Introducción

El cambio en los hábitos de consumo en las sociedades desarrolladas hacia un sistema de ‘comprar y desechar’ está originando el aumento progresivo de la cantidad de residuos que se generan. Así mismo, el mayor control por parte de las autoridades respecto a otros tipos de residuos, tales como los industriales, ganaderos, etc., aumentan las cantidades de residuos a gestionar. De todos estos residuos, una buena parte puede reutilizarse, reciclarse e incluso revalorizarse con aprovechamiento energético, pero los rechazos o aquellos elementos no útiles, acabarán destinados a su vertido.

Con el fin de minimizar dicho vertido, son varios los países que incluyen en su normativa medidas disuasorias a través de instrumentos económicos, ya sea a través del incremento de los precios de vertido, de implementar sistemas de depósito y reembolso, o impuestos a determinados empaquetados, entre otros. (André y Cerdá, 2006).

Los vertederos siempre han existido como puntos de concentración de vertidos de residuos. Sin embargo, desde hace años, estas instalaciones han sido legalizadas, se han implementado y mejorado tecnologías y se ha profesionalizado su operación, de tal manera que se busca tener control sobre todos los impactos ambientales que puedan generar dichas instalaciones.

En la gestión de residuos en América Latina y el Caribe, de forma general, ha prevalecido un sistema de recolección y disposición final, siendo común la presencia de vertederos a cielo abierto sin especificaciones técnicas ni mecanismos de reciclaje o separación específicas (Saéz y Urdaneta, 2014).

En Chile, hasta los inicios del siglo XX, la normativa respecto a los vertederos era muy antigua y no contemplaba elementos para la minimización de impactos ambientales, existiendo a su vez numerosos puntos de vertido ilegales. Ello supone un problema ambiental, pero también un riesgo sanitario, ya que dichos vertidos podrían contaminar tierras y acuíferos que posteriormente llegasen a la cadena trófica y finalmente a los humanos (Allamand et al., 2010).

En países desarrollados, la tecnología y la legislación relacionada con los vertederos llevan años implantados y mejorados, sirviendo de referencia para otros países. Un ejemplo de este desarrollo es la Unión Europea, donde existe normativa específica para la construcción, gestión y cierre de las instalaciones de vertido de residuos, contemplando gran cantidad de parámetros que permitan tener minimizados y controlados todos los posibles impactos que existen en esas instalaciones.

En este trabajo se efectúa una comparativa de los elementos más relevantes dentro de la legislación sobre vertederos de Chile y la Unión Europea, y en concreto el caso de la aplicación de la misma en España. Se emplea el término ‘vertedero’ en su definición europea, salvo en aquellos casos que se indique lo contrario (Tabla I).

Marco Regulatorio en Chile

Los residuos sólidos han sido regulados en Chile desde los años 60 a través del Código Sanitario, el cual regía cuestiones sobre fomento, protección y recuperación de la salud de los habitantes. Es hasta la década de los 90 cuando en Chile se dan los primeros pasos regulatorios relacionados con la normativa ambiental, trabajando por la integración de los diferentes componentes del medio ambiente, pese a que ya existían previamente normativas dispersas en diferentes cuerpos legales del país.

Es la ley 19.300 (1994) de Bases del Medio Ambiente y sus reglamentos la base de partida para una legislación ambiental que se complementa con Normas Ambientales, y de donde parte el desarrollo legislativo en Chile.

El siguiente paso relacionado con los residuos aparece en el año 2005, con el Decreto Nº 594 (2000) que establece un reglamento para el manejo de residuos peligrosos. En este año también se aprueba la Política de Gestión Integral de Residuos Sólidos. Ya en 2007, el Decreto 45 establece normas de emisión para la incineración y co-incineración. Desde el punto de vista del tratamiento de residuos y los vertederos, no existía regulación para los mismos hasta dicha fecha. Sin embargo, es hasta 2008 cuando se publica una verdadera legislación específica para vertederos, el Decreto 189 con Reglamento sobre condiciones sanitarias y de seguridad básica en los rellenos sanitarios.

Posterior a este Reglamento, en el año 2009 aparecen el Decreto 4 para el manejo de residuos de lodos generados en plantas de tratamiento de aguas servidas; y el Decreto 6 sobre manejo de residuos generados en establecimientos de atención de salud.

La Ley 20879 (2015), sanciona el transporte de desechos hacia vertederos clandestinos, con lo que se pretende controlar el vertido de residuos en ubicaciones no autorizadas para ello, evitando así la proliferación y mantenimiento de instalaciones que no cumplan los requisitos legales para el vertido controlado de residuos.

