No início da década de 1990, o Banco Mundial (BIRD) passou a adotar a concepção de governança para avaliar não apenas os resultados das políticas governamentais, mas também a forma como o governo exerce seu poder. Para isso, define governança como o modo pelo qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país, visando ao desenvolvimento econômico (MANCINI, 2014).

Nesse sentido, a abordagem de governança adotada pelo BIRD aproxima-se da perspectiva normativa de good governance – bom governo, que enfatiza a regulação social e a governabilidade com vistas ao aumento da eficiência e efetividade. Tendo em vista uma maior racionalidade do gasto público e do rendimento dos recursos aplicados, a agência recomenda práticas de gestão que adotem o planejamento estratégico, a integração das políticas, a parceria público-privada e a participação e controle social (ARANTES, 2006; MANCINI, 2014).

Em 2015, justificando a necessidade de abordagens que permitam o melhor entendimento das dinâmicas de governança para desenvolver políticas eficazes, o BIRD amplia sua definição, construída em 1992². No documento The World Development Report 2017: governance and the law, a instituição passa a conceber a governança como “[…] processos através dos quais os atores estatais e não estatais interagem dentro de um determinado conjunto de regras formais e informais, que moldam e são moldados por normas e poder” (BIRD, 2015, p.1).

A despeito de, nesse documento, o BIRD adotar uma concepção de governança distinguindo-a de governo e se aproximando mais da ideia de tomada de decisões coletivas, com normas e processos relativos ao fornecimento de bens públicos, a agência continua centrando-se na good governance, associando-a à capacidade do Estado de exercer determinadas funções na relação com os agentes não estatais.

À medida que a discussão sobre governança foi introduzida pelas agências multilaterais na América Latina, na década de 1990, diferentes atores sociais e políticos foram se reapropriando do termo e ampliando seu sentido. Segundo Ivo (2001), os movimentos sociais, intelectuais e gestões locais passaram também a enfatizar a dimensão política e social, colocando em segundo plano as dimensões técnico-institucional e de ajuste econômico recomendadas pelas agências.

Assim é que, no lugar de uma participação social restrita, de caráter colaborativo e legitimador das ações governamentais, focada na inclusão econômica dos pobres no livre mercado, a expressão good governance é ressignificada e associada com a construção de espaços públicos ampliados de participação política promotora da redistribuição de renda e dos direitos sociais (ARANTES, 2006; IVO, 2001). Tal concepção de governança, orientada para a democratização das decisões e de seus resultados, vai ao encontro das abordagens da literatura norte-americana descritas por Frey (2007), entre as quais destacam-se os tipos participativa, negociada e interativa.

No que se refere à governança participativa e à negociada, ambas se caracterizam pela abertura de canais inovadores e flexíveis de participação para representantes sociais, institucionais e profissionais, possibilitando a redefinição e rearticulação entre Estado e sociedade, produzindo um modelo de gestão local democrático e dialógico (FREY, 2007).

Quanto à governança interativa significa a capacidade de os governos criarem situações favoráveis para interconexão dos diversos atores sociais fundamentais para corresponder à diversidade, à dinâmica e à complexidade que marcam as transformações urbanas, admitindo divergências, conflitos, mas construindo consensos nesse processo. Destarte, governar significa gerir uma rede de relações sociais com vistas tanto a melhorar o desempenho das políticas quanto a democratizar a sociedade (FREY, 2007).

Nesse sentido, as abordagens examinadas – good governance, governança democrática, participativa, negociada e interativa – associam a governança a resultados positivos, ou seja, a um governo bom, eficiente, democrático e horizontal. Contudo, o modo como esses elementos são definidos, sobretudo os significados dos termos democracia e participação social, é distinto, mas não necessariamente são inconciliáveis entre estas abordagens.

