Introducción

En la Argentina, la proporción de personas migrantes, solicitantes de asilo o refugiadas representa, según estimaciones actuales, cerca del 4,9 % de la población del país (Organización de las Naciones Unidas [ONU], 2020). Según los datos de la Encuesta Nacional Migrante de Argentina, existe un leve predominio femenino del orden del 53 % sobre los varones (45 %) y una comunidad LGTBI+ que alcanza el 2 %. En cuanto a su origen, a la histórica migración proveniente de Paraguay, Bolivia y Chile, se ha sumado, en las últimas décadas, el arribo de colectivos migratorios de otros países de la región latinoamericana, como Perú, Colombia, Cuba, Haití, República Dominicana, y extrarregionales (de Corea, China, Senegal). Desde 2015, una nueva migración proveniente de Venezuela ha cobrado relevancia, ubicándose, desde 2018, primera en la lista de solicitudes de radicación en este país. Así, con un total aproximado de 2.212.879 personas en situación de movilidad internacional (ONU, 2020), Argentina sigue constituyendo, en términos absolutos, el país con mayor stock migratorio de toda América Latina.

Respecto de las condiciones de vida de esta población, en 2019 la Organización Internacional para las Migraciones (en adelante, OIM) señaló que la incidencia de la pobreza entre las personas en situación de movilidad internacional en Argentina superaba, al menos en cinco puntos porcentuales, a la de sus pares nacionales. Específicamente, demostró que el impacto de la pobreza en los hogares donde al menos una persona es migrante es del 25,6 %, proporción considerablemente superior a la que se registra en los hogares sin migrantes (20,8 %). Del mismo modo, la situación de indigencia también se reveló más acusada para los colectivos extranjeros, afectando al 6,3 % de los hogares en los que al menos un miembro es migrante frente a un 4,1 % para el caso de los hogares sin presencia de personas de origen extranjero. Un cálculo más reciente de la ONU indica que, sobre los 2,2 millones de personas migrantes, 800 mil se encontrarían bajo la línea de pobreza (más del 36 %), con especial afectación de mujeres y niñas, niños y adolescentes (ONU, 2020).

Como intentaremos demostrar en este artículo, estas condiciones estructurales de desigualdad y vulneración socioeconómica padecidas por un sector significativo de la población en situación de movilidad internacional en el país se vieron seriamente agravadas durante la pandemia.

Este artículo busca analizar de qué manera la crisis sanitaria por COVID-19 y las medidas que desplegó el Estado para enfrentarla impactaron en la integración económico-laboral de la población migrante en Argentina durante 2020, y, específicamente, en las posibilidades de sostener sus fuentes de trabajo e ingresos. Adicionalmente, se propone identificar, dentro de este grupo social, aquellos segmentos que han experimentado un impacto económico-laboral más acusado en función del análisis de variables tales como el tiempo de residencia en el país y su situación documentaria.

Dentro del campo interdisciplinar de los estudios migratorios, este trabajo se enmarca en la línea de investigación que busca describir y comprender la modalidad de integración de la población migrante, entendida como el proceso de incorporación multidimensional a la sociedad de acogida que abarca un amplio espectro de ámbitos como el social, cultural, laboral, habitacional, sanitario, educativo, de la seguridad social, etc. (Setién y Salleres, 2019). Dicha integración adopta modalidades que responden, por un lado, al comportamiento de la estructura estatal del país receptor en materia de políticas y prácticas que propician o no su incorporación a la sociedad de destino y su acceso a los distintos servicios y bienes públicos del territorio; y por otro, a las características mismas o perfil sociodemográfico de los colectivos extranjeros, sus trayectorias migratorias y el tipo de relaciones que desarrollan con las instituciones de la sociedad de acogida (De Lucas et al., 2008; González, 2021; López Sala, 2005; Medina Audelo, 2016; Nicolao, Debandi y Penchaszadeh, 2022; Setién y Salleres, 2019).

Ahora bien, dentro del abanico de dimensiones que contempla la integración de la población migrante, la presente indagación se focaliza en el ámbito económico-laboral. Aunque se busca promover una mirada integral de la migración, acorde a un enfoque de derechos humanos crítico de visiones reduccionistas e instrumentalistas de este fenómeno social complejo, el énfasis en los procesos de inserción laboral de esta población en los países de destino permite iluminar la base material, económica y concreta sobre la cual se performa en gran medida su integración en sentido amplio. La relación entre migración y trabajo ha resultado históricamente estrecha, pues las personas migrantes -independientemente de las causas por las cuales abandonaron sus países de origen, e inclusive al margen de poseer la condición de refugiados o solicitantes de asilo- apuntan como una constante al objetivo primario de trabajar en el país de destino. En general, la tasa de desocupación al interior de estos colectivos suele ser menor que entre los nacionales, aunque el empleo al que acceden resulta relativamente más inestable y precario, y se observa una mayor incidencia de la informalidad laboral entre sus filas como rasgo estructural (Márquez Covarrubias, 2010; OIM, 2020; OIT, 2015). Así, el mayor acceso relativo al trabajo por parte de la población migrante se produce a expensas de las características y condiciones de las ocupaciones a las que acceden (OIM, 2019), aspecto que se revela como punto de partida central para comprender sus reducidas posibilidades de sostenibilidad laboral durante la crisis sanitaria.