Con la aparición de la Ley 20920 (2016), Marco para la gestión de residuos, responsabilidad extendida del productor y fomento al reciclaje, se da un paso más en regular y fomentar la reducción de residuos que acaben depositados en vertedero.

Evaluando específicamente el Decreto Nº 189 (2008) que establece los criterios básicos para la autorización, construcción, explotación y cierre de un relleno sanitario, se observan las siguientes características.

Autorización de rellenos sanitarios

La normativa establece los requisitos técnicos que deberá contar cualquier instalación autorizada, centrándose principalmente en la nueva construcción. Sin embargo, el artículo 62 determina un plazo para la adecuación a la nueva normativa de las instalaciones ya existentes.

Nuevas instalaciones

A todo relleno sanitario se le exige la elaboración de diferentes documentos técnicos, en los que se evalúan las condiciones de la ubicación (desde el punto de vista geológico, hidrológico, etc.), además de incluirse un proyecto con las características de diseño constructivas. Entre estos detalles se especifican las características mínimas que debe cumplir el diseño, estableciendo pendientes mínimas, conductividades hidráulicas, espesores de materiales, etc.

Es requisito la captura del biogás, así como de los lixiviados (salvo en aquellas instalaciones de pequeñas dimensiones o escasa altura en la celda sanitaria). En este aspecto, se requiere el tratamiento de los mismos antes de su descarga como efluentes de la instalación.

Instalaciones existentes

La norma instaura un plazo de 180 días para presentar un plan de adecuación de aquellas instalaciones en operación, debiendo ejecutarse las mejoras y adaptación a la nueva normativa en un plazo no superior al año, aunque existe la posibilidad de excepciones bajo autorización de la autoridad competente.

Explotación

Un documento crítico para el inicio de la actividad es el Plan de Operación recogido en el Artículo 28 del Decreto 189 (2008), donde es preciso detallar por parte del explotador de la instalación el sistema de control y registro de residuos, métodos de compactación, así como las medidas de prevención y control de plagas y emisiones de material particulado.

También se exigen diferentes requisitos de seguridad laboral y personal, así como el requisito al explotador de disponer de la maquinaria necesaria y suficiente para mantener la operativa de la instalación en todo momento.

Por otra parte, establece contemplar, en el plan de operación, la obligatoriedad de informar a las autoridades la ocurrencia de un evento anómalo y la solución adoptada.

Un aspecto novedoso en esta norma es la inclusión en su Artículo 45 (Decreto 189, 2008) la posibilidad de recuperar materiales reciclables contenidos en un relleno sanitario, dando pauta a futuras tareas de minería urbana. De este modo, es posible fomentar una industria paralela, con la idea de poder aprovechar recursos, tales como los materiales residuales, al tiempo que se crean puestos de trabajo y se reduce la dependencia exterior de determinadas materias primas.

Dentro de la fase de explotación, pero también en la de posclausura, se regulan las condiciones de monitorización y control. De esta forma, es requisito la evaluación de zonas hídricas (acuíferos, cursos o masas de aguas superficiales, etc.) aguas abajo de la instalación. Para ello, se determinan los parámetros físico-químicos a ser analizados. Lo mismo ocurre con el biogás, el cual debe ser monitorizado con el fin de limitar la creación de atmósferas explosivas que supongan un riesgo para la instalación y su entorno.

Sellado y clusura

La fase de clausura de una instalación de vertido no concluye cuando el vertedero se deja de explotar y se sellan celdas de relleno. La normativa establece que el mantenimiento y control de la instalación se mantendrá por un periodo de al menos veinte años, debiéndose informar a la autoridad sanitaria de los resultados del mantenimiento y control llevados a cabo.

En este periodo, el titular deberá monitorizar la generación de gases, el estado de aguas subterráneas, así como, tomar medidas de control para evitar fugas o migraciones de contaminación.

Otros aspectos

La norma permite el vertido de lodos en los rellenos sanitarios, así como residuos industriales no peligrosos. Sin embargo, queda prohibido el vertido de residuos líquidos, residuos de demolición y neumáticos.

Europa

La normativa para el depósito de residuos en vertederos nació a partir de la Directiva Europea 1999/31/CE de vertido de residuos, que fue la primera norma que estableció unos parámetros de vertido seguro para el medio ambiente y la salud de las personas.

