que deveriam ser priorizadas, pois encontrava-se em situação de vulnerabilidade social acentuada, frente ao restante do país. De todo modo, isso não estava evidente de início, uma vez da pouca informação que havia sobre a população residente e suas condições como fonte de dados para adoção de políticas públicas, além de, ainda, pairar o estigma de fronteira de produção e em transformação.

Condição essa confirmada a partir da primeira menção sobre a Amazônia, dentro da discussão voltada ao desenvolvimento econômico, na seção de agricultura, em programas e projetos prioritários focados no desenvolvimento florestal. A perspectiva de ação estava atrelada à melhor viabilização, a partir de estudos e pesquisas, da geração de tecnologias para o manejo florestal, reforçando o potencial econômico como condição de desenvolvimento.

De igual maneira, aconteceu na discussão sobre a indústria como ação setorial de bens intermediários sobre fertilizantes. Aqui o objetivo estava atrelado ao processo de exploração das reservas de potássio contidas na região, demonstrando, mais uma vez, o território como fronteira de exploração de recursos naturais para servir aos anseios do desenvolvimento nacional.

Em outros momentos isso foi reforçado, como o caso das reservas de minério de cobre em Carajás ou mesmo em projetos de implantação voltados à alumina e alumínio do complexo industrial Alunorte e Albrás. Porém, não se podia negar que esses projetos já estavam planejados e sendo implantados desde o período militar, fazendo parte do arranjo produtivo regional e havendo a continuidade do paradigma produtivista dos governos anteriores, diante da importância e magnitude que esses programas e projetos tinham na região, afinal existia uma path dependency consolidada.

Outro exemplo estava no setor de transportes, em que o foco se mantinha no modal rodoviário, porém com algumas mudanças, como foi o caso do novo direcionamento associado à recuperação e pavimentação de rodovias consolidadas e com abertura de estradas se limitando apenas às do tipo vicinais. Logo, a visão de grandes projetos rodoviários começava a sair de cena, ou mesmo, a diversificação no setor, o caso de estímulos as pequenas edificações que favorecessem ao transporte e tráfego aéreo de passageiros na Amazônia Legal, pois já se tornava um modal reivindicado pela população, haja vista os avanços conquistados e o processo de urbanização alcançado, principalmente nas capitais.

Não se pode negar que, a partir de meados da década de 1970, a própria sociedade vinha reforçando a necessidade de manutenção do patrimônio natural, sendo a abertura de rodovias um dos principais elementos propulsores da degradação ambiental, fosse direta ou indiretamente, e, consequentemente, provocando desequilíbrios ecológicos.

Dessa forma, a questão ambiental passou a emergir de modo tão proeminente que ganhou uma seção exclusiva dentro do I PND-NR, com diretrizes e linhas prioritárias de ação própria, deixando de ser tratada apenas como residual e demarcando novos rumos nas políticas de desenvolvimento. Conforme Gonçalves (1989, p. 48), nesse período, a Amazônia passou a ganhar destaque na mídia nacional, cabendo conhecê-la melhor do ponto de vista científico. O autor complementa que:

O interesse despertado pela região abre enormes perspectivas para que se tenha um conhecimento sistemático que possa servir de base a uma ocupação que seja capaz de incorporar novos va1ores, como por exemplo, o de evitarmos a devastação que infelizmente já atingiu vasta porção do planeta. Estamos pois, diante de um debate em torno de novos paradigmas para o futuro da humanidade quando defrontamos com a ‘questão amazônica’.

Constava nas diretrizes da política ambiental que “[...] O reconhecimento do valor desse patrimônio [ambiental e cultural] e da necessidade de sua preservação é parte integrante do estilo de desenvolvimento que se pretende implantar” (BRASIL, 1986, p. 216). Isso foi trazido como preocupação especial no contexto amazônico, a partir do momento que apareceu como linha prioritária de ação, com a reavaliação dos programas de colonização e ocupação agropecuária, verificando os impactos ambientais decorrentes dessas atividades e que demarcaram o estilo de desenvolvimento até então implantados, ou mesmo com a mudança de postura institucional e criação de legislações específicas, a complementarem o código florestal vigente à época, como foi o caso do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais (IBAMA), ambos em 1989.

