Introducción

Analizar la manera en que el vínculo intelectuales- poder influyó durante los años 1983 y 1989 en el diseño de la política exterior de la Argentina, en particular en uno de los principales objetivos de la misma -impulsar la integración del país con Latinoamérica-, supone atender a dos cuestiones íntimamente relacionadas entre sí, es decir, al contexto interno y externo y a los actores que formularon tal objetivo. En orden a la primera cuestión, considera necesario tener presente la herencia de la última dictadura en el marco de la agudización del conflicto Este- Oeste. Respecto de la segunda cuestión, reflexiona en torno a la relación entre un político, Raúl Alfonsín, y un grupo de intelectuales quienes combinaron sus conocimientos con un compromiso político- social. En este sentido, se sigue la concepción de intelectual de Antonio Camou (1997, p. 57) y de Carlos Altamirano (2008, p. 10).

La hipótesis que plantea es que el objetivo de la integración ya estaba presente en el político y en los intelectuales con anterioridad a las elecciones de octubre de 1983. Pero, ¿pudieron concretarlo? Intentar dar respuesta a este interrogante conduce a relacionarlo con otros: ¿cómo confluyeron ambos actores?; por qué el presidente decidió designar a uno de ellos, Dante Caputo, al frente del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y a otro de ellos, Jorge Federico Sábato, como viceministro de dicha cartera?; ¿qué interpretación realizaron el político y los intelectuales acerca de la integración con Latinoamérica?; ¿la tradujeron en acción política?

Desde lo teórico, el trabajo se apoya en la categoría analítica de Robert Putnam (1996) “la lógica de los juegos de doble nivel”, según la cual para explicar una política exterior no debe descuidarse la dimensión nacional de la acción externa. A su vez, desde el punto de vista metodológico, utiliza como fuentes primarias principalmente artículos de las revistas Argumento Político . El Bimestre Político y Económico, discursos de Alfonsín y de Caputo, entrevistas y material del Fondo Jorge Federico Sábato. En definitiva, se pretende echar luz a la historia de las relaciones internacionales y de la integración regional de América Latina haciendo hincapié en el vínculo intelectuales- poder durante los años del gobierno de Raúl Alfonsín en la Argentina.

Trayectorias y pensamientos que confluyen

Las décadas de mil novecientos sesenta y setenta fueron particularmente complejas en el país. Los golpes de estado, en especial los de 1966 y 1976, dejaron huellas profundas en todos los aspectos, tanto sociales, económicos y políticos como culturales, contribuyendo a ahondar la crisis de legitimidad que había caracterizado la política desde el golpe de 1955, en el marco de un mundo bipolar cuyo conflicto Este- Oeste repercutía de modo especial en América Latina. En esas décadas, la política norteamericana hacia la región buscaba evitar toda forma de penetración soviética o cubana, de la mano de la concepción de la seguridad continental.

Fue en ese período que Raúl Alfonsín repensó el papel de la Unión Cívica Radical (UCR en adelante), reflexionando junto a otros correligionarios, entre los cuales se destacaba Jorge Roulet, acerca de la posibilidad de construir un radicalismo diferente. Roulet era ingeniero y cursó estudios de posgrado en París entre los años 1964 y 1967.¹ En este último año y ya de regreso al país, presidió el Centro de Investigaciones de Administración Pública (CIAP) en el Instituto Torcuato Di Tella, desde el cual convocó a varios intelectuales, entre ellos a Jorge Federico Sábato y a Dante Caputo.

Sábato era abogado y conoció a Roulet mientras completaba sus estudios de posgrado en Ciencias Políticas en la Universidad de La Sorbona, en París. Allí también contactó con Caputo, quien estaba realizando el doctorado en Sociología Política en la misma Universidad, luego de haber obtenido la licenciatura en Ciencia Política en la Universidad del Salvador y la maestría en Relaciones Internacionales en la Fletcher School of Law and Diplomacy, Boston. Ambos trabaron una gran amistad y, al regresar Caputo a la Argentina en 1972, fue Sábato quien lo contactó con Roulet y con el CIAP (CAPUTO, 2015; entrevista, 5 marzo 2017]). También por intermedio de Roulet conocieron a Alfonsín y establecieron un vínculo que perduraría en el tiempo.

Para entonces, Alfonsín se encontraba participando junto con Roulet de la revista Inédito.² Usaba el seudónimo Alfonso Carrido Lura y esgrimía un discurso muy distinto del hegemónico (GALLO, 2006, p. 82-97). Por añadidura y como corolario de su proceso de reflexión, en 1972 fundó un movimiento progresista dentro de la UCR llamado originariamente Movimiento Renovador y luego Movimiento de Renovación y Cambio, con mucha prédica entre los estudiantes radicales y la juventud del partido. A partir de esta instancia, fue gestando un liderazgo muy distinto del de la conducción partidaria en manos de Ricardo Balbín y su Línea Nacional.

