As Práticas do Desenvolvimentismo Brasileiro: Plano de Metas e Programa de Aceleração do Crescimento

The Practices of Brazilian Developmentalism: Plano de Metas and Programa de Aceleração do Crescimento

Para a sustentação do início desta reflexão, tem-se como ponto de referência a definição de desenvolvimentismo que se entende como abrangente, no sentido em que contempla a formulação de políticas tanto econômicas quanto sociais.

[…] a política econômica formulada e/ou executada, de forma deliberada, por governos (nacionais ou subnacionais) para, através do crescimento da produção e da produtividade, sob a liderança do setor industrial, transformar a sociedade com vistas a alcançar fins desejáveis, destacadamente a superação de seus problemas econômicos e sociais, dentro dos marcos institucionais do sistema capitalista (FONSECA, 2014, p. 59).

Seus primórdios, no Brasil, estão ligados ao esgotamento do modelo agrário exportador, nas primeiras décadas do século XX, e à consequente produção de alternativas. Nesta perspectiva, a “Revolução de 1930” representou, de certa forma, a construção de uma nova hegemonia, assentada na aliança entre a infante burguesia industrial, as camadas médias urbanas e as elites rurais descontes com a tradicional política do “café com leite”. Tratou-se de uma “revolução pelo alto” (FERNANDES, 1975), pois foi realizada a partir de articulações das elites que angariaram o apoio da população com uma proposta que incluía algumas reivindicações dos movimentos sociais e culturais, mas não mexia nas estruturas de propriedade e de classes que haviam se constituído desde o período colonial. A opção pelo ideário positivista como base da proposta representa bem as intenções da mesma. O positivismo era uma versão capitalista aceitável para as elites locais, pois seu projeto de “modernidade e reforma social” efetivava uma mudança econômica e cultural, sem grandes alterações na estrutura de classes e de poder presentes no país (ROTTA, 2007).

Esse “arranjo” de aparência ideológica, mas na prática, de interesses, permitiu: estabelecer uma política de proteção à indústria nacional contra a concorrência externa; mobilizar recursos que o empresariado nacional não possuía para criar uma infraestrutura adequada ao desenvolvimento industrial; apoiar a expansão do setor privado, através de subsídios creditícios e incentivos fiscais; criar uma legislação trabalhista e previdenciária que atraísse mão-de-obra do meio rural para os centros urbanos; reordenar a estrutura agrária, incentivando a produção de alimentos a baixos custos para os trabalhadores urbanos e buscando novas inserções no mercado externo; mobilizar o país em torno de “um projeto de Nação” que superasse as desigualdades regionais; realizar uma série de investimentos na indústria de base, fundamental para a alavancagem de um processo efetivo de industrialização; ampliar a diversificação econômica; desenvolver os meios de transporte; incorporar gradativamente o proletariado à sociedade; fortalecer uma camada média de proprietários imbuídos de sentimento patriótico de amor ao trabalho e respeito às leis estabelecidas; e, introduzir novas técnicas capazes de aumentar a produtividade do trabalho. Para implantar essa política utiliza-se estratégias que alternavam coerção, consenso e “autonomia controlada”, marcas da “Era Vargas” (ROTTA, 2007).

Nessa linha de ação, a “Era Vargas” estabeleceu as bases iniciais de construção da proposta desenvolvimentista que se consolidou com o governo Juscelino Kubitscheck de Oliveira (JK, 1956-61) e que, beneficiando-se da estrutura já constituída em termos de administração pública, assim como de ambiente político favorável, propõe substituir o “nacionalismo getulista” pelo “desenvolvimentismo” (CARDOSO, 1977). Com a proposta materializada no “Plano de Metas”³, o Presidente Juscelino consagrou, na opinião pública, a máxima dos “Cinquenta anos em Cinco”. A aliança entre o Estado, a iniciativa privada, o capital internacional, as forças militares, as elites agrárias e os trabalhadores constituíam ampla base de sustentação, que permitia levar adiante a proposta (ROTTA, 2007).

