Sentido público, direções privadas: o processo de formação político-institucional da Fiocruz (1970-1979)

Public sense, private directions: the political-institutional formation process of the Fiocruz (1970-1979)

A Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) é uma instituição pública e estatal de ciência e tecnologia (C&T), vinculada ao Ministério da Saúde brasileiro, criada em 25 de maio de 1900 a partir do Instituto Soroterápico Federal, com sede na cidade do Rio de Janeiro, no bairro de Manguinhos. A Fiocruz se destaca como a mais importante do setor na América Latina e um dos mais proeminentes patrimônios científicos e tecnológicos da saúde brasileira, voltado às finalidades de ensino, pesquisa, informação, tecnologia, produção de bens e serviços e apoio estratégico ao Sistema Único de Saúde (SUS), com o objetivo de contribuir para melhorar a qualidade de vida da população[1].

Investigar a história de uma instituição centenária e de fundamental importância para a saúde pública brasileira é, sem dúvida, um desafio que requer análise detalhada de sua organização interna e de sua política. Assim, o objetivo desta pesquisa foi compreender os aspectos político-institucionais da Fiocruz, a partir da discussão dos ordenamentos políticos, normativo-estruturais, de funcionamento e, sobretudo, do processo de construção de seu modelo de gestão, entre os anos de 1970 e 1979. A escolha da baliza temporal compreende o ano de criação da entidade enquanto fundação pública de direito privado (Fiocruz), abrangendo o período conhecido como “recuperação de Manguinhos” (1975-1979), responsável por estabelecer o estatuto da entidade que perdurou até 2003.

Para dar conta de nossa proposta, analisamos as fontes oficiais produzidas pela Fiocruz entre 1970 e 1979, com destaque para os relatórios de atividades, os planos estratégicos, os boletins e os demais documentos internos. Buscamos perceber o não dito, os discursos legitimadores e o subentendido por meio das fontes oficiais. Não obstante, esta pesquisa não pretende avançar nos conflitos internos que extrapolam a temática do modelo de gestão, como, por exemplo, as lutas dos trabalhadores da Fiocruz por maior autonomia nos campo de pesquisa, ensino e desenvolvimento tecnológico[2].

Nesse sentido, a investigação busca traçar um contraponto à historiografia especializada[3] sobre a entidade, que, em sua grande maioria, enquadra-se em uma perspectiva saudosista e elogiosa, carregando uma visão positiva dos fenômenos internos do ponto de vista das políticas de natureza gerencial atreladas ao dinamismo econômico, organizacional e de expansão institucional. Além disso, a interpretação tradicional defende a ideia de “recuperação” de Manguinhos a partir da gestão de Vinícius da Fonseca à frente da presidência da Fiocruz (1975-1979), na qual se afirma um processo de ganhos institucionais (estrutural, organizacional, econômico e político, dentre outros) para a fundação. Desse modo, almejamos compreender como se organizou e desenvolveu a política interna na Fiocruz, acreditando ser necessário relativizar a ideia de “recuperação” e buscando perceber quais projetos são contemplados na edificação das bases institucionais forjadas nesse período.

A década de 1960 revelou as contradições políticas, econômicas e sociais do desenvolvimento capitalista brasileiro, marcado pelo rompimento do pacto populista por meio do golpe civil-militar de 1964[4]. Os anos subsequentes sob domínio do regime ditatorial (1964-1985) preconizaram o papel do Estado brasileiro como agenciador do capital privado, expropriando os trabalhadores, investindo diretamente no setor produtivo mediante um capitalismo monopolista[5] e dependente da economia internacional, que culminou em um processo de intensa acumulação de capital e de concentração de renda (MENDONÇA, 2003).

