Rede socioassistencial e sociedade civil na PNAS - sobre fragmentações do “público” e do “privado” na vida social

Social assistance network and civil society in PNAS - about the “public” and “private” dimension's fragmentation in social life

A Política Nacional de Assistência Social (PNAS), aprovada na VI Conferência Nacional de Assistência Social (2003), não constitui a primeira ação estatal brasileira nessa política setorial, como exposto exaustivamente pela literatura em distintas abordagens⁶.

No entanto, a despeito de outras ações de caráter nacional (PEREIRA, 2009), e mesmo iniciativas peculiares de descentralização político-administrativa pós-redemocratização no Brasil (SOUZA FILHO, 2011), a atual Política Nacional de Assistência Social condensa concepções e expressa determinações econômicas, políticas, sociais e históricas bastante particulares e importantes para a compreensão sobre a formação da Assistência Social como política pública e os embates em torno de concepções sobre direitos de cidadania⁷ no Brasil.

Mesmo que a dimensão territorial tenha adquirido centralidade para as políticas públicas a partir dos anos de 1990, a presença do território como estratégia de ocupação e controle sobre o espaço data dos primórdios das ações estatais no Brasil. Podemos citar exemplos, como as intervenções urbanas do prefeito Pereira Passos (1902-1906) na cidade do Rio de Janeiro (RJ), no começo do século XX, investimentos na consolidação de processos de interiorização posteriormente à Segunda Guerra, como a construção de Brasília; no final dos anos de 1950 e na contemporaneidade, iniciativas presentes nas políticas focalizadas em territórios de baixo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)⁸ financiadas por agências multilaterais de fomento ao desenvolvimento, como o Banco Mundial.

Porém, embora a expressão espacial de investimentos públicos sempre tenha integrado as estratégias de produção e reprodução da acumulação capitalista, conferindo sentidos aos territórios, segundo Harvey (2005), o território passa a ser tematizado como conceito para elaboração, avaliação e monitoramento de políticas sociais em nosso país apenas a partir dos anos de 1980. O que pode ser sinalizado como “novo” e como alvo de expressiva disputa em nosso país é a tematização e a perspectiva de territorialização, visando à universalização e à consagração de direitos de cidadania propostos na redemocratização a partir de princípios e diretrizes da Lei Orgânica de Assistência Social (BRASIL, 1993) e da Política Nacional de Assistência Social (BRASIL, 2004).

Conforme a percepção que partilhamos desde o início de nossa investigação sobre o sentido do espaço na dinâmica de produção capitalista, consideramos o território como uma das categorias de análise principais para entender as características da política nacional em curso. Este, articulado à dimensão temporal, torna-se aspecto relevante para a dinâmica mais ampla da acumulação capitalista. É nesse sentido que compreendemos a política pública⁹ de assistência social, não a partir de perspectiva neoinstitucionalista, mas como uma construção sócio-histórica – uma das expressões de mediação das contradições entre classes sociais nesse modo de produção, visando assegurar suas condições de reprodução social e ideopolítica.

Essa perspectiva traz um problema central. Se as políticas públicas são a expressão das contradições entre classes sociais e uma forma de resposta parcial, a partir de partilha pontual da riqueza socialmente produzida, visam constituir mecanismos de apaziguamento ou de gestão das contradições, permitindo condições de produção e de reprodução da vida em sociedade. No limite, portanto, conformam-se como alguma mediação conciliatória para resguardar, de forma pontual e cada vez mais precária (considerando a crise estrutural do capitalismo), a ordem social buscando encontrar, ainda nesse contexto, condições de desenvolvimento da acumulação. O movimento do capital alicerça-se sobre a dinâmica desigual entre as classes sociais e as históricas opressões étnico-raciais e de gênero na produção dessa riqueza social.

Essa perspectiva nos permite compreender o Estado nas suas marcas mais fortes, as dimensões classista (especialmente no caso de nossa formação social escravista-colonial) racista e patriarcal. Ressaltamos que, de forma distinta do que defende Theodor Lowi¹⁰ (apud SECCHI, 2013), autor inglês que afirma que a “política pública determina a política”, é a dinâmica real e histórica dos conflitos, a política como expressão dos embates societários e da correlação de forças entre os sujeitos que determina o desenho e a orientação das políticas públicas, das mediações estatais.