Desse modo, a abordagem good governance, como já visto, considera a eficácia como principal objetivo, pretendendo fazer da participação social um recurso gerencial, de legitimação e fiscalização política. No âmbito gerencial, visa à colaboração técnica (coleta de insumos). Como recurso político visa à cooperação e mobilização dos atores envolvidos para aceitação da intervenção e colaboração mediante controle social, racionalizando e fiscalizando a gestão, buscando superar práticas de corrupção e clientelismo. A concepção de desenvolvimento priorizaria o bem-estar individual, através de ações pedagógicas, pontuais e inclusivas dos pobres, introduzindo-os no mercado de trabalho ou transformando-os em empreendedores.

Por outro lado, a governança democrático-participativa e/ou interativa dá ênfase à participação social ampliada, isto é, para além do uso técnico e de controle social que atenda aos requisitos de eficácia, direcionando-a à tomada de decisões em todo o processo político (elaboração, execução, controle e avaliação), tendo em vista o atendimento das necessidades e demandas dos setores desfavorecidos da população. Com efeito, a democratização estaria voltada para a horizontalidade das relações entre governo, mercado e sociedade civil, mas sempre buscando a inversão de prioridades e a garantia de direitos sociais. Nessa perspectiva, a concepção de desenvolvimento priorizaria o bem-estar social, através de políticas sociais com caráter mais universalista e redistributivo.

Não obstante as diferenças (estratégias e mecanismos) que conduzem a bons resultados (eficácia e/ou democratização), Frey (2007) constata que as gestões (sejam elas mais ideologicamente de esquerda ou de direita), em face dos contextos, relações, conflitos, pressões sociais e/ou econômicas, podem incorporar características tanto do modelo gerencial, próximo do que o BIRD define como governança, quanto do modelo democrático-participativo.

Por seu turno, Marques (2013) argumenta que não se deve definir a governança somente como concepções e processos políticos que conduzam a bons resultados, seja ele delineado como eficiência ou participação social, pois se assim for o foco, se limitam as possibilidades de descobrir como os resultados são produzidos, sejam eles bons ou maus. Nem entender os efeitos somente se incluídos casos com e sem participação, pois a previsão e/ou promoção da participação social na gestão, não significa mais democracia. Dependendo do desenho da política e dos processos políticos, a participação institucionalizada pode levar à cooptação de grupos organizados e/ou o arrefecimento das pressões por demandas sociais, promovendo distorções, como o atendimento corporativo com base no clientelismo e a reprodução da desigualdade social.

Segundo Teixeira (2002), a participação social, vista como um processo que abrange várias modalidades de ser, tomar e fazer parte de algo como a cidade, pode ser objeto de confluências, mas também de disputas. Analisar essa participação dentro das dimensões da governança significa entender seu sentido, seus mecanismos e seu grau de influência no plano-discurso (concepção) e na implementação da intervenção (execução, controle e avaliação). Inclusive, sobre esse aspecto discutem vários autores, entre eles Souza (2013) e Dagnino, Oliveira e Panchifi (2006).

Em suma, a análise de padrão de governança urbana corresponde não apenas à identificação ou caracterização dos tipos ou modelos, mas da análise das dinâmicas, ações e estratégias políticas (discursos, práticas, articulações) dos atores envolvidos numa dada política urbana, sem apriorismos. Nesse sentido, conquistam centralidade os processos decisórios e as formas (organizativas, institucionais e relacionais) pelas quais as estratégias são concebidas no plano-discurso e implementadas, sejam elas formais e/ou informais, legais e/ou ilegais.

Com efeito, é forçoso analisar o desenho político, sobretudo, o modelo de gestão proposto, pois este vai importar no direcionamento da intervenção. Por outro lado, cabe observar no processo, principalmente no contexto onde acontecem as interações, os atores e suas estratégias e recursos usados para influenciar os resultados da política, no caso, aqui em análise, a implantação de um grande projeto urbanístico.

O modelo de gestão e planejamento estratégico e gestão, associado a grandes projetos urbanos, tornou-se objeto de grandes debates. Entre os defensores desse modelo destaca-se Manuel Castells. Segundo Vainer, Oliveira e Lima Júnior (2015), a partir da década de 1990, Castells se afasta do estruturalismo marxista francês e passa a reconhecer virtudes no mercado, propondo um modelo de gerir a urbe orientado pela implantação de uma infraestrutura urbana, com o objetivo de transformar as cidades em centros urbanos de serviços e consumo.