En los siguientes años de la década de mil novecientos setenta, y sobre todo durante la triste y muy terrible etapa del autodenominado Proceso de Reorganización Nacional, siguió profundizando sus reflexiones. Así, entre 1976 y 1978, a escasos meses del golpe de estado, Alfonsín fundó y dirigió la revista Propuesta y Control. Roulet, Sábato y Caputo participaron en ella. Su primer editorial titulado “En busca de un destino” estableció los objetivos de la misma: defensa de los derechos humanos y “destino democrático y republicano” (GALLO, 2006, p. 115-117). Paralelamente, Alfonsín integró la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos (APDH), fundada en 1975.

Mientras tanto, para este mismo año el CIAP se escindió del Instituto Di Tella y se constituyó el Centro de Investigaciones Sociales sobre el Estado y la Administración (CISEA).³ Dirigido por Jorge Schvarzer,⁴ contó entre sus investigadores titulares con Roulet, Caputo y Sábato.⁵ Alfonsín concurría a menudo a sus reuniones. De carácter interdisciplinario y ámbito de debate y elaboración intelectual, su propósito consistió en “analizar, comprender y explicar el papel del Estado y de la Administración Pública en América Latina con el objeto de contribuir al mejoramiento de las condiciones económicas, sociales y políticas del medio en que actúa.” (FONDO JORGE FEDERICO SÁBATO, 1985, s/p). La preocupación por el ámbito latinoamericano estaba presente, siendo la temática central el poder y su ejercicio en el marco del problema de la democracia.

En este sentido, si los temas del desarrollo sostuvieron la primera profesionalización de la economía, y los de la modernización y la dependencia acompañaron la implantación de la sociología, “el autoritarismo y su contracara, las condiciones y los obstáculos para regímenes democráticos, ha operado […] como el suelo de una nueva legitimidad de la ciencia política” (VEZZETTI, 2018, p. 347-348). En efecto, las reflexiones y debates del CISEA en torno a la democracia y el autoritarismo reflejaron un clima de época, a la vez que hicieron evidentes una gran capacidad de gestar pensamiento y de concebir la acción política. Así, el vínculo entre Alfonsín y el CISEA fue parte de un momento muy particular en que se estableció una relación entre un político y los intelectuales. De hecho, aquél tuvo la íntima convicción de la necesidad de “una nueva comunicación entre el radicalismo y los intelectuales que estaban investigando, reflexionando y pensando la época que se vivía, los tiempos que estábamos tratando de dejar atrás y los que nos esperaban.” (ALFONSÍN, entrevista, 26 mayo 2000).

Tal convicción lo condujo a asistir en 1978 a un seminario sobre el futuro de la democracia organizado por el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) realizado en San José de Costa Rica, el cual implicó “la puesta en escena de la idea democrática en la región y en el ámbito intelectual” (LESGART, 2002, p. 165). Alfonsín comenzó entonces a tener un progresivo acercamiento con grupos de intelectuales, varios de los cuales se encontraban aún en el exilio (BASOMBRÍO, 2012).

Hacia 1981 y, en el marco de sus reuniones con intelectuales del CISEA, principalmente con Roulet, con Sábato y con Caputo, Alfonsín (1981) escribió La cuestión argentina, donde propuso formular una “nueva política”, lo que implicaba refundar la democracia, respetar el pluralismo y el disenso y recortar la influencia de las corporaciones. Su proyecto se orientaba a la construcción de un amplio consenso que hiciera gobernable y transformable democráticamente al país en una sociedad que, hasta entonces y por razones estructurales, había devenido en facciosa y en promotora de salidas autoritarias (ALFONSÍN, 1981, p. 185).⁶

En ese mismo año 1981 moría Ricardo Balbín, presidente de la UCR, mientras la figura de Alfonsín iba adquiriendo cada vez mayor protagonismo dentro y fuera del partido. Además, el político percibía los cambios que se gestaban en Europa con la asunción de los socialistas en Francia, de la mano de François Mitterand en 1981 y en España, de la de Felipe González en 1982. Para inicios de este año, el CISEA decidió crear una revista, El Bimestre Político y Económico, dirigida originalmente por Caputo y Schvarzer, con los objetivos de “contribuir a la comprensión del pasado inmediato, reanudar una de las tantas cosas perdidas en estos años: el debate sobre el futuro y contribuir a pensar un poco mejor lo que nos sucede” (EL BIMESTRE POLÍTICO Y ECONÓMICO, 1982, p. 1 y 72). Esta publicación significó en la práctica un frente de acción política.⁷

Cuando en abril de 1982 el régimen militar presidido por el general Galtieri invadió las islas Malvinas y sobrevino la guerra, Alfonsín se opuso de inmediato a la misma. Para entonces, las reuniones entre él, Roulet, Caputo y Sábato tenían lugar en una oficina de la calle Santiago del Estero, y terminada la guerra, en la calle Perú.⁸ En sus discusiones quedó en claro la necesidad de exponer ante la opinión pública una oposición a la guerra y denunciar el uso de los intereses nacionales por parte de la dictadura como una herramienta para permanecer en el poder. Y, además, exigir el cese del régimen.