Foi na apresentação das políticas e diretrizes para o desenvolvimento regional e urbano que se assentou o foco da análise sobre o documento, uma vez que trabalhou, mais detidamente, sobre cada espaço territorial brasileiro das macrorregiões e demonstrando o que se pensava sobre cada uma delas e suas interfaces de intervenção e planejamento.

Logo de início, chama-se a atenção à presença de profunda desigualdade regional de renda existente no país, tanto em termos inter como intrarregionais, bem como por elevados índices de pobreza, com especial destaque ao Nordeste, como já visto. Na Amazônia, apesar de entender que sofria das mesmas condições e era uma região menos desenvolvida, ainda tinha uma proporcionalidade e importância pequena frente às mazelas sociais que assolavam o Nordeste brasileiro. Inclusive, a Amazônia ainda era tratada como um território com vazios demográficos, potencialidades subutilizadas e com inadequado aproveitamento.

Admitiu-se que no Norte do país as políticas de desenvolvimento utilizadas provocaram uma concentração de renda e depredação dos recursos naturais, mesmo diante de uma riqueza em terras férteis, com alto potencial minerário e de recursos hídricos. Sem dúvidas, esse processo de concentração de renda estava referendado pelo lado oriental da Amazônia brasileira, que deteve os principais olhares da agenda política, econômica e social, apesar de, também, regiões intra Amazônia Oriental apresentarem esses desníveis.

A bem da verdade, foram sendo formadas várias “amazônias”, com simbologias, representações e condições materiais desconexas, provocando uma acentuação da desigualdade entre lado leste (Amazônia Oriental) e oeste (Amazônia Ocidental), diante do acumulado histórico da atuação governamental, portanto, um processo induzido.

Nas palavras de Oliveira (2013, p. 87), essa formação diferenciada da Amazônia, decorreu da “[...] ampla heterogeneidade do seu meio natural, representada pela presença de diferentes ecossistemas, a diversidade sociocultural de suas populações e os diferentes processos de ocupação pelo quais passou [...]”. Como resultado, então, se formou um mosaico territorial disforme, em que cada espaço diferenciado passou a constituir-se de “[...] ritmo e características próprias, em cujo interior se desenvolvem diferentes formas de relação com a natureza [...]”.

Dentro do campo de discussão das políticas regionais, ancorava-se, basicamente, na redução das disparidades econômicas e de aumento do bem-estar social, como já visto. A ideia era fazer com que a política de desenvolvimento regional deixasse de se restringir apenas ao limite da própria região, mas que se interligasse ao contexto nacional, ganhando efeitos multiplicadores de escala, especialmente das economias menos desenvolvidas a partir da interação com as regiões mais desenvolvidas.

Repensava-se a sistemática do planejamento, havendo a necessária articulação entre as políticas regionais com as nacionais. A intencionalidade estava em que “A nova concepção da questão regional buscará convergência entre os interesses nacionais e os de natureza intra e inter-regional, levando em conta as características de cada região” (BRASIL, 1986, p. 224).

Ademais, assumiu-se como compromisso o fortalecimento institucional no âmbito da discussão do desenvolvimento, partindo da descentralização do planejamento com envolvimento das populações interessadas e propondo a formalização de processos que articulassem órgãos das políticas setoriais com aqueles de ordem espacial, assegurando convergência nas ações setoriais adotadas ao desenvolvimento regional. Além disso, estava previsto o fortalecimento das instituições com atuação direta na articulação e desenvolvimento regional e bancos de desenvolvimento.

Havia ainda, no I PND-NR, uma discussão para cada região brasileira e suas proposições de objetivos, diretrizes e estratégias, denotando os rumos pensados, nacionalmente, para cada uma delas. No caso da região amazônica, diferentemente de todos os planos nacionais anteriores, que sequer discutiam sobre a questão ambiental, torna-se emblemática, pois tinha como título central “preservação e valorização da Amazônia”, o que, definitivamente, reforçava a busca pela mudança de paradigma de desenvolvimento, na expectativa de deixar de lado um modelo desenvolvimentista para um de caráter conservacionista/ecológico, freando a lógica progressista dos militares à região.

De fato, aqui se coloca como o início de uma possibilidade de mudança, pois, como visto, ainda eram fortes os resquícios do modelo produtivista. Afinal de contas, as classes políticas e empresariais pressionavam para a manutenção do modus operandi enraizado, não sendo tão simples a adoção de uma postura que rompesse de imediato o formato socialmente excludente e ambientalmente destruidor, implantado e operacionalizado durante muitos anos.