Entre los aspectos desarrollados en esta norma destaca el establecimiento de la disminución de ratios de deposición de vertidos que pudieran valorizarse, así como las obligaciones de los explotadores de instalaciones de vertido. De este modo, se describen las exigencias para vertido, tales como las actividades de admisión, fase de explotación, desarrollo, sellado y ulterior control tras su clausura. Adicionalmente, esta directiva homogeneizó jurídicamente el vertido de residuos en toda Europa, acompañando a la ya existente en el Reglamento 259/1993/CEE que versa sobre el principio de proximidad.

La directiva incluye entre sus definiciones la de vertedero, descrito como “un emplazamiento de eliminación de residuos que se destine al depósito de los residuos en superficie o subterráneo”. Esta definición entra en ambigüedad con otras definiciones legales de normativas nacionales, como puede ser el caso de las figuras de “suelos contaminados” o “espacios degradados” en el caso de España.

España

La constitución española de 1978 recoge en su artículo 45 el derecho a disfrutar del medio ambiente y el deber de conservarlo. Sin embargo, no es hasta el Real Decreto 1302 (1986), de Evaluación de Impacto Ambiental, cuando el medio ambiente es introducido en el derecho español, como trasposición de la Directiva 85/337/CEE, de 27 de junio de la Unión Europea.

En 1998 España da un paso más en la legislación aplicable al sector de los residuos. La Ley 10 (1998) de Residuos, establece unas bases más cercanas a las tendencias existentes en otros países europeos y marcadas en la Directiva Comunitaria 91/156/CEE (1991), y que establece una moderna concepción de la política de residuos, consistente en abandonar la clasificación antigua en dos únicas modalidades (general y peligrosos) y establecer una norma común para todos ellos, que podrá ser completada con una regulación específica para determinadas categorías de residuos. Esta nueva ley tiene por objeto prevenir la producción de residuos, así como el establecimiento del régimen jurídico de su producción y gestión y fomentar, por este orden, su reducción, su reutilización, reciclado y otras formas de valorización, así como regular los suelos contaminados, con la finalidad de proteger el medio ambiente y la salud de las personas.

Finalmente, las directrices sobre protección del medio ambiente frente a los impactos de la acumulación de residuos en vertederos se recogen en la Directiva 1999/31/CE.

España traspuso a su legislación nacional la directiva europea mediante el Real Decreto 1481 (2001), donde se incidió en la necesidad de verter residuos únicamente cuando no exista opción de gestionar los residuos mediante valorizaciones más adecuadas, exigiendo antes de su vertido operaciones de reutilización, reciclado o valorización energética. Esta norma ha sido actualizada en el transcurso de su vigencia, y en este trabajo se tomará en cuenta la base del Real Decreto consolidado.

Este Real Decreto clasifica, al igual que la directiva europea, los vertederos en diferentes categorías en función de la tipología de residuos depositados (peligroso, no peligroso o inerte).

El régimen de autorización se basa en la existente Ley 10 (1998) de Residuos y a la normativa de prevención y control integrados de la contaminación, pero incluyó un punto para las actividades preexistentes al Real Decreto 1481 (2001), al objeto de adecuarlas a las prescripciones del nuevo RD.

EL Real Decreto 1481 (2001) establece la obligación de constituir por parte del explotador un seguro de responsabilidad civil ante posibles daños personales o medioambientales, pero también especifica que dicho explotador deberá cubrir los costes del desarrollo de actividad, clausura y post-clausura. Sin embargo, la retribución del explotador debe obtenerse a partir del volumen de residuos depositados, cuyo valor debe desincentivar este tipo de gestión de residuos, en favor de otras operaciones.

Dentro del régimen autonómica de España, algunas Comunidades Autónomas han ampliado esta regulación, siendo Cataluña una de las regiones pioneras en desarrollar un marco jurídico que incorporaba con gran detalle las prescripciones técnicas exigibles a la instalación de vertederos.

Autorización de vertederos

El Real Decreto 1481 (2001) establece dos procedimientos administrativos diferenciados en función de si la instalación es nueva o preexistente a la normativa.

Nuevas instalaciones

A partir de las leyes 10 (1998) de Residuos y la 16 (2002) de Prevención y Control Integrados de la Contaminación, el Real Decreto 1481 (2001) completa las prescripciones para estos tipos de instalación, especificando la documentación requerida para la solicitud de autorización, así como las verificaciones a realizar antes de otorgar un título habilitante para operar.