En julio de 1983, la Convención Nacional de la UCR aclamó la fórmula Raúl Alfonsín- Víctor Martínez como candidata del partido para competir en las elecciones nacionales de ese año. Caputo decidió, entonces, editar la revista Argumento Político, la cual se posicionó a favor de la candidatura de Alfonsín, ponderó su liderazgo suprapartidario y se convirtió en un órgano de la campaña alfonsinista (BASOMBRÍO, 2020). Queda en evidencia el estrecho vínculo que se formó entre Alfonsín y los intelectuales en cuestión. Coincidían en la crítica hacia el pasado y en la centralidad de la defensa de la democracia y de los derechos humanos. ¿También lo hacían respecto de los lineamientos sobre política exterior?

Sin duda, el lugar de la Argentina en el mundo, sobre todo después del aislamiento internacional que supuso la guerra de Malvinas, fue una preocupación constante en ellos: Alfonsín consideraba que la transición hacia la democracia no tenía futuro como un fenómeno solitario. En este sentido, al escribir Ahora, mi propuesta política (ALFONSÍN, 1983), propuso crear un organismo, la internacional democrática latinoamericana, conformada por partidos que bregaran por la libertad, justicia e igualdad, actuando “hacia adentro para apuntalar todas las luchas democráticas del continente, y hacia afuera, con el propósito de influir sobre los dirigentes democráticos de Europa y los Estados Unidos” (ALFONSÍN, 1983/2018, p. 38).

Es evidente que Alfonsín no podía pensar el éxito del proceso de democratización interno sin una política exterior que mostrase a la Argentina luchando por el de toda la región. La ya aludida “lógica de los juegos de doble nivel” entraba en escena. En el mismo sentido, Caputo y Sábato sostenían que la transición hacia la democracia suponía diseñar e implementar una “estrategia política de protección”, es decir, que los países latinoamericanos convivieran con instituciones que les aseguraran un marco de participación popular a fin de que el conflicto Este- Oeste no los siguiera tomando “como uno de sus campos preferidos de batalla”. Afirmaban la necesidad de buscar una acción conjunta de América Latina ante el problema de la deuda externa y hacían hincapié en la integración de la región (FONDO JORGE FEDERICO SÁBATO, 1983, p. 7- 8).

Por tanto, el objetivo de la integración con Latinoamérica estaba presente en el político y en los intelectuales en el marco del debate acerca de la implementación de la democracia en el subcontinente. Dada la confluencia de sus pensamientos, no es de extrañar que luego de su triunfo electoral Alfonsín designara a Caputo como ministro de Relaciones Exteriores y Culto y a Sábato como viceministro de la misma cartera poco tiempo después, en septiembre de 1984. Por añadidura, Elva Roulet (entrevista, 11 jul. 2019)⁹ sostiene que “Raúl tuvo un deslumbramiento por la vivacidad de Caputo”, y Alberto Ferrari (1987, p. 294) afirma que “la elección recayó en Caputo por su amistad con algunas personalidades europeas, en especial con el historiador francés Alain Rouquié.”.

Sin embargo, dentro de la UCR tales nombramientos causaron sorpresa. Si bien ambos intelectuales estaban afiliados al partido, muchos de sus dirigentes los miraban con desconfianza por no provenir del tronco partidario y por sus actitudes críticas. Al respecto, Caputo reconocía el talento de aquellos para el “armado político” pero nó para las “recomendaciones estratégicas” (CAPUTO, 2015, p. 70-71).¹⁰ ¿Cómo colaborarían con el presidente para llevar a la práctica los pensamientos y reflexiones que venían realizando desde sus primeros encuentros en el entorno del CIAP?

De las ideas a la acción política

En la mecánica del “juego de doble nivel”, la preocupación principal de la administración alfonsinista fue garantizar la estabilidad de la democracia interna asociada a una política exterior acorde. Las circunstancias de la coyuntura eran sumamente complicadas: la pesada herencia de la última dictadura afectaba las relaciones internacionales del país en varios sentidos. Al aislamiento y desconfianza del mundo exterior por la Guerra de Malvinas, se sumaban el brutal endeudamiento externo y la persistencia de hipótesis de conflicto con Chile por el canal de Beagle. Al respecto, el gobierno dictatorial no había aceptado ni el fallo de la Corona Británica de 1977, ni la opinión de la mediación papal en 1980, instancias que habían sido designadas de común acuerdo con Chile. Además, para 1983 pervivían regímenes militares en países vecinos. Brasil y Uruguay recién iniciarían sus transiciones a la democracia hacia 1985; Paraguay y Chile lo harían para 1989, lo cual explica en parte que Alfonsín no pudiera concretar su idea de conformar la internacional democrática latinoamericana.