Através da ação direta e/ou indireta do Estado e da articulação do mesmo com o capital nacional e internacional, criou-se a infraestrutura econômica indispensável para a implantação e o fortalecimento da indústria em seus mais variados ramos. Além da consolidação da infraestrutura básica, o plano avançou para a produção de bens intermediários e até mesmo de capital, ampliando o já existente ou criando novas capacidades de produção. O Plano de Metas e o conjunto de medidas adotadas para implantá-lo transformam o Estado em um “eficiente instrumento de reforço da acumulação de capital e de realização da transição para um novo padrão de acumulação” (RABELO, 2003, p. 52), o que a literatura econômica registra como “capitalismo industrial maduro” (RABELO, 2003, p. 50).

Sendo assim, fica possível afirmar que o Governo JK representou o momento final de um processo que havia se iniciado em 1930, que marca a formação das bases indispensáveis à autodeterminação da acumulação capitalista no Brasil. Consolida-se o processo de transformação das bases econômicas, tecnológicas, sociais, psicoculturais e políticas necessárias para a implantação do capitalismo industrial brasileiro. Transformações que retêm, simultaneamente, tanto as características gerais de todo e qualquer desenvolvimento capitalista, bem como aquelas específicas, próprias de um capitalismo que se constituiu na etapa monopolista estatal do capitalismo mundial e que tem como ponto de partida um passado colonial (DRAIBE, 1985).

Na sequência, a década de 1960 representou um período privilegiado de explicitação do conflito entre as posições que defendiam o avanço de um projeto desenvolvimentista com maior distribuição de renda e redução das desigualdades sociais e regionais e os que propunham o aprofundamento da articulação/dependência com o capitalismo internacional, marcadamente excludente e concentrador de renda. O golpe militar foi a forma com que as forças identificadas com a segunda opção encontraram para consolidar seu projeto. Em nome da democracia e da ordem interna produziram um regime de exceção que garantiu a consolidação dos interesses do capital internacional e dos seus aliados em nível interno (BRUM, 2003).

Nessa linha de raciocínio, a literatura é farta em interpretações que dizem que o desenvolvimentismo autoritário, de 1968 a 1985, “apesar da rejeição oficial de uma agenda de reforma progressista, o governo militar manteve vários elementos desenvolvimentistas e, ao invés de enfraquecer o papel do Estado, aumentou, mais ainda, sua capacidade de intervenção” (PRADO, 2011, p. 29). As propostas implantadas (reforma fiscal, reforma do sistema financeiro, entre outras) ampliaram a capacidade de intervenção do Estado na economia, gerando expressivo crescimento econômico, porém concentrando renda e ampliando as desigualdades sociais. As reações ao regime foram sendo intensificadas à medida em que os índices de crescimento da economia diminuíam e o governo não conseguia mais justificar sua proposta, interna e externamente. “A crise da década de 1980 não foi apenas uma crise conjuntural, foi um ponto de inflexão, em que um modelo de crescimento baseado na substituição de importação encontrou seus limites” (PRADO, 2011, p.23).

A partir da década de 1980, com o enfraquecimento da sustentação teórica do pensamento keynesiano e fortalecimento do neoliberal, o projeto de industrialização é abandonado pois é julgado “desnecessário” para o crescimento econômico (PEREIRA, 2016). Na década de 1990, “as reformas neoliberais são adotadas por todos os países da periferia do capitalismo, exceto os países do Leste Asiático e a Índia. As novas palavras de ordem passam a ser desnacionalização, privatização e desregulamentação”⁴ (PEREIRA, 2016, p. 151).

A crise das formulações de políticas econômicas e sociais implantadas com base no ideário neoliberal, nas mais diversas partes do mundo, torna-se amplamente visível a partir do final da década de 1990. Aspectos dela manifestam-se no crescimento das taxas de desemprego, na ampliação das desigualdades sociais e regionais, na concentração de renda e nas baixas taxas de crescimento econômico. “A incapacidade do Consenso de Washington em fundamentar políticas econômicas capazes de engendrar processos de desenvolvimento mais duradouros” (CARNEIRO, 2012, p.767), gerou críticas recorrentes às suas concepções e derrota das coalizões políticas que lhe davam sustentação, em especial na América Latina.

