Introducción

Desde hace 25 años, para el Programa Población y Desarrollo Local Sustentable (PYDLOS), de la Universidad de Cuenca, la consideración de las relaciones entre población y pobreza ha sido un foco de interés manifestado de diversas maneras, entre ellas: en el desarrollo de marcos teóricos o de referencia, orientados crear herramientas y metodologías para la planificación socioterritorial; en el análisis, diseño y construcción de sistemas de información que incorporan a la población con el enfoque de que es objeto, sujeto y actor del desarrollo; en el análisis e investigaciones sobre la dinámica demográfica orientados a políticas; en el desarrollo de destrezas para fortalecer la capacidad local y nacional de análisis de las relaciones entre población, pobreza, ambiente, economía, sociedad y a considerarlas en el diseño de políticas públicas.

Justamente, en el marco de este quehacer institucional, el PYDLOS presenta su experiencia en el diseño e implementación de sistemas de información, como herramientas orientadas a facilitar la gestión del desarrollo y formular agendas de políticas públicas, a partir de metodologías que han involucrado a los actores, desde la reflexión misma del desarrollo hasta las formas de operativizar los diferentes conceptos. Sólo así, ha sido posible que estas herramientas logren el impacto esperado: servir para la planificación, toma de decisiones, seguimiento y evaluación.

Esta experiencia es amplia, y se sitúa al sur del Ecuador; inicia concretamente en la cuenca del río Jubones, territorio con una dinámica demográfica, social, económica, ambiental, política y cultural muy diversa y compleja. Aquí, se construye participativamente ECUALOCAL, Sistema de Información Local que se crea a partir de la demanda de información de la población. Posteriormente, surge el Sistema de Información Provincial del Azuay (SIPA), como una necesidad frente a un proceso de planificación que demanda información. Para ello, se ha aprovechado las ventajas de las tecnologías de la información y la comunicación; además de los espacios de capacitación, asistencia y acompañamiento técnico; promoción del diálogo y encuentros con otros actores nacionales e internacionales para promover estos procesos en las agendas académicas, públicas y no gubernamentales.

A continuación se presenta la experiencia, a partir de reconocer brevemente el territorio en donde ésta se desarrolla y las motivaciones de la creación de ECUALOCAL, que sirve de plataforma para la creación de otros sistemas de información. El marco de referencia que orienta realizar otros sistemas y los principales elementos metodológicos; los usos de estas herramientas, las propuestas que han permitido su sostenibilidad y los retos que aún se tiene para acceder a la información sociodemográfica local.

Contexto general

Según el Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno Nacional 2007-2010, la última década (1995-2005) se puede caracterizar como perdida en reducción de la pobreza y de la desigualdad social. A nivel nacional se observa un incremento de la pobreza y la extrema pobreza en la segunda mitad de la década de 1990 (de 39 por ciento en 1995 a 52 por ciento en 1999), para luego tener una reducción del porcentaje de pobres durante la primera mitad de 2000 (38 por ciento en 2006). Como es bien conocido, el incremento de la pobreza se debió a un choque natural (el fenómeno del Niño de 1998) y a uno macroeconómico (la crisis bancaria de 1999 y la crisis financiera mundial) (SENPLADES, 2007).

Cuadro 1. Ecuador: Evolución de la pobreza y la extrema pobreza de consumo (% del total de la población)

En la primera mitad de la década de 2000 hubo una reducción de la pobreza y la extrema pobreza. Existen algunos factores con los que podría estar asociada esta reducción: la recuperación de la economía ecuatoriana luego de la crisis bancaria, el incremento en la inversión petrolera y la alza del precio internacional del petróleo, las remesas de los emigrantes y una recuperación del salario real.

Mapa 1. Cuenca del Río Jubones

Mapa 1
Cuenca del Río Jubones

Las provincias de Bolívar, Carchi, Chimborazo y toda la Amazonía tienen la mayor incidencia de pobreza de consumo.

Fuente: SIISE-INEC con base en INEC, ECV. Varios años. Elaboración: CISMIL.

Gráfico 1. Pobreza en algunos países de América latina, 1997

Gráfico 1
Pobreza en algunos países de América latina, 1997
Fuente: SIISE, versión 4.5. INEC, 1990-2001. Elaborado por: Consultora.

Cuadro 2. Cuenca del Jubones: incidencia de la pobreza (% del total de la población) 1990-2001

En la cuenca del Jubones, aproximadamente cuatro de cada 10 habitantes son pobres, pues pertenecen a hogares cuyo consumo per cápita es inferior al valor de la línea de pobreza. Sin embargo, el indicador es mucho menor al registrado en 1990 (55.61 por ciento) e igualmente inferior al nacional.

La población de la cuenca del Jubones encuentra en la migración una alternativa para mejorar su calidad de vida, situación que no se visibiliza del todo en los censos nacionales de población, obligando a consultar de manera obligatoria otras fuentes de información con el fin de establecer las nuevas dinámicas poblaciones, formas de organización social, económica, modos de producción, etcétera.

Breve mirada a la cuenca del río Jubones

La cuenca del río Jubones se localiza al sur del Ecuador, en la cordillera occidental, posee una superficie de 435 396.75 hectáreas (4 353.96 km²); es la sexta cuenca más grande de la vertiente occidental y la décimo segunda a nivel nacional. Políticamente, su territorio contiene parte de tres provincias: Azuay, Loja y El Oro; se subdivide en 13 cantones, de los cuales siete pertenecen al Azuay: Cuenca, Nabón, Oña, Girón, San Fernando, Santa Isabel y Pucará; uno pertenece a Loja: Saraguro, y cinco a la provincia de El Oro: Machala, Pasaje, El Guabo, Zaruma y Chilla.

Mapa 2: Cantones según la cuenca del Jubones

Mapa 2
Cantones según la cuenca del Jubones
Fuente: MCRJ y SNV (2006: 3).