Por añadidura, dos factores externos sumarían un “ámbito no benévolo” (JIMÉNEZ, 2010, p. 111) a la acción de la diplomacia alfonsinista: la última etapa de la agudización del conflicto Este- Oeste y su repercusión en América Central, y las políticas neoliberales del presidente Ronald Reagan en Estados Unidos y de la primera ministra Margaret Tatcher en Gran Bretaña, las cuales tendrían influencia en temas muy sensibles del gobierno, como se verá más adelante. En este complejo contexto se intentó llevar a la práctica el pensamiento que venía debatiéndose desde 1972, donde el objetivo de la integración latinoamericana ocupaba un lugar muy importante.

Durante el gobierno de Alfonsín la agenda externa fue central pues la política exterior era funcional a la finalidad principal, es decir, la consolidación institucional de la Argentina. Así, la Cancillería ocupó un rol clave en el proceso de elaboración y puesta en práctica de la política exterior. La toma de decisiones se concentró en la estrecha relación entre el presidente y la cúpula de dicha cancillería de la mano de Caputo y Sábato, quien para septiembre de 1987 se alejaría pues pasaría a presidir el Ministerio de Educación y Justicia. Ciertas iniciativas de Caputo provocaron tensiones con los altos cuadros de la burocracia. Al respecto, si bien el radicalismo contaba con diplomáticos de alto rango, algunos de los cuales fueron nombrados secretarios y subsecretarios,¹¹ Caputo proyectó en puestos claves a diplomáticos de rangos menores, lo que explicaría la existencia de las tensiones aludidas (DALBOSCO, 2014, p. 146-147; RUSSELL, 1990, p. 26). El canciller no ocultaba su ambición política y consideraba que él no era diplomático sino “el encargado político de las relaciones exteriores” (CAPUTO, entrevista, 5 marzo 2017).¹²

En ese proceso de elaboración y toma de decisiones, se optó por una política exterior orientada al no aislamiento, al no alineamiento y a una evaluación de la correlación de fuerzas que operaban en el sistema internacional, todo lo cual debió articularse con la reinserción en ese sistema, la consolidación del estado de derecho y la desactivación de focos de conflicto. Y el objetivo de la integración latinoamericana fue el escenario donde se pusieron en práctica iniciativas y políticas de cooperación. Al respecto, Alfonsín sostenía que los principios que guiarían la política exterior eran los de la soberanía nacional, la autodeterminación de los pueblos, la no intervención, la igualdad de los estados soberanos y la solidaridad latinoamericana. Aseguraba que el destino argentino estaba unido al de los “hermanos de América Latina” y que, para servir a la causa de la paz, debía otorgar un carácter prioritario a la relación con ellos. Además, afirmaba que la presencia de Latinoamérica en la comunidad internacional se vinculaba con la decisión de la participación del país en el Movimiento de Países No Alineados (NOAL) (ALFONSÍN, 1983/2018, p. 76-80).

Tales conceptos sobre política exterior serían una constante en el discurso alfonsinista elaborado en colaboración con Caputo. Por ejemplo, el presidente fundamentaba la opción por el NOAL por los impactos negativos que el conflicto Este- Oeste acarreaba para los países latinoamericanos e insistía en que América Latina era el área elegida como prioritaria. Además, señalaba que si el país extendía “sus brazos al mundo y en el mundo” tendría más puntos de apoyo, sería menos dependiente y significaría una “garantía para la estabilidad de la República y su democracia.” (ALFONSÍN, 1984/2018, p. 141-142). En el mismo sentido, Caputo (2015, p. 92; 108-109) hablaba de “una política de integración regional” unida a “una política de múltiples apoyos” y sostenía que en un mundo globalizado la “política exterior es otra forma de política interior”. Es decir, permanentemente la lógica del “juego de doble nivel” estaba presente. Lo local influía en el diseño de la política externa y a su vez, el contexto externo condicionaría esa misma política.

En ese juego de atender “dos tableros al mismo tiempo: el doméstico y el internacional” (PUTNAM, 1996, p. 79), una de las inmediatas preocupaciones fue cómo abordar el conflicto Este- Oeste. El diagnóstico que habían realizado Alfonsín, Sábato y Caputo era que tal conflicto había tomado a América Latina como uno de sus preferidos campos de batalla. Por tanto, consideraron urgente desmilitarizar los conflictos internacionales, lo que los condujo a resolver la cuestión del Beagle con Chile y a formular la estrategia respecto de las islas Malvinas. En ambos casos estuvieron presentes la finalidad de defender la democracia y la vigencia del estado de derecho a nivel interno y externo.