É com esse olhar que o território, como categoria de análise para a perspectiva crítica, consiste em delimitação dinâmica, histórica e relacional do espaço enquanto síntese das contradições da luta de classes e das opressões, demarcando o aprofundamento das contradições advindas do desenvolvimento das forças produtivas, dinamizados por e como expressão nos avanços tecnológicos no modo de produção capitalista (HARVEY, 2005).

O enfrentamento do debate sobre a produção capitalista do espaço relaciona-se, há tempos, com a compreensão sobre a territorialização das políticas públicas – entendendo-as como manifestação das formas como o Estado capitalista na gestão do contraditório.

Dessa forma, a dimensão espacial sempre esteve presente na teoria social crítica¹¹, embora sem alardes ou protagonismos¹² no que se refere ao seu papel para a reprodução do capital ou mesmo nos processos de crises e de superação dessas. Junto a isso, ações filantrópicas aliam-se aos mecanismos repressivos e às intervenções reformistas, para atender aos interesses especulativos de uso do espaço e de sua significação como território, conforme denuncia Engels (2015)¹³, no século XIX, sobre como a burguesia enfrentava a questão habitacional e a organização do espaço para atender às dinâmicas do capitalismo industrial (ENGELS, 2015).

Para compreender a nossa construção social, é preciso considerar, na constituição do mundo moderno ocidental, as nossas especificidades enquanto país formado a partir de relações coloniais e de dependência, subjugado às noções de nação e de Estado moderno na Europa.

O Estado moderno, como instituição emergente da constituição das classes sociais e necessária à formação da sociedade capitalista, materializa-se como esfera dinâmica que condensa as contradições societárias desse modo de produção. Não se encontra apartado da “sociedade civil”, ao contrário, constitui-se de suas contradições fundantes, exprime suas diferentes dinâmicas organizativas capitaneadas por visões de mundo e por projetos societários que disputam o sentido e as ações – a orientação política do Estado. A compreensão deste a partir dessa dimensão ampliada envolve, necessariamente, reconhecer seu caráter punitivo e ordenador, a partir de mecanismos de coerção e de consenso (GRAMSCI, 2011) exercidos em seu recorte classista e, necessariamente, é peça-chave da construção das condições estruturais para a reprodução da acumulação ao dinamizar na vida social (usualmente denominada de “esfera pública”), para além da estatal, interesses sinalizados como “privados”, particulares a determinados grupos.

É na formação da Modernidade, com a constituição do que se reconhece como “Estado moderno”-afirmado em seu protagonismo especialmente a partir da fase monopolista do capitalismo –, que se constrói socialmente a percepção em torno da existência de dimensões da vida social, tais como as de “público” e “privado ¹⁴. A essa construção, Wood (2003, p. 35) expõe como a racionalidade burguesa naturaliza fragmentações da vida social, na medida em que, nesse modo de produção, são essenciais um poder e uma estrutura de dominação em uma racionalidade que, embora diferencie, aparte e subordine a esfera política à económica, é preciso considerar que “a esfera econômica apoia-se firmemente na política”. A constituição dessa sociedade para a qual a reificação coloca-se como centro (e sentido) das relações sociais, contribui para a distinção e apartação como produções ideopolíticas. Nesse sentido, as noções de “público” e “privado” adquirem expressões que só podem ser desnaturalizadas e apreendidas em seu sentido nessa sociabilidade, a partir dos interesses classistas que disputam a formação societária desde sua origem e nas transformações históricas específicas de cada lugar.

Como uma das expressões das ações necessárias às mediações das contradições entre as classes sociais, dentro dessa lógica de “coisificação”, encontram-se mecanismos regulatórios, os marcos legais que balizam as formas institucionais de construção da dinâmica social. Se em suas protoformas as ações estatais regulavam e mediavam as contradições e ordenamento institucional necessários no feudalismo, no capitalismo essas adquirem roupagens distintas. Marcadas pela necessidade de instituir a centralidade econômica das cidades, de fundar a noção de urbano necessariamente vinculada ao industrial, as primeiras políticas públicas da era do capital apresentam, nos países europeus, traços de ruptura com o padrão de ações estatais do modo de produção ulterior.

