En este trabajo se examina el posible cambio de paradigma desde el Estado del Bienestar Protector (EBP) hacia un Estado del Bienestar Inversor (EBI), tomando a España como estudio de caso en el marco de la Unión Europea de los 15 (UE-15). Desde mediados de los años 90 del siglo XX en los Estados del Bienestar (EB) de la UE-15 ha habido más contracción que expansión. Además, se habría producido una modificación estructural que estaría conduciendo a un cambio paradigmático de un tipo de Estado del Bienestar que protegía desde la cuna a la tumba (EBP), a otro que perseguiría convertir el gasto en protección social en una inversión en los ciudadanos, para que ellos se protejan a sí mismos frente al mercado a base de activar sus capacidades, y hacerlos personalmente responsables ante los riesgos (EBI).

Un paradigma en política social es un armazón de ideas que define no sólo la naturaleza de los problemas y la forma de pensarlos y comunicarlos, sino también, los objetivos y el tipo de instrumentos que pueden usarse para conseguirlos. Sin embargo, en las ciencias sociales, los paradigmas no suelen modificarse a través de una “revolución científica” a lo Thomas Kuhn, más bien consisten en continuidades y cambios simultáneos que a lo largo del tiempo producen un cambio estructural. Se pretende argumentar que, desde la segunda mitad de la década de los noventa del siglo XX, en España se han combinado dos tipos de cambios; uno cuantitativo que afecta a la reducción de su intensidad protectora, y otro cualitativo en la dirección del EBI (remercantilización con activación). Para ello, en primer lugar, se muestra el contexto general del proceso de cambio. A continuación, se plantea el marco metodológico y las dimensiones de análisis: ¿Qué problemas hay que resolver? ¿Qué valores orientan los objetivos? ¿Qué tipo de políticas se han puesto en marcha para conseguirlos? En tercer lugar, se presentan para el caso de España (en el marco de la UE-15) datos que, por un lado, constatan la reducción del gasto en protección social y su influencia en el aumento de la pobreza y de la desigualdad de rentas a pesar del crecimiento del empleo; y por otra, la reorientación de las políticas sociales hacia un posible cambio de paradigma. Finalmente se discuten los resultados y se extraen conclusiones.

Contexto general del proceso de cambio de paradigmas

Los EB culminaron su expansión entre la década de los 50s y finales de los 70s del siglo pasado, mediante la aplicación de políticas económicas de tipo keynesiano y el desarrollo de políticas sociales de carácter protector. Desde finales de los 70s hasta los primeros 80s las reformas se orientaron a la protección del empleo del cabeza de familia, entendiendo que de ese modo se protegía a todos sus miembros a través de políticas que desincentivaban la incorporación de las mujeres, jóvenes, discapacitados y mayores al mercado laboral; y con transferencias dirigidas al mantenimiento de rentas de la población desempleada. El triunfo electoral de R. Reagan en USA y M. Thatcher en el Reino Unido en los primeros 80s, junto a la incapacidad teórica del pensamiento económico keynesiano y el auge del monetarismo de M. Friedman, dieron paso a un cambio en las políticas económicas y sociales. La privatización de empresas públicas se combinó con la flexibilización de los mercados de trabajo, y los estados-nación se abrieron a la globalización, desregulando la movilidad internacional del capital, pero poniendo barreras a la movilidad de la mano de obra, como por ejemplo el Acuerdo de Schengen en 1985. Entre los primeros 80s y mediados de los 90s se puede hablar de un éxito incompleto de la ideología neoliberal para desmantelar los Estados del Bienestar, a pesar de los grandes esfuerzos que se destinaron. Desde la primera década del siglo XXI debido a reformas fiscales regresivas y al persistente desempleo, subempleo y diversas formas de trabajo atípico se ha debilitado la base financiera de los EB y, en términos relativos, se ha reducido el gasto en protección social. Una parte de los problemas se deriva del debilitamiento del vínculo empleo-protección para financiar los derechos sociales. Otra parte de los problemas se deriva de la importante reducción de la aportación fiscal del capital que, para atraerlo (Inversión Extranjera Directa) o para que no se vaya (exit option), ha proliferado una competencia fiscal interestatal para hacer que la inversión sea más atractiva en términos de ventajas fiscales, medioambientales o el marco de relaciones laborales; además del capital oculto en los paraísos fiscales. Las sociedades posindustriales son intensivas en capital, funcionan con menos cantidad de trabajo debido al cambio tecnológico, y los capitales se pueden deslocalizar y dedicar a la especulación financiera. Según Palier (2010) el proceso se puede secuenciar en cuatro etapas: 1. Antes del retrenchment (contracción) (75-89): Incremento de contribuciones sociales para insiders y deshacerse de los trabajadores improductivos. 2. Primera ola del retrenchment (89-94): Cada vez hay menos gente que trabaja, y que tiene que compensar a los que cada vez tienen menos trabajo; ingresos decrecientes y costes crecientes. 3. A mediados de los 90's reformas institucionales que se ampliarán en 2000: cambio en los mecanismos de financiación (menos contribuciones sociales y más impuestos) y en los actores (privatización y tercer sector). 4. Cambio paradigmático: fondos de pensiones privados, activación de la población inactiva, desfamiliarización del cuidado, redes de seguridad básica, extensión de la privatización y de la competencia en los sistemas sanitarios.