En la cuenca se distinguen siete tipos de climas, que van desde el ecuatorial de alta montaña hasta el tropical megatérmico semiárido. Las precipitaciones alcanzan hasta una máxima de 2 000 mm por año y en las mínimas hasta 250 mm por año; la temperatura varía entre los 2º y los 26º Centìgrados.

Figura 1. Los diferentes tipos de clima, temperatura, precipitación y humedad ambiental generan una variedad de ecosistemas e inciden en la biodiversidad de cultivos, animales y plantas que interactúan con los seres humanos.

Figura 1
Los diferentes tipos de clima, temperatura, precipitación y humedad ambiental generan una variedad de ecosistemas e inciden en la biodiversidad de cultivos, animales y plantas que interactúan con los seres humanos.
Fuente: MCRJ y SNV (2006:3)

La cuenca del Jubones integra a 220 613 personas, de las cuales 62.6 por ciento son de la provincia del Oro, 25.2 por ciento del Azuay y 12.1 por ciento de Loja (MCRJ, 2006). La cuenca baja y media concentran aproximadamente 85 por ciento de esta población. Se estima que para 2015, en la cuenca del Jubones vivirán entre 267 542 y 288 076 personas.

La exclusión económica, social y política de la población está influenciada por una serie de factores, entre ellos destacan: género, edad y área de residencia. Por cada 100 habitantes de la cuenca, cuatro viven en áreas rurales donde se acentúa el empleo precario, la falta de servicios básicos y la vivienda de baja calidad. Cinco de cada 10 son mujeres. Aproximadamente, tres de cada 10, tienen edades entre 15 y 29 años de edad. A partir del grupo de los 30 hasta los 64 años de edad, el porcentaje de población disminuye, principalmente por el hecho migratorio.

Gráfico 2. Cuenca del Jubones: pirámide poblacional, 2001

Gráfico 2
Cuenca del Jubones: pirámide poblacional, 2001
Fuente: MCRJ (2006: 52)

En 2001, cuatro de cada 10 personas de la cuenca, con capacidad y disponibilidad de trabajar, se concentraron en los cantones de Machala y Pasaje (Cuenca baja del Jubones). La tasa global de ocupación fue de 98.8 por ciento, mayor a la registrada a nivel nacional (97 por ciento).

El 36 por ciento de la población económicamente activa se dedica a actividades relacionadas con la agricultura, caza y pesca. Desde el punto de vista económico, la cuenca baja y zona de drenaje es la mayor beneficiaria de la conservación de la cuenca en su conjunto. Las subcuencas de la cuenca media y alta están ligadas a economías de pequeña y mediana escala (muchas de ellas de autoconsumo), basadas en la producción agropecuaria. Cantones como Nabón, Saraguro y Oña, con alta población indígena, son productores de maíz, frijol y papa. El banano es el cultivo permanente que mayor ingreso genera a pequeños y grandes productores de cantones como El Guabo, Pasaje y Machala. En la cuenca se dan incluso otros productos que podrían ser orientados a la exportación, como uvilla, fresas, mora, caña de azúcar o animales como el cuy.

El turismo es una actividad que ha despertado interés en los gobiernos municipales, organizaciones e instituciones como un potencial medio para generar ingresos económicos a las familias. Se basa en la valoración de la cultura e identidad, los recursos naturales, la historia y orígenes de los pueblos. Además, existen cantones con alto potencial para la extracción de materiales pétreos, arcillas, calizas, como Girón, Nabón, Santa Isabel y Pasaje, mientras que para la explotación de oro están Pucará, Zaruma y Camilo Ponce Enríquez.

Mapa 3

Mapa 3
Fuente: MCRJ y SNV (2006: 3).

Sin embargo, la concentración de agua y tierra constituye el principal problema que afecta la sobrevivencia de la pequeña producción campesina. En los cantones de la cuenca del Jubones, aproximadamente 58.5 por ciento de las unidades de producción agropecuaria (UPA), tienen entre 0 y menos de cinco hectáreas, representando 7.73 por ciento de la superficie total de la cuenca del Jubones. El 16.89 por ciento de las UPA tienen entre cinco y menos de 10 hectáreas, lo que representa 8.72 por ciento de la superficie de la cuenca. Al otro extremo, 1.49 por ciento son UPA de 100 hectáreas y más, que concentran 38.38 por ciento del total de las extensiones o superficie de la cuenca del Jubones (INEC, 2000).

Gráfico 3. Cuenca del Jubones: minifundio y pequeñas propiedades, 2000

Gráfico 3
Cuenca del Jubones: minifundio y pequeñas propiedades, 2000
Fuente: SIISE-SIAGRO, Versión 4.5

La cuenca del río Jubones cuenta con 22 414 hectáreas bajo riego, en la parte alta de éstas se cultiva maíz, trigo y pastos; en la cuenca media, el cultivo predominante es la caña de azúcar, y en la cuenca baja, el banano, cacao y café, siendo éstos los productos de mayor rentabilidad de la zona. Sin embargo, la pérdida de la cobertura vegetal, la erosión acelerada y la desertificación son, entre otras, condiciones de tipo ambiental que también han provocado la migración de la población al interior del país y principalmente a Estados Unidos y Europa, esto genera remesas, que son destinadas principalmente al consumo y no a la inversión productiva.

Por último, sin que éstos sean los últimos indicadores, el acceso a la información y a la cultura se concentra en las áreas urbanas, mientras que la rural continúa estando excluida.

Elementos centrales del enfoque para el diseño de sistemas de información

El uso indiscriminado y reiterado de conceptos como el de desarrollo en la búsqueda de la generación de nuevas opciones de gestión del Estado y de la sociedad, ha llevado a que éste se presente en diversas propuestas y agendas; aunque todas ellas parecerían coincidir en su finalidad: mejorar las condiciones de vida mediante la disminución de la pobreza y la ampliación de los beneficios a la mayoría de la población; sin embargo, no existe consenso ni en su definición ni en sus contenidos.