Los vertederos de capacidad mayor a veinticinco mil toneladas quedan sujetos a la autorización ambiental integrada, y por tanto, además de quedar sujeto a la aprobación por el organismo designado por la Comunidad Autónoma en que se ubique la instalación, el explotador debe recabar del Ayuntamiento la compatibilidad del proyecto con el planteamiento urbanístico municipal, e incluso territorial.

Otros elementos imprescindibles son el trámite de información pública, informes de administraciones hidráulicas que velen por la protección de las aguas superficiales y subterráneas, y finalmente, su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma.

En base a todo esto, la construcción de nuevos vertederos queda supeditada a la ordenación del territorio y planificación de infraestructuras que lleven a cabo las Comunidades Autónomas.

Vertederos existentes

La aplicación de la norma a vertederos existentes se entiende para instalaciones que previesen unas medidas mínimas de protección del medio ambiente, ya que para los vertederos incontrolados o ilegales se establece su clausura inmediata. Esto limitaba su aplicación a la mayoría de vertederos creados de forma local por los municipios, que aunque poseían medidas correctoras para la protección del medio ambiente, carecían de títulos de autorización.

El Real Decreto 1481 (2001) estableció como límite de acondicionamiento, adaptación y autorización a la nueva norma el 16 de julio de 2009 (incluyendo en esta fecha las verificaciones correspondientes). Según datos del Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino, de 8.200 vertederos censados en el año 2001, se pasó a 142 en el año 2010.

Explotación

Uno de los aspectos más estrictos en la fase de explotación de un vertedero es el estricto procedimiento de control de admisibilidad de residuos en función del tipo de vertedero. Esto es debido fundamentalmente a las medidas correctoras incluidas en la instalación, vinculadas al tipo de residuos para los que fue diseñada la instalación. Por este motivo, se exige un exhaustivo control documental de la recepción de los residuos, junto con inspecciones visuales para la comprobación de la correcta clasificación del residuo. Tal es la importancia de este procedimiento que se armonizó el criterio y procedimiento para la clasificación y admisión de residuos en toda Europa a través de la decisión 2003/33/CE.

Otro aspecto exigido y fundamental es la evaluación y verificación del Programa de Vigilancia y Control de los sistemas de protección del medio ambiente disponibles en la instalación, prestando atención sobre todo a los sistemas de aguas y emisiones de gases.

Finalmente, en esta etapa del proceso, se exige al titular de la explotación la constitución de una fianza para garantizar el cumplimiento de las condiciones técnicas y administrativas para las fases de sellado y posclausura.

Sellado y clausura

La fase de clausura de una instalación de vertido no concluye cuando el vertedero se deja de explotar y se sellan los vasos de vertido, ya que la legislación establece que la titularidad de la instalación se mantendrá por un periodo no inferior a treinta años, y bajo tutela de la Administración ambiental competente.

En este periodo, el titular deberá monitorizar la generación de gases, el estado de aguas subterráneas, tomar medidas de control para evitar fugas o migraciones de contaminación.

Otros aspectos

Los anexos del Real Decreto establecen los tipos de residuos permitidos en cada tipo de vertedero. A fines comparativos, solo se detallarán los elementos aceptados para un vertedero de residuos inertes. Por tanto, es posible aceptar aquellos residuos que se ajusten a la definición dada en el propio Decreto, “…aquellos residuos no peligrosos que no experimentan transformaciones físicas, químicas o biológicas significativas. Los residuos inertes no son solubles ni combustibles, ni reaccionan física ni químicamente ni de ninguna otra manera, ni son biodegradables, ni afectan negativamente a otras materias con las cuales entran en contacto de forma que puedan dar lugar a contaminación del medio ambiente o perjudicar a la salud humana. La lixiviabilidad total, el contenido de contaminantes de los residuos y la ecotoxicidad del lixiviado deberán ser insignificantes, y en particular no deberán suponer un riesgo para la calidad de las aguas superficiales y/o subterráneas”. De modo más práctico, se hace referencia a los residuos clasificados como no peligrosos en el capítulo 20 de la lista europea de residuos recogidos en la legislación española en la Orden MAM/304/2002.

También se permiten algunos residuos seleccionados de la construcción y la demolición, con bajos contenidos en materiales de otros tipos, ya que la propia normativa para este tipo de residuos establece las condiciones para el tratamiento y vertido de los mismos (Real Decreto 105, 2008).

En cualquier caso, la normativa establece la obligatoriedad de comprobar e incluso analizar aquellos residuos cuya tipología no esté clara. Así mismo, se marcan unos valores límite para numerosos componentes químicos generados por lixiviación, así como otras propiedades tales como el pH, entre otras.