No caso do Brasil, a partir das críticas ao ideário neoliberal e das “novas coalizões políticas” que se formam, emergem, de forma geral⁵, duas vertentes de pensamento identificadas com o ideário desenvolvimentista: o novo-desenvolvimentismo e o social-desenvolvimentismo (CARNEIRO, 2012; FONSECA, 2014). O novo-desenvolvimentismo tem origem em grupos e intelectuais que realizam a crítica à política macroeconômica do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), muitos deles ligados ao pensamento liberal, tendo em Luiz Carlos Bresser Pereira seu principal expoente. Enquanto o social-desenvolvimentismo tem origem na equipe de governo do Presidente Luís Inácio Lula da Silva, especialmente a partir do seu segundo mandato, sendo mais presente nas instâncias políticas, porém buscando afirmação na academia com Ricardo Bieslchowsky, Márcio Pochmann, Guido Mantega, Luciano Coutinho e Aloizio Mercadante Oliva.

Apontando as características essenciais do conceito de novo-desenvolvimentismo, Bresser Pereira (2016) refere três que estariam em seu núcleo central: a ideia de desenvolvimento como mudança estrutural (herdada do desenvolvimentismo clássico), a tese do crescimento puxado pela demanda (herdada de Keynes e Kalecki) e a tendência sobre apreciação cíclica e crônica da taxa de câmbio. De outra forma, a proposta novo-desenvolvimentista está calcada em quatro teses fundamentais: (1) não haverá mercado forte sem um Estado forte; (2) não haverá crescimento sustentado a taxas elevadas sem o fortalecimento dessas duas instituições (Estado e mercado) e sem a implementação de políticas macroeconômicas adequadas; (3) mercado e Estado fortes somente serão construídos por uma estratégia nacional de desenvolvimento; (4) não é possível atingir o objetivo da redução da desigualdade social sem crescimento a taxas elevadas e continuadas (SICSÚ; PAULA; MICHEL, 2007).

Por outro lado, a proposta social-desenvolvimentista tem seu foco central na redistribuição de renda, recuperando a tradição histórica estruturalista de Raúl Prebisch e Celso Furtado (FONSECA, 2014). A ideia-chave é a “definição do social como eixo do desenvolvimento” (CARNEIRO, 2012, p. 773), o que representa uma inversão de prioridade em relação ao posto pelo velho e pelo novo-desenvolvimentismo, para os quais a centralidade reside no desenvolvimento das forças produtivas. Para caracterizar o núcleo central da proposta, Carneiro recorre às contribuições de Bielschowsky (2001) nas quais afirma que “a estratégia de crescimento poderia ser sintetizada na ampliação e generalização do consumo de massas” (CARNEIRO, 2012, p. 774). “A ampliação do consumo de massas fundada na redistribuição de renda seria o fator dinâmico primordial” (CARNEIRO, 2012, p. 774).

“No segundo governo Lula, houve uma conjugação de distribuição de renda e expansão do investimento” (BIELSCHOWSKY, 2011, p. 21), viabilizados pelas ações do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)⁶ e pelos financiamentos via Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Caixa Econômica Federal e Banco do Brasil. Com a expansão da capacidade de consumo, a população acessa a bens mais modernos, favorecendo a modernidade das empresas e a propagação das novas tecnologias. Era de compreensão dos seguidores dessa vertente que, com essas formulações, se criava um “círculo virtuoso” no qual a melhoria da distribuição de renda alimenta o investimento e o progresso técnico (BIELSCHOWSKY, 2011).

O PAC se constitui como o programa por excelência desta retomada do desenvolvimentismo, assim como o Plano de Metas foi referência para o desenvolvimentismo clássico. Desse modo, com a intenção de qualificar um processo de análise que remeta a uma comparação entre os dois principais programas, se busca, no item seguinte, conhecer, na prática, o que esses representaram em termos de desenvolvimento.