Respecto del conflicto con Chile, Alfonsín tenía contactos con dirigentes de los partidos opositores al régimen de Pinochet (de la democracia cristiana, del socialismo y del radical). Ellos apoyaban una resolución dado que percibían que la desaparición del conflicto sacaba una bandera a los sectores más reaccionarios del nacionalismo chileno. Alfonsín, además, basaba su discurso en torno a la construcción de la paz, sin referirse al gobierno de Pinochet (MARTÍNEZ, 2015, p. 82-85; ALFONSÍN, 1984/2018, p. 144). El presidente decidió abrir la cuestión del Beagle a la discusión pública y también usar un procedimiento de la democracia directa: una consulta popular no vinculante. Por tanto, el debate entre el canciller Caputo y el jefe del bloque de senadores del justicialismo, Vicente Leónidas Saadi, fue transmitido por la televisión; y la consulta del 25 de noviembre de 1984 ratificó que un 81,5% de los votantes respaldaba la aceptación de la propuesta papal. Al respecto, puede hablarse de “una política exterior democratizada” (MARTÍNEZ, 2015, p. 117).

De la desconfianza se pasaba a una nueva relación con Chile, basada en la negociación y la creación de mecanismos para solucionar los conflictos pendientes. El vínculo entre los países se afianzó cuando Caputo y el canciller chileno Jaime del Valle firmaron el Tratado de Paz y Amistad el 29 de noviembre de 1984 en el Vaticano, que fijó el límite desde el canal de Beagle hasta el pasaje de Drake al sur del cabo de Hornos. A partir de entonces los lazos con los sectores democráticos chilenos se intensificaron. Legisladores argentinos y chilenos –estos últimos habían cesado por el golpe de 1973- participaron en la Asamblea Parlamentaria Internacional “Por la Democracia en Chile”. Para 1986 formaron un Foro Permanente de Integración, espacio que articuló el Comando del NO y unificaría a la oposición democrática chilena para el plebiscito de 1988, que definió la salida del poder de Pinochet (MARTÍNEZ, 2015, p. 89).

En cuanto a las islas Malvinas, la Argentina se encontraba ante una situación de guerra perdida y con una escasa capacidad de presión internacional. Como contrapartida, el tema era de gran importancia tanto para la política interna del partido conservador británico y la ministra Tatcher, como para la política exterior de Gran Bretaña. En este marco, Alfonsín y Caputo sabían que la solución no sería inmediata y diseñaron la estrategia de reivindicar la soberanía argentina sobre las islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur, buscando apoyos internacionales para el inicio de negociaciones, para lo cual consideraron como pieza fundamental la acción en la Asamblea General de las Naciones Unidas. Creyeron que la exigencia británica de que Argentina declarase formalmente el cese de hostilidades no respondía al objetivo mayor de iniciar negociaciones, sino simplemente a una presión. Las hostilidades habían sido iniciadas sin declaración formal en 1982; por tanto, veían innecesaria la exigencia aludida desde el punto de vista jurídico y del derecho internacional. Caputo sostuvo que con esa exigencia los británicos simplemente “nos quieren torcer el brazo” y reiteró que la posición argentina era clara desde el inicio del gobierno de Alfonsín (ARGENTINA, 1984-1989, Entrevista del canciller con Bernardo Neustadt, 1988).

Ante la negativa del gobierno británico de iniciar negociaciones sobre soberanía, en los discursos del político y del intelectual permanentemente se aludió al tema con el fin de que no fuera olvidado, principalmente en los foros internacionales. En total coincidencia con Alfonsín, Caputo defendió la resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas que instaba a ambos países a negociar, posicionándose a favor de un arreglo pacífico, basándose en el derecho internacional que no admite la adquisición de territorios por medio de la fuerza, destacando que la negativa británica no se apoyaba en la razón y que la postergación de una solución conducía a crear intranquilidad en la comunidad internacional, precisando la “voluntad de paz” de la Argentina y dando el ejemplo de la resolución del conflicto con Chile desde 1984. También remarcando el apoyo de Latinoamérica a la posición de la Argentina. Y, además, haciendo hincapié en que la reivindicación de la soberanía estaba profundamente arraigada en los argentinos y era coherente con la concepción de la democracia como una filosofía total de la convivencia, tanto hacia adentro como hacia afuera del país (ARGENTINA, 1984-1989).

Es decir, el conflicto con Gran Bretaña quedó radicado en el debate en las Naciones Unidas. A pesar de que las ansiadas negociaciones no se concretaron, la estrategia desplegada provocó el aumento del apoyo a la posición argentina. En este sentido, a partir del Tratado de Paz y Amistad con Chile de 1984, este país votó a favor del reclamo argentino y se convirtió en su patrocinante en el Comité de Descolonización de la ONU. Algo similar sucedería con Brasil, como se analizará más adelante. Al mismo tiempo, el gobierno británico sufrió una derrota diplomática cuando en lugar de su candidata caribeña, Caputo ganó la presidencia de la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 1988. Se lamentaba de que varios medios y dirigentes políticos argentinos criticaran que se hubiera postulado. Sostenía que no eran concientes de la trascendencia que significaba para el país estar “en el centro del debate internacional” (FESQUET, 1988, p. 61).

En síntesis, la resolución del conflicto con Chile contribuyó al impulso de la integración latinoamericana y a la modificación de la actitud pro-británica chilena en los foros internacionales. La “política de integración regional” se mostraba unida a “una política de múltiples apoyos”. ¿Cómo se encararía el abordaje del conflicto Este- Oeste que se había agudizado en América Central?