Contraditoriamente, Harvey (2006) argumenta serem as melhorias e a infraestrutura urbana derivada dessas intervenções, muitas delas definidas como renovação urbana, promotoras de exclusão e despossessão das classes populares. Nesse sentido, a forma como as intervenções são definidas e executadas e sua posição diante dos problemas urbanos (enfrentamento ou reiteração) são aspectos que constituem a base da discussão entre perspectivas diferentes sobre tal fenômeno.

Castells e Borja (1996) recomendam que as cidades devem promover mudanças institucionais, de infraestrutura, assim como empreender grandes projetos, megaeventos de imagem positiva, adequando-se às novas demandas da economia global e da competitividade internacional. Desse modo, os cidadãos poderão se firmar como atores capazes de superar crises, mantendo sua autonomia política, preservando e valorizando particularidades locais.

A estratégia urbana do BIRD³ para o período 2010-2020, continua recomendando às cidades o modelo de gestão gerencial ou empresarial urbano⁴, incorporado pela agência desde a década de 1980. Seu foco está no desenvolvimento institucional da gestão urbana para tornar a cidade competitiva. O BIRD (2009, p.12), ao recomendar o incentivo ao crescimento econômico para reduzir a pobreza, reforça a “velha” concepção da cidade como “[…] motor do crescimento”, como lugar para produção de riquezas e poder, sendo esta a lógica que preside os projetos urbanos orientados para isso.

Harvey (2006; 2012), crítico desse modelo de governança, levanta elementos que o configuram: a coalizão de interesses privados que a sustenta, o caráter competitivo e privatista da coisa pública, bem como o caráter especulativo, empresarial e territorialmente focalizado da intervenção urbana visando à acumulação do capital. Com efeito, o crescimento da desigualdade urbana seria seu principal impacto.

Sob tais pressupostos, a cidade se transforma numa mercadoria, e a política urbana passa a assumir o papel de promotora de nichos de mercado (HARVEY, 2012), incorporando e transformando em produtos e serviços, por exemplo, os valores e tradições culturais locais, o meio-ambiente e os megaeventos esportivos.

Nesse contexto, o direito à cidade passa a ser concebido apenas como direito individual. A lei e as parcerias público-privadas se realizam sem transparência. A dinâmica de um mercado sem controle substitui as capacidades deliberativas fundamentadas em solidariedades sociais. Culturas oposicionistas têm se adequado ao empreendedorismo urbano, inserindo-se nas estruturas de sua governança e encontrando alternativas para desafiar a hegemonia da ordem vigente (HARVEY, 2013).

Harvey (2013, p. 29) ressalta ainda que o direito à cidade é “[…] um direito ativo de fazer a cidade diferente”, de moldar o processo de urbanização, e isso não se dá sem conflito. Tal argumentação vai ao encontro do pensamento de Lefebvre (2006), quando destaca o direito de apropriação da centralidade urbana como valor de uso em detrimento do valor de troca, exigindo, assim, a ruptura com a lógica capitalista de produção do espaço.

Assim, sob o ponto de vista de Harvey (2013), a radicalidade da participação democrática é caracterizada pelo reconhecimento dos conflitos e das diferenças, de modo que desprivatiza a cidade, criando espaços públicos de caráter deliberativo e voltado às necessidades coletivas.

Segundo Vainer (2002), o empreendedorismo urbano (ou empresariamento das cidades) ocorridos nos países desenvolvidos tem se difundido no Brasil e na América Latina pela ação combinada de diferentes agências multilaterais, a partir da divulgação aparentemente “bem-sucedida” da experiência do denominado planejamento estratégico de Barcelona. Este modelo, conforme seus defensores, substituiria o tradicional padrão tecnocrático-centralizado-autoritário.