Para a realização do estudo comparativo entre o Plano de Metas e o PAC, leva-se em consideração sete categorias de análise: (1) contexto histórico, (2) bases de sustentação ideológica, política e social, (3) áreas prioritárias, programas e projetos (4) montantes financeiros, (5) concepções de planejamento, (6) instrumentos de política econômica utilizados, e (7) avaliações realizadas pela literatura especializada. Para cada uma dessas categorias, selecionou-se documentos e referências bibliográficas, construindo quadros de informações que viabilizassem a análise comparativa.

Tendo presente que o desenvolvimentismo não é apenas “um fenômeno da esfera do pensamento” (BIELSCHOWSKY,1988), mas, acima de tudo, um “conjunto de práticas históricas de política econômica” (FONSECA, 2014), faz-se necessário compreender os elementos do contexto que fazem emergir determinadas proposições. Com base nas informações constantes na Tabela 1, tem-se uma visão geral do contexto nacional nos respectivos momentos de implantação dos referidos programas.

Tabela 1
Contexto socioeconômico brasileiro no momento de Implantação do Plano de Metas e do PAC

Tabela 1 (Cont.)
Contexto socioeconômico brasileiro no momento de Implantação do Plano de Metas e do PAC

Os elementos do contexto histórico socioeconômico brasileiro apontam para a existência de algumas diferenças expressivas entre o cenário de meados da década de 1950 e de meados da de 2000, com destaque para o crescimento econômico, a ampliação do Produto Interno Bruto (PIB) per capita, o aumento da expectativa média de vida, o processo de urbanização, industrialização e crescimento das cidades e a diminuição dos indicadores de analfabetismo e de mortalidade infantil. Por outro lado, observam-se algumas continuidades que reiteram a observação encontrada na literatura qual seja, um dos aspectos básicos para a retomada do desenvolvimento é que os problemas que lhe deram origem não estão superados (FONSECA, 2014). Nestas continuidades, destaca-se a questão da desigualdade social, manifesta na concentração da renda e da propriedade da terra.

Analisando as duas experiências desenvolvimentistas, percebe-se que ambas possuem como referências teóricos comuns: o Keynesianismo, o estruturalismo cepalino e a compreensão do Estado Social. Estas matrizes identificam como o núcleo comum a praticamente todas as experiências de desenvolvimentismo já implantadas nas diferentes partes do mundo: “a existência de um projeto deliberado ou estratégia tendo como objeto a nação e seu futuro” (FONSECA, 2014, p. 41). De outra parte, fica evidente “a intervenção consciente e determinada do Estado com o propósito de viabilizar o projeto […] a industrialização como o caminho para acelerar o crescimento econômico[…] a produtividade e a difusão do progresso técnico […] o capitalismo como sistema econômico” (FONSECA, 2014, p. 56).

No que concerne às diferenças mais expressivas em relação às bases ideológicas, constata-se que o Plano de Metas esteve ancorado na Teoria da Modernização, gerando uma verdadeira “ideologia do desenvolvimento” (CARDOSO, 1977); enquanto o PAC estabeleceu “o social como o eixo do desenvolvimento”, residindo aí uma inversão de prioridade em relação ao posto pelo velho desenvolvimentismo, no qual a centralidade reside no desenvolvimento das forças produtivas (CARNEIRO, 2012).

Em relação às bases de sustentação política e social, observam-se muito mais semelhanças do que diferenças. No caso da sustentação política, as duas propostas estão alicerçadas em governos de centro-esquerda que conseguem construir uma base de sustentação política, a partir de acordos de convivência e interesse, que persistem enquanto as partes envolvidas identificam resultados positivos em termos econômicos, sociais e eleitorais. Os principais opositores, nos dois casos, são as forças políticas mais identificadas com o ideário liberal, especialmente por identificar, na ação mais incisiva do Estado, um entrave ao livre mercado e à livre concorrência.