Análisis Comparativo

En un análisis inicial puede observarse un claro acercamiento de la normativa chilena a la de otros países más desarrollados, como pueden ser los países europeos, y en el caso del estudio, la legislación española. Sin embargo, todavía se aprecian algunas diferencias entre ambas normativas.

La normativa española recoge en sus artículos una clara diferenciación entre almacenaje y vertido de residuos, estableciendo periodos temporales. En Chile, la definición de vertedero solo recoge las características de construcción y su explotación.

La legislación española determina diferentes tipos de vertederos, estableciendo qué tipología de residuos puede depositarse en cada uno, mientras que en la norma chilena solo se establecen criterios para vertederos de residuos sólidos urbanos, con determinadas excepciones. Además, la normativa española establece la posibilidad de realizar vertidos de forma subterránea, algo que no se contempla en la norma chilena.

Los requisitos técnicos constructivos, principalmente desde el punto de vista de las celdas de vertido, así como su operación, muestran características semejantes en ambos países.

La norma española establece un procedimiento de admisión de residuos bastante más detallado que el requerido por la norma chilena, la cual deja abierto el procedimiento que puede seguir el explotador de la instalación, aunque dicho protocolo deberá ser aceptado previamente por las autoridades competentes.

La normativa chilena contempla la posibilidad de realizar minería urbana en un relleno sanitario, algo que no se contempla por la legislación española, anterior al surgimiento de este tipo de industria (Svensson et al., 2010).

En la fase de clausura, existe una clara diferencia para la responsabilidad del explotador, puesto que en España la duración de dicha potestad es vigente durante al menos los 30 años posteriores al cierre, mientras que en Chile solo establece un periodo de 20 años.

El resto de características, enfocadas principalmente a las medidas de mantenimiento y control, así como los requisitos a efectuar en la fase de explotación, presentan grandes similitudes, pudiendo parecer una muestra del uso por parte de Chile de normativas extranjeras como referencia para la redacción de su normativa nacional.

Conclusiones

Las operaciones de eliminación de residuos por depósito en vertedero son el último escalafón dentro de la jerarquía de gestión de residuos, por la aplicación preferente de operaciones como la reutilización, el reciclado y la valorización energética. Sin embargo, todavía hoy se justifica el depósito de residuos en vertedero por la falta de demanda del mercado o el elevado coste económico de los residuos valorizados.

En este hecho se basa la necesidad de disponer de una normativa nacional dedicada a la gestión integral de los residuos, que incluya un adecuado tratamiento y vertido. Tal es así que Chile ha aprobado en su legislación una variada normativa de aplicación para el reciclaje de diferentes tipos de residuos, así como el establecimiento de unas metas anuales de reciclaje de los mismos.

En un análisis inicial puede observarse un claro acercamiento de la normativa chilena a la de otros países más desarrollados, como pueden ser los países europeos, y en el caso del estudio, la legislación española.

En la mayoría de elementos regulatorios se observan características y procedimientos similares, aunque se aprecian algunas diferencias que dejan el nivel de exigencia en Chile un poco por debajo de los requisitos de las normas españolas. Un claro ejemplo puede encontrarse en el periodo de responsabilidad tras la clausura de las instalaciones, existiendo una diferencia de 10 años.

Por otra parte, el nivel de detalle en los determinados procesos dentro de la fase de explotación, dejan entrever una mayor flexibilidad en la norma chilena, algo que pese a ofrecer ventajas, alberga también un vacío legal para determinados casos que pueden presentarse en la gestión de residuos y su tratamiento por deposición. Sin embargo, el potencial de mejora es amplio, lo que permitirá al Estado Chileno promover diferentes actualizaciones a la normativa actual, ajustándose a los avances tecnológicos y las demandas sociales y medioambientales de cada momento.

Finalmente, un hecho a destacar del decreto chileno es la incorporación de elementos que autorizan a la minería urbana en los rellenos sanitarios. De este modo, queda abierta la posibilidad de crear una industria paralela, que permita aprovechar recursos no utilizados, así como crear nuevos puestos de trabajo. Ello, obviamente, deberá centrarse en dirección hacia las condiciones humanas que promuevan un trabajo limpio y seguro. Esta industria incipiente presenta una oportunidad de liderazgo para Chile desde el punto de vista de su regulación, ya que el desarrollo de una normativa más extensa sobre el tema sería pionera y podría suponer una referencia mundial.

REFERENCIAS

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