Logo, observa-se que “A política de desenvolvimento da Amazônia visa ocupar ordenada e racionalmente seu território, preservando o equilíbrio ecológico e valorizando a população” (Brasil, 1986, p. 230). Para isso, “[...] conhecer e avaliar as potencialidades, implantar infraestrutura e estimular empreendimentos que viabilizem a utilização adequada de recursos naturais disponíveis, gerar benefícios e promover a integração regional” (Brasil, 1986, p. 230), eram o foco e saída para atingir a nova política de desenvolvimento pensada.

A grande preocupação estava na definição e implementação de uma política florestal que desse conta de harmonizar os objetivos econômicos com os aspectos ecológicos, haja vista a região ainda ter ocupação de mais de 50% de florestas. Nessa seara, a estratégia de ação governamental deveria ter como eixo principal a preservação do equilíbrio ecológico, mantendo o crescimento econômico e solucionando as questões sociais, sem esquecer do respeito às especificidades regionais.

Percebia-se, claramente, do grande desafio de que estava imbuído a atuação governamental, pois tratava-se de uma mudança de cultura e lógica de funcionamento, partindo desde a concepção institucional até a questão cultural da população que ali residia.

Para isso, foram estabelecidas dez estratégias e diretrizes de desenvolvimento à Amazônia, partindo desde projetos com foco no beneficiamento de comunidades ribeirinhas ou de isolamento fronteiriço, até o fortalecimento e estímulo à programação da ciência e tecnologia atrelada ao aproveitamento racional dos recursos naturais. Interessante destacar que uma nova lógica econômica passava a transparecer, isto é, a valorização da produção local, como foi o caso de projetos agroindustriais de alimentos e combustíveis, da indústria de construção naval e de implementos e intensificação das atividades locais nos centros urbanos com ações voltadas aos distritos e pequenas comunidades.

Dessa feita, tornava-se o desenvolvimento endógeno como princípio e base estruturante da melhoria e bem-estar da população, diferentemente dos governos militares que tinham como ideia o desenvolvimento a partir do olhar externo à região. Foi o caso dos grandes empreendimentos internacionais implantados sob a tutela e incentivos estatal.

Compunham, ainda, o rol de direcionamentos à política regional de desenvolvimento da Amazônia no I PND-NR a valorização da cultura indígena, visando resguardar seu patrimônio material e imaterial; a promoção, diante do Plano Nacional de Reforma Agrária, do uso de terras para uso produtivo com áreas demarcadas e com racionalidade ordenada das atividades econômicas, evitando o uso da terra somente para fins especulativos; e maior rigor no controle da poluição ambiental, a partir do processo de ocupação.

Identificava-se uma forte preocupação com a população de baixa renda, em que o apoio às atividades agropecuárias, de desenvolvimento rural e os programas de desenvolvimento social, com aumento de oferta dos serviços de saúde, educação, nutrição, habitação e saneamento, passaram a ter como prioridade essas famílias mais carentes, até mesmo como sequência do fundamento central do plano, que era o fortalecimento da dimensão social no contexto brasileiro, mediante amenização das desigualdades presentes e acumuladas.

Cabe destacar, dentro dos Programas Nacionais de Desenvolvimento Regional no plano, a continuidade do Programa Grande Carajás, iniciado em 1980, abarcando o estado do Pará, Maranhão e Goiás. Um dos objetivos da implementação desse Programa estava na ampliação de “[...] sua contribuição ao desenvolvimento da Amazônia e do Nordeste, através da criação de empreendimentos auxiliares ou complementares, incentivo à ocupação de mão-de-obra e adoção de estratégia agropecuária que beneficie as pequenas e médias propriedades” (BRASIL, 1986, p. 236).

No âmbito de programas apenas de cunho regional, configurou-se no norte do Brasil a continuidade do Programa de Polos Agropecuários e Agrominerais da Amazônia (Polamazônia), iniciado na década de 1970, com ações centradas em 17 polos estratégicos pelas suas potencialidades, beneficiando 192 municípios em estados e territórios da Amazônia Legal. Compreendiam medidas voltadas aos setores agropecuário, de ciência e tecnologia, desenvolvimento urbano, desenvolvimento social, dentre outros.