Este artículo se inscribe en la línea de distintas contribuciones que han indagado en cómo la pandemia afectó al colectivo migrante en Argentina, pero que han puesto el foco en otras variables como: la profundización de las desigualdades preexistentes y el ensanchamiento de la brecha entre nacionales y migrantes (Debandi y Penchaszadeh, 2020; Gavazzo y Penchaszadeh, 2020); las condiciones habitacionales que aumentan su vulnerabilidad en contextos de emergencia sanitaria (Di Virgilio, 2020); las limitadas posibilidades de continuidad educativa (Diez, Hendel, Martínez y Novaro, 2020); el agravamiento de los problemas para obtener la residencia y la documentación (Penchaszadeh, 2021); el impacto sanitario y epidemiológico (Penchaszadeh, Nicolao y Debandi, 2022); las estrategias de resistencia y lucha colectiva, y las lógicas de cuidado comunitario desplegadas para la supervivencia en este contexto (Alvites, Clavijo, Rodríguez Rocha y Sciolla, 2020; Alvites, Clavijo y Sciolla, 2021; Rosas, 2021).

Este artículo, en particular, busca no solo comprender de qué manera se vio profundizada la situación de desventaja estructural preexistente de los colectivos migrantes durante la pandemia y en el marco de las medidas que adoptó el país para enfrentar la crisis durante 2020, sino también visibilizar la agudización de estas desventajas en algunos segmentos específicos al interior de este colectivo, como aquellos que acreditan poco tiempo de residencia en el país o no han logrado acceder al documento nacional de identidad argentino (DNI). Adicionalmente, hace hincapié en cómo determinados mecanismos de exclusión que atravesaron la gestión de las políticas extraordinarias de contención socioeconómica que emprendió el Estado para paliar los efectos de la crisis socioeconómica desatada por la pandemia, terminaron volviendo aún más acusado el impacto económico sobre la población migrante.

El análisis que ofrecemos aquí se basa en un conjunto de fuentes de información y técnicas analíticas que combina procesamientos propios de fuentes primarias y secundarias, así como de informes técnicos elaborados por organismos internacionales especializados (ONU, OIM, otros). La principal fuente primaria utilizada es la Primera Encuesta Nacional Migrante de Argentina 2020¹ (en adelante, ENMA), que provee datos inéditos y específicos sobre el impacto de la pandemia en dimensiones clave para medir la integración local de la población migrante en el país (Debandi, Nicolao y Penchaszadeh, 2021). Esta información se complementa y contextualiza con los datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) de Argentina (2018-2020), así como con los datos publicados por departamentos dependientes del Estado Nacional u obtenidos a partir de pedidos de información pública ad hoc (a la Dirección Nacional de Migraciones, p. e.). Finalmente, la investigación incluye el análisis de un amplio corpus de documentos normativos que condensan tanto la política migratoria del país, como el conjunto de medidas adoptadas durante la emergencia sanitaria (leyes, decretos del Poder Ejecutivo Nacional, resoluciones, disposiciones).

El trabajo se organiza del siguiente modo: en el primer apartado se caracterizan las principales medidas adoptadas por el Estado argentino en 2020 para enfrentar la crisis sanitaria (cierre de fronteras internacionales, restricción de la circulación interna, medidas de contención socioeconómica, entre otras); en el segundo, se evalúan las consecuencias de la crisis sanitaria sobre la actividad laboral y la situación socioeconómica de los colectivos migrantes; y, en el tercero, se analiza la política pública de seguridad social y contención socioeconómica hacia la población migrante antes y durante la pandemia.

Políticas del Estado argentino frente a la emergencia sanitaria por COVID-19

Un primer aspecto específico a considerar, a la hora de analizar el impacto laboral y económico de la pandemia sobre la población en situación de movilidad internacional, es el cierre permanente, ininterrumpido y constante de las fronteras terrestres dispuesto por el gobierno argentino, a través del Decreto de Necesidad y Urgencia N° 260/20, del 12 de marzo de 2020 y sus posteriores modificaciones y normas complementarias, que rigió durante todo ese año (período que nos ocupa) e incluso más. En julio de 2021, todavía podía leerse en la página web de la Dirección Nacional de Migraciones (DNM):

El ingreso de extranjeros al territorio nacional está prohibido, salvo en casos que la Dirección Nacional de Migraciones autorice específicamente por alguna de las causas: reunificación familiar, trabajo, salud, razones humanitarias. Asimismo, las únicas vías de acceso son el Aeropuerto de Ezeiza, el Aeropuerto de San Fernando, el Aeroparque Jorge Newbery y la terminal Buquebus del puerto de Buenos Aires ya que las fronteras terrestres se encuentran cerradas.