En este proceso, la idea de inversión social reaparece como discurso contra las políticas neoliberales y keynesianas a mediados de los años 90's y desde entonces se ha extendido entre los discursos de actores internacionales como la OCDE, el BM, y la Unión Europea. Y es compartida tanto por gobiernos de centro-izquierda como de centro-derecha. Se ha convertido en la protagonista del discurso de la Unión Europea desde la Cumbre de Lisboa en el año 2000, y es el eje central de la nueva perspectiva o paradigma para la política social. El supuesto principal del paradigma de la inversión social es que se debe hacer menos énfasis en la “protección social” y más en la prevención y proactividad. En términos de intervención del estado implica incrementar la inversión en niños, en capital humano y en que las personas vivan de su trabajo a través de un aprendizaje constante (Jenson, 2012; Van Kersbergen y Hemerijck, 2012; Hemerijck, 2013). La puesta en práctica de esta orientación de la política social en la literatura especializada toma nombres como Estado Social Activo (Vielle, Pochet y Cassiers, 2005), Estado Posibilitador (enabling) (Taylor-Gooby, 2008), Estado Schumpeteriano (Jessop, 1994), Bienestar Productivista (Holliday, 2000; Hudson y Kühner, 2009), Nuevo Estado de Bienestar (Bonoli y Natali, 2012), Social Investment Welfare State (Morel, Palier y Palme, 2012), que podría traducirse por Estado del Bienestar orientado a la Inversión Social o Estado del Bienestar Inversor (EBI), que utilizo aquí.

¿Hacia un cambio de paradigma?

Entre las explicaciones del cambio institucional para explorar los cambios de paradigma, la teorización más reconocida es la de Hall (1993). Según este autor, un paradigma de política (policy paradigm) es un armazón interpretativo de ideas y patrones, que especifica no sólo los objetivos de política y el tipo de instrumentos que pueden usarse para conseguirlos, sino también la naturaleza de los problemas y la forma de pensarlos y comunicarlos. Pero según Schmidt (2008), la tradición teórica de los viejos institucionalismos no ha considerado seriamente el papel de las ideas en los procesos de cambio. La visión del “institucionalismo discursivo” que propone Schmidt entiende que el cambio institucional puede emerger tras un cambio cognitivo o normativo en los valores o las creencias subjetivas de los actores. La emergencia de nuevas ideas pone en duda el esquema cognitivo y puede llevar a un cambio de paradigma. Bonoli y Palier (2001) aplican para el análisis del cambio institucional una serie de indicadores que además de su carácter cuantitativo, permiten captar orientaciones de objetivos, instrumentos y técnicas; se trata de: a) la combinación de fórmulas para la financiación del sistema (contribuciones, impuestos generales, copagos, tasas…), b) la forma que adquiere la gestión de la provisión (pública, privada, tercer sector, autoridades locales), y c) del tipo y modo de acceso a los recursos (relacionado con los ingresos, a través de comprobación de medios, basado en la ciudadanía, basado en contribuciones). Por otro lado, el cambio de armazón del que habla Hall es el cambio de estructura al que se refieren Streeck y Thelen (2005) que se produciría sin disrupciones ni trayectorias predecibles de la dirección del cambio. Sostienen que un cambio de paradigma se puede producir de forma incremental con acumulación transformativa en forma de capas (layering).

Así, en una apretada síntesis de la literatura considerada, se proponen tres dimensiones de análisis para estudiar el cambio de paradigmas. Primera, considerar que el “ethos” de las políticas sociales se justifica por el diagnóstico y la respuesta que dan a los riesgos sociales y a los problemas que hay que resolver en las sociedades en cada momento. Segunda, las políticas sociales persiguen ciertos valores y objetivos, cuyas formas de pensarlos y comunicarlos articulan discursos. Tercera, considerar los instrumentos, medios y técnicas que se utilizan para la gestión de la provisión de bienestar.