Também surgia o Programa Integrado de Desenvolvimento Rural do Noroeste do Brasil (Polonoroeste), buscando a adequada promoção demográfica e econômica no entorno de influência da rodovia Porto Velho – Cuiabá. Essa preocupação assentava-se na importância produtiva que a região vinha ganhando, bem como na busca pela mitigação das desigualdades de desenvolvimento, na proteção do sistema ecológico ali presente e de comunidades indígenas. Porém, de acordo com Gonçalves (1989, p. 67), “[...] esse programa vai ser responsável por uma situação de profunda miséria social e devastação ambiental, expressos no elevado índice de malária e favelas”, portanto, não cumprindo com seus objetivos e ainda seguindo aquele modelo excludente e concentrador.

Além desses, mais três projetos estavam pensados à região Norte, sendo eles: o Projeto de Desenvolvimento Rural Integrado do Estado do Amazonas (PDRI-AM); o Projeto de Desenvolvimento Rural Integrado do Estado do Acre (PDRI-AC); e o Programa de Proteção às Comunidades Indígenas e Preservação do Meio Ambiente na Área de Influência da BR-364. Os dois primeiros projetos voltavam-se à melhoria das condições de vida da população rural, apoiando a regularização fundiária, a produção e comercialização de produtos agropecuários, bem como a implantação de infraestruturas econômicas e sociais nos estados do Amazonas e Acre. Já o terceiro buscava reduzir os impactos gerados pela construção da BR-364, no trecho entre Porto Velho e Rio Branco, sobre o ambiente e as comunidades indígenas.

Portanto, compreende-se que o planejamento nacional, após a redemocratização brasileira, passou a vislumbrar uma nova visão de desenvolvimento ao território amazônico, principalmente a partir da melhoria das condições sociais, uma dívida que se aglutinou dos períodos anteriores. Por outro lado, a questão ambiental ainda não se mostrava tão proeminente dentro das preocupações políticas e de desenvolvimento, como pôde ser visto. Isso vai acontecer, principalmente, a partir da Constituição Federal de 1988 e no início da década 1990.

Relembra-se que o Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República estava datado entre os anos de 1986 e 1989 e, nesse entremeio, houve a promulgação da Nova Constituição Federal Brasileira, em 1988. Consultando a Carta Magna e buscando por termos como Amazônia ou região amazônica, foram encontrados quatro resultados, em que, definitivamente, interessa destacar dois deles, o que consta no art. 225, § 4º, que trata do Meio Ambiente, e no art. 12, dentro dos atos das disposições constitucionais transitórias.

No que tange ao art. 12, das disposições constitucionais transitórias, ficou estabelecido a criação de Comissão de Estudos Territoriais “[...] com a finalidade de apresentar estudos sobre o território nacional e anteprojeto relativos a novas unidades territoriais, notadamente na Amazônia Legal e em áreas pendentes de solução” (Brasil, 1988, p. 134). Percebe-se que a preocupação se assentava na viabilidade de, principalmente, melhor conhecer o território da Amazônia Legal com fins à solução de problemas que ainda imperavam no contexto regional, mas que desse base real para o principal foco que emergia na concepção de desenvolvimento da região.

Isso vai se dar a partir do que consta no art. 225, especialmente no § 4º, e que mudaria, por definito, a atuação governamental nessa porção do território brasileiro, gerando, de fato e de direito, um novo paradigma e visão de desenvolvimento.

É expresso, ipsis litteris, no art. 225 que:

Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 1988, p. 125).

Restando claro no § 4º que:

A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais (BRASIL, 1988, p. 125, grifo nosso).

Portanto, tornava-se obrigação de todo e qualquer agente da sociedade, seja público ou privado, que buscasse atuar na floresta amazônica ou utilizar seus recursos naturais, assegurar a preservação do meio ambiente e, mais ainda, ter sua atuação regrada na forma da lei. Isso, sem dúvidas, passou a romper com todo o modelo de desenvolvimento trazido historicamente no Brasil e, em especial, na região, pelo menos na teoria, em que a preocupação ambiental e ecológica dos ecossistemas, antes apenas residuais, tornam-se não mais como exceção e sim como regra a ser cumprida por todos, visando o bem da coletividade.