O regime se instaurou sob uma base totalitária e repressiva, com o objetivo de modernizar o capitalismo nacional de modo a privilegiar e promover a prosperidade da empresa privada, orientada pelo capital estrangeiro, por meio de reformas institucionais, dentre elas a reforma administrativa. Renato Lemos (2014) aponta que os militares se preocuparam em dominar as relações de classe, mediante uma política de “terrorismo de Estado”, suprimindo as reações dos adversários e, fundamentalmente, institucionalizando mecanismos de legitimação e domínio de suas ações, sobretudo com os chamados atos institucionais (AI)[6], e pela promulgação da Constituição Federal de 1967 (BRASIL, 1967a). Nas palavras de Octávio Ianni (1977), verificou-se a “hegemonia do executivo”, com predomínio absoluto do Poder Executivo sobre os demais poderes.

Nessas condições, arquitetou-se um processo de reforma da administração pública, com o propósito de “obter que o setor público possa operar com a eficiência da empresa privada”[7]. A reforma administrativa, como salienta Claudia Guimarães (1990, p. 160), configurou-se na “expressão mais acabada do processo de reordenamento institucional dos aparelhos econômicos estatais que promove o Governo Castelo”. As transformações na administração pública estão relacionadas à política econômica[8] e às premissas políticas do regime civil-militar de legitimação do poder instaurado.

O regime civil-militar promulgou a nova Constituição Federal em 24 de janeiro de 1967 (BRASIL, 1967a), que, de certo modo, favoreceu a aprovação da reforma administrativa um mês depois, em 25 de fevereiro de 1967, por meio do Decreto-Lei n. 200 (BRASIL, 1967b), dispondo sobre a organização da administração federal e estabelecendo as diretrizes para a reforma administrativa. Em síntese, o Decreto-Lei n. 200/1967 concentra seus esforços em regular e delimitar a estrutura, as atribuições, as normas, o funcionamento e o desenvolvimento da administração pública, dividindo-a em administração direta[9] e indireta[10].

A reforma administrativa revelou a descentralização das atividades do poder público federal, isentando as instituições descentralizadas de sanções públicas mediante o não cumprimento dos programas acordados (DIAS, 1969, p. 77). O Decreto-Lei n. 200/1967 também prevê o regime celetista (disposto na Consolidação das Leis do Trabalho – CLT)[11] para os trabalhadores da administração pública, refletindo especialmente sobre a perda da estabilidade do cargo e a não obrigatoriedade dos concursos públicos. A Lei n. 6.185/1974 (BRASIL, 1974d) estabelece que a administração indireta só admitirá servidores regidos pela legislação trabalhista, sem os direitos de greve e sindicalização[12]. Assim, os funcionários públicos estatutários poderão optar pelo regime celetista de acordo com o art. 4º da referida lei. Como resultado dessas medidas, como indica o estudo de Gileno Marcelino (1989), evidenciou-se uma nítida política de flexibilização e precarização do funcionalismo, ao passo que, em 1988, o percentual total de trabalhadores do serviço público chegou a 6% sob o regime estatuário e 94% assentes no regime celetista.

Nessa direção, Luciano Martins denomina revolução silenciosa[13] o processo descontrolado e desordenado dos governos militares, preconizado pelo desejo de libertar-se da rigidez burocrática e dos baixos salários da administração pública, conduzindo à precariedade das relações de trabalho em direção aos contratos típicos do setor privado e promovendo a expansão das empresas estatais. Desse modo, estimulou-se o crescimento das entidades públicas descentralizadas de caráter eminentemente empresarial, como fica evidente no art. 27 do Decreto-Lei n. 200/1967, que assegura “às empresas públicas e às sociedades de economia mista, condições de funcionamento idênticas às do setor privado”[14]. Portanto, o projeto de descentralização da administração pública promoveu o crescimento em ritmo acelerado das diferentes modalidades jurídicas dispostas pela administração indireta[15].