Convencidos de que el concepto de desarrollo varía dependiendo de la dinámica y la realidad de cada uno de los pueblos o territorios, diseñar sistemas de información supuso un proceso participativo con los actores locales, a fin de acordar definiciones, enfoques, ejes temáticos e indicadores que faciliten, por un lado, la planificación y la toma de decisiones y, por otro, la construcción de políticas públicas a partir de una visión compartida de desarrollo, que guíe el accionar de los gobiernos y demás instituciones y organizaciones sociales a mediano y largo plazos.

ECUALOCAL, el primer sistema de información en Internet para la cuenca del río Jubones, se construye a partir de la aproximación al concepto de desarrollo humano sustentable local, definido como un “desarrollo equitativo, culto, solidario, y capaz de ofrecer a sus relaciones con el mundo natural, la armonía que caracterice a las relaciones de su mundo social”.¹ Y esas relaciones entre población, economía y ambiente son dinámicas y se dan en territorios concretos.

En 2005 se redefinió la visión sobre el desarrollo humano sustentable y local, que se constituyó en el marco teórico sobre el que se fundamenta el diseño e implementación del Sistema de Información Provincial del Azuay (SIPA) y el Plan Participativo de Desarrollo del Azuay (2005: 71), herramientas para la gestión y la toma de decisiones. “…Se trata de un desarrollo equitativo y solidario que considera al ser humano como sujeto, objeto y actor del desarrollo. Reconoce las interrelaciones entre población, desarrollo y ambiente como elementos constitutivos e interdependientes que deberían estar presentes en una agenda que busque mejorar la calidad de vida de la población y la sostenibilidad del ambiente”.

Actualmente, el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 del gobierno nacional define al desarrollo como:

La consecución del buen vivir de todos y todas, en paz y armonía con la naturaleza y la prolongación indefinida de las culturas humanas. El buen vivir presupone que las libertades, oportunidades, capacidades y potencialidades reales de los individuos se amplíen de modo que permitan lograr simultáneamente aquello que la sociedad, los territorios, las diversas identidades colectivas y cada uno ―visto como un ser humano universal y particular a la vez― valora como objetivo de vida deseable. Nuestro concepto de desarrollo nos obliga a reconocernos, comprendernos y valorarnos unos a otros a fin de posibilitar la autorrealización y la construcción de un porvenir compartido (SEMPLADES, 2007).

A partir de esta nueva concepción de desarrollo, se ha creado el Sistema Integrado de Indicadores Sociales de Cuenca (SICUENCA), que presenta información cuantitativa de la cuenca, a nivel cantonal, parroquial, de sector censal y de barrios (unidades territoriales reconocidas por la población urbana).

La construcción de propuestas de desarrollo desde los procesos locales presenta ventajas frente a las visiones ortodoxas del desarrollo y la planificación normativa, porque consideran la complejidad de lo real, de las interrelaciones de la población, el desarrollo y el ambiente como elementos constitutivos e interdependientes que deberían estar insertos en una agenda de desarrollo que busque mejorar la calidad de vida de la población y la sostenibilidad del ambiente; cuestión que no es advertida suficientemente y de manera sistemática en los niveles macro.

Así, las distintas definiciones acerca del desarrollo se han hecho con propósitos diferentes a lo largo del tiempo, por lo que los conceptos y aplicación tienen alcances distintos y por consiguiente los indicadores necesarios para su seguimiento varían (Camino y Muller, 1994; Hammond et al., 1995; Holmberg et al., 1991; O’Connor, 1995; SCOPE, 1995; Winograd, 1995; World Bank, 1994; 1995).

Poblaciones reales

La principal consideración para construir la información de los sistemas locales, es que la población cumple las funciones de objeto y sujeto activo de las acciones de desarrollo y, también, de actor clave de los procesos económicos, sociales, políticos, culturales y ambientales de un territorio. La población (real) es el conjunto orgánico de sujetos y actores sociales que interactúan entre sí y en relación con el territorio en función de las necesidades de reproducción biológica y social, mediadas por identidades, prácticas sociales y políticas, por las relaciones con el medio ambiente.

La población sería, entonces, una realidad compleja a la que los sistemas de información locales se aproximan desde una doble perspectiva: una disciplinar, la demográfica (tamaño, estructura, crecimiento, distribución, movilidad), útil para definir las necesidades, coberturas, la oferta de mano de obra; las demandas de salud, educación y de las necesidades básicas en general, y otra interdisciplinar, que permite conocer las interrelaciones de los procesos demográficos con los políticos, culturales, económicos y ambientales de la realidad que se viven en las sociedades locales. Es fundamental la incorporación e importancia de las dimensiones de género y generacional ―jóvenes, niños, ancianos― en el análisis y la planificación del desarrollo.

Territorio

El territorio es el escenario en el que se expresan espacialmente los procesos de la dinámica social, económica y el impacto de las políticas de desarrollo, por cuanto es el soporte de todas las actividades humanas y, por tanto, en su paisaje estaría reflejada la historia ambiental, la interacción de las formas de aprovechamiento de los recursos naturales, los procesos de transformación tecnológica y los resultados económicos de las prácticas productivas” (PROLOCAL Y PYDLOS, 2003: 7).

Por otro lado, al interior del país se viven transformaciones que muestran el surgimiento de nuevos territorios en los que se cristalizan los nuevos fenómenos económicos, sociales, culturales, políticos y demográficos; procesos de doble dirección: por un lado, la desterritorialización de aquellos espacios que hasta hace poco eran considerados como idóneos para la planificación e implementación de acciones del desarrollo nacional y regional y que en gran parte se ajustaban a la división político-administrativa del país; y por otro, la reterritorialización de estos fenómenos, mediante la creación de nuevos territorios, que en muchas ocasiones incluso pueden llegar a involucrar a más de un cantón, región o país.