Alfonsín y la cúpula de la Cancillería opinaban que en la medida en que se profundizara la crisis en Centroamérica y, particularmente en Nicaragua,¹³ se corría el riesgo de volver a introducir los fenómenos de insurgencia y contrainsurgencia, lo cual constituía una amenaza para asegurar el proceso de democratización y la seguridad misma de todos los países latinoamericanos. El derecho de no intervención y el de autodeterminación debían respetarse en pos de una solución (EL BIMESTRE POLÍTICO Y ECONÓMICO, 1985, p. 102- 105).¹⁴ Por tanto, decidieron respaldar al Grupo de Contadora, creado en 1983 e integrado por México, Panamá, Venezuela y Colombia, con el Grupo de Apoyo a Contadora. Éste se formó en 1984 con la presencia de Argentina, Brasil, Perú y Uruguay. Así, en diciembre de 1986, quedó conformado el G8 o Grupo de Río.

Tal estrategia condujo a una disidencia con los Estados Unidos, con quien Argentina pretendió instaurar una relación que no supusiera un alineamiento automático. La administración Reagan consideraba a Nicaragua como parte de su “cuarta frontera”, como un problema de seguridad nacional, que debía ser resuelto por Estados Unidos. Aplicaba el enfoque propuesto por la embajadora norteamericana ante las Naciones Unidas, Jeane Kirkpatrick, según el cual había que distinguir entre dictaduras “buenas y aceptables” de las “malas e inaceptables”, y presionaba a que las facciones en pugna iniciaran negociaciones vía bloqueo (FONDO JORGE FEDERICO SÁBATO, 1984, p. 1).

En contra de esta postura, Caputo afirmaba que a cuarenta años de la fundación de las Naciones Unidas había “importantes logros” y “agudas frustaciones”, derivadas de “nuevas formas de colonialismo, surgidas de la enorme desigualdad entre los países tecnológicamente avanzados y aquellos en desarrollo”, dando el ejemplo del problema centroamericano. Proponía la necesidad de “equidistancia de los bloques, no intervención y no interferencia en los asuntos de otros países, solución pacífica de las controversias, igualdad jurídica de los estados”, y destacaba la formación del Grupo de Apoyo a Contadora que mostraba la “voluntad política y la capacidad de concertación de América Latina para alcanzar desde una perspectiva propia, una solución negociada y duradera al conflicto centroamericano” (ARGENTINA, Discursos de Dante Caputo, 1985, s/p.).

La “voluntad” y “capacidad de concertación” aludidas resultaron efectivas: el trabajo del G8 o Grupo de Río sentó las bases para los Acuerdos de Paz firmados en Esquipulas, Guatemala, en 1986 y en 1987, por los presidentes de Costa Rica, Honduras, Nicaragua, El Salvador y Guatemala,¹⁵ que permitieron la pacificación de Centroamérica. La relación política integrada entre las naciones latinoamericanas mostraba la fortaleza de la actuación en conjunto y así contrabalanceaba la asimetría de poder.

¿Se obtendría algo similar respecto del problema de la deuda que tanto afectaba a América Latina? Cuando en agosto de 1982 estalló la crisis de la deuda en México, que se declaró en cesación de pagos, muchos países latinoamericanos estaban prácticamente en bancarrota. En 1979 se había producido el aumento de las tasas internacionales de interés, mientras caían los precios de las exportaciones. El sistema financiero internacional realizó un tratamiento del problema de los países deudores como un problema de insolvencia, no de iliquidez; de falta de efectivo pero de potencial capacidad para saldar las deudas. Esto sólo los hizo endeudar más, perpetuando sus obligaciones de pagos externos. Entre tanto, los bancos ganaban tiempo para sanear sus carteras, hasta que su solvencia no dependiera más de la posibilidad de que los deudores quedaran en cesación de pagos. En Argentina la deuda externa fue, además, una grave y pesada herencia de la última dictadura: gran parte del endeudamiento había sido realizado por el sector privado quien no hizo inversiones productivas, sino que alimentó el circuito especulativo con la complicidad de la dictadura.

En este marco, inmediatamente ganadas las elecciones, Alfonsín y Caputo decidieron iniciar conversaciones con el presidente del Brasil. El canciller viajó a Brasilia en diciembre de 1983 y se entrevistó con el entonces presidente de facto, João Figueiredo. En marzo de 1984 ambos presidentes acordaron apelar conjuntamente a otros colegas latinoamericanos para formular una propuesta colectiva contra el alza quincenal de las tasas de interés internacionales. Se unieron los presidentes de Colombia, Venezuela, México, Perú y Bolivia. Para el mes de mayo, ya eran once los países representados en una reunión que tuvo lugar en Cartagena de Indias, Colombia. Así nació el Consenso de Cartagena que, en julio de 1984, elaboró una carta de intención haciendo un llamamiento a la “actitud de corresponsabilidad en la solución al problema de la deuda […] incluyendo plazos, períodos de gracia y tasas de interés compatibles con la recuperación del crecimiento económico” (MARTÍNEZ, 2015, p. 65).