No caso das bases sociais, as duas propostas são legitimadas pelo apoio de grande parte das organizações sindicais da classe trabalhadora, dos movimentos sociais progressistas, das instituições religiosas cristãs e de expressivos segmentos das camadas médias e do empresariado nacional, identificados com uma atuação mais incisiva do Estado, quer no incentivo aos processos produtivos ou no enfrentamento das diversas manifestações da questão social. Esta base plural de apoio social não está imune à lógica de resultados, sendo, com isso, mais coesa na medida em que os seus interesses são atendidos. Porém, possui contundência na crítica e tende a se afastar na medida em que seus interesses são contrariados. Os canais de participação democrática são seus espaços privilegiados de atuação e influência direta no governo e na gestão pública.

A definição das áreas prioritárias, dos programas e dos projetos sinaliza, com clareza, as opções definidas pelo Estado em termos de orientação dos investimentos e deixa evidente a proposta de desenvolvimento apresentada. Percebe-se que tanto o Plano de Metas quanto o PAC priorizam as áreas de energia e de transporte por considerá-las grandes entraves ao desenvolvimento. Os programas e projetos nestas áreas apontam para a constituição da infraestrutura necessária ao desenvolvimento da estrutura produtiva do país e que necessitam ação incisiva do Estado para a sua viabilização, tanto pelos custos envolvidos quanto pela sua “maturação” no longo prazo (MOLO, 2016).

Ressalta-se que o PAC apresenta a infraestrutura social e urbana como uma de suas grandes prioridades, mobilizando 55,83% dos recursos e apresentando um conjunto expressivo de programas e projetos na tentativa de responder aos desafios do processo de urbanização e extensão dos serviços ao meio rural; enquanto o Plano de Metas apenas inclui a educação como uma das áreas prioritárias, mas com apenas 3,4% dos recursos projetados e com foco centrado na preparação de mão-de-obra para a indústria. Os contextos históricos diferenciados e o próprio modelo de concepção de cada plano também podem estar na origem destas diferenças. O PAC foi sendo construído a partir da demanda dos Ministérios e da sociedade, em um país marcadamente urbano. O Plano de Metas foi concebido por grupos de trabalho técnico, em um cenário marcadamente rural. Por outro lado, o Plano de Metas traz priorizações claras em termos de incentivo ao desenvolvimento da indústria de base e da alimentação, o que não se percebe no PAC. A construção de uma nova capital federal, incluída⁷ no Plano de Metas, constitui um projeto sem similitude ou base de comparação com o PAC.

As informações constantes no Quadro 1 oferecem uma noção clara dessas opções em cada um dos respectivos planos. Por exemplo, tendo como referência a área de infraestrutura energética percebe-se que as matrizes pouco alteram-se, mantendo-se centradas na energia elétrica e no petróleo, que concentram grande parte dos programas, projetos e investimentos.

Quadro 1
Prioridades segundo programas e projetos - Plano de Metas e PAC

Quadro 1 (Cont.)
Prioridades segundo programas e projetos - Plano de Metas e PAC

Conforme se observa, os percentuais de recursos executados nesta área, em relação ao montante geral, também se mantêm muito próximos. No entanto, alguns diferenciais internos nessas matrizes podem ser observados. Enquanto o Plano de Metas concentra-se nas hidrelétricas, termelétricas e estabelece os primeiros passos para o programa nuclear, o PAC já incorpora as novidades trazidas pela energia eólica e de matriz fotovoltaica, o que é plenamente compreensível, em razão das novas descobertas de fontes energéticas renováveis e sustentáveis. No caso dos combustíveis, o PAC, mesmo ainda centrado nos combustíveis fósseis (petróleo e gás), propõe avançar na área dos renováveis, especialmente o etanol. Pode-se dizer que os dois planos estão sintonizados com as tendências tecnológicas de seus respectivos contextos correspondentes, evidenciando a perspectiva já destacada de uma ação do Estado no sentido de responder às demandas do setor produtivo.