Naturaleza de los problemas y origen de los riesgos

Existe una complementariedad entre la arquitectura de los sistemas de protección y los riesgos que cubren. En las sociedades industriales los problemas a los que tenían que hacer frente los Estados del Bienestar Protectores (EBP) se derivaban del mal funcionamiento del mercado. Una economía intensiva en trabajo, con una tecnología de tipo electromecánico, con pleno empleo masculino y consumo keynesianos y en el marco del estado-nación, delimitaba cierto rango de acuerdos distributivos capital-trabajo. Los principales riesgos sociales a los que tenían que hacer frente eran la enfermedad, vejez o desempleo. Pero la crisis del modelo de acumulación fordista, la tercera revolución industrial alrededor de las TIC y la globalización-europeización (Moreno y Palier, 2005; Radaelli, 2003), trastocaron el diagnóstico de los problemas (Campbell y Pedersen, 2001) y el perfil de los nuevos riesgos sociales (Taylor-Gooby, 2004; Bonoli, 2007); incluso se negaba un posible desmantelamiento del EB (Pierson, 2006) o se defendía su supervivencia (Kuhnle, 2000), pero también se ponía de manifiesto el recorte de los derechos y las tendencias desigualitarias (Clayton y Pontusson, 2006).

A partir de los 80's entre los gobiernos europeos se extendió el convencimiento de que eran necesarias reformas más liberalizadoras que dieran prioridad al crecimiento económico por encima de la igualdad y que la extensión de la pobreza no deslegitimara en exceso la gobernabilidad. Incluso los partidos de centro-izquierda se mostraron receptivos hacia las críticas que los neoliberales realizan al EBP, acusándolo de demasiado costoso e ineficaz, limita el crecimiento económico, los mercados de trabajo son demasiado rígidos, las contribuciones a los sistemas de Seguridad Social son demasiado elevadas y son negativas para la competitividad y la creación de empleo; el exceso de regulación pública y los impuestos elevados sobre los beneficios empresariales dificultan la inversión; la generosidad del EB es insostenible y se tiene que reducir para mantenerlo; es preciso limitar el gasto social para salvar el sistema; el derecho laboral y el poder de los sindicatos perjudican la creación de empleo; los trabajadores del sector público y otros insiders están excesivamente protegidos; además, minan la independencia personal y colectiva (Palier, 2010).

En Europa, la recesión económica a principios de los 90's caracterizada por la persistencia de déficits públicos y desempleo, se combinó con las presiones globalizadoras derivadas de los criterios de convergencia para acceder al euro firmados en Maastricht en 1992. Criterios que tendrían consecuencias negativas para combatir la desigualdad social y la pobreza, ya que para conseguirlos se contrajo el gasto social respecto al crecimiento de la riqueza. Para el paradigma de la inversión social, el diagnóstico es que un estado orientado únicamente a proteger los viejos riesgos sociales es insuficiente para dar respuesta a las nuevas necesidades sociales y puede ser disfuncional e insostenible económicamente. Estos planteamientos habrían tenido cierta receptividad en los gobiernos europeos y los habrían predispuesto a repensar el tamaño y las tareas del estado al considerar que juega un papel económico positivo. El desempleo se debería a la falta de habilidades adecuadas para ocupar los puestos de trabajo y la política social es una precondición para el crecimiento económico. Incluso algunos autores (Hacker, 2011) argumentan que la política pública debe poner mayor énfasis en la pre-distribución (políticas para asegurar un salario adecuado a la clase trabajadora) y menos en la redistribución.

La política social como orientación productiva implica un cambio desde la redistribución ex-post, para compensar (reparar) los fallos del mercado, hacia la inversión ex-ante (preparar) mediante políticas pre-distributivas. Así mismo, se defiende que son necesarias políticas de inversión en capital humano para incrementar la productividad y la creación de empleo como grandes objetivos de la economía del conocimiento.

Valores y objetivos. Forma de pensarlos y comunicarlos (discursos)

Un cambio de paradigma se puede producir por un cambio de objetivos a través de las ideas y discursos de los actores. Uno de los objetivos principales de los EBP era redistribuir para conseguir igualdad, tenían vocación universalista y hacían énfasis en los derechos. Se consideraba que los individuos no eran responsables personales del riesgo y que las políticas sociales tenían que compensar las deficiencias del mercado (Boyer, 2005). Una estructura ocupacional relativamente homogénea en salarios y condiciones laborales y en la que no había muchos ganadores o perdedores netos, facilitaba la socialización del riesgo amparada en el valor de la solidaridad (Antón, 2009).

El EBI no garantiza el empleo, ahora se trata de proporcionar medidas a los ciudadanos para que puedan aumentar sus competencias para acceder al empleo. El principal cambio de discurso tiene que ver con la reorientación de los gastos sociales del consumo a la producción a partir de una intervención basada en la activación y la empleabilidad.

Supone la reorientación de las políticas de empleo del welfare al workfare, cambiando el énfasis desde las políticas pasivas (PPs) a las activas (PAs). Las políticas de tipo workfare, que se habían extendido en los países anglosajones, se reformularon en el continente como políticas activas. El discurso de las PAs se complementa con el objetivo de flexibilizar el mercado de trabajo (reducir costes laborales y sociales), facilitar la competitividad en un contexto globalizado y reducir la excesiva protección del empleo y desempleo (Barbier, 2001; Serrano, 2004).