En consonancia, Alfonsín y Caputo en varios de sus discursos se pronunciaban en contra del efecto negativo para la Argentina y Latinoamérica de las políticas proteccionistas, del aumento de las tasas de interés, de la caída de los precios de las materias primas. Y se mostraban a favor de avanzar en la búsqueda de soluciones que permitieran capturar parte de los recursos destinados al pago de los servicios de la deuda externa. También hacían un llamamiento a los países industrializados para que responsablemente se comprometieran a eliminar los factores de perturbación que generaba la crisis de endeudamiento, la cual comprometía el futuro de la democracia en la región.¹⁶

Como ya había sucedido a propósito de la estrategia para el abordaje del conflicto en el caso de América Central, la propuesta argentina para el tratamiento de la deuda externa también generó disidencias con Estados Unidos, quien se oponía a una concertación multilateral en el marco del Consenso de Cartagena y buscaba reducir el problema a cuestiones bilaterales entre cada país y la banca acreedora. Como ya fue señalado, las políticas neoliberales de Reagan y de Tatcher influyeron en contra del éxito de un tema muy sensible para los latinoamericanos, dado que apoyaron al Fondo Monetario Internacional, al Banco Mundial y a la banca acreedora. A esto se sumaba que la Europa socialdemócrata tampoco dio soluciones de fondo y dejó la última palabra a esos organismos. Además, en el ámbito interno la administración alfonsinista no supo coordinar las acciones de los ministerios especialmente implicados, en particular los de Relaciones Exteriores y Economía, mientras el presidente observaba cómo su propuesta de creación de la internacional democrática latinoamericana se hacía inviable.

En sus últimos discursos Alfonsín refleja todo esto: reconocía el fracaso en la solución al problema de la deuda sosteniendo que, desde la crisis de 1982, la situación no había mejorado para los países deudores, que las perspectivas no eran alentadoras y que los organismos internacionales “parecen creer que es más fácil reducir rápidamente el déficit fiscal en nuestros países que en las naciones más ricas del mundo.” (ALFONSÍN, 1988/2018, p. 2). Y también reconocía “errores de diagnóstico”, de “mal cálculo de los tiempos” e insistía en la presencia de “obstáculos y dificultades objetivas” como la caída de precios de productos agropecuarios y el manejo “casi usurario” de las tasas de interés “desde los centros del poder económico internacional” (ALFONSÍN, 1989/2018, p. 295; 299-300). Es decir, era conciente de que la crisis económica que había recibido no había sido resuelta y asumía la responsabilidad de los errores cometidos.

Respecto del “mal cálculo de los tiempos”, había existido cierta tensión con Caputo. Éste había sido partidario de declarar, a través del Consenso de Cartagena, una moratoria de la deuda para 1984. Sin embargo, a su juicio, Alfonsín no apoyó suficientemente las iniciativas en este sentido del entonces ministro de Economía, Bernardo Grinspun, mientras el FMI y los bancos acreedores rápidamente negociaban por separado con cada país deudor (CAPUTO, 2015, p. 126-140). La cuestión de la deuda externa era sumamente compleja y se hizo evidente la imposibilidad del Consenso de Cartagena para torcer la asimetría de poder con los centros económicos internacionales.

En cambio, el acercamiento que Alfonsín y Caputo venían produciendo desde diciembre de 1983 con el Brasil, sí sería exitoso en términos de integración política y económica. Se trató de un proceso gradual que se fue profundizando cuando Brasil se encaminó hacia su transición democrática. En ese sentido, el año 1985 fue clave: en las elecciones del mes de enero triunfaba la fórmula Tancredo Neves- José Sarney. Al poco tiempo, ante la enfermedad y posterior fallecimiento del primero, Sarney asumía la presidencia. En el mes de mayo, se reunían en Buenos Aires los cancilleres Caputo y Olavo Setúbal. Anunciaron ampliaciones de compras de trigo, petróleo y gas por parte de Brasil a la Argentina. El 30 de noviembre, los presidentes Alfonsín y Sarney firmaban la Declaración de Foz de Iguazú la cual explicitaba las posiciones coincidentes en torno a cuestiones como el Consenso de Cartagena, el Grupo de Apoyo a Contadora, la creación de la Zona de Paz y Cooperación en el Atlántico Sur y el aval de Brasil a la posición argentina sobre las islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur en las votaciones en la Asamblea General de las Naciones Unidas.

Con este documento ambos presidentes suplantaban la rivalidad y la desconfianza que habían guiado las relaciones entre sus respectivos países por la cooperación. Así como sucedió luego de la firma del Tratado de Paz y Amistad con Chile, también entonces la Argentina conseguía otro valioso apoyo latinoamericano para su política respecto de Malvinas. La corriente de mutua simpatía y afecto existente entre Alfonsín y Sarney fue muy importante en este paulatino proceso de integración. Las cartas cursadas entre ambos así lo confirman (FONDO JORGE FEDERICO SÁBATO, 1987, s/p.).