Não sendo deste modo um desenvolvimento natural daquelas formas de manifestação histórica do Estado, as políticas públicas devem ser compreendidas a partir das particularidades desses Estados em formação, tendo por centro a guarda daquilo que funda e distingue as classes sociais no capitalismo: a propriedade privada¹⁵ e novas relações de dominação.

Essas relações desenvolvem-se em nossas terras desde o início da colonização, com características específicas, na medida em que nossa trajetória como nação é marcada pela escravidão e colonialismo como essência dessa sociabilidade, mas aos quais se atribui uma ideia de atraso às possibilidades de desenvolvimento. A seminal crítica de Francisco de Oliveira (2003) sobre a mescla indissolúvel entre o arcaico e o moderno como algo constitutivo de nossa formação, assim como a leitura de Roberto Schwartz (2000) sobre a convivência entre nossos anseios de modernização, inspirações europeias e nossa realidade escravista, construindo a centralidade do favor como mediação universal, expressam contradições bastante singulares das relações sociais que se estabelecem ao longo da formação social brasileira. Esse recurso às leituras clássicas nos ajuda na chave de compreensão sobre a aparente contradição entre a instituição, na redemocratização, de uma política pública com esse estatuto, diretrizes, princípios, planos e sistema e as marcas das formas arcaicas prevalecentes, misturadas às dinâmicas contemporâneas de aprofundamento da crise do capital e das possibilidades de afirmação de um Estado como mediador universal.

Essa realidade que se apresenta a partir dos anos de 1990 expressa-se claramente no levantamento de informações relativas aos equipamentos reativos às PNAS. Relacionando-as aos dados socioeconômicos e demográficos das regiões de nossa investigação (São Gonçalo e Niterói) constatamos, para além da desigualdade entre os municípios e intramunicipais, significativos limites na existência de recursos diretamente financiados pelo Estado para a garantia da universalização da Assistência Social como direito constitucional.

Há predomínio de equipamentos e serviços realizados a partir da relação de convênio¹⁶. Essa formatação ocasiona, muitas vezes, a intermitência dos serviços, conforme os limites jurídicos e institucionais de estabelecimento dessa modalidade de prestação de serviço. É possível identificar o quanto é recorrente a justificativa de um determinado padrão de relação entre “público”e “privado”, a partir de relações jurídicas de convênio entre organizações sem fins lucrativos e prefeituras municipais, com base no discurso de assegurar serviços e acesso a bens e equipamentos públicos (estatais e não-estatais)¹⁷ situados de forma desigual no território.

Problematizamos, a partir da pesquisa, essa forma de como o Estado brasileiro busca assegurar a universalização da Assistência Social como política pública no território – a partir desta natureza de relação, na qual a prestação de um serviço público ocorre através de organizações privadas com limites no foco de ação. Além disso (e não é pouco), muitas dessas organizações possuem caráter não laico e situam-se no rol das entidades filantrópicas. Durante a pesquisa junto aos órgãos responsáveis pela gestão e controle social da rede, tais como as secretarias do Conselho Municipal de Assistência Social nas cidades, era comum não ter acesso a documentos ou cadastros que demonstrassem uma estrutura institucional clara sobre quais entidades integravam a rede, a partir de qual oferta de serviços e com quais critérios de monitoramento dos alcances quantitativos e qualitativos de suas ações. Parece haver a constituição sistêmica de uma política pública, claramente não objetiva, por esse meio, à ruptura com padrões econômicos e culturais marcados por práticas patrimonialistas, clientelistas e referendadas na racionalidade da benesse.

Essa perspectiva é claramente incompatível com a dimensão do “direito” – fundada em preceitos minimamente republicanos, que se agrava em especial a partir do lugar estratégico assumido pela rede socioassistencial. Como pudemos reconhecer inicialmente, há presença significativa do que se enuncia como equipamentos que constituem os Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) em grandes centros urbanos e, em menor escala, de Centros de Referência Especial de Assistência Social (CREAS¹⁸– em sua massiva maioria como serviços terceirizados através de convênios públicos situados no espaço físico de organizações sem fins lucrativos¹⁹.