Un ejemplo de ello es el dinamismo alcanzado por las relaciones ambientales, económicas, sociales y políticas entre los cantones que forman parte de la cuenca del Jubones, que constituye una nueva unidad territorial y de planificación. En este marco, en 2002 se constituyó la Mancomunidad de la cuenca del río Jubones, como entidad conformada por 14 gobiernos seccionales, cuyo rol es la articulación, coordinación, facilitación y definición de políticas y estrategias comunes para el desarrollo armónico de la cuenca hidrográfica, con el fin de frenar:

1. 1. El deterioro ambiental de la cuenca del Jubones.
2. 2. El crecimiento de la vulnerabilidad y peligros para las unidades productivas y la economía local.
3. 3. La dispersión de los actores en la gestión del territorio.
4. 4. La débil incidencia política para la gestión local con enfoque de territorio mancomunado.

En 2007, la Mancomunidad del Jubones inició el proceso de planificación estratégica, que plantea la gestión por subcuencas con base en tres ejes de desarrollo: ambiental, económico-productivo y político institucional.

Interrelación población-territorio

Desde la perspectiva de la población, el territorio sólo adquiere sentido por la presencia humana, transformándose de esta manera en territorio habitado, en el cual la acción de los seres humanos genera productos y prácticas sociales, así como procesos; además, se construyen identidades en el marco de relaciones sociales históricamente construidas.

Cada territorio, en particular, es el producto de procesos históricos, políticos, económicos, sociales y ambientales que deberían ser conocidos para un mejor aprovechamiento de las potencialidades tanto del territorio como de sus habitantes; posibilidades locales que permitan aprovechar las oportunidades que les ofrece el entorno provincial, regional y nacional, con miras al mejoramiento de las condiciones de vida de la población.

Movilidad humana

Un rasgo relevante de la población mundial, del país y del área del proyecto ECUALOCAL es la gran movilidad, que está incidiendo fuertemente en la dinámica de las sociedades. Junto a la transnacionalización del capital, de manera simultánea se produce la migración internacional de la fuerza de trabajo y de desplazados por motivos políticos y económicos. En el Ecuador, este fenómeno se refleja en el número de hogares transnacionalizados, en los cuales los miembros de una misma familia comparten dos o más lugares: uno el de origen, con los que se han quedado y otro, el de destino o destinos, con los que se han ido al exterior. También, en número creciente, se da la presencia de trabajadores inmigrantes internacionales de Perú y Colombia, y de desplazados por el conflicto colombiano.

La movilidad interna de la población entre las provincias y regiones es cada vez mayor. Si bien, localmente suele existir una fuerte y profunda identidad que se expresa en una suerte de orgullo de la población por su propia cultura y tradición, como “la afirmación de la diferencia, de la especificidad, de la individualidad, de lo que define a cada grupo humano en particular” (Arocena, 1998); también, la movilidad interna e internacional de la población, de individuos, familias y comunidades, enfrentan el desafío de compartir espacios y formas de convivencia con identidades múltiples; así, se constituyen la convivencia multicultural y el respeto a las diferencias en uno de los mayores retos para el desarrollo de las sociedades.

Ordenamiento territorial

En la actualidad hace falta propuestas que den un tratamiento integral del territorio y la población, en la posibilidad de entender y explicar las formas de ocupación y los usos del suelo, las responsabilidades ambientales y la identificación de zonas de riesgo. Todo ello en un horizonte, de mediano y largo plazos, bajo el principio de sustentabilidad y de respeto a las generaciones venideras.

Normalmente, la población en los planes de ordenamiento territorial no juega un papel dinámico, suele estar presente como demandante de servicios y/o depredadora del ambiente; sin embargo, ésta no sólo ocupa el territorio, sino que también lo construye y lo transforma y, a su vez, es construida y transformada por el territorio.

Limitaciones para acceder a la información socio demográfica

La profundidad y eficacia con la que se pueda planificar cualquier intervención sobre la población y el territorio depende en gran medida de la información que se dispone. ¿Pero qué información es realmente pertinente y qué tan disponible se encuentra?

Las deficiencias en la creación, sistematización y difusión de información local (lo cual tiene que ver, por un lado, con la traducción de los conocimientos en productos de información y, por otro, con los intercambios necesarios para enriquecer permanentemente la creación y uso de los recursos de información) llevan a la imposibilidad de proyectarse adecuadamente ante la nación y el mundo y a generar limitaciones en las posibilidades de aprendizaje entre los habitantes. Además, las dificultades en la ubicación, captación, asimilación y aplicación de la información disponible a nivel local, regional, nacional e internacional (no solamente en términos de estadísticas e informes, sino también en cuanto a experiencias aleccionadoras en territorios concretos) también imposibilitan identificar y evaluar la información ya existente y que sea realmente útil para la toma de decisiones.

Acceder a información realmente pertinente presenta una serie de limitaciones, entre ellas: falta de claridad de la apuesta de desarrollo a la cual se pretende llegar; dificultad para acceder a bases de datos y otra información de manera oportuna; bases de datos con validación sólo cantonal, como la del Censo Agropecuario; indicadores que no poseen fichas metodológicas que expliquen su definición, fundamento metodológico, cálculo, desagregación y fuente; los resultados de los censos nacionales de población no siempre son los datos reales, muy especialmente en lo que a población se refiere.

“Sin información adecuada no es posible hablar de desarrollo, no hay posibilidad de medirlo. Un pueblo informado es un pueblo capaz de proponer” (PYDLOS, 2006: 1). Los censos de población y vivienda constituyen insumos apropiados para el análisis, la retroalimentación, el seguimiento y la evaluación de los proyectos sociales contenidos en los planes de desarrollo en ejecución. Los datos censales y la cartografía censal son dos universos a partir de los cuales, combinados con otras informaciones como el uso y manejo de suelos, favorecen el conocimiento de las interrelaciones de población, ambiente y desarrollo, apoyan la toma de decisiones y permiten la construcción de políticas.