Este estricto cierre de fronteras terrestres contrastó, sin embargo, con la política aplicada a nivel de las fronteras aéreas y del principal corredor fluvial Uruguay-Argentina. Aunque estos últimos tránsitos internacionales se vieron fuertemente limitados y centralizados, nunca fueron prohibidos ni suspendidos in toto. Durante 2020, estas fronteras aéreas y fluviales, con dinámicas espasmódicas más aperturistas, facilitaron la salida y la entrada de personas (migrantes residentes y nacionales) que quedaron varadas en Argentina u otros países; y permitieron los viajes por negocios y turismo de las clases acomodadas y altas que, primero, aprovecharon el período estival del norte, entre junio y septiembre de 2020 y, luego, se sumaron a la ola del turismo sanitario promovido por la política de vacunación generalizada de Estados Unidos, ya entrado el 2021. En el período analizado, se profundizó el consabido clasismo de las fronteras (Bauman, 2005; Mezzadra, 2005; Sassen, 2003; Vitale, 2004): esa doble vara que rige para los “de a pie” que migran a través de las fronteras terrestres, por un lado; y para las clases acomodadas y altas que circulan y viajan con relativa libertad a través de circuitos aéreos o fluviales, privilegiados, por el otro. Una doble vara que encuentra, aún hoy, su máxima expresión en el “pasaporte sanitario”, trazando el mapa del desigual acceso a vacunas a nivel mundial (Heller, 2021).

En su informe COVID-19 and the State of Global Mobility in 2020, la OIM (2021) señaló que durante el primer año de la pandemia se amplió la brecha entre quienes pudieron desplazarse de manera regular y segura y quienes no. Mientras que los migrantes y refugiados vieron seriamente limitada su capacidad de transitar, tanto a nivel nacional como internacional, empresarios, viajeros y turistas con recursos pudieron eventualmente cruzar todo tipo de fronteras y sortear distintos obstáculos durante este mismo período (OIM, 2021, p. 3). A su vez, el informe indica que estas restricciones al movimiento han contribuido a volver aún más peligrosos los cruces de frontera en el caso de poblaciones en situación de vulnerabilidad socioeconómica, favoreciendo la trata y el tráfico y, podría añadirse, la clandestinización e irregularización de la migración (Domenech, 2020a, 2020b): al no poder ingresar por pasos habilitados, las personas obligadas a migrar (ya sea para escapar de violencias, desastres naturales y privaciones económicas, o simplemente para poder retornar a sus hogares o reencontrarse con sus familias) se vieron obligadas a utilizar pasos clandestinos, exponiéndose a situaciones peligrosas, que se tradujeron más adelante en serias dificultades para avanzar en su regularización e integración local por no poder certificar un ingreso formal al territorio (Heller, 2021; Herrera, 2021; Trpin y González, 2021).

Además de las restricciones impuestas a nivel de la circulación internacional, también la circulación interna (a escala nacional y local) se vio drásticamente restringida en los períodos más álgidos de la pandemia. En la Argentina, el Aislamiento Social Preventivo Obligatorio (ASPO), establecido mediante el Decreto N° 297/20 y sus diferentes prórrogas y actualizaciones, se aplicó prácticamente durante todo el 2020.² Desde marzo hasta noviembre (inclusive) de ese año, todos los habitantes, incluidos quienes se encontraban transitoriamente en el país, debieron permanecer en sus domicilios, solo pudiendo circular para realizar compras elementales, trabajos considerados esenciales o exceptuados, con determinadas flexibilidades que se administraron en función de un sistema de fases que categorizaba cada zona del país según nivel de transmisión del virus.

En este lapso observado, se implementaron también políticas tendientes a reducir el impacto de las restricciones a la circulación en el plano socioeconómico y productivo, como el Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (Decreto N° 332/2020 y normas modificatorias), el Programa Nacional de Inclusión Socioproductiva y Desarrollo Local “Potenciar Trabajo” (MDS Resolución 121/2020) y el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE, mediante el Decreto 310/2020). Sin embargo, estas políticas, lejos de universalizarse, se vieron supeditadas en la regla y en la práctica a ciertas condiciones de regularidad documentaria y antigüedad en el país, siguiendo una tradición administrativa previa que rige para el acceso a programas y beneficios públicos (Cerabona y Ormar, 2020; Debandi, Nicolao y Penchaszadeh, 2021; Gavazzo y Penchaszadeh, 2020; OIM, 2018; Penchaszadeh, 2021). A nivel retórico, a su vez, estos programas hicieron gala de una visión fuertemente nacionalista. Solo a modo de ejemplo, en la fundamentación del IFE pudo leerse:

(…) resulta indispensable disipar la situación de angustia e incertidumbre que genera la imposibilidad de ir a trabajar para garantizar el sustento económico necesario para millones de familias argentinas, creando para ello el Ingreso Familiar De Emergencia (IFE) para los sectores más vulnerables de nuestra sociedad. (Decreto 310/2020, resaltado de las autoras)

No cabe duda de que la inclusión de la población migrante en el conjunto de medidas de contención socioeconómicas desarrolladas por el Estado argentino debió garantizarse desde el comienzo, tanto por razones ético-humanitarias (puesto que las personas migrantes cuentan con el reconocimiento de un amplio abanico de derechos con total independencia de su situación migratoria o documentaria en este país), como por razones estratégico-sanitarias (en tanto que el ASPO solo podía ser efectivo si todas las personas “no esenciales” se encontraban en situación de poder cumplirlo y acatarlo). En un contexto de fronteras cerradas y de inmovilidades forzadas, la inclusión de esta población “cautiva” en las políticas de contención socioeconómica debería haberse garantizado de manera integral.