Desde la cumbre de Lisboa de 2000, la Unión Europea refuerza su papel como think tank, y se propagan nuevas ideas sobre los EB. Se puede ilustrar el discurso, ya en el año 2004, alrededor del Modelo Social Europeo en la recomendación del Consejo sobre políticas de empleo. El enfoque normativo de la política social ha cambiado desde la redistribución en el EBP, a la actual empleabilidad. La empleabilidad significa para las personas poseer competencias dinámicas y actualizadas, y dar cuenta de un comportamiento adecuado, voluntarioso y orientado a las demandas que efectúa el mercado de trabajo.

El paradigma de la inversión social sostiene que se ha de promover la equidad para conseguir igualdad de oportunidades. Que tiene que haber reciprocidad entre derechos y obligaciones con responsabilidad individual (psicologización y enfoque de capacidades). El cambio fundamental consiste no en erradicar sino en reformular el EB. Prometen trabajos dignos y de calidad, y animan la emprendeduría. Así mismo se reafirman en la lucha por la inclusión y cohesión social; mientras que la comunidad se considera como una esfera en la provisión de servicios y expresión de necesidades y solidaridades.

En las dos últimas décadas se ha producido un mayor reconocimiento de las libertades individuales (derecho al aborto, parejas homosexuales) y de la diversidad, aunque acompañadas de una menor redistribución y de limitadas posibilidades de representación (Fraser y Honneth, 2003). Se han desarrollado nuevas políticas sociales como activación y formación, políticas familiares, derechos humanos y no discriminación, con bajo coste y alta legitimidad. Por otra parte, se recomienda cambiar el patrón redistributivo intergeneracional y de género: gastar menos en pensiones y más en mujeres y niños (Esping-Andersen y Palier, 2010). En el EBI también se ensalza la meritocracia.

Políticas, instrumentos, medios y técnicas

Las sociedades industriales convivieron con un estado de tipo burocrático-weberiano en la definición, gestión y provisión del bienestar. Los EBP eran monopólicos, en muchos campos la iniciativa mercantil y la no lucrativa no tenían cabida; se caracterizaban por un funcionamiento centralizado, jerárquico y uniforme en la prestación de derechos. El aseguramiento era colectivo, se financiaba mediante contribuciones sociales e impuestos generales, y el acceso estaba basado en la ciudadanía y en derechos contributivos (Boyer, 2005).

Uno los aspectos más destacables de la globalización en el proceso de europeización es el cambio que se produce como consecuencia de la transferencia de soberanías hacia arriba y la ejecución de legislación hacia abajo. Los EBP (nacionales) se habrían mostrado incapaces de cumplir sus objetivos desde el ámbito centralizado y universalista y habrían desplazado obligaciones hacia lo regional y lo local como espacios preferentes para luchar contra el desempleo, la pobreza y la exclusión social. La descentralización hacia las regiones y municipios recibió un gran impulso con la Estrategia Europea de Empleo (EEE), y con la aprobación en las cumbres de Lisboa y Niza, del Método Abierto de Coordinación y de la Estrategia Europea de Inclusión (EEI) en el año 2000.

Para el paradigma de la inversión social se ha de producir un empoderamiento del estado y proponen la gestión del gobierno mediante redes y partenariado, con procedimientos de la Nueva Gestión Pública. Utilizan políticas monetaristas para reducir los déficits públicos y son partidarios de la desregulación y flexi-seguridad del mercado de trabajo. Proponen políticas activas en educación y cuidado infantil, formación a lo largo de la vida (ciclo vital), y políticas y servicios familiares. Proponen la descentralización de la gestión (competencias hacia regiones y municipios) y una provisión pluralista (estado-mercado-familia-comunidad). En el marco de la austeridad permanente siguen aplicando el retrenchment, pero en forma de recalibración y remercantilización (Bonoli y Natali, 2012; De la Porte y Jacobsson, 2012).

Por otro lado, en los EBI el aseguramiento se ha hecho más individual, cada individuo es responsable de su vida. Para acceder a muchos beneficios (al desempleo, por ejemplo) se exige una implicación personal, generalmente mediante un contrato con ciertas contrapartidas para tener derecho a las prestaciones (Van Berkel y Valkenburg, 2007). A su vez, en la financiación se extienden los copagos y tasas, se modifican las condiciones de categoría (por ejemplo, redefiniendo quién es desempleado o pobre), se cambian las condiciones de circunstancia (por ejemplo, aumentando la edad para tener derecho a una pensión contributiva), o se introducen nuevas condiciones de conducta, como, por ejemplo, asistir a cursos de formación para recibir ayudas (Clasen y Clegg, 2007).

La reducción del sector público ha tenido su contrapunto en la expansión del sector privado, tanto el mercantil con ánimo de lucro, como la iniciativa social. La expansión del sector privado con ánimo de lucro se ha producido en los ámbitos rentables de la protección social (sanidad, pensiones); a su vez, los déficits de inclusividad de las políticas públicas tradicionales de los Servicios Sociales personales han abierto un espacio no rentable y no atendido por la iniciativa pública, para ser ofrecidos de forma más económica por el Tercer Sector y la Economía Social. Respecto a la financiación, se observa la tendencia hacia una reducción de los impuestos directos y un aumento de los indirectos.