Entretanto, o que ocorre em termos de transformação é a passagem de uma gestão urbana despótica e tecnoburocrática, com pretensões racionalistas, para a ditadura gerencial com pretensões a mercantilizar a cidade e os cidadãos. Tal padrão de governança empreendedorista faz das intervenções urbanas, sobretudo as definidas como grandes operações de renovação e requalificação urbana, instrumentos de adequação das cidades às demandas do capital para sua reprodução, sendo a gentrificação e a segregação socioespacial seus principais efeitos (VAINER, 2002).

Glagliardi (2011), por sua vez, parte da ideia de que não há um modelo prefixado ou predeterminado de grandes projetos urbanos, pois se constituem num produto da ação social em contextos temporais e espaciais diversos.

Ademais, conforme constatou em sua pesquisa, essas intervenções podem não responder unicamente aos interesses do mercado, mas atender às necessidades locais, conforme a peculiaridade de como é construída cada experiência, dependendo do grau e qualidade de envolvimento da população, da dimensão histórica de cada cidade, das práticas políticas próprias de cada administração, dos conflitos em torno do sentido de como são implementadas as próprias intervenções.

Estudo de Paiva (2013), sobre o legado urbano das Olimpíadas, também constatou que existem experiências com efeitos negativos e positivos. Defende, portanto, que, entre outras variáveis, o processo de planejamento e implementação, com foco nos impactos, e o grau e qualidade democrática do diálogo entre gestores e população beneficiada e/ou atingida, constituem elementos relevantes para o alcance de bons ou maus resultados.

O embate entre os defensores do padrão de governança urbana voltado à mercantilização da cidade e os críticos que a rejeitam, afirmando ser ela promotora de desigualdades, aponta, na verdade, para diferentes projetos políticos que atravessam os campos social e estatal. Tal embate fundamenta e influencia o modo pelo qual os grandes projetos urbanos são implementados e seus impactos são sentidos.

Destarte, para compreender a lógica que preside grandes projetos urbanísticos, é fundamental o conhecimento da natureza e da dinâmica das interações entre diversos atores com distintos projetos políticos mediatizados pela sua concretização (processo de formulação e condução).

O desenho desses grandes projetos, ao tornar-se assim produto destas interações, influencia o padrão de gestão e os resultados. Com base nessas discussões, verificar-se-á a perspectiva de governança que orientou a consolidação do desenho do Programa Lagoas do Norte em Teresina-PI na sua fase de conceptualização.

O Programa Lagoas do Norte foi idealizado, especificamente, no Plano de Governo do Prefeito Firmino Filho (1997-2000), compondo o eixo “Ações Integradas, Planejamento e Coordenação Geral”, com as quais a administração municipal pretendia promover mudanças significativas na estrutura socioeconômica e urbanística da cidade.

No texto original, apresentava-se como instrumento de recuperação das áreas de lagoas existentes em bairros na Zona Norte da cidade⁵ e previa o desenvolvimento de ações de preservação do meio ambiente, urbanização equilibrada (sistema viário e transportes, drenagem e saneamento), habitação e geração de emprego e renda (TERESINA, 1997).

Contudo, essa meta não se concretizou na primeira gestão, sendo mantida para o segundo mandato (2000-2004). Em 2003, a Prefeitura Municipal de Teresina (PMT) recebeu autorização do governo federal para contrair financiamento junto ao Banco Mundial (BIRD, 2008). Foi quando se iniciaram as negociações para obtenção do apoio técnico e financeiro da agência (BIRD, 2008).

Para fins de liberação do empréstimo, o BIRD define várias condicionalidades,⁶ que o município deve incorporar ao planejamento, desenho e execução do programa, dentre as quais destacam-se: I) concepção adaptada à estratégia da agência para as cidades; II) atendimento à política de salvaguardas da agência (conjunto de medidas para identificar, evitar, minimizar e mitigar impactos adversos); III) realização de consultas com interessados e afetados, informando e levantando insumos para o desenho; IV) elaboração de um plano de ação e mitigação em caso de reassentamento involuntário; V) descrição dos arranjos institucionais (responsabilidades, orçamentos, avaliação das capacidades, estrutura de gestão e controle, dentre outras dimensões); e VI) alinhamento dos documentos do Banco com os do mutuário.