Na área de transportes, no Plano de Metas, ou infraestrutura logística no PAC, pode-se dizer que o foco também se mantém muito próximo, centrando-se no transporte rodoviário, ferroviário, aéreo, naval e fluvial. Porém, algumas diferenças importantes são percebíveis. A primeira delas é no percentual de recursos executados nesta área, na proporção com o montante geral: o Plano de Metas destinou 29,6% dos investimentos, enquanto o PAC, apenas 10,25%. Outro diferencial importante é que o Plano de Metas centra o foco na construção de estradas, portos e aeroportos; enquanto o PAC centra-se em questões de conservação, ampliação e provisão de equipamentos. Novamente, percebe-se que os momentos históricos em termos de desenvolvimento socioeconômico do país são bem distintos: na década de 1950, o Brasil constituía sua estrutura básica, nesta área, enquanto na década de 2000 já havia uma estrutura constituída que mais carecia de manutenção do que de ampliação, para atender às demandas provenientes da economia e dos serviços sociais. Um aspecto que chama a atenção é que o PAC traz a novidade das concessões à iniciativa privada, evidenciando a emergência de uma nova compreensão do Estado e do seu papel na dinâmica de desenvolvimento, alinhada ao ideário liberal, o que provavelmente deva ter contribuído para a diminuição do percentual de investimentos projetados para esta atividade.

A análise dos montantes financeiros que envolvem o Plano de Metas e o PAC foi realizada tendo presente os valores executados a sua comparação proporcional com o PIB. Em termos de montantes financeiros, o PAC mobilizou valores 25 vezes maiores do que o Plano de Metas⁸, tendo, com isso, maior capacidade de inflexão nas diferentes áreas definidas como prioridades, sendo perceptível no quantitativo de empreendimentos que envolve, mais de 40 mil, contra pouco mais de 300, do Plano de Metas (BRASIL, 1958 e 2016).

Comparando-se a representatividade dos investimentos realizados na proporção com o PIB, tem-se que o Plano de Metas “envolvia um volume de recursos que variava entre 7,6% do PIB em 1958 e cerca de 4,1% em 1961” (DIAS, 1996, p. 50), ampliando consideravelmente a participação do governo e das empresas estatais⁹. Da mesma forma, o Plano de Metas contribuiu para a elevação da taxa geral de investimento na economia, que passou de 18,4% do PIB, em 1955, para 22,4%, em 1961 (DIAS, 1996, p.81).

Por sua vez, o PAC também amplia a taxa de investimentos na relação com o PIB, tanto do setor público, que passa de 1,6%, em 2006, para 2,9%, em 2009, quanto de forma geral, passando de uma média de 16,6%, entre 1995 e 2006, para uma média de 18,4%, entre 2007 e 2014. Percebe-se que, mesmo envolvendo valores 25 vezes maiores que o Plano de Metas, o PAC não apresenta o mesmo desempenho em termos de ampliação das taxas de investimento.

Em relação às concepções de planejamento dominantes em cada plano, percebe-se diferenças significativas, evidenciadas nas informações do Quadro 2. Os dois planos trabalham com a ideia de um Estado indutor que se utiliza das estruturas públicas de planejamento e busca articulação com a sociedade civil e o mercado, no sentido de viabilizar e dar legitimidade às ações propostas. O grande diferencial estre eles, em termos de concepção de planejamento, é que o Plano de Metas trabalha com a ideia de um Estado que concebe o projeto e o controla no sentido de imprimir uma lógica e garantir sua efetividade, focado em uma matriz setorial, predominando projetos de curto e médio prazos; enquanto o PAC trabalha com a ideia de um Estado que busca articular múltiplas demandas, em uma matriz intersetorial, com vistas a regular e orientar o processo de desenvolvimento, com predominância de projetos de médio e longo prazos.