Vale aclarar en este punto que, dadas las restricciones en el cierre de fronteras internacionales (e inclusive de la movilidad interjurisdiccional dentro de Argentina), la posibilidad de retorno a los países de origen no se presentó como una opción factible para el grueso de los colectivos migrantes, al menos para el período más álgido de la pandemia en el que se concentra este estudio.

Situación laboral de la población migrante durante 2020: desempleo, subempleo e informalidad

Como ilustra el Gráfico 1, para el año 2018, la tasa de desocupación de la población migrante en Argentina era un punto porcentual menor que entre los nacionales (8 % vs 9,1 %), e incluso presentó una brecha más amplia en 2019 (7,6 % vs 9,9 %, respectivamente). Sin embargo, esta tendencia se invirtió durante el 2020, en el marco de la crisis sanitaria, aumentando casi cinco puntos la tasa de desocupación de los migrantes y superando, en esta ocasión, a la de los nacionales.

Gráfico 1
Tasa de desocupación del 3^er trimestre 2018-2020
Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta Permanente de Hogares (3er trimestre) 2018-2020

En lo que respecta a la precariedad laboral que ha afectado históricamente al colectivo bajo estudio es de destacar que, incluso entre aquellos que perciben un salario fijo, la proporción de no registro en la actividad laboral entre migrantes superó en 17 puntos porcentuales a la que presentó la población nacional para el 2020: 46,8 % vs 29,6 %. La Tabla 1 muestra cómo, a pesar de haber disminuido algunos puntos (tal vez a causa del aumento del desempleo antes señalado), la brecha de no registro de la actividad laboral entre migrantes y no migrantes aumentó de manera exorbitante en los últimos años.

Tabla 1
Porcentaje de no registro de actividad laboral entre población migrante y no migrante 2018-2020

Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta Permanente de Hogares (anual) 2018-2020.

Según los datos de la Encuesta Nacional Migrante de Argentina, el 39,4 % de los migrantes ocupados en 2019 se desempeñaban en actividades identificadas como esenciales durante el ASPO: limpiadores y asistentes, vendedores y trabajadores de los servicios personales, entre otras (ver Tabla 2).³ Muchos de ellos, en efecto, sostuvieron los circuitos de atención sanitaria, comercialización y distribución de productos y traslados durante la pandemia (en gran medida, a través de plataformas), bajo situaciones de significativa precariedad laboral, social y sanitaria.

Tabla 2
Principales ocupaciones de migrantes en relación al porcentaje que ocupan dentro de la población no migrante las mismas ocupaciones (2019)

Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta Permanente de Hogares (2019 anual).

Precisamente, por la elevada participación en actividades consideradas esenciales, a lo que podría añadirse la falta de garantías de condiciones de seguridad, higiene o sanitarias acordes a la emergencia, las personas migrantes quedaron más desprotegidas y expuestas al contagio del virus. Esta situación la confirman otras publicaciones que han registrado, en base a datos inéditos provistos por el Ministerio de Salud argentino para el período transcurrido entre marzo de 2020; y mayo de 2021, una sobreafectación de la enfermedad del Covid-19 sobre el colectivo migrante en Argentina, particularmente en términos de moralidad y letalidad del virus (Debandi, 2020Penchaszadeh, Nicolao y Debandi, 2022).

Ante el advenimiento de la crisis sanitaria, nos encontramos que, mientras una porción de la población migrante logró sostener sus ocupaciones, por desempeñarse en actividades laborales esenciales, incluyendo un número no menor directamente implicado dentro del sistema de salud (médicos, enfermeras, farmacéuticos, personal de limpieza en centros de salud, etc.), otros rubros, como por ejemplo la construcción, se vieron fuertemente golpeados por las medidas antes descriptas, impactando de manera abrupta sobre la población migrante. En este sentido, como puede evidenciase en el Gráfico 2, según la ENMA más de la mitad (52%) de la población migrante sufrió una interrupción total o parcial de sus ingresos durante la pandemia. A su vez, la pérdida de ingresos alcanzó el 90 % entre quienes indicaron vivir de “changas”, trabajos esporádicos o estar desempleados y el 56 % para quienes habían manifestado trabajar de manera independiente, disminuyendo notablemente entre aquellos en relación de dependencia (26 %).