Ao estudar a política das agências multilaterais para as cidades, Arantes (2006, p.69) afirma que, como o caráter do empréstimo não é “[…] stricto sensu”, mas inclui exigências e restrições a serem aceitas e consideradas pelo tomador, evidencia-se a pretensão do credor em influenciar substancialmente o uso do recurso público e da organização política estatal. Em outros termos, há o interesse da agência no sentido de implantar sua agenda afirmativa impactando a governança, com o objetivo de tornar a gestão municipal empreendedorista.

Nesse contexto, uma análise do documento de Appraisal do projeto, que reúne avaliações, informações específicas e orientações do BIRD sobre o Programa (BIRD, 2008), permitiu verificar, dentre vários aspectos, as motivações, condicionalidades e avaliações da agência que financiaria a intervenção, assim como o papel deste agente externo durante a fase de elaboração do desenho definitivo que orientaria a intervenção.

No referido documento constatou-se que, inicialmente, o projeto foi apresentado apenas com o objetivo de melhoria da qualidade de vida da população residente em bairros da região norte, vulnerável a riscos socioambientais, restringindo-se a intervenções físicas e sociais na área específica. Entretanto, da “[…] interação entre uma equipe multissetorial do Banco e seus pares da PMT […]” (BIRD, 2008, p.16) resultou a inclusão do objetivo e dos componentes, que tratam da modernização da gestão municipal e da estratégia para o desenvolvimento econômico da cidade.

Desse modo, o Documento Conceitual do Programa (Project Concept Notes) foi aprovado pela agência em 2004, contemplando a estratégia do BIRD para as cidades brasileiras (BIRD, 2008), a qual é sustentada na modernização do aparelho estatal. Tal estratégia prevê a transformação das cidades sob os seguintes aspectos: I) competitivas (capazes de promover ambientes de negócios e atrair capitais); II) solventes (financeiramente ajustadas e capazes de obter créditos); III) parceiras (capazes de articular outros entes federativos e a iniciativa privada para desenvolver políticas públicas); e IV) eficazes (capazes de melhorar a gestão e prestação de serviços básicos).

De acordo com análise do BIRD (2008), a proposta enviada pela prefeitura enquadrou-se na Categoria “A”, refletindo o mais elevado potencial de risco ambiental. Diante disso, foram exigidas cinco salvaguardas que deveriam estar conformes às seguintes normas operacionais da agência: Avaliação Ambiental (OP/BP 4.01); Habitats Naturais (OP/ BP 4.04); Recursos Culturais Físicos (OP/BP 4.11); Reassentamento Involuntário (OP/BP 4.12); e Segurança das Barragens (OP/ BP 4.37).

Para verificar o atendimento das normas, os representantes da agência, como é praxe, realizaram missões⁷, apresentando recomendações e restrições ao tomador (município). Além disso, o governo municipal precisou contratar consultorias com a finalidade de prestar assistência aos gestores e técnicos, através de treinamentos (oficinas, palestras e reuniões), bem como elaborar diagnósticos e projetos (TERESINA, 2007a; BIRD, 2008). No conjunto de medidas requisitadas pelo BIRD, destaca-se, aqui, a participação social, pois segundo a Norma Operacional OP/BP 4.01, a análise da agência “[…] presta uma atenção especial, entre outras coisas, à natureza das consultas com os grupos afetados e com as ONGs locais e à medida em que as opiniões de tais grupos foram levadas em consideração” (BIRD, 1999, p.3).

Visando atender tal exigência, a PMT realizou, entre 2005 e 2006, quatorze reuniões, denominadas no Relatório de Avaliação Ambiental de consultas públicas (TERESINA, 2007a).

O formato dessas reuniões constava da exibição de um vídeo que descrevia a área de abrangência e os componentes do PLN, além de pormenorizar obras e atividades a serem implementadas, seguindo-se de uma exposição das dúvidas, demandas e proposições das pessoas presentes (TERESINA, 2007a). Dessa forma, a Prefeitura permitia o acesso às informações que considerava relevantes ao público-alvo, entretanto as demandas e proposições surgidas poderiam ser incorporadas ou não ao projeto.