Recortes cuantitativos y cambio de paradigma. El caso español

A lo largo de los últimos veinte años en España se ha combinado la reducción de la intensidad protectora del EB, junto a un cambio cualitativo que apunta a una creciente responsabilización de los propios individuos en su bienestar. Siguiendo la secuencia propuesta por Palier (2010), las reformas se agrupan en tres oleadas sucesivas. La primera se puede acotar entre principios y finales de los 90's. La segunda desde finales de los 90's hasta el estallido de la crisis, y la tercera desde 2008 hasta hoy.

Naturaleza de los problemas y origen de los riesgos en España

En España, desde mediados de los 80's se combina la expansión de rasgos socialdemócratas (sanidad, educación, servicios sociales) con recortes (pensiones y desempleo). Durante la primera oleada de reformas a lo largo de los 90's empiezan a ganar terreno los recortes. Se aumenta la contributividad para las pensiones (Pacto de Toledo, 1996) y se reduce la prestación por desempleo (Reforma del laboral, 1994). Estos rasgos de tipo liberal se concretan no sólo en la flexibilización del mercado de trabajo y reducción de la prestación contributiva (con fuerte impacto en la reducción del GPS), también lo hacen mediante el desarrollo de políticas asistenciales (Prestaciones No Contributivas y Rentas Mínimas de Inserción).

En la segunda oleada de reformas entre finales de los 90's y la crisis de 2008, por un lado, siguen las políticas liberales en el mercado de trabajo (Reforma Laboral, 2002) y en la protección asistencial (Renta Activa de Inserción), y por otro, retoman vigor los rasgos socialdemócratas de los 80's ampliando la cobertura universal (Ley de Atención a la Dependencia, 2006; Reformas de las leyes de Servicios Sociales de algunas CCAA). Pero este último universalismo pensado en época de vacas gordas quedaría truncado al estallar la crisis y dar lugar a la tercera oleada. Desde mediados de 2010 la velocidad e intensidad de los recortes en prestaciones y derechos no ha dejado de aumentar. Los recortes son importantes tanto en la lógica liberal como en las conquistas socialdemócratas. El encarecimiento de las pensiones (incremento del tiempo de cotización), el abaratamiento de la mano de obra (despido más barato), y el aumento de contrapartidas para acceder a prestaciones asistenciales (RMI, desempleo) muestran la profundización liberal, mientras que los recortes en sanidad, educación servicios sociales y atención a la dependencia dan cuenta del deterioro de las políticas de corte socialdemócrata.

Con datos de Eurostat se puede sostener que durante los últimos quince años los EB en la UE-15 se han contraído. La Gráfica 1 muestra que la tasa de crecimiento del PIB (Producto Interior Bruto) ha sido superior al ritmo de crecimiento del IME (Ingreso Medio Neto Equivalente), y que éste ha sido superior a la velocidad de aumento del GPS (Gasto en Protección Social). Es decir, a pesar del crecimiento nominal del PIB, del IME y del GPS; ha tenido lugar una reducción de los ingresos reales por rentas del trabajo y transferencias, y una contracción de la intensidad protectora de la protección social; esto es, una redistribución de la riqueza más mediada por el mercado que por el estado. Se puede apreciar por la distinta pendiente de las rectas que la del PIB de la UE-15 y de España es bastante superior a la pendiente del GPS. El crecimiento del IME es mayor que el GPS pero inferior al del PIB, es decir, además de abundar en un mayor protagonismo del mercado frente al estado en la redistribución de recursos para el bienestar, el crecimiento de los ingresos ha sido inferior al crecimiento de la riqueza.

La Gráfica 2 muestra para la UE-15 y para España de la evolución durante los últimos quince años de la desigualdad según el coeficiente de Gini, del Riesgo de Pobreza (RGP) y del desempleo (Des). En este período, a pesar del crecimiento del PIB, el RGP ha tendido a crecer. Junto a la Gráfica 1 se constata la relación causal que encuentran Adelantado y Calderón (2005) entre el volumen de gasto en protección social, la desigualdad de rentas y del riesgo de pobreza: si se reduce el gasto en protección social, como consecuencia y así ha ocurrido, aumenta la desigualdad de ingresos y el riesgo de pobreza.

La distribución de rentas (Gini), tiende a asociarse positivamente con el nivel de empleo y a la inversa, a mayor desempleo, mayor desigualdad de ingresos. Así, a principios de los 2000 se habrían dado los menores índices de Gini y las menores tasas de desempleo; pero no del RGP que seguía aumentando, lo que apunta a una más que probable estructura ocupacional con predominancia de empleos con salarios bajos.