Gráfico 2
Impacto en los ingresos del ASPO según situación ocupacional
Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta Nacional Migrante de Argentina (ENMA)

Al interior del colectivo migrante, el origen nacional se mostró como un factor importante a la hora de evaluar la afectación laboral de la pandemia. Por ejemplo, la población venezolana -una migración reciente, con poca antigüedad en la Argentina- sufrió en mayor medida la pérdida de trabajos y la interrupción de sus ingresos (en un 58 %, frente al 52 % ya advertido para la población migrante en general) (Nicolao, Debandi y Penchaszadeh, 2022). Lo mismo sucedió con migrantes de otros orígenes nacionales que se vieron particularmente afectados, como los colectivos haitiano y senegalés, entre quienes la pérdida de ingresos y trabajos puede atribuirse, entre otros factores, a sus mayores dificultades para acceder a la documentación y, por lo tanto, a empleos formales. Su mayor presencia en trabajos de la economía popular -que se ejercen mayormente en la vía pública y que fueron los primeros en verse interrumpidos debido a las medidas de aislamiento impuestas desde marzo de 2020- explica, en gran medida, su inmediata afectación económica en el contexto más álgido de la pandemia (Trpin, Ataide, Rodríguez Rocha y Kleidermacher, 2021).

La situación documentaria, estrechamente vinculada con el tiempo de residencia, pero también con la nacionalidad de origen (es decir, con las facilidades de radicación o no derivadas de la existencia de acuerdos de residencia, ya sea regionales o bilaterales), se reveló también como un factor central a la hora de evaluar la continuidad de los ingresos durante la pandemia. El Gráfico 3 muestra que, mientras entre los migrantes que no contaban con el documento nacional de identidad argentino (DNI) un 68 % vio interrumpidos parcial o totalmente sus ingresos, entre quienes sí contaban con el mismo, este valor fue del 50 %.

Gráfico 3
Continuidad en la percepción de ingresos durante la pandemia según tenencia de DNI
Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta Nacional Migrante de Argentina (ENMA)

La situación documentaria tiene relevancia para comprender el círculo vicioso (agravado durante la pandemia) en el que se hallan atrapadas muchas personas migrantes: la informalidad laboral es aún más acusada entre quienes se encuentran en una situación documentaria irregular, desfavorable o precaria; y, a su vez, estas dos formas de subregistro (documentario y laboral) explican la subrepresentación y la marginación de esta población, como veremos en el próximo apartado, en el acceso a la seguridad social de vital importancia en el contexto de la pandemia (Debandi y Penchaszadeh, 2020; Debandi, Nicolao y Penchaszadeh, 2021; Gavazzo y Penchaszadeh, 2020).

Contención socioeconómica estatal durante la pandemia: la imposible universalidad

Diversos estudios (Cerabona y Ormar, 2020; Debandi y Penchaszadeh, 2020; Madrid y Ruiz, 2011; OIM, 2018; Penchaszadeh, 2021) se han ocupado de reconocer cómo las normas o reglamentaciones que rigen la instrumentación de diversas prestaciones de la seguridad social en Argentina trazan criterios de exclusión sobre la población migrante, en función de la solicitud de requisitos diversos, resultando los más habituales la exigencia del DNI y de un número mínimo de años de residencia en el país.

Este tipo de mecanismos resultan violatorios, claro está, de los principios de igualdad y no discriminación que prevén los estándares jurídicos en materia de derechos humanos vigentes en el país (Cerabona y Ormar, 2020; Jaramillo y Santi, 2021; Thayer Correa y Abarca, 2016;); además de contraponerse a la actual legislación migratoria argentina, que establece que el derecho a la seguridad social es de carácter universal, es decir, que no puede encontrarse supeditado o limitado por la condición migratoria o documentaria de las personas. En rigor, la Ley Nacional de Migraciones 25.871/04 no solo desvincula el goce de derechos (a servicios sociales, bienes públicos, salud, educación, justicia, trabajo, empleo y seguridad social) de la situación migratoria y documentaria; también redefine la “irregularidad” documentaria como una mera contravención administrativa (no como un delito) que debe ser subsanada por el propio Estado. Sin embargo, aunque las leyes mandan, las instituciones y las prácticas administrativas no siempre las obedecen o aplican (CELS, 2017; Ceriani Cernadas, 2016; Ceriani Cernadas y Morales, 2011, Penchaszadeh, 2021; Thayer Correa y Abarca, 2016).

La normativa interna de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) dispone, como condición general para acceder a los planes por ella gestionados, poseer una residencia “legal”, lo cual significaría una residencia temporaria o permanente acreditada mediante un DNI, y una cierta antigüedad bajo esta condición de radicación (que resulta variable según el programa social del que se trate). Estos condicionamientos administrativos explican, en parte, la subrepresentación a nivel porcentual de la población migrante en muchos de los planes y programas no contributivos del organismo (1,2 % en el caso de la Asignación Universal Por Hijo, 1,9 % en el de la Pensión por Invalidez y 2,6 % en el de la Pensión para Madres con 7 Hijos/as o más, siendo que su peso población se estima en casi 5 %). Ahora bien, cuando se trata de pensiones y jubilaciones contributivas basadas en los aportes sociales de los trabajadores migrantes, estos cuentan con una representación mucho más elevada (6,24 %) (ANSES, 2020). Es decir que, contrariamente a lo que el prejuicio social dicta, las personas migrantes en situación de vulnerabilidad social acceden en menor proporción a las prestaciones sociales, mientras que en su calidad de contribuyentes tienen proporcionalmente una mayor representación, aspecto que confirma que “los migrantes contribuyen al financiamiento de los sistemas fiscal y de seguridad social del país receptor, pese a estar inmersos en condiciones de exclusión social y ostentar una ciudadanía precaria” (Delgado Wise, Márquez Covarrubias y Rodríguez Ramírez, 2009, p. 41).