Na esteira dos grandes projetos de legitimação do regime civil-militar e da expansão das instituições da administração pública, o mineiro de Ouro Preto, Francisco de Paula Rocha Lagoa[16], assumiu em 30 de outubro de 1969 o cargo de Ministro da Saúde do Brasil, posto que ocupou até junho de 1972. Durante sua gestão, elaborou um audacioso projeto de criação de um grande polo em saúde pública brasileira e o epicentro desse novo empreendimento seria representado pelo Instituto Oswaldo Cruz (IOC). A ideia de Lagoa se assentou em aproveitar a possibilidade oferecida pelo regime ditatorial civil-militar de instituir entidades estatais sob a designação fundação de direito privado[17]. Essas fundações estavam na moda na época, em grande medida porque conferiam ao ente público a capacidade de orientar-se por instrumentos legais cabíveis ao direito privado, ou seja, às premissas organizacionais e legais do setor privado (SCHWARTZMAN, 2001).

Desse modo, Rocha Lagoa à frente do Ministério da Saúde, com apoio e participação do Poder Executivo, representado pelo General Emílio Garrastazu Médici, originam na cidade do Rio de Janeiro, aproveitando-se do campus do IOC, no bairro de Manguinhos, o maior centro de pesquisa científica e tecnológica em saúde pública da América Latina. O “novo” empreendimento em saúde ganhou o nome de Fundação Instituto Oswaldo Cruz – podendo ser chamado simplesmente de Fiocruz –, construído a partir da fusão de renomados institutos de pesquisa científica em saúde no Brasil em uma só identidade jurídica e constitutiva, por meio do Decreto n. 66.624, de 22 de maio de 1970 (BRASIL, 1970a), são eles: Instituto Oswaldo Cruz[18], Instituto Fernandes Figueira, do Departamento Nacional da Criança[19], Instituto Nacional de Endemias Rurais, do Departamento Nacional de Endemias Rurais[20], Instituto Evandro Chagas, da Fundação Serviços de Saúde Pública[21] e o Instituto de Leprologia, do Serviço Nacional de Lepra[22].

Em 13 de agosto de 1970, por meio do Decreto n. 67.049, instituiu-se o estatuto da fundação, que contou com a incorporação de mais duas unidades, o Instituto de Produção de Medicamentos e Produtos Profiláticos (Ipromed)[23], derivado da fusão do Serviço de Produtos Profiláticos, até então ligado ao Departamento Nacional de Endemias Rurais, e o Departamento de Soros e Vacinas do Instituto Oswaldo Cruz, e o Instituto Presidente Castello Branco[24], nova denominação da Escola Nacional de Saúde Pública, criada em 1954.

Assim, o novo empreendimento criado pelo regime ditatorial civil-militar adquiriu formato a partir da aprovação do estatuto que formalizou e estabeleceu as diretrizes para a fundação. No aspecto legal, a Fiocruz ganhou personalidade jurídica de direito privado, enquadrada no Código Civil brasileiro como fundação privada, vinculada ao Ministério da Saúde. Do ponto de vista gerencial, o estatuto previa plena autonomia administrativa, financeira, técnica-científica, didática e disciplinar. A natureza jurídica conferida à Fiocruz revela a personificação de um ente público sob uma norma jurídica inteiramente nova, tendo em vista que o modelo de fundação para entidades públicas foi uma novidade no arcabouço jurídico brasileiro nesse período, proporcionada pelo Decreto-Lei n. 200/1967 (BRASIL, 1967b).

A instituição manteve as mesmas finalidades do IOC construídas por seu fundador, Oswaldo Cruz, em ensino, pesquisa e produção. No primeiro recai a responsabilidade de realizar pesquisas científicas no campo da medicina experimental, da biologia e da patologia; no segundo cabe a responsabilidade de formar e aperfeiçoar pesquisadores em ciências biomédicas, sanitárias e demais profissionais da saúde; por fim, em nível da produção, fica incumbida a elaboração e fabricação de produtos biológicos, profiláticos e medicamentosos para as atividades da fundação e do Ministério da Saúde, tendo em vista as necessidades do país e as exigências da Segurança Nacional[25].