As consultas públicas tiveram, assim, um papel de recurso técnico de natureza colaborativa e legitimadora das ações já executadas pela PMT com auxílio e anuência do BIRD. A comunicação tem papel central nesse formato de consulta, à medida que incentiva os indivíduos a contribuir com as ações, evitando e/ou limitando comportamentos que inviabilizem ou prejudiquem o desempenho do programa. Essa atitude estaria, portanto, próxima do modelo gerencial colaborativo (FREY, 2007).

O Quadro 1 detalha os eventos realizados e revela tanto a diversidade de seus perfis quanto do público-alvo atingido, contudo, o que chama mais atenção, é que a consulta direcionada aos diretamente afetados e/ou beneficiários resumiu-se a uma única reunião com a presença de 26 lideranças. Assinale-se, ainda, a ausência de reuniões com os empreendedores locais e/ou seus representantes (formais e informais).

Nesse sentido, há que se refletir sobre o alcance dos referidos eventos, sobretudo em face da diversidade de organizações e segmentos sociais existentes na região (associações de bairros; associações profissionais: carroceiros, artesãos, vazanteiros, oleiros, feirantes, etc.; grupos de mulheres, de idosos, de jovens; e instituições religiosas).

Quanto “[…] às questões mais frequentes observadas durante a discussão do Programa […]” nessas consultas, segundo a prefeitura (TERESINA, 2007a, p.114), corresponderam a:

Conforme o exposto, a manifestação dos presentes nesses eventos concentrou-se nas expectativas e dúvidas sobre o cronograma, qualidade e efetividade do programa, sinalizando certo interesse em discutir quando, como e que tipo de benefícios e serviços seriam ofertados à comunidade. Por seu lado, os gestores elegeram como principal critério a dimensão técnica, definindo o que seria feito, prioritariamente, e por onde começaria a ser feito.

Tal processo lembra a advertência de Souza (2013), ao afirmar que o planejamento urbano tecnicista, historicamente hegemônico no país, ao minimizar a dimensão política da participação dos afetados e/ou supostamente beneficiários, tratando-os como meros pacientes, tende a não promover a justiça social.

A respeito das “[…] questões incorporadas […]” ao desenho do programa (TERESINA, 2007a, p.114), a Prefeitura citou apenas as suscitadas pelo Conselho Municipal do Meio Ambiente, destacando a preocupação desse colegiado com: I) o monitoramento permanente da água das lagoas; II) a regulamentação e gestão de serviços nos parques ambientais; e III) as medidas para compensar a desativação de atividades oleiras nas lagoas da região. Não obstante o cuidado da gestão municipal em registrar que foram consideradas tais observações, isso se deu com base em soluções já prescritas, pois, como visto, as consultas tinham como objetivo divulgar as ações já planejadas.

Com a finalidade de responder “[…] aos impactos identificados e às demandas decorrentes do processo de consulta pública […], (TERESINA, 2007a, p.114), a PMT apresentou um Plano de Gestão Ambiental contendo oito programas, a saber: I) Sistema de Gestão Ambiental – SGA; II) Programa de Comunicação Social; III) Programa de Educação Ambiental; IV) Programa de Controle Ambiental de Obras; V) Programa de Capacitação e Fortalecimento Institucional em Meio Ambiente; VI) Programa de Monitoramento da Qualidade das Águas das Lagoas, da ETE Norte e do Rio Parnaíba; VII) Programa de Reassentamento e Compensação da População Afetada; e VIII) Programa de Monitoramento e Avaliação Ambiental.

A elaboração de tal Plano de Gestão, como parte integrante do Relatório de Avaliação Ambiental e do escopo definitivo do programa, foi objeto de decisão técnica e política, principalmente com o BIRD, conforme descreve o próprio documento da Prefeitura:

Destarte, ficou evidente o protagonismo da agência multilateral nos processos de definição do desenho do programa, afirmando sua agenda e verificando se o conteúdo estava coerente com as restrições recomendadas e garantias exigidas. Desse modo, foram objeto de parecer desde os objetivos do Programa, passando pelas fases, componentes, indicadores, cronograma, planos e mecanismos de gestão e participação social, até as recomendações atendidas pela PMT.