Desde mediados de los 90's hasta mediados de los 2000's el desempleo se redujo notablemente, sin embargo, la desigualdad de rentas (Gini) y el riesgo de pobreza no dejaron de crecer y lo hicieron más rápido desde mediados de los 2000's. Los primeros pasos hacia la globalización que dio España con su integración en la CEE en 1986, el desarme arancelario para acceder al Mercado Unico y los condicionantes para cumplir los criterios de convergencia para adoptar el euro (1992), no cabe duda de que redujeron la capacidad para enfrentar los viejos riesgos sociales (pensiones, desempleo y salud).

Pero, además, los cambios sociodemográficos, especialmente el envejecimiento de la población y la mutación de las estructuras familiares y la diversificación étnica y religiosa ha propiciado que sin llegar a cubrir adecuadamente los viejos riesgos sociales, se hayan añadido otros nuevos.

Diagnóstico. Valores, objetivos y discursos en España

Los diagnósticos que se han venido realizando sobre la definición de los problemas a resolver por el EB en España se corresponden con los peligros que ya señalara el Consejo de Lisboa sobre las debilidades de la creación de empleo en Europa: insuficiencia de la creación de trabajo en el sector de servicios, importantes desequilibrios regionales, tasa de desempleo de larga duración elevada, falta de adecuación entre la oferta y la demanda de mano de obra, insuficiente participación de las mujeres en el mercado laboral, y Envejecimiento de la población.

Se trataba de consolidar la Estrategia Europea de Empleo enfrentándose a una serie de retos relativos a la globalización económica (Consejo Económico y Social, 2001): adecuación de las políticas macroeconómicas y consecución del pleno empleo en el año 2010, lo que supone una tasa media de actividad del 70 por 100 de la población en edad de trabajar y una tasa de empleo, exclusivamente friccional, de un 3-4%, consolidación de un mercado europeo más competitivo que el de los Estados Unidos, donde se dé cobertura al desarrollo del capital humano y de la nueva economía de la innovación y del conocimiento, modernización de los sistemas de protección social y promoción de mecanismos dinámicos de protección de empleo.

Se puede constatar la consolidación discursiva de estas políticas alrededor del Modelo Social Europeo en la recomendación del Consejo Europeo sobre políticas de empleo en el año 2004, (Martínez López, 2011): mejorar la capacidad de adaptación de los trabajadores y de las empresas, promoviendo al mismo tiempo la seguridad y la flexibilidad en el mercado laboral, creando más empleo y de mejor calidad y mejorando la productividad, incitar más a las personas para que se incorporen y permanezcan en el mercado laboral y lograr que el trabajo sea una verdadera opción para todos, definiendo unas estrategias globales de envejecimiento activo (lucha contra la jubilación anticipada, organización más flexible del trabajo, valorización de las capacidades y oferta de formación), garantizando servicios personalizados a todos los solicitantes de empleo y haciendo que el trabajo sea más rentable; invertir más, y de forma más eficaz, en capital humano y aprendizaje permanente, distribuyendo mejor los costes entre los poderes públicos, las empresas y las personas, desarrollando la oferta de formación, sobre todo para los trabajadores poco cualificados o mayores, reduciendo el abandono escolar y haciendo que la enseñanza superior se ajuste mejor al mercado laboral.

En otras palabras, se diagnostica que el EBP es demasiado grande, que los mercados de trabajo son demasiado rígidos, que las contribuciones a la Seguridad Social son demasiado elevadas y son negativas para la competitividad y la creación de empleo; el exceso de regulación pública y los impuestos elevados sobre los beneficios empresariales dificultan la inversión; la generosidad del EB es insostenible y se tiene que reducir para mantenerlo; es preciso limitar el gasto social para salvar el sistema; el derecho laboral y el poder de los sindicatos perjudican la creación de empleo; los trabajadores del sector público y otros insiders están excesivamente protegidos.

Políticas, instrumentos, medios y técnicas en España

El contenido de las políticas evidencia la concreción de tales discursos. Durante los últimos quince años, las oleadas de reformas se han dirigido a aumentar la contributividad a la Seguridad Social (Pacto de Toledo, 1996; Reforma del sistema de pensiones, 2011). A flexibilizar el mercado de trabajo y reducir la protección por desempleo (Reformas de 1994, 2002 y 2012). Tolerancia con el fraude fiscal y reformas fiscales regresivas tanto en los impuestos directos (reducción de tipos marginales del IRPF, reducción del Impuesto de Sociedades, reducción sobre patrimonio y herencias), como en los indirectos (aumentos del IVA, de los impuestos especiales, de los copagos y de las tasas en servicios públicos como transportes, sanidad, justicia, educación y servicios sociales), además de un subdesarrollo de los impuestos ambientales.