La ENMA 2020 confirmó esta situación, al demostrar que solo 1,5 de cada 10 migrantes en Argentina manifestó haber accedido a prestaciones sociales (Debandi, Nicolao y Penchaszadeh, 2020). Ahora bien, cabe destacar que la exigencia formal o procedimental del DNI argentino, para inscribirse y acogerse a los programas de la seguridad social, se revela como una barrera central que deja afuera no solo a los migrantes que no han podido regularizar su situación documentaria (que paradójicamente son quienes se encuentran, como fuera demostrado en el anterior apartado, en situación de mayor vulnerabilidad económica y, por ende, requerirían de una firme contención del Estado), sino también a aquellos que sí han iniciado sus trámites y están a la espera de su documento, en la mayoría de los casos, sujeta a demoras institucionales que exceden su responsabilidad (Penchaszadeh, 2021).

Sobre este punto, es preciso advertir que, en la Argentina, una persona migrante tarda en obtener una residencia permanente, en el mejor de los casos, cuatro años: primero accede a una residencia precaria (uno o dos años), luego a una residencia temporaria (por dos años) y, por último, a una residencia permanente. En la práctica, la tramitación de la documentación toma, por lo general, mucho más tiempo. Asimismo, estos tiempos y condiciones rigen exclusivamente para quienes se encuentran comprendidos en alguna de las categorías migratorias reconocidas por la Ley de Migraciones 25.871, bajo el amparo de los Acuerdos de Residencia del Mercosur u otros acuerdos bilaterales. Este no sería el caso de las personas provenientes de países extra-Mercosur no europeos que encuentran dificultades adicionales para regularizar su situación migratoria y documentaria.

En los últimos años -previos a la irrupción de la crisis sanitaria por la Covid 19- se habían producido importantes rezagos en la política de regularización en Argentina (Penchaszadeh, 2021) que condujeron a que, a partir de 2016, el número de radicaciones resueltas por la Dirección Nacional de Migraciones comenzara a caer respecto del período previo, llegando en 2020 (pandemia mediante) a una cifra significativamente baja. Tomando como referencia que en 2015 la DNM había registrado un total de 259.505 radicaciones resueltas favorablemente (República Argentina DNM, 2020), el siguiente gráfico ilustra cómo se redujeron a 224.324 en 2016 y a 223.016 en 2017. Esta cifra repuntó levemente a 230.523 en 2018, para luego caer estrepitosamente a 168.405 en 2019. Esta situación se vio agravada con la llegada de la pandemia y el ASPO en 2020: si la tendencia en la resolución de las radicaciones presentaba una preocupante baja, durante este año el número tocó fondo con 89.020.

Entre las principales razones que explican esta tendencia a la baja de la tasa de radicaciones que se observa desde 2016, con una caída abrupta en 2020, pueden señalarse: la implementación, desde 2016, de distintos sistemas virtuales para la gestión de radicaciones que ocasionaron importantes rezagos en la adjudicación de los turnos para la realización de los distintos trámites, e impusieron barreras tecnológico-administrativas, vista la baja alfabetización digital, conectividad y accesibilidad a dispositivos electrónicos entre la población migrante (Debandi, Nicolao, Penchaszadeh, 2021); la interrupción del Programa de Abordaje Territorial,⁴ entre 2016 y 2020, para realizar trámites de documentación en distintas localidades del país; el cierre de algunas delegaciones de la DNM en la Provincia de Buenos Aires, la jurisdicción con mayor presencia migrante en todo el país; el aumento de las tasas migratorias (hasta en 1.000 %), entre 2015 y 2019; y la eliminación de la opción de exención de pago de la tasa migratoria por razones humanitarias o de pobreza del sistema de radicación a distancia conocido como Radex, desde 2018 hasta bien entrado el año 2020 (Canelo, Gavazzo y Nejamkis, 2018; Jaramillo, Gil Araujo y Rosas, 2020; Observatorio sobre Migraciones y Asilo en Argentina, 2020; Penchaszadeh, 2021; Penchaszadeh y García, 2018). Durante el 2020, se produjo un apagón administrativo en la DNM, en continuidad con el cierre del conjunto de agencias estatales y la derivación de la atención a modalidades virtuales. En este período, este organismo dirigió todas sus energías institucionales a controlar el estricto cierre de fronteras terrestres y garantizar el funcionamiento de los corredores internacionales habilitados.