Los sistemas de información nacionales a pesar de la riqueza de sus contenidos e indicadores y del grado de elaboración, cobertura y desagregación que presentan, a medida que se desciende a unidades subnacionales como las parroquias y las comunidades, tienen lagunas y limitaciones para la planificación del desarrollo y son poco representativos. Por lo general, las bases de datos y estos sistemas de información son de gran utilidad para el diseño de políticas sociales nacionales y para conocer el posicionamiento del país en el concierto internacional; sin embargo, estas fuentes no son suficientes, dinámicas, oportunas y confiables para la toma de decisiones locales, y son limitadas para las demandas de las instituciones y las personas. Por su carácter macro miran a la población como un dato, son generales y verticales, estáticas y de difícil acceso.

Los datos producidos por muestreo, encuestas de empleo, encuestas de condiciones de vida y otras similares tienen poca representatividad para unidades territoriales pequeñas como las parroquias y las comunidades.

En cuanto a los datos e información producida localmente, líneas de base de proyectos específicos suelen ser los más utilizados porque responden a demandas locales específicas; pero lamentablemente no tienen el reconocimiento oficial central, lo cual ciertamente es una limitante.

Lo ambiental, por lo general, en los sistemas de información nacionales se centra en presentar usos del suelo, zonas de vida, recursos naturales en escalas que no permiten el ordenamiento territorial, la planificación y la gestión del desarrollo local. El análisis de la interrelación del crecimiento demográfico y los recursos naturales renovables es muy escaso.

La información demográfica, económica, social y biofísica no está geográfica y étnicamente desagregada, no permite por lo tanto elaborar proyectos para grupos de población asentados en territorios específicos (parroquias, cuencas hidrográficas), como comunidades y grupos indígenas.

Paralelamente, el uso e interpretación de la información por parte de profesionales, técnicos y planificadores que laboran en los ámbitos locales, es poco profundo y no interrelacionado; en consecuencia, los estudios que se realizan son muy dispersos y sectoriales para un mismo territorio. La información disponible no está incorporada en la construcción de proyectos sociales específicos y tampoco permite la retroalimentación, seguimiento y evaluación de los programas y proyectos de los planes de desarrollo, convirtiéndose esto en un reto para la planificación del desarrollo local.

En este marco, a partir del análisis de las fuentes de información existentes a nivel nacional y local, en 2003 nació la idea de diseñar y construir ECUALOCAL, un sistema de información al alcance de todos los actores de la cuenca del río Jubones; creado y alimentado desde la necesidad de información de las comunidades para que ésta sea verdaderamente útil.

Similar a la experiencia de ECUALOCAL, el Sistema de Información Provincial (SIPA) se diseñó y construyó en 2005, como una herramienta que facilitara y apoyara la construcción e implementación del Plan Participativo del Azuay, que recupera información sociodemográfica, ambiental y política institucional, georreferenciada y tabular, a nivel de provincia, cantón y parroquia, inclusive.

En 2007 se diseñó e implementó a partir de un Sistema de Información Nacional, conocido como Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE), el SICUENCA, que presenta indicadores para el cantón Cuenca, desagregados a nivel de parroquia, sector censal y barrios. Este sistema aprovecha la plataforma tecnológica y metodológica del Sistema Nacional y la adapta a la realidad local, permitiendo que la información llegue a diversos sectores a través de herramientas de multimedia.

Información sociodemográfica incorporada a los sistemas de información

El concepto concertado de desarrollo implica la adopción de una perspectiva diferente y por ende requiere herramientas para operativizarlo a través de variables e indicadores que faciliten identificar y analizar las interacciones e interrelaciones existentes. En este sentido, la información sociodemográfica es de vital importancia para los planes de vida de las poblaciones reales y sus territorios.

Para nuestros pueblos el desarrollo debe partir de conocimientos esenciales: ¿cuántos somos?, ¿dónde estamos?, ¿cuáles son nuestras necesidades, amenazas, fortalezas y oportunidades; nuestros tejidos organizativos y nuestros recursos? Pero también, ¿cuál es el fundamento de nuestra identidad, de nuestro pensamiento ancestral y de nuestra cultura? Es claro que al tener una información confiable, organizada, actualizada y sistematizada se puede plantear políticas y rutas pertinentes y posibles para la permanencia histórica y unas mejores condiciones de vida para la población.

Desde el punto de vista operativo y con la finalidad de estructurar el sistema de información, ECUALOCAL, se consideraron los siguientes conceptos para organizar la información y construir los indicadores:

• “Desarrollo humano”. La población es sujeto y a la vez meta del desarrollo; el conjunto completo de las necesidades, aspiraciones y potencialidades humanas son consideradas de una u otra manera como objetivos del desarrollo” (PNUD, 2001: 4-5). En este sentido el desarrollo humano es resultado de la educación, cualificación, salud y alimentación.

• “Desarrollo social”. Que abarca al conjunto de instituciones, relaciones, estructuras y redes sociales, así como a las actitudes de confianza que se expresan a través de normas y reglas de comportamiento colectivo en forma de conductas de reciprocidad y cooperación entre personas y grupos sociales.

• “Desarrollo económico”. El capital material y financiero de una sociedad está constituido por sus bienes y activos productivos, la infraestructura social y productiva de la que dispone, de los recursos financieros que se movilizan localmente, por la manera en que se organiza la producción y establece relaciones al interior de la sociedad y con el mundo.

• Los conceptos que expresan la dinámica económica de la cuenca son: la producción de bienes y servicios, desagregada a través de variables como las actividades económicas, su dinámica, principales productos, productividades, rentabilidades, competitividades; la incidencia de los factores productivos como la tierra, el trabajo, la infraestructura, los insumos, tecnología y el equipamiento, su manejo y gestión.

• “Ambiente”. Desde la perspectiva del Sistema de Información ECUALOCAL, el capital ambiental considera tres ámbitos: recursos naturales, recursos construidos y procesos ambientales.