Com base na aprovação das salvaguardas exigidas pela agência em 2007, ocorreu a liberação do empréstimo em 2008, ganhando o PLN seu formato definitivo, com a aprovação de um documento intitulado Manual Operacional, considerado “marco referencial para a implementação do programa” (TERESINA, 2008, p. 6).

Constatou-se, portanto, que essa fase inicial de discussões e decisões sobre o desenho do Programa Lagoas do Norte ficou concentrado no diálogo entre a Prefeitura e a Agência, resultando daí uma série de estudos e avaliações socioambientais que consubstanciaram os componentes (ações), e a elaboração do plano de gestão com programas que direcionaram os projetos executivos e socioambientais.

Nesse processo, as consultas públicas revestiram-se de valor gerencial e colaborativo, visto que serviram, de um lado, para divulgar e legitimar o programa junto ao público-alvo convidado, e, do outro, atuaram como insumos para subsidiar ações já prescritas e/ou acrescentar outras conforme entendimento e anuência de gestores, técnicos e consultores. A liberação gradual do empréstimo, condicionado à efetivação da política da agência vinculada ao desenho e desempenho do programa, contribuiu para a mesma conquistar centralidade na relação com a Prefeitura.

As reflexões realizadas permitem concluir que o padrão de governança que vem orientando o Programa Lagoas do Norte é de caráter gerencial. As decisões estruturantes que consolidaram seu desenho resultaram principalmente das relações entre governo municipal e BIRD. A Agência, ao exercer um papel de principal provedor das ações, exerce também uma função reguladora, à medida que acompanha e interfere sistematicamente na condução da intervenção (cronograma, gastos programados, contratação, execução e supervisão), a qual deve submeter-se às suas normativas, relativizando, dessa forma, a autonomia do município nesse processo.

A relação do governo municipal com a população se caracteriza por um perfil verticalizado resultante de ações já planejadas, não implicando, assim, partilha das decisões. As consultas públicas apontam nessa direção, contribuindo para dar mais transparência ao processo, tornando público o que foi planejado em termos de ações, metas, recursos e mecanismos de gestão. Por outro lado, entretanto, desempenham o papel de validação da intervenção com pouco espaço para discutir a possibilidade de seu (re) direcionamento.

Destarte, o programa segue uma lógica emergencial, modernizadora, empreendedorista, com foco na sustentabilidade ambiental. Seus componentes apresentam um conjunto de ações com destaque para as de saneamento básico (abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, drenagem e manejo das águas), paisagismo (embelezamento urbano), habitação (melhoria e reassentamento), mobilidade urbana, modernização da gestão e apoio à economia popular para a região. O plano-discurso presente no conteúdo do Programa atribui grande relevância à superação da pobreza, reconhecendo-a como parte do processo e da estratégia de desenvolvimento, mas com foco na melhoria do bem-estar individual, na competitividade e na valorização da área.

Os mecanismos e ações de participação e mobilização social previstos no desenho do programa pretendem otimizar a rentabilidade da intervenção, ou seja, maximizar os resultados, com menores custos, inclusive de natureza política. Merecem especial atenção os efeitos dos mecanismos, regras e metodologias escolhidos pela Prefeitura para dialogar com a população, no sentido de legitimar as ações a fim de executá-las de forma colaborativa, rápida e eficiente. Sob uma outra perspectiva, o uso desses mecanismos pode incorrer no risco de arrefecimento da politização do processo local.

Não obstante o formato concebido no desenho apresentar caráter relativamente fechado, quando busca a minimização de custos políticos, isso não é impeditivo da insurgência de divergências e conflitos no curso da intervenção. Inclusive, poderá suscitar acirramentos e impasses, com vistas a abrir canais de diálogos para que se atendam demandas específicas não previstas no desenho.