Ainda sob o auspício da Constituição, no seu artigo 159, inciso I, alínea c, foi criado, em 1989, o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), ao lado do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) e do Fundo Constitucional de Financiamento do Centro Oeste (FCO), por meio da Lei n. 7.827, de 27 de setembro, institucionalizando um novo mecanismo de financiamento das políticas de desenvolvimento na Amazônia. A principal finalidade destes instrumentos, vigentes até os dias atuais, está na contribuição para o desenvolvimento social e econômico, mediante a execução de programas de financiamento aos setores produtivos, por meio de instituições financeiras e atrelado aos Planos de Desenvolvimento Regional, que assegurem a proteção da natureza e seus serviços ecossistêmicos.

Sobre isso, Costa (2013, p. 32) afirma que, o fato de ser estabelecido o percentual de 3% das receitas da União aos fundos constitucionais, sendo distribuídos na proporção de 0,6% para o Norte e Centro Oeste, e 1,8% para o Nordeste, representava a visão do Estado como provedor das regiões menos desenvolvidas a partir dos recursos sociais oriundos das regiões mais ricas do país. No entanto, a grande questão não estava somente nessa perspectiva redistributiva, mas sim na concepção de que os recursos deveriam dar prioridades “[...] aos mini e pequenos produtores para implementação de sistemas produtivos ecologicamente adequados”, remodelando todo o contexto de desenvolvimento regional, sob o prisma da questão ambiental.

É o que o autor vai denominar de “[...] inversão profunda na orientação da política de desenvolvimento regional de base agrária [...]” (COSTA, 2013, p. 32). Ou seja, a mudança e reorientação da base econômica, privilegiando as unidades familiares de produção, frente aos grandes empreendimentos e fazendas, assim como dando lugar a sistemas de produção diversos, em contraposição aos sistemas homogêneos.

Resumidamente, se tinha a busca por uma substituição do projeto latifúndio-monocultural pelo familiar-policultural. Porém, na prática, isso não estava acontecendo, pois, em análise de 1990 a 2000, o FNO acabou servindo muito mais ao primeiro projeto do que ao segundo (COSTA; INHETVIN, 2013).

Logo, estava havendo uma absorção dos recursos do fundo às trajetórias tecnológicas ligadas ao sistema patronal, frente ao sistema de produção dos camponeses na região amazônica, em que dominavam a pecuária de corte e grandes lavouras temporárias. Para Costa (2012, p. 224), “[...] indica, assim, existirem, atuando sobre o FNO, forças que confirmam o que deveria ser negado e negam o que deveria ser confirmado na perspectiva de um novo estilo de desenvolvimento para a região”.

Apesar disso, Mourão e Amin (2018, p. 52) relatam que “[...] o FNO tem importante papel na atração e manutenção de empreendimentos produtivos ligados aos mais diversos setores da economia regional, gerando emprego, renda e permitindo a verticalização da produção e agregação de valor no território regional [...]”. Portanto, hoje, é o principal instrumento de financiamento do desenvolvimento regional e é operado pelo Banco da Amazônia (BASA), mas que carece de um melhor aprofundamento e revisão nos critérios de atendimento do público-alvo, especialmente quanto ao estímulo de setores de base ecológica.

Nessa pegada de transformações, cabe também uma referência pontual à Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, ocorrida na cidade do Rio de Janeiro, entre os dias 03 e 14 de junho de 1992. Conforme Barreto (2009, p. 01), “[...] Foi a largada para que a conscientização ambiental e ecológica entrasse definitivamente na agenda dos cinco continentes”.

Ainda conforme o autor, tinha como principal missão enfocar sobre [...] as mudanças necessárias aos padrões de consumo, a proteção dos recursos naturais e o desenvolvimento de tecnologias capazes de reforçar a gestão ambiental dos países”. Por sua vez, teve como resultado a produção do documento intitulado Agenda 21, além do firmamento de tratados importantes “[...] como as convenções da Biodiversidade, das Mudanças Climáticas e da Desertificação, a Carta da Terra, a Declaração sobre Florestas” (BARRETO, 2009, p. 01), contando com a participação de delegações de 175 países.

Dentre os tratados firmados, chama-se atenção para o da Convenção sobre Biodiversidade Biológica, assinada em 05 de junho de 1992, pois teve impacto especialmente nas políticas de desenvolvimento da Amazônia, inclusive contando com sua promulgação, por decreto presidencial em 16 de março de 1998, pelo então Presidente Fernando Henrique Cardoso. Veja que isto aconteceu somente 6 anos após o ano da conferência Rio-92, mas era um assunto que tinha entrado na agenda pública e política desde então da sua assinatura, levando inclusive ao governo federal tornar sua promulgação por decreto federal, após aprovação do congresso nacional, ganhando força de lei.