Quadro 2
A concepção de planejamento constante no Plano de Metas e no PAC

Quando se detém na observação analítica dos referenciais que fundamentam os instrumentos de política econômica utilizados, percebe-se que tanto o Plano de Metas quanto o PAC são formulados em momentos de “rompimento” com as orientações do Fundo Monetário Internacional (FMI). Em contextos e situações políticas e socioeconômicas diferenciadas, as equipes de governo que definiam as diretrizes de política econômica passam a adotar posições que divergiam das orientações do FMI, focadas, historicamente, na estabilidade, no ajuste fiscal, no combate à inflação e na contenção do gasto público (LESSA, 1982; ABREU, 2014). As informações do Quadro 3 destacam as principais orientações utilizadas em cada plano.

Quadro 3
Orientações para a política econômica - Plano de Metas e PAC

Percebe-se que o Plano de Metas e o PAC possuem um núcleo comum de orientação da política econômica, centrado na atuação direta e indireta do Estado (legislação, planejamento, controle, fiscalização, regulação, mecanismos fiscais, tributários, creditícios e de financiamento, programas e projetos sociais, entre outros), articulada com as forças do mercado, no sentido de fomentar a economia, superar os “gargalos” ao desenvolvimento e garantir o processo de reprodução do capital. O Plano de Metas contou com mecanismos e instrumentos claramente direcionados ao desenvolvimento da indústria, no sentido de constituir infraestrutura básica para sua consolidação e expansão, enquanto o PAC foi mais direcionado ao atendimento às demandas de consumo, ou incorporação da maioria absoluta da população ao mercado, com condições de acesso e capacidade de compra. Além dessa diferença básica, no PAC estão presentes medidas de estímulo ao crédito e ao financiamento; desoneração e aperfeiçoamento do sistema tributário; fortalecimento das empresas estatais; gestão e planejamento, ampliando as articulações internas do governo e entre os entes da federação; melhoria do ambiente de negócios e investimentos; fortalecimento da regulação; incentivo às parcerias público-privadas; valorização do salário mínimo; e programas de transferência e distribuição de renda. Medidas que o tornam um plano bem mais abrangente, articulado e consistente diante dos objetivos que o mesmo estabelece.

Estas constatações estão presentes, de certa forma, nas avaliações encontradas a respeito dos mesmos na literatura especializada. Alguns aspectos dessa avaliação podem ser visualizados a partir das informações do Quadro 4.

Quadro 4
Avaliações da literatura especializada - Plano de Metas e PAC

Quadro 4 (Cont.)
Avaliações da literatura especializada - Plano de Metas e PAC

Quadro 4 (Cont.)
Avaliações da literatura especializada - Plano de Metas e PAC

Quadro 4 (Cont.)
Avaliações da literatura especializada - Plano de Metas e PAC

Quadro 4 (Cont.)
Avaliações da literatura especializada - Plano de Metas e PAC

As avaliações denotam que ambos os planos representaram uma resposta do Estado, em sua articulação de forças hegemônicas, aos desafios apresentados pelo contexto histórico, no sentido de enfrentar “gargalos” ao desenvolvimento e/ou processos de crise, que exigiam ações mais incisivas. Estas ações estiveram alinhadas com as ideias básicas que compõem o núcleo central da proposta desenvolvimentista, tendo o Plano de Metas se constituído com a centralidade no desenvolvimento da indústria e o PAC nas demandas de consumo apresentadas pelo mercado; o Plano de Metas focado na “ideologia da modernização” (CARDOSO, 1977) e o PAC no “social como eixo do desenvolvimento” (CARNEIRO, 2012).

No que concerne à análise dos resultados alcançados, percebe-se que os principais objetivos de cada um dos planos foram atingidos, de forma especial os relacionados à dinâmica econômica do desenvolvimento. O Plano de Metas contribuiu, decisivamente, para a transformação estrutural da economia brasileira, tanto nos aspectos de sua dinâmica interna, quanto na integração à economia internacional, constituindo-se em um “eficiente instrumento de reforço da acumulação de capital e de realização da transição para um novo padrão de acumulação” (RABELO, 2003, p. 52). O PAC foi uma “resposta à crise global do capitalismo” (POCHMANN, 2012), se constituindo em um programa de desenvolvimento econômico e social, apoiado no planejamento estratégico, na gestão articulada das ações interministeriais, no fortalecimento da regulação, na gestão de instrumentos financeiros, na parceria entre o setor público e o investidor privado e na articulação entre os entes da federação (BRASIL, 2010, 2014, 2016), e contribuindo para a efetivação de um “círculo virtuoso”, no qual a melhoria da distribuição de renda alimenta o investimento e o progresso técnico (BIELSCHOWSK, 2011).