Essa racionalidade de descentralização de políticas públicas, especialmente orientada pela figura da relação de “parceria” público-privada, prevalece em todas as ações estatais, expressando-se claramente em especial a partir dos anos de 1990 com a elaboração do Plano Diretor de Reforma Administrativa do Estado (BRASIL, 1995), no qual menciona-se o protagonismo da figura jurídico-política do “público não estatal” para assunção daquilo não compreendido pelo então governo como funções prioritárias do Estado.

Esse modelo de descentralização é medida de significativo peso na implementação de políticas públicas nos territórios e mantém-se mesmo relacionado às lógicas distintas do papel do Estado, na relação com o desenvolvimento entre os governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998/1999-2002), de Luis Inácio Lula da Silva (2003-2006/2007-2010), de Dilma Rousseff (2011-2014/2015-2016) e, atualmente, do governo interino de Michel Temer (2016), após o impedimento parlamentar da presidenta Dilma Rousseff, em 2016.

Tal situação expõe o caráter contraditório e os limites em relação aos princípios da sua Lei Orgânica (BRASIL, 1993) e da Política Pública de Assistência Social (BRASIL, 2004), os quais consideramos importante avaliar como parte dos desafios relacionados à descentralização e à concepção de sistemas de políticas públicas no Brasil a partir de 1988.

Na forma contemporânea, as relações entre Estados e organizações da sociedade civil apresentam algumas novidades se comparadas ao começo do século XX. Mas, no modelo proposto a partir da contrarreforma do Estado, o projeto hegemônico de relação entre Estado e sociedade civil contribui para fragilizar possibilidades, em primeiro lugar, de afirmação da Assistência Social em sua dimensão pública e estatal da política. Consequentemente, inviabiliza possibilidades objetivas de universalização do acesso à mesma a partir de premissas da impessoalidade, da laicidade do Estado, da garantia de proteção social e da afirmação do direito social universal.

Por isso, reforçamos o quanto é importante entender a construção de diretrizes para políticas públicas a partir dos embates da redemocratização no Brasil nos anos de 1980, e os rumos desses processos marcados por tensões e relações arcaicas com base na ofensiva neoliberal como estratégia de recuperação da crise estrutural do capital a partir dos anos de 1970.

Consideramos metodologicamente relevante qualificar a compreensão sobre entidades da sociedade civil²⁰, as quais se constituem como equipamentos de Assistência Social – especificamente no que tange às organizações sem fins lucrativos (OSFL), parte constituinte da implementação da Assistência Social.

Em uma compreensão não restrita, a sociedade civil conforma grupos de diferentes origens e projetos societários, os quais disputam a difusão de seu projeto particular como universal. A presença desses grupos na disputa pela orientação das ações do Estado é algo que sempre ocorreu na Modernidade. Assim, essa lógica é incompatível com leituras liberais clássicas que fundamentam a nomeação, a partir dos anos de 1990, de “terceiro setor” para as entidades da sociedade civil, dentro da lógica que a autonomiza em relação ao Estado – e a sacraliza. Essa abordagem – cuja matriz liberal origina de autores norteamericanos como Lester Salamon (1998) e Alan Wolfe (1991) –, defende que a realidade se fragmenta em três pilares, sendo o “terceiro setor” ágil (em oposição ao primeiro, o Estado “burocrático”) e virtuoso (em distinção ao mercado, voltado ao lucro, pela sua “natureza”). O “terceiro setor” seria aquele reconhecido pelo associativismo e compreenderia organizações sem fins lucrativos, entidades voluntariamente organizadas, entre outras, capazes de fazer o que o Estado não conseguiria realizar²¹.

Tal concepção fragmentadora e estanque sobre as dinâmicas societárias foi, no entanto, abraçada pelos governos e setores empresariais no Brasil a partir dos anos de 1990, em especial em contexto de contrarreforma do Estado impulsionada pela ofensiva neoliberal dos anos de 1970.