Definidos os instrumentos legais desse “novo” empreendimento em saúde pública, os institutos, que em grande medida já vinham contribuindo para o desenvolvimento da ciência em saúde, tiveram pela frente o desafio de compor uma unidade e uma identidade, sob a direção do IOC e sob a designação Fiocruz. Porém, o funcionamento das instituições que compõem o complexo fundacional não sofreu impactos significativos no que diz respeito ao modus operandi anterior à criação da Fiocruz (BENCHIMOL e TEIXEIRA, 1993). A reestruturação planejada e formalizada das funcionalidades ocorreu a partir de 1976, no Governo Geisel. Desse modo, durante longos 15 anos do regime ditatorial, a fundação se viu na tarefa de criar um sentido unitário, um projeto político institucional a fim de dizer a que veio.

A direção da Fiocruz e o regime civil-militar foram incapazes de construir nos primeiros anos um projeto institucional unificador que promovesse uma identidade para a fundação. Vários fatores contribuíram para seu fracasso, dentre eles o irrisório respaldo político do Ministério da Saúde no quadro governamental, que, de certo modo, contribuiu para aprofundar o descaso acerca dos repasses orçamentários, que não passava de 1% do produto interno bruto (PIB) neste período (BENCHIMOL, 2001). Em segundo lugar, Rocha Lagoa, como o grande formulador desse novo empreendimento, não foi capaz de traçar um planejamento que conferisse sentido à fusão dos institutos, tampouco de convencer os institutos quanto à importância de unir-se em busca de objetivos comuns.

Em terceiro lugar, o processo de decadência do poder simbólico da instituição, que, de acordo com a historiografia, sugere que os primeiros anos da Fiocruz foram marcados, dentre outros aspectos, pela perda do respaldo político do IOC no cenário nacional, pela fragilidade interna decorrente da nova configuração institucional e pelo descaso do regime com a C&T em saúde[26]. Um dos fatores centrais nesse processo se deve aos conflitos existentes entre os projetos de C&T para o país, tendo de um lado pesquisadores que defendiam uma ciência aplicada e de outro os defensores da ciência básica e da ciência como produção[27].

Um segundo conflito se mostrou fundamental para a compreensão do desprestígio do instituto nos primeiros anos pós-golpe – referimo-nos às disputas entre os pesquisadores que defendiam uma ciência dependente, sobretudo a partir da proposta estadunidense de Vannevar Bush para a C&T, que, dentre outros aspectos, propunha a pesquisa aplicada como de interesse da iniciativa privada e a pesquisa básica como meio produtor de saber disponível para a indústria e seus interesses comerciais. Contrapondo a visão de dependência científica, havia um grupo de pesquisadores em nível nacional e também de Manguinhos com a proposta de criar um Ministério da Ciência que fosse capaz de promover um espaço de participação da comunidade científica nas decisões acerca da construção de um projeto científico e tecnológico de base nacional, com políticas autônomas e com liberdade cientifica diante das regras impostas pelos órgãos governamentais (HAMILTON, 1989).

No entanto, após o golpe civil-militar de 1964, o cotidiano social, econômico e político de Manguinhos se altera substancialmente. O quadro de pesquisadores que vislumbravam um ministério das ciências e sua desvinculação do Ministério da Saúde, visando a maior autonomia, passam a ser duramente perseguidos pela ditadura e por opositores internos, como, por exemplo, o ex-presidente do instituto Olympio da Fonseca Filho (1949-1953) e Rocha Lagoa, defensores do projeto estadunidense.