A partir de entonces, durante 1986 quedó constituído el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE) que incluyó la firma de veinticuatro protocolos para la desgravación arancelaria. Luego ambos presidentes suscribieron el Acta de Integración y Cooperación Argentino- Brasileña, que contemplaba la incorporación de Uruguay, y otros doce protocolos bilaterales. En el mes de diciembre se concretó la Declaración Conjunta de Brasilia en Materia Nuclear, colocando el tema nuclear en el plano de la integración y del afianzamiento de la paz, para lo cual constituyeron un mecanismo conjunto de control. Entre 1987 y 1988 Alfonsín y Sarney visitaron la planta argentina de uranio enriquecido en Pilcaniyeu y el Centro de experimentación Aramar en Iperó (FONDO JORGE FEDERICO SÁBATO, 1986, s/p.). En varios de sus discursos en los foros internacionales, Caputo daba garantías de que el desarrollo nuclear no sería usado con fines bélicos. Junto con Alfonsín y con las autoridades brasileñas, consideraba que favorecería la capacidad para el desarrollo tecnológico autónomo (FONDO JORGE FEDERICO SÁBATO, 1986, s/p.).

La fase final del proceso de integración tuvo lugar hacia 1988 con la firma del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo (TICD) en noviembre de 1988, que estableció la eliminación de barreras arancelarias y no arancelarias entre Argentina y Brasil en un plazo de diez años. Y también con la firma del Acta de Alvorada en Brasilia con la presencia del presidente de Uruguay, Julio María Sanguinetti, que inició la integración tripartita. Todo este proceso conduciría a la conformación del MERCOSUR en marzo de 1991.

En síntesis, Alfonsín y Caputo instalaron .ideas que a los cortoplacistas les parecieron ilusorias: […] la integración efectiva con Brasil y Uruguay. (ALFONSÍN, 1989/2018, p. 302). Es decir, lo que venían pensando desde sus encuentros iniciales acerca de la integración de Argentina con Latinoamérica, pudo concretarse en esta región y dar frutos en lo inmediato.

Conclusiones

Años antes de convertirse en presidente, Alfonsín y Caputo reflexionaban y escribían acerca de la importancia de lograr una integración con Latinoamérica para enfrentar los desafíos que implicaba sentar las bases de un nuevo estado de derecho y superar las consecuencias pos- dictatoriales. No lo hicieron en soledad sino debatiendo con otros intelectuales, principalmente en el ámbito del CIAP y del CISEA y en estrecha colaboración con Sábato. Sin dudas, durante los años del gobierno de Alfonsín se estableció un vínculo muy particular entre el político y los intelectuales que dirigieron la Cancillería, vínculo de continuidad que implicó que cada uno de los actores optara por el otro. Más allá de que existieran tensiones con dirigentes del partido, y de que Caputo disintiera con el presidente respecto del manejo de la deuda externa, tanto él como Sábato le brindaron apoyo permanente.

Las decisiones que tomaron en conjunto sobre política externa no descuidaron la dimensión nacional de su accionar. Por tanto, fue posible aplicar en el análisis realizado la lógica del “juego de doble nivel”: el político y los intelectuales interpretaron la integración de la Argentina con América Latina como prioritaria y en estrecha relación con la finalidad central de garantizar el éxito del proceso de democratización. Consideraron que éste peligraba si subsistían hipótesis de conflicto, si el país no ampliaba sus apoyos, si persistía la agudización del conflicto Este- Oeste en América Central, si no se planteaba multilateralmente la cuestión de la deuda externa, si no se instauraba un nuevo paradigma que suplantara la desconfianza en las relaciones con Chile y con Brasil.

Pero en la lógica del “juego de doble nivel”, también el contexto externo condiciona lo diseñado en la política externa. Así quedó demostrado con la negativa de Gran Bretaña a iniciar negociaciones por Malvinas y con el fracaso de la pretendida solución multilateral a la cuestión de la deuda, en gran medida causado por las políticas de Tatcher y Reagan y por la falta de apoyo de los gobiernos socialdemócratas europeos, además de los errores cometidos por la administración alfonsinista.

Así, el impulso a la integración de la Argentina con Latinoamérica, se concretó principalmente en iniciativas de cooperación y de acercamiento que resultaron más exitosas en el aspecto político que en el económico, con excepción del camino abierto a la constitución del MERCOSUR. Por tanto, en el complejo marco de las relaciones intelectuales- poder, si bien a Caputo y a Sábato les fue posible bajar del mundo de las ideas al de la práctica política, en ese proceso pudieron advertir las dificultades para operar sobre la realidad.

Fuentes primarias

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CAPUTO, Dante. Entrevista [5 marzo 2017]. Entrevistador: M. C. Basombrío

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EL BIMESTRE POLÍTICO Y ECONÓMICO, año 4, n. 20, marzo-abr. 1985

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