• Los recursos naturales, según Saar Van Hauwermeiren, serían la biosfera o el ambiente natural, como el conjunto de agua, suelos, atmósfera, flora, fauna y la energía procedente del sol. Los recursos construidos podrían definirse como el patrimonio no natural que poseen las sociedades y que ha sido diseñado y construido por la acción humana para satisfacer necesidades de la población, como infraestructura productiva (canales de riego, reservorios, centros de acopio, sistemas de riego), infraestructura de servicios (redes viales, agua para el consumo humano, alcantarillado, servicio eléctrico y telefónico, tratamiento de desechos, infraestructura recreativa).

• Finalmente, los procesos ambientales consideran a los desastres naturales como sinónimo de fenómenos peligrosos; son hechos inevitables, difíciles de prevenir y controlar.

Con base en lo anterior, ¿qué información contiene ECUALOCAL? La información cuantitativa está organizada por componentes del desarrollo: humano, social, económico y ambiental. Está referida a las condiciones en las que se encuentra la población y el territorio en cuanto a su dinámica, estructura, provisión de servicios básicos, cobertura de salud y educación, condiciones de la base económica, de productividad y de infraestructura productiva; del medio ambiente, y las condiciones de planificación, gestión y ejecución de las administraciones locales cantonales y parroquiales. La información es tabular, gráfica y geográfica proveniente de bases de datos y sistemas de información locales y nacionales.

ECUALOCAL, pero también el Sistema de Información Provincial (SIPA), contienen información de diagnósticos comunitarios, procesada y estandarizada a nivel parroquial y cantonal; información recopilada a nivel de la cuenca del Jubones y de la Provincia del Azuay, acerca de los procesos de desarrollo.

Sistemas de información para la planificación, modelos de simulación y diseño de políticas

¿Cuáles son los sistemas de información sociodemográfica pertinentes o apropiados para apoyar esta estrategia de desarrollo humano y sustentable orientado hacia el buen vivir?

La falta de un marco metodológico común trae como resultado la existencia de datos incompatibles y de calidad dudosa e información inaccesible a los usuarios. Estos factores incrementan la dificultad de hacer accesible y válida mucha de la información, que es cada vez más necesaria para la toma de decisiones, la planificación y la elaboración de políticas y estrategias de desarrollo.

Esto sugiere la necesidad de desarrollar una metodología e implementar un sistema integrado y compatible que permita sintetizar datos y estadísticas, identificar lagunas en la información y obtener indicadores e índices que faciliten y promuevan los usos secundarios de la información para la toma de decisiones.

Los sistemas de información sociodemográfica más integrales, con capacidad de generar indicadores cuantitativos pero también cualitativos y que estén al servicio del desarrollo humano, sustentable, con identidad, deben tener unas características específicas de enfoque y metodología. Los actores deben cumplir un papel activo en la validación de la información y sus organizaciones deben coordinar los procesos de sistematización. Este es un gran reto conceptual y metodológico, propiciar instrumentos acordes con las necesidades y que permitan hacer la lectura de las características y especificidades de los diferentes territorios.

ECUALOCAL se constituye en un Sistema de Información en Internet que permite la generación, procesamiento y difusión de información sobre aspectos económico-productivos, de infraestructura y servicios, ambiente, territorio y riesgos, salud, educación y cultura de la cuenca del Jubones. ECUALOCAL fue financiado por el Proyecto de Reducción de la Pobreza y Desarrollo Rural Local (PROLOCAL) y ejecutado por el Programa Interdisciplinario de Población y Desarrollo Local Sustentable (PYDLOS) de la Universidad de Cuenca, quien es responsable de su actualización.

Características del sistema ECUALOCAL

• Parte de un enfoque teórico y metodológico.

• Interdisciplinario (humano, económico, ambiental, social y político, comunicación).

• Descentralizado.

• Creado desde las demandas locales.

• Dinámico.

• Alimentado por actores locales (niveles de usuario).

• Sistematiza la información disponible.

• Compatible con los Sistemas Nacionales de Información.

• Se encuentra en Internet.

• Contiene indicadores tabulares, gráficos y georreferenciados.

• Contiene información desagregada.

• Permite la actualización periódica.

• Es fuente confiable de información, avalada por el PYDLOS, Universidad de Cuenca.

Planificación

El conocimiento de las interrelaciones de la población, el territorio y el ambiente pretende que la planificación del desarrollo deje de ser un ejercicio tecnocrático, de imaginación de lo posible, desligado de las necesidades y las demandas de la población de un territorio determinado, para convertirse en una oportunidad de construcción del bien común mediante consensos colectivos. Las metodologías más utilizadas en la planificación han tendido a priorizar la información cualitativa sobre las cuantitativas.

Las metodologías de carácter cualitativo, por lo general, suelen dar preeminencia a la observación y al análisis micro; se les cuestiona por su carácter subjetivo, la interpretación y las explicaciones que hacen de la realidad a partir de los datos obtenidos por la exploración, la inducción y descripción de los fenómenos sociales; por lo tanto, se hace difícil su generalización. Una de sus mayores ventajas sería que responden a procesos, son dinámicos y a la vez más ricos y profundos que los cuantitativos. Permiten incorporar a los saberes populares al conocimiento e identificación de los problemas locales y la formulación de posibles soluciones, pero subestiman el valor de la información cuantitativa.

Por el contrario, las metodologías de planificación que priorizan la información cuantitativa tienen como ventajas: la medición penetrante y controlada de los fenómenos sociales; permiten inferir comportamientos a partir de los datos; son confirmatorias y deductivas; se orientan más por los resultados que por los procesos; facilitan la formulación de proyectos y la construcción de indicadores que alimenten y hacen seguimiento de los planes, programas y proyectos. Su limitante mayor es que consideran a la realidad como algo estático.

En todo caso, las metodologías cuantitativas y cualitativas más bien son complementarias en los procesos de planificación y ejecución de los planes de desarrollo. Generalmente, los procesos de planificación y gestión del desarrollo parten de una breve caracterización sociodemográfica de sus territorios, la “línea de base”, que constituye un proceso de recopilación y análisis de información atinente a aspectos geográficos, demográficos, económicos y físicoambientales proveniente de bases de datos y de sistemas de información.