Um quarto aspecto que devemos levar em consideração diz respeito a uma suposta crise financeira e econômica para justificar a chamada “crise” de Manguinhos. Os estudos realizados acerca da C&T em saúde no Brasil apontam um papel de subalternidade diante dos recursos e das políticas governamentais, em especial a trajetória do IOC e os primeiros anos da Fiocruz[28]. O depoimento do pesquisador da Fiocruz Haity Moussatché[29] ajuda a compreender esse fenômeno no interior da entidade, quando sugere que a saúde jamais pertenceu ao grupo de prioridades do Estado para o desenvolvimento da nação – pelo contrário, caracterizou-se pelos baixos investimentos ao longo de todo o século XX, o que por sua vez, contribuiu para o sucateamento da instituição no nível financeiro e político. O investimento na saúde tinha cariz imediatista, especialmente no que se refere ao Instituto de Manguinhos, direcionando-se, principalmente ao combate às enfermidades. Moussatché (1998) argumenta que as gestões de Oswaldo Cruz (1902-1917) e Carlos Chagas (1917-1934), tidas como as mais emblemáticas, souberam, cada uma à sua maneira, aproveitar as circunstâncias políticas de sua época. Portanto, a carência de recursos enfrentada pela Fiocruz nos primeiros anos de sua criação pode ser percebida como uma carência estrutural da C&T em saúde no Brasil, bem como a ausência de políticas voltadas à instituição e a falta de autonomia política e organizacional dos agentes internos sob domínio das instâncias do Poder Executivo federal.

Em quinto lugar, a estrutura jurídica traçada pelo estatuto da Fiocruz, de 1970, mesmo que indicasse autonomia e flexibilidade administrativa e financeira, mantinha certas normas de controle, como por meio do Conselho Administrativo[30] e do repasse das receitas de produção para o governo federal. O status de fundação de direito privado nos moldes corretos de orientação mercadológica, como previsto pelo Decreto-Lei n. 200/1967 (BRASIL, 1967b), ainda não havia sido colocado em prática; assim, seria preciso desatar os nós da estrutura jurídica do estatuto.

O desafio do regime e da direção da Fiocruz para solucionar tais problemas, nos primeiros anos de seu funcionamento, consistiu em buscar alternativas de obtenção de recursos financeiros para além do orçamento do Ministério da Saúde, produzir um projeto institucional que conferisse coerência ao novo empreendimento em saúde, reformular os aspectos legais assentes no estatuto e, sobretudo, forjar uma gestão direta na fundação que estivesse em total harmonia com a Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Econômico (Seplan), o Ministério da Saúde e o Presidente da República.

No que diz respeito à institucionalização da fundação nos programas financeiros, coube a responsabilidade aos planos de desenvolvimento relacionados à área da C&T. Esse setor passou a fazer parte das preocupações do desenvolvimento econômico do regime, considerado motor essencial para a modernização do país. Desse modo, sua importância é explicitada a partir da confecção de três planos de desenvolvimento econômico, que contou com a integração de planos específicos para a C&T. Os planos de desenvolvimento são os responsáveis por aglutinar a estrutura estatal para a C&T em documentos formais que serviram de base para ações focalizadas e prioritárias do regime.

Nesse sentido, o arcabouço político delineado pelo regime ditatorial civil-militar para a C&T se constituiu a partir de reformas no campo da educação[31], na reestruturação das agências e nas políticas de fomento[32], nos planos de desenvolvimento econômico do governo e no controle federal por meio dos ministérios e da Seplan. Entretanto, a busca incessante por planos norteadores do planejamento estatal conferiram um caráter limitado às políticas de desenvolvimento, pelo fato do planejamento ser de curto prazo e por não detalhar de modo preciso os seus desdobramentos.