Em termos de concepção e implantação, observa-se que as avaliações apontam com clareza as virtudes e os principais problemas enfrentados por cada um dos planos. O Plano de Metas, por seguir uma lógica de planejamento técnico e determinada ex ante, permite ao Estado maior controle e direção do processo, porém não o livra dos problemas de coordenação instrumental, da ausência de um sistema central de planificação e orçamento, da existência de uma máquina pública não articulada e da dificuldade em implantar medidas de financiamento que impliquem reformas estruturais do sistema tributário vigente (LESSA, 1982). O PAC, por sua vez, trabalhou com a ideia de um Estado articulador das múltiplas demandas provenientes do setor produtivo e das organizações e movimentos sociais, em uma matriz múltipla e intersetorial (JANNUZZI, 2010), buscando romper com o status quo da gestão pública tradicional (CARDOSO JUNIOR; NAVARRO, 2016), porém também enfrentou dificuldades em termos de organização da máquina pública e do sistema federativo, coordenação dos múltiplos interesses em jogo, fiscalização e controle dos investimentos e dificuldades em avançar na direção de mudanças mais profundas na lógica tributária, fiscal, orçamentária, de destinação dos recursos públicos e de distribuição de renda.

Tanto o nascimento quanto a retomada do ideário desenvolvimentista e das suas experiências concretas de formulação de política econômica e social, no Brasil, estão ligados a processos de crise do capitalismo, propondo soluções que apontam para a necessidade de um projeto nacional de desenvolvimento, com protagonismo do Estado e assentado na expansão do mercado interno, na ampliação da capacidade de consumo da população, na indústria como fator de propagação do progresso técnico e na integração com a economia internacional, porém sem romper com a lógica de reprodução do capital.

O Plano de Metas, os seus desdobramentos e o conjunto de medidas adotadas pelo governo JK para implementá-lo, geraram uma transformação estrutural da economia brasileira, imprimindo uma nova dinâmica e consolidando a inserção do país no cenário das economias capitalistas, porém a partir de uma proposta de desenvolvimento subordinada e dependente, que atendia aos interesses do capital naquele contexto histórico específico.

Através do PAC, o governo brasileiro recolocou o Estado na agenda do desenvolvimento, após mais de uma década de vigência de políticas de recorte neoliberal; fato curioso é que esta articulação foi feita sem romper com o núcleo da formulação de políticas econômicas de recorte neoliberal. Assim, para além dos tradicionais instrumentos e estratégias do desenvolvimentismo clássico, o PAC buscou articular a expansão do investimento, a ampliação do consumo de massa e a redistribuição de renda, no sentido de criar um “círculo virtuoso” (BIELSCHOWSKY, 2011) de desenvolvimento. Contudo, as críticas ao mesmo não deixam de ser recorrentes, quer por não romper com os fundamentos macroeconômicos neoliberais ou por seus programas e propostas estarem aquém dos resultados esperados (RODRIGUES; SALVADOR, 2011).

Para além das semelhanças e diferenças, o Plano de Metas e o PAC constituem tentativas de o Estado brasileiro, enquanto condensação de relações sociais e perpassado por interesses de classe, com base no ideário desenvolvimentista, construir respostas a contextos históricos específicos e a problemas que são recorrentes (heterogeneidade estrutural, desigualdades sociais e regionais, dependência e subdesenvolvimento), em uma sociedade que não consegue realizar transformações estruturais para além da lógica de reprodução do capital e dos interesses das elites dominantes e dirigentes.