Gráfico 4
Radicaciones resueltas por la Dirección Nacional de Migraciones (2015-2020)
Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Dirección Nacional de Migraciones

Así, con el inicio del confinamiento obligatorio se agregaron nuevos obstáculos para realizar los trámites de regularización. La DNM dispuso, durante 2020 y parte de 2021, la prórroga de los vencimientos de residencias temporarias, transitorias y precarias, es decir, la suspensión de plazos administrativos en general para el seguimiento de trámites de radicación (Disposición DNM 1714/2020 y modificatorias⁵) y el otorgamiento automático de radicaciones precarias mediante la inscripción en el sistema Radex. Si bien esto tuvo como dimensión positiva el hecho de permitir a muchas personas mantener la regularidad migratoria, por otro lado, pospuso la tramitación efectiva de radicaciones y de documentos de identidad que ya venían rezagados, generando nuevos y más graves problemas en el marco del ASPO. Entre ellos, por ejemplo, la imposibilidad de gestionar permisos de circulación (pues el sistema de inscripción no previó inmediatamente la acreditación de identidad con otros documentos), situación que se tradujo en inmovilidades forzadas y detenciones y sanciones por parte de las fuerzas de seguridad a quienes se vieron obligados a circular sin los debidos permisos y pases al comienzo de la pandemia.

El Ingreso Familiar de Emergencia: para muestra un botón

En un contexto de base caracterizado por una tendencia de baja inclusión histórica de la población migrante en las políticas sociales del Estado (con barreras vinculadas a tiempo de residencia y tenencia de DNI), sumado a las consecuencias de cuatro años de progresiva reducción de radicaciones resueltas por parte de la DNM y la proliferación de barreras institucionales para la gestión de trámites, no resulta difícil comprender las dificultades que atravesaron las personas migrantes para acceder a la ayuda de emergencia dispuesta por el Estado ante la crisis sanitaria.

Entre los requisitos exigidos para acceder al Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) -principal medida destinada a paliar la situación de familias con escasos o nulos recursos-, el gobierno nacional incluyó, una vez más, la condición de “ser argentino nativo o naturalizado y residente, con una residencia legal en el país no inferior a dos años”. Se excluyó así a todos aquellos migrantes que no contaban para aquella fecha con un DNI y la suficiente antigüedad acreditada, soslayando un hecho estadístico migratorio central: en los primeros años de residencia, las personas migrantes se ven más expuestas a situaciones de pobreza e indigencia y, como fuera demostrado más arriba, al desempleo, el subempleo y la informalidad laboral.

Entonces, en la gestión de este subsidio extraordinario, lejos de existir distinciones o contemplaciones especiales por tipo de migración, grupo etario u origen nacional dentro de la población migrante, sí se apeló a criterios basados en la temporalidad migratoria y la condición documentaria, para definir exclusiones en el acceso a una ayuda social cuyo espíritu central debió privilegiar, ante todo, la situación de vulnerabilidad de la persona.

Según información brindada por el ANSES (2020), de las 13.411.325 personas que solicitaron el IFE, 879.833 eran migrantes (6,5 %). Ahora bien, cuando se analiza el número de personas que accedieron efectivamente al mismo, se evidencia una marcada y preocupante brecha: mientras que el índice máximo de rechazo entre los nacionales solicitantes fue del 32 %, entre las personas migrantes fue del 56 %, porcentaje equivalente a medio millón de solicitudes de migrantes rechazadas (495.156). Esta elevada proporción de denegaciones debe interpretarse a la luz de los motivos de rechazo informados por el citado organismo, vinculados directamente con la situación migratoria y/o documentaria: “Extranjero con datos insuficientes”, 198.756 (40 %); “Extranjero sin requisito de residencia” 57.110 (11,5 %) y “Residencia no permanente”, 13.755 (2,8 %) (ANSES, 2020; Penchaszadeh, 2021).

Además de las restrictivas condiciones impuestas a la población migrante, esta información también refleja el bajo registro administrativo de esta población (el mayor índice de rechazo estuvo asociado simplemente a la falta de datos), así como a una (aún más, si esto es posible) restrictiva y arbitraria interpretación en los hechos de la categoría de residencia legal, ya que se habrían rechazado más de 50 mil solicitudes por no acreditar una residencia permanente, cuando supuestamente la residencia “legal” contempla también la residencia temporaria (ANSES, 2020; Penchaszadeh, 2021).

Así, al disponer como condición adicional para las personas migrantes “contar con dos años de residencia ‘legal’ en el país”, el gobierno nacional no solo reemplazó “irregularidad” por “ilegalidad” (“ilegalizando” al conjunto de migrantes que se hallaba en situación documentaria irregular y desconociendo la impronta de la ley migratoria, cuyo preámbulo establece la migración como un derecho humano), sino que además excluyó a muchos migrantes regularizados que habían iniciado su largo trámite de residencia temporaria o permanente (Debandi y Penchaszadeh, 2020; Penchaszadeh, 2021). Esto demuestra que la interpretación que ha hecho el Estado argentino de la figura de “residencia legal” no solo es abrumadoramente restrictiva, sino inadecuada a los estándares normativos vigentes, pues desconoce que la situación de regularidad se alcanza desde el momento en que la persona migrante accede a una residencia “precaria” y queda así registrada formalmente en el sistema.

De esta manera, a la endeble y precaria integración laboral que distingue a una gran mayoría de la población migrante, y a las limitadas posibilidades de sostener sus empleos y fuentes de ingresos durante la pandemia y el ASPO, se le sumó la falta de universalización de las políticas de seguridad social y, específicamente, de las políticas de contención socioeconómica durante la crisis, lo que no hizo más que agravar el impacto económico laboral de la pandemia sobre este colectivo.