En este período tuvo lugar la ampliación de la protección asistencial (Plan de Empleo Rural (1986), Rentas Mínimas de Inserción (1989), Ley de Prestaciones no Contributivas (1990), Renta Activa de Inserción (2006). Y un meritorio intento de políticas universalistas como la Ley de Atención a la Dependencia (2006), pero que se ha congelado antes de culminar su implementación prevista para 2014. El contenido de estas políticas ha sido rechazado por los sindicatos con abundantes huelgas generales (1988, 1992, 1994, 2002, 2010, 2012 en marzo y noviembre), pero a pesar de ello no han sido capaces de hacer que se mantenga el diálogo social y que las reformas sean negociadas (salvo el acuerdo con el PSOE para la reforma del sistema de pensiones en 2011). Los sindicatos han sufrido el desprecio como interlocutores legítimos y la balanza se ha inclinado hacia un fortalecimiento del poder empresarial. Al mismo tiempo se ha deteriorado la calidad de la democracia, como por ejemplo la reforma constitucional mediante un pacto entre PP-PSOE para la estabilidad presupuestaria en abril de 2012, sin haberlo sometido a referéndum.

En relación a la inclusión social, en España, se han elaborado cinco Planes Nacionales de Acción para la Inclusión Social que otorgan amplias competencias a las Comunidades Autónomas en materias sustantivas para combatir la pobreza y la exclusión, y los municipios tienen funciones de coordinación y gestión en ellas. Desde finales de los años 90 y principios del 2000, la mayoría de gobiernos autonómicos han promovido planes de inclusión social para luchar contra la pobreza y la exclusión social en sus territorios. Renes y Chahin (2007) consideran que los planes de inclusión, que se concretan primero a nivel nacional, luego regional y, finalmente, local, recogen la necesidad de que, frente a las acciones descoordinadas que hasta ahora han regido entre las entidades dedicadas al trabajo de lo social, existan planes o proyectos coordinados para el tratamiento conjunto de un área. La idea, por lo tanto, sería la activación del tejido social para que, al final, ésta llegue a crear la propia activación y participación del individuo.

Discusión y conclusiones

A mediados de los 90's los especialistas hablaban de un posible desmantelamiento y sobre las estrategias de remercantilización, contención de costes, o recalibración, que habrían emprendido los EB para adaptar las viejas estructuras de protección a los nuevos riesgos sociales. Mientras unos estudios sustentaban la supervivencia otros constataban la contracción (retrenchment). La evidencia de los recortes fue en aumento, pero no se trataba simplemente de menos de lo mismo. Muchos autores desde principios de los 2000's se han interesado por el cambio de dirección que habrían tomado los EB; se preguntan sobre la interpretación que se hace del contexto para definir los problemas a resolver, sobre los valores y objetivos que se persiguen, y sobre los distintos instrumentos, medios y técnicas que se utilizan para la gestión y provisión del bienestar. En este trabajo, se ha presentado en el primer apartado el contexto general del cambio de paradigmas en los EB; en el segundo, el marco metodológico para estudiar la reestructuración de los Estados del Bienestar Protectores en Estados del Bienestar Inversores a través de tres dimensiones (la naturaleza de los problemas y origen de los riesgos; el cambio de objetivos, valores y discursos; y el cambio de instrumentos medios y técnicas); en el tercer apartado se ha sostenido que en España, durante los últimos quince años se ha combinado una reducción de la intensidad protectora del EB, con un cambio cualitativo en la orientación de las políticas sociales hacia la remercantilización de las condiciones de vida, con tímidas medidas de activación. Los argumentos presentados se pueden resumir de forma conclusiva en los tres ejes que han guiado la exposición.

Sobre cambios en el contexto y naturaleza de los problemas

A mediados de los 90's culminaría la expansión del EB español y todavía con gobiernos del PSOE comenzarían las contrarreformas. Las variables socioeconómicas muestran que, a pesar del crecimiento nominal del Producto Interior Bruto, de los Ingresos Medios y del Gasto en Protección Social; en términos reales se ha producido una reducción de las rentas por trabajo y transferencias; el crecimiento del empleo ha hecho que aumente la riqueza, pero no ha mejorado su redistribución. En este período la desigualdad de ingresos y el riesgo de pobreza han tendido a aumentar. Las reformas en el sistema contributivo (pensiones, bajas laborales y desempleo) han endurecido el acceso. Las sucesivas reformas hacia la flexibilización del mercado de trabajo han reducido derechos laborales, y en la última (2012), se ha llevado a cabo un severo golpe al poder sindical. El crecimiento económico se ha combinado con una reducción de los impuestos directos (beneficios empresariales, grandes fortunas, rentas altas del trabajo) y en un aumento de los indirectos (IVA, Impuestos especiales, tasas).