Porém, data de antes do século XX, a existência no Brasil de entidades seculares da sociedade civil, integrantes da esfera ampliada do Estado, e que assumem, no tensionamento da direção política do projeto de sociedade dos governos, papéis mais claramente definidos a partir dos anos 1900. Em especial, adquirem força na necessidade de enfrentamento de forma ampliada das manifestações da questão social, na medida em que o país tardiamente industrializa-se. Quando Getúlio Vargas assume o poder, em 1930, aprofunda a aliança com organizações filantrópicas, religiosas e de categoriais profissionais. Essa aliança, porém, data da relação secular e umbilical do Estado brasileiro com a Igreja Católica, em especial. No campo institucional, as organizações sem fins lucrativos (OSFL) materializam a forma jurídica, de pessoa de direito privado, dentro da forma como constitui-se a “figura jurídica associativa dentro do Direito brasileiro” (CICONELLO, 2007, p. 38), ressaltando que a figura de associação não nasce do desejo de organização com vistas à conquista de direitos, mas busca essa institucionalidade a partir de interesses corporativos na relação com o Estado brasileiro, assim:

Antes mesmo da promulgação do Código Civil Brasileiro (em 1916) na primeira grande consolidação das leis civis do país, realizada em 1858 por Teixeira de Freitas (2003), podemos observar por diversas disposições legais da época do Império e da Colônia, o complexo ambiente jurídico-institucional que regulamentava a enorme estrutura da Igreja (ordens religiosas, irmandades, paróquias, conventos, misericórdias, hospitais e outras “corporações” então chamadas de mão morta), seus bens, pagamentos de impostos e a intrincada relação com o Estado brasileiro (CICONELLO, 2007, p. 39).

No início do século, em 1916, o então Código Civil (artigo 16) já definia as pessoas jurídicas de direito privado como “sociedades civis, religiosas, pias, morais, científicas ou literárias, as associações de utilidade pública e as fundações; sociedades mercantis” (CICONELLO, 2007, p. 39). A regulação, ou seja, os esforços de institucionalização dessa identidade associativa expressa o reconhecimento da existência de universo de entidades que tinham relação com o Estado, cuja formalização não apenas legitimava seu reconhecimento, mas viabilizava o atendimento de interesses tanto no campo da reprodução material²², quanto no que se refere às concepções que possuíam sobre os rumos do Estado brasileiro.

Essa classificação, segundo Ciconello (2007, p. 39), “refletia as características da ‘ação coletiva institucionalizada’ no início do século XX, ainda eminentemente religiosa ou com características elitistas e positivistas expressas nas sociedades cientificas e literárias”.

A disputa em torno do papel do Estado na mediação das condições necessárias à ideia de modernização do país, com vistas à sua constituição como mercado nacional e como país industrial, impulsiona a estruturação das condições básicas de industrialização – dentro da racionalidade mais ampla do modelo de desenvolvimento predatório do modo de produção capitalista (PEREIRA, 2009).

O trabalho em tela apresentou reflexões parciais suscitadas em pesquisa acadêmica. Seu enfoque foi problematizar a natureza das relações entre entes estatais (em diferentes níveis) e entes privados sem fins lucrativos (OSFL), na conformação da rede socioassistencial no que se tem expressado como a estratégia central de descentralização e de territorialização político-administrativa da Política Nacional de Assistência Social.

Mesmo que existam questões relacionadas à construção da noção de cidadania na modernidade, considerando os limites reais para sua efetivação a partir do que Dias (1999) denuncia como liberdade impossível nessa ordem, é preciso reconhecer como constrói-se o movimento histórico e conflituoso das políticas públicas no capitalismo, como respostas parciais do Estado às contradições entre as classes sociais e às necessárias afirmações de condições que permitem a acumulação.

Reconhecendo que existem limites na sua relação com a afirmação de direitos (PEREIRA, 2009), também é preciso considerar elementos particulares referentes tanto ao que consiste nossa formação social como país capitalista periférico, nosso pacto federativo e a nossa descentralização (SOUZA, 2006) quanto à construção histórica – com suas vicissitudes – das relações entre o que se naturalizou como esferas do “público” e do “privado”, na sociabilidade burguesa em especial no Brasil.