Não obstante, diante da ascensão sobre as discussões da temática ambiental e seus impactos nos rumos do desenvolvimento brasileiro e regional, pós Conferência da ONU, e da assinatura e promulgação da Convenção da Biodiversidade Biológica, ocorreu a regulamentação do inciso II do § 1º e o § 4º do art. 225 da Constituição Federal, dos arts. 1º, 8º, alínea "j", 10, alínea "c", 15 e 16, alíneas 3 e 4 da Convenção sobre Diversidade Biológica, por meio de medida provisória n. 2.186-16, de 23 de agosto de 2001, sendo esta revogada no ano de 2015 e com nova redação dada por meio da Lei n. 13.123, de 20 de maio.

Essa legislação “[...] dispõe sobre o acesso ao patrimônio genético, a proteção e o acesso ao conhecimento tradicional associado, a repartição de benefícios e o acesso à tecnologia e transferência de tecnologia para sua conservação e utilização, e dá outras providências” (Brasil, 2015, p. 01). Portanto, aqueles primeiros movimentos de mudança no modelo de desenvolvimento da Amazônia brasileira, iniciados após a redemocratização nacional, passam a se multiplicarem e ampliarem o leque de ação estatal no âmbito de um novo modelo de desenvolvimento, repercutindo em todos os planos regionais de desenvolvimento da Amazônia, inclusive, obrigando a uma nova institucionalidade nos órgãos planejadores e mudança de postura dos policy makers regionais.

De fato, tomou-se consciência e se passou a repensar os valores intrínsecos do padrão ecológico, genético, social, econômico, científico, educacional, cultural, recreativo e estético que a biodiversidade biológica possui e que pode contribuir com e para a sociedade. No território amazônico essa questão tornou-se mais sensível ainda, por comportar a maior biodiversidade do mundo e seu potencial, em todas as dimensões supramencionadas, demarcando, determinantemente, as políticas e diretrizes de desenvolvimento adotadas na região.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O objetivo do trabalhou foi compreender a base da política pública de desenvolvimento nacional à Amazônia, no período de redemocratização brasileira. Para isso, foram analisados o I Plano Nacional de Desenvolvimento – Nova República (I PND-NR), a Constituição Federal de 1988 e alguns outros documentos, buscando selecionar o que diziam sobre o território destacado e suas implicações no contexto de desenvolvimento da região.

De modo geral, verificou-se que o I PND-NR, de fato, representou uma mudança nos rumos do desenvolvimento no Brasil e na Amazônia brasileira, apesar de, ainda, se observar fortes resquícios do padrão produtivista de desenvolvimento dos governos militares. Focou-se nas questões sociais, que passaram a suplantar a visão estritamente econômica, devendo o crescimento econômico regional ser pensado como fonte de diminuição das desigualdades sociais. Para isso, o reforço aos Programas Prioritários Sociais foi determinante, bem como a adoção dos princípios e bases do desenvolvimento endógeno.

Tratava-se, efetivamente, de uma nova visão de desenvolvimento, calcada na abordagem para além do crescimento econômico e respeitando as peculiaridades regionais a partir da visão de dentro para fora. Além disso, destacou-se o início das preocupações ambientais nas políticas e diretrizes de ação junto aos órgãos e instituições públicas e privadas.

Porém, a questão ambiental foi definitivamente inserida na agenda de política nacional e regional, a partir da Constituição Federal de 1988. Essa virada de chave ocorre com a inserção do art. 225, § 4º, obrigando todo e qualquer agente público ou privado atuar sobre a floresta amazônica apenas na forma da lei e garantindo a preservação do meio ambiente. Era um novo marco na política e planejamento do desenvolvimento nacional e amazônico, sem dúvidas.

Por sua vez, esse apelo por um modelo de desenvolvimento ambientalmente correto e que tivesse como foco o equilíbrio ecológico se sedimentou e se fortaleceu, a partir de 1992, após a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente, no Rio de Janeiro, forçando a uma nova institucionalidade e garantindo que nenhuma ação de desenvolvimento governamental desconsiderasse os impactos ambientais. Surge, efetivamente, o paradigma conservacionista/preservacionista no Brasil e, em especial, na Amazônia brasileira.

REFERÊNCIAS

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