Las principales fuentes de datos utilizadas para la construcción de ECUALOCAL son las provenientes del INEC, INFOPLAN y otras, como CEPAR; en menor medida de fuentes locales.

Modelos analíticos

Los modelos analíticos son representaciones sistemáticas de una realidad específica, que permiten obtener conclusiones acerca de las características de ésta. Los modelos analíticos de ECUALOCAL abordan temas de interés definidos por los actores locales, que son comunes a la región, exploran los cambios sociales, económicos y ambientales mediante el análisis de las tendencias en cada componente del desarrollo. A partir de los indicadores generados en ECUALOCAL, y con base en talleres con los actores locales, se sistematiza los problemas con sus causas y se determinan los indicadores pertinentes.² El trabajo llevó a incorporar en el sistema, nuevas variables relacionadas con inventario hídrico, conservación de suelos, iniciativas de planes forestales, controles de quemas de bosques, estructura legal para manejar recursos hídricos, etc. (PYDLOS, 2005: 47-65).

Los modelos analíticos brindan la opción de crear escenarios para dar a los usuarios cierta capacidad de elección en los análisis y permitirles comparar los resultados de diferentes escenarios posibles.

Diseño de políticas públicas

¿Por qué el Estado es la contraparte en estos procesos? Las políticas públicas pueden modificarse o crearse como condiciones para la gobernabilidad, y de esta manera construir una vía posible para promover e institucionalizar el desarrollo humano y sustentable (buen vivir) (SEMPLADES, 2007). Las políticas públicas pueden situar con gran énfasis los derechos colectivos, con base en ejes estratégicos concertados con la población informada.

Diseño e implementación de ECUALOCAL

El Sistema ECUALOCAL hace una lectura de los indicadores desde la población considerada como sujeto y actor del territorio y desde el territorio como el medio natural y construido en donde la población habita y usa ese territorio. Para operativizar este concepto se plantea una matriz con indicadores de desarrollo humano, social y político, económico y ambiente, tanto de relación como de interrelación.

ECUALOCAL es una propuesta integral que considera la información, capacitación, comunicación y uso de las TIC, como elementos clave para ha cer del sistema de información una importante herramienta en la gestión del desarrollo. Su implementación ha significado:

1. 1. Gestión, participación y concertación interinstitucional (INEC, SIISE, PNUD, UNFPA, gobiernos seccionales) para la obtención de datos y sistematización de indicadores construidos.
2. 2. Identificación de fuentes y usos de información.
3. 3. Construcción de la plataforma técnica y tecnológica, que implica el diseño del sistema (arquitectura de nodos), cuyo funcionamiento se da a través de Internet.

La metodología utilizada para el diseño e implementación de ECUALOCAL es la concertación interinstitucional, la participación comunitaria y el acompañamiento al proceso de implementación y actualización.

Fase 1: construcción del sistema ecualocal

• Construcción de una visión de Desarrollo.

• Identificación, sistematización, análisis y selección de las fuentes de información nacionales y locales.

• Concertación, diálogo y firma de convenios con instituciones proveedoras de información.

• Comparabilidad y compatibilidad con los sistemas nacionales.

• Definición de la plataforma tecnológica.

• Procesamiento de datos.

• Construcción de indicadores.

• Construcción de la base cartográfica censal, territorial-ambiental.

• Incorporación de indicadores al sistema.

• Carga de mapas temáticos por eje, en el servidor de mapas.

• Definición de una estrategia de comunicación y sostenibilidad.

Figura 2. ECUALOCAL. Arquitectura de nodos

Figura 2
ECUALOCAL. Arquitectura de nodos

Con el objetivo de administrar, actualizar, mantener, difundir y garantizar el acceso de los actores locales a información cualitativa y cuantitativa sobre población, economía, ambiente, se construye el PORTAL ECUALOCAL (http://www.ecualocal.org), como una página interactiva. Los actores y usuarios participan de noticias, eventos, documentos e información a través de indicadores de desarrollo humano, económico, social, político y ambiental. Utilizan el portal como medio de comunicación y fuente de información, que lo define como un sistema dinámico y actualizado permanentemente por los usuarios.

• Definición de la política de comunicación.

• Talleres y jornadas de trabajo para definir los requerimientos de los actores.

• Desarrollo e implementación del portal Web.

• Jornadas de capacitación para el uso, manejo y alimentación del portal.

• Incorporación de información generada desde la cuenca del Jubones (información institucional, noticias).

• Seguimiento a la alimentación del sistema.

Sostenibilidad

Generación de información

Los recursos para generar información del territorio son muy limitados; sin embargo, ECUALOCAL ha logrado ser alimentado por información generada en los territorios de la cuenca del Jubones, a través de registros comunitarios, planes estratégicos, levantamiento de información para programas sociales como el Bono de Desarrollo Humano, lo que permite su actualización y difusión permanente.

Figura 3. Desarrollo humano nivel parroquial

Figura 3
Desarrollo humano nivel parroquial

Capacitación y acompañamiento técnico

La capacitación y acompañamiento técnico del Programa PYDLOS ha sido dirigido a los usuarios y actores del Sistema ECUALOCAL (gobiernos seccionales, organizaciones sociales, organizaciones no gubernamentales, comunicadores comunitarios) para el uso de información cuantitativa y cualitativa existente en el sistema. El proceso de capacitación se realiza a través de talleres de acuerdo al mapeo de usuarios; actualización periódica; elaboración, edición y difusión del manual sobre el uso de ECUALOCAL, entre otros.

La experiencia ha demostrado la necesidad de capacitar a los actores en el manejo no sólo de las herramientas diseñadas sino también en el manejo de la información, de allí la inversión en capacitación y especialización profesional a través de diplomados y maestrías orientados a profundizar los temas de desarrollo, población, territorio, demografía, cuencas hidrográficas, migración, microfinanzas, entre otros.