Pretendemos contribuir para abordagem processual e crítica sobre estratégias de universalização de políticas públicas, orientadas pelos marcos da contrarreforma do Estado iniciado no Brasil a partir dos anos de 1990, carregada pelas marcas arcaicas de nossa formação. Consideramos como premissa que, ao atribuir à rede socioassistencial a corresponsabilidade pela universalização no território da política pública de Assistência Social, tais iniciativas, nos moldes como desenvolvem-se, são expressão da orientação de um Estado patrimonialista, tensionado ainda mais sob a égide das medidas de ajuste fiscal impostas pelo neoliberalismo, gerando profundas contradições, e mesmo limites, para efetivação da universalização do direito pela via pública e por critérios republicanos laicos.

Resgatamos brevemente como tais práticas não se limitam à contemporaneidade, mas têm raízes mais profundas, semeadas pela própria natureza da formação do Estado capitalista e de suas características na periferia enquanto tal. No nosso caso específico, sua constituição expõe as formas de direcionamento que aparecem como fragilidade de investimentos públicos do Estado brasileiro, historicamente. Por isso reforçamos que esse tipo de articulação não é algo recente, estando distante de assegurar, em si, a democratização das decisões, a universalização de direitos ou mesmo o controle social sobre os investimentos.

Essa fragilidade possui aspectos de ordens distintas. Relaciona-se tanto às dinâmicas macro do capital, de sua forma contemporânea de refuncionalização do Estado e na perspectiva de constrangimento dos gastos públicos que norteiam a descentralização político-administrativa, gerando o que nos aparece como distorções quanto ao escopo da Política Nacional de Assistência Social, passando pelo contexto de limites do pacto federativo, das desigualdades estruturantes de nossa sociedade, que também refletem-se nas gestões municipais, instituindo historicamente elementos próprios às dinâmicas regionais e locais, vinculados às culturas e práticas políticas de cada lugar.

Apresentamos breve reflexão sobre como a Assistência Social, no processo histórico, encadeia mais do que os limites de uma ação estatal nomeada por alguns como “não política” durante longo tempo. Não partilhamos dessa noção ao problematizar, no texto, como a noção de política pública expressa-se na posição aparentemente dual (mas, na realidade, complementar) do Estado capitalista em mediar contradições entre as classes sociais e realizar a gestão criminalizadora da população excedente, majoritariamente empobrecida e descendente de africanos e indígenas – visando assegurar as condições necessárias à reprodução da acumulação capitalista mesmo em contexto de crise.

A ação estatal estratégica da Assistência Social, ao longo de toda a sua trajetória no Brasil, teve vários sentidos: assegurou, em um primeiro momento, a adequação (forçada) dos trabalhadores “livres” ao mercado necessário para acelerada integração do país à economia mundial. Serviu para a provisão parcial de direitos, reconhecendo-os como o acesso mínimo à parte da riqueza socialmente produzida. Na segunda metade do século XX, teve estreitas relações com estratégias ligadas aos anseios de desenvolvimento no século XX para os países periféricos. Por fim, tem demonstrado ser uma política de mapeamento da pobreza em território nacional, contribuindo para processos bastante contraditórios de controle sobre a mesma – mas isso já é assunto para outro momento.

Ressaltamos a importância da compreensão sobre sua proposta de territorialização a partir de qual padrão e sentido de Assistência Social suas ações materializam-se nos serviços, perfis de programas e equipamentos implantados, refletindo criticamente sobre o papel da rede socioassistencial na relação com a afirmação de direitos. Acreditamos que essa perspectiva nos permite compreender a complexidade das contradições envolvidas para a afirmação – se essa for tarefa possível dentro da sociabilidade capitalista -do caráter republicano, impessoal e de política de Estado da Assistência Social. Ao longo do artigo, sinalizamos para os limites de implantação dessa política visando à sua universalização e como tais limites são, a priori, construídos pela racionalidade da relação entre público e privado que vigora desde antes do Estado novo e assume contornos particulares em cada momento histórico, acirrando-se a partir da contrarreforma do Estado.

Porém, a Assistência Social como política pública nunca deixou de ser lugar privilegiado não apenas para a manifestação dessas relações marcadas pela disputa de acesso a recursos públicos – para além disso, pela disputa em torno do que deva ser a noção de proteção social e o sentido do Estado.