O I Plano Nacional de Desenvolvimento foi publicado em 17 de dezembro de 1971, fazendo referência ao exercício de 1972 a 1974, sendo incluído posteriormente de modo anexo o Plano Básico de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (PBDCT) para 1973-1974 (BRASIL, 1973a, 1973b). Em resumo, o I PND/PBDCT propôs a interação entre pesquisa-universidade-empresa, promovendo a formação de capital humano nas universidades, desenvolvendo pesquisas e fornecendo pessoal de acordo com as necessidades e demandas do mercado privado (LEHER e SILVA, 2014). Além disso, priorizou os investimentos em setores como eletrônica, energia nuclear, pesquisa espacial e indústria pesada[33]. Do ponto de vista da Fiocruz, o I PND/PBDCT não empreendeu mudanças na instituição, em boa medida devido à fraca presença ministerial de Rocha Lagoa à frente do Ministério da Saúde e pelo fato da saúde não ser uma área prioritária, como foi possível confirmar por meio dos escassos recursos transferidos e da ausência de projetos do governo voltados à Fiocruz.

As mudanças na Fiocruz ocorreram após a posse do General Ernesto Geisel, em 3 de agosto de 1974. Nesse ano tiveram início os trabalhos para o II PND/PBDCT, que, em grande medida, preservaram as bases políticas do I PND. No entanto, Geisel inova ao reformular a estrutura administrativa responsável pela elaboração do plano ao extinguir o Ministério de Planejamento e Coordenação Geral e em seu lugar criar a Seplan, em 1º de maio de 1974. A Seplan adquire status de ministério, assumindo um papel de destaque no governo à medida que integra o centro das decisões econômicas do país por estar ligada diretamente à Presidência da República:

Pode-se afirmar que a Seplan era a representação da consolidação do Estado tecnocrático. Era ela o centro do poder e da articulação entre os ministérios, empresas privadas e estatais e a responsável por coordenar e desenvolver, a partir de seus órgãos, acessórios como o Ipea – Instituto de Pesquisa de Economia Aplicada –, planos de execução orçamentária e projetos, acompanhando-os detalhadamente. Por este quadro e pelo entendimento de que os avanços tecnológicos do país tinham uma relação direta com o crescimento econômico e, principalmente, pelas suas características de centralização, estabeleceu-se uma vinculação entre o CNPq e a Seplan. Além desta mudança, o CD – Conselho Deliberativo do CNPq – foi substituído pelo Conselho Científico e Tecnológico – CCT –, órgão máximo de assessoramento (LEHER e SILVA, 2014, p. 13).

A composição diretiva responsável pelo II PBDCT consistiu, além do Poder Executivo, no Seplan e no CNPq. Este último também passou por uma reestruturação interna, abandonando sua personalidade jurídica de direito público e identidade de autarquia e passando para a qualidade jurídica de fundação de direito privado. Desse modo, em 1974 foi lançado o II PND, correspondente ao exercício de 1975-1979 (BRASIL, 1974a), e em 31 de março de 1976 surgiu o II PBDCT (BRASIL, 1976a). Somado a isso surgiu, em 1975, o Sistema Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (SNDCT), responsável por estruturar a área de C&T em sistemas, determinando que cada ministério com participação no setor se mobilize para construir órgãos setoriais em forma de secretarias. A descentralização das ações em C&T foi incorporada pelo II PBDCT, responsável por organizar, orientar e coordenar as ações selecionadas como prioritárias de cada secretária, com aporte financeiro principal do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT)[34].

Nessas condições, o Governo Geisel anunciou para o II PBDCT a quantia de Cr$ 23 bilhões, correspondente ao período 1975-77 (valores de 1975), com média anual prevista de Cr$ 6,8 bilhões. Além disso, os recursos do Plano Nacional de Pós-Graduação também são anunciados para compor o II PBDCT, com previsão para o período 1975-77 de Cr$ 3,7 bilhões (valores de 1975) (SALLES FILHO, 2003, p. 183). Porém, como demonstra o historiador Vicente Contador (2007), durante o Governo Geisel (1975-1979), foram transferidos Cr$ 925 milhões para a C&T, quantia que se mostrou abaixo do previsto no PBDCT. A Tabela 1 indica os valores efetivamente repassados para a C&T ao longo do II PND/PBDCT.