Comunicación

El diálogo es uno de los mecanismos más utilizados por los actores responsables de ECUALOCAL, para revisar los contenidos y avances del sistema, así como para dar seguimiento al proceso. En este marco, se resolvieron aspectos como la incorporación del territorio del cantón Nabón (de población indígena) al sistema; la inclusión del sistema gráfico para el portal, que torna a ECUALOCAL más amigable; participación en eventos internacionales, etcétera.

El desarrollo de la imagen corporativa del Sistema ECUALOCAL ha posicionado el proyecto a nivel local, nacional e internacional. Se ha incluido la elaboración de boletines informativos como instrumentos que facilitan el acceso de información básica a los actores locales, motiva su uso y dota de herramientas para uso de la Internet. Se elaboran boletines electrónicos de información (boletines digitales) que incluye los reportes analíticos y espacios para que los actores puedan obtener la información.

En la cuenca del Jubones se inició paralelamente un programa de mejoramiento de la conectividad, sobre todo en las áreas rurales, creando para ello los INFOCENTROS LOCALES o TELECENTROS COMUNITARIOS,³ a través de los cuales se difunde el Sistema ECUALOCAL en la comunidad y se logra su alimentación con información del área de influencia.

Retos

La información sociodemográfica y del territorio es un recurso fundamental para apoyar el análisis, la planificación, la toma de decisiones, el diseño de políticas públicas; para ello esta información tiene que ser lo más completa, actual y accesible.

Actualmente, PYDLOS ha logrado especializarse en dos procesos fundamentales relacionados con información sociodemográfica: su análisis y su publicación (a través de los sistemas). Sin embargo, uno de los principales retos es el de empezar a trabajar en la adquisición de datos, entendida como la toma de datos en el territorio ya sea por levantamiento o por actualización permanente (no se refiere a la compra de información). En nuestra región, y en general en el país, no existe la capacidad operativa, humana y tecnológica para suplir la demanda por información primaria geoespacial y sociodemográfica.

Otros retos identificados durante la experiencia vivida y que deben ser considerados en el diseño de política pública se refieren a:

• Promoción de la cultura de la información para la toma de decisiones.

• Promoción de la producción, el análisis y el uso de la información sociodemográfica en el país, para generar procesos de desarrollo acordes a la dinámica nacional y local, para contribuir al fortalecimiento del ejercicio de los derechos ciudadanos.

• Elaboración de procedimientos operativos cuantitativos, que formen facilitadores que recopilen la información, con soportes concretos validados y verificados por la gente en el terreno, así como las memorias de las jornadas de recolección de la información.

• Propiciar espacios de reflexión, evaluaciones, intercambios, recorridos de campo con la población durante la producción de información.

• La socialización como un factor vital para la validación, reflexión, análisis, ordenamiento y sistematización de la información.

• La apropiación de la información por parte de las comunidades, la generación de metodologías y conocimiento propio, deben ser elementos que confronten las llamadas cifras oficiales y demuestren las necesidades y expectativas reales de desarrollo.

• Incorporación de nuevas tecnologías de información y comunicación para la producción y difusión de la información.

• Fortalecer o implementar redes de telecentros con provisión de servicio de Internet con el fin de que la población de áreas rurales y urbanomarginales, principalmente, puedan hacer uso de las tecnologías de la información y comunicación. Acompañar estos procesos con propuestas de sostenibilidad y capacitación permanente.

Asumir una propuesta de desarrollo supone crear un camino con estrategias y políticas diferenciadas. La insistencia en políticas estandarizadas no hace sino profundizar la heterogeneidad, la disparidad territorial y la persistencia de patrones tradicionales de acumulación. A nivel local, es fundamental construir de manera participativa agendas de política pública, que recoja y valorice las propuestas e iniciativas en marcha bajo la gestión del conjunto de actores sociales e institucionales involucrados, desde la reflexión de nuevos paradigmas y de información más actualizada y relevante.

Bibliografía:

ECOPORTAL.NET (2004). “Desarrollo humano y sustentable” (Guillermo Castro H). Simposio Regional sobre Ética y Desarrollo Sustentable, celebrado en Bogotá, Colombia, mayo.

Gobierno provincial del Azuay, Universidad del Azuay, Universidad de Cuenca y Universidad Politécnica Salesiana (2005). Plan Participativo de Desarrollo del Azuay, 2005-2015.

Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) (2000). Censo Nacional Agropecuario.

Mancomunidad de la cuenca del río Jubones (MCRJ) y Servicio de Cooperación al Desarrollo (SNV) (2006). Prospección económica de la cuenca del río Jubones. (Consultora: Ing. Agr. Blanca Rojas).

Mancomunidad de la cuenca del río Jubones y la red de organizaciones del Jubones (2006). Identificación de estrategias de gestión para la cuenca del jubones. (Consultores: Soc. Enrique Santos y otros).

Municipio de Cuenca, Universidad de Cuenca (PYDLOS) (2007). Propuesta teórica-metodológica para la construcción de políticas sociales del cantón Cuenca (con apoyo de la Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social).

PNUD (2001). Las tecnologías de información y comunicación para el desarrollo: informe sobre desarrollo humano Ecuador. Ecuador.

PROLOCAL y Universidad de Cuenca (PYDLOS) (2003). Sistema de Información ECUALOCAL, “Propuesta de ordenamiento territorial rural para el cantón San Lorenzo”. Molinet Eugenio.

Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) (2007). Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, Auspiciar la igualdad, la cohesión y la integración social y territorio-diagnóstico. Ecuador

Universidad de Cuenca (PYDLOS) (2006). Memorias del taller sobre la construcción de ECUALOCAL, llevado a cabo el 23 de octubre de 2006 en el cantón Santa Isabel, provincia del Azuay.

Universidad de Cuenca (PYDLOS) (2005). Informe final de ECUALOCAL, fase II, 2005-2006.

Notas

Notas de autor