La incorporación de España en la Comunidad Europea en 1986 y la firma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en 1992 para acceder al euro, conllevó la adopción de nuevos discursos y nuevos compromisos. Con la primera oleada de reformas, se instaló una tendencia que diferenciaba el grado de protección social según la inserción en el mercado de trabajo. La Seguridad Social contributiva sólo sería para los insiders, y para los demás, programas asistenciales con acceso filtrado mediante la técnica de comprobación de medios (means testing). Pero al tiempo que se restringe la protección contributiva sólo para los insiders, también pierde intensidad. Además, debido a la infrafinanciación de los servicios públicos de educación y sanidad, la calidad de éstos decrece y segmentos de renta media-alta son atraídos por el mercado que les permite privatizar su bienestar.

Sobre el diagnóstico y cambio de objetivos

A lo largo de este período se ha podido comprobar la reducción de la protección contributiva y como consecuencia una mayor presión hacia la protección asistencial. En esta década se propagan en Europa nuevas ideas sobre los EB; en la cumbre de Lisboa de 2000 la Unión Europea refuerza su papel como think tank. Las políticas de tipo workfare, que se habían extendido en los países anglosajones con buenos resultados, se reformularon en el continente como políticas activas. La empleabilidad es clave para la integración. Así, la empleabilidad se abre paso como objetivo de la política social mientras que las ayudas asistenciales se vinculan más a la inserción laboral y a la responsabilidad individual. Se establecen contratos con contrapartidas que hay que justificar para mantener la subvención. Este cambio de objetivos, valores y discursos se concreta en el EB español mediante un cambio simultáneo de reducción de la intensidad protectora (como se ha visto) y el desarrollo de políticas asistenciales. A finales de los 80's se desarrollan y generalizan en toda Europa y en España (a partir de las Comunidades Autónomas) las Rentas Mínimas de Inserción (RMI), difundiendo el derecho a la inserción por el que debía velar el EB.

Para muchos analistas las RMI constituían un cierre del EB Protector (EBP), pero en realidad fueron el principio de la puesta en marcha de las Políticas Activas (PAs) y el cambio de rumbo hacia los EB Inversores (EBI). Progresivamente, las RMI se han ido vinculando a las PAs acentuando el vínculo entre renta y formación ocupacional. Así mismo se han desarrollado distintas modalidades de empleo protegido y ampliaron su radio de acción con la Renta Activa de Inserción (2006).

Sobre las reformas y el cambio de instrumentos, medios y técnicas

Una tercera línea de conclusión tiene que ver con el cambio de los EBP a los EBI y está relacionada con los procesos de descentralización y desmonopolización del estado en la prestación de recursos para el bienestar, por una parte, y los cambios en la financiación y las condiciones de acceso por otra. La reducción del sector público ha tenido su contrapunto en la expansión del sector privado, tanto el mercantil con ánimo de lucro, como la iniciativa social (Leyes sobre voluntariado, ONG's, Tercer Sector), que vino a ocupar espacios no rentables y no atendidos por la iniciativa pública. En este período, a pesar del crecimiento de la riqueza y del empleo, se produce una remercantilización de las condiciones de vida que afecta más a quienes están más alejados del mercado de trabajo. Las consecuencias de las reformas desde que explota la burbuja inmobiliaria en 2008 hasta la actualidad no sólo han llevado al traste la cara más amable del futuro que presentaban las políticas activas, sino que también ha endurecido sus aspectos más sombríos. Se ha fortalecido la comprobación de medios para controlar el supuesto fraude de los outsiders, se han reducido los derechos laborales, sindicales, a la educación y a la sanidad. Han aumentado los impuestos indirectos y se ha extendido la financiación a través de tasas y copagos (sanidad, justicia, dependencia, formación profesional, matrículas universitarias). El EB español, ha dejado de ostentar el ya de por sí escaso control monopólico de los recursos sociales y no ha sido capaz de conseguir una amplia estatalización y universalización de servicios. La expansión del sector privado con ánimo de lucro se ha producido en los ámbitos rentables de la protección social, que ha dejado de ser un simple coste de la reproducción de la fuerza de trabajo; especialmente en las pensiones, la sanidad, la atención a la dependencia y, en menor medida, en la educación. A su vez, los déficits de inclusividad de las políticas públicas tradicionales de los Servicios Sociales han abierto un espacio para ser ofrecidos de forma más económica por el Tercer Sector y la Economía Social, lo que puede afectar a las condiciones laborales de los voluntarios-trabajadores y a los derechos de la población. Respecto a la financiación, se ha comprobado la tendencia hacia una reducción de los impuestos directos y un aumento de los indirectos, junto a una redistribución regresiva de la riqueza. Paralelamente se ha extendido la aportación mediante copagos y tasas, y simultáneamente se han modificado las condiciones de categoría, circunstancia y conducta para acceder a las prestaciones. Las condiciones de conducta se han hecho más explícitas. Junto a los derechos han tomado protagonismo los deberes (justificar que se está buscando trabajo activamente); y también se ha extendido la firma de contratos (para cobrar una RMI, por ejemplo) que vinculan al receptor con obligaciones a satisfacer de forma individualizada.

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