Finalmente, si bien no forma parte del objetivo central de este trabajo, vale cerrar este apartado destacando que, ante el panorama descripto, fueron las estrategias y redes de acción y resistencia colectiva que llevó adelante un grupo no desdeñable de población extranjera en el marco de la crisis, las que habilitaron la supervivencia de estos grupos, sus familias, hogares y comunidades barriales. Algunas de estas estrategias territoriales organizativas presentaron continuidad sobre experiencias territoriales previas, mientras que otras surgieron específicamente en el contexto pandémico. Las luchas migrantes y la organización colectiva se constituyeron en mecanismos para sostener el confinamiento y la subsistencia, el cruce de frontera y/o la movilidad entre territorios (Alvites, Clavijo y Sciolla, 2021).

Conclusiones

En este texto se ha buscado brindar evidencia empírica sobre cómo en la República Argentina la crisis sanitaria por la COVID-19 y las medidas que desplegó el Estado para enfrentarla, afectaron las posibilidades de continuidad laboral y el sostenimiento de ingresos de la población migrante asentada en el país durante el primer año de la pandemia. Grosso modo, se demostró que, a las condiciones de exclusión y precarización estructurales padecidas históricamente por este grupo, se sumaron importantes obstáculos para el mantenimiento de las fuentes de trabajo, así como para el acceso a los programas de contención socioeconómica implementados por el Estado argentino. Tales medidas limitaron gravemente las posibilidades de supervivencia económica de la población migrante en el contexto más álgido de aislamiento.

Debido a su elevada participación en actividades consideradas esenciales en el marco del ASPO, a lo que podría añadirse la falta de garantías de condiciones de seguridad, higiene o sanitarias propicias, las personas migrantes quedaron más desprotegidas y expuestas al contagio del virus. Esta situación ha sido confirmada por investigaciones recientes que evidencian que las tasas de mortalidad y letalidad de esta enfermedad entre la población extranjera resultan mucho más acusadas que en el caso de la población nativa (Penchaszadeh, Nicolao, Debandi, 2022).

A su vez, el mayor crecimiento relativo del nivel de desempleo entre la población migrante respecto de la población nativa (revirtiendo una tendencia que tradicionalmente solía presentar valores inversos), sumado a la considerable ampliación de la brecha entre la población migrante y no migrante respecto de la presencia de trabajo no registrado dentro de la franja asalariada, constituyen dos indicadores que revelan que el impacto socioeconómico también detentó una manifestación diferencialmente negativa sobre la población en situación de movilidad internacional. La inestabilidad laboral que distingue la inserción laboral de este colectivo explica por qué más de la mitad de la población migrante del país vio seriamente afectado, cuando no interrumpido, su nivel de ingresos desde la irrupción de la crisis sanitaria y, por ende, la sustentabilidad económica de sus hogares en esta coyuntura.

El trabajo también reveló que, ante este escenario, las medidas que el Estado llevó adelante para atender precisamente a las personas que la pandemia y su confinamiento asociado había impactado con mayor severidad, expresadas en lo que fue el Ingreso Familiar de Emergencia, dejaron afuera a un gran número de personas migrantes en situación de extrema vulnerabilidad social y económica. Los mecanismos de exclusión a los que se apeló se corresponden con una lógica discriminatoria que viene rigiendo históricamente el acceso a la seguridad social en Argentina: mediante la solicitud de DNI o un mínimo de tiempo de residencia acreditables, se niegan derechos a estos colectivos en clara violación de estándares internacionales de derechos humanos que en el país gozan de jerarquía constitucional y de la ley migratoria vigente, que garantiza la igualdad de trato en este terreno.

Como consecuencia de lo descripto, una buena proporción de la población migrante en Argentina, que se encontraba en una situación documentaria desfavorable antes de la pandemia, ingresó en un círculo vicioso plagado de vulneraciones: a los obstáculos enfrentados para resolver su situación documentaria antes y durante la pandemia que condicionan directamente su tipo de inserción laboral (más inestable e informal), se le sumaron las menores chances relativas de sostener empleos y nivel de ingresos, pero también, de ser alcanzados por los planes de contingencia diseñados para mitigar las anteriores situaciones. Así, el Estado argentino, lejos de subsanar los efectos del subregistro de la población migrante, adjudicables en gran medida a un período de cuatro años de “irregularización” documentaria estatalmente inducida, profundizó durante 2020 los mecanismos discriminatorios de acceso a la ayuda social sobre los sectores migrantes más vulnerables, apelando justamente al mismo subregistro del cual resulta directamente responsable, como fundamento de exclusión.

Finalmente, no resulta un dato menor que, entre los sectores que más dificultades han enfrentado en este contexto, figuren los colectivos migratorios de arribo reciente, que son los que cuentan con menor capital social relativo y redes de apoyo en las cuales sostener su experiencia migratoria temprana. Redes que durante la pandemia han resultado esenciales para una contención socioeconómica alternativa operada desde la sociedad civil.

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Notas

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