Introducción

En la educación superior pública se asiste a modelos de implantación de orden gerencialista, sobre todo por las directrices de los organismos internacionales, principalmente el de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE); el discurso se basa en el mantenimiento de la calidad educativa. Si bien el lograr mantener la calidad tiene ya cerca de veinte años de llevarse a cabo, en este transcurso se han implantado elementos como la evaluación y acreditación dentro del quehacer de la universidad, los cuales son parte fundamental de un modelo de corte administrativo empresarial; sin embargo, para la implementación de estos dispositivos se ha generado una creciente burocracia, misma que controla el que estos dispositivos se cumplan.

Dentro de la universidad se observa el impulso de una burocracia que dictamina el quehacer universitario, el tema es por demás importante y este pequeño artículo presenta cómo los procesos administrativos se han incrementado y se han convertido en lineamientos que deben cumplirse, con el objetivo de lograr con ello una mejora educativa.

El presente ensayo parte de un análisis desde la nueva gerencia pública, la importancia de la burocracia y el incremento de ella en la propia Universidad Autónoma Metropolitana (UAM).

La nueva gerencia pública

La década de los noventa trae consigo elementos que se incorporan en los diversos ámbitos de la vida política, económica y social; en lo político la globalización marca el fin de un Estado-Nación y la emergencia de poderes supranacionales que establecen directrices que deben implementarse, principalmente, en los países que ahora se llaman emergentes, antes tercermundistas; de igual manera emergen identidades sociales antes reprimidas, lo diverso y multicultural, aunado a ello el modelo neoliberal impone a los países emergentes la libre circulación de las mercancías, el llamado globalismo de mercado se hace presente. Junto con esta gama de procesos que se expanden en los noventa, se tienen elementos necesarios para que el modelo global neoliberal se impulse, entre ellos la llamada nueva gerencia pública.

En la globalidad, la base capitalista de mercado importa el modelo empresarial con sistemas de supervisión, responsabilidad y demás formas de servicio público, genera con ello nuevas maneras de concebir el manejo de los servicios públicos por parte del Estado; el comercio, el mercado y la competencia son la base del proceso mercantil, ante ello, la gerencia contemporánea tiende a estar dominada por incentivos comerciales. Esta gerencia es llamada nuevo manejo público (new public management) (Kettl, 2000).

La visión neoliberal impulsa el proceso gerencial, sobre todo porque el papel del Estado se ha modificado al ser orientado hacia la privatización de gran parte de los servicios que presta, con el argumento de que éste ya no puede asumir los costos de los servicios: el imaginario de la eficiencia y productividad sólo es viable en la empresa privada.

La nueva gerencia pública emergió en el seno de un contexto caracterizado por seis rasgos prominentes: en primer lugar, la nueva gerencia pública aparece como propuesta de solución para los problemas de productividad de los gobiernos, donde destaca el esfuerzo en pro de servicios públicos superiores y menos costosos. En segundo lugar, domina su tendencia a la mercantilización, es decir, la transferencia de los servicios públicos desde el nicho de la burocracia, hacia el mecanismo del mercado. En tercer lugar, se considera la orientación al cliente, pues habida cuenta del imperio mundial del mercado, los ciudadanos se ciñen a la condición de consumidores dejados en libertad de escoger proveedores. En cuarto lugar, repunta el ejercicio de los procesos de descentralización de la responsabilidad de los gerentes públicos, estrechándose los marcos legales y ensanchándose los márgenes discrecionales (Guerrero, 2003b: 20).

Debemos mencionar que la nueva gerencia pública es engendrada en la escuela austríaca, así como de la opción pública (public choice) estadounidense, donde se exalta lo privado, el individualismo y la rentabilidad; aunque la nueva gerencia ostenta como apellido el vocablo público, nada la vincula a esa noción, pues sus propósitos y resultados se encaminan a la privatización. El sentido de gerencia se enmarca en la noción de mercado, al cual propone como modelo sustituto del esquema burocrático del Estado. Aquí tienen su origen las propuestas a favor de:

1. 1. Establecer mercados intragubernamentales y orientar al gobierno hacia el consumidor, no hacia el ciudadano;
2. 2. Desarrollar la competencia en la provisión de bienes y servicios públicos e
3. 3. Introducir al espíritu empresarial en el gobierno (Guerrero, 2003a). El nuevo modelo de la gestión pública no propugna, quizás —como suele decirse— una política de desaparición del Estado, pero sí una política de los Estados orientada hacia el máximo del Mercado y hacia el mínimo de Estado.

Mediante el modelo de la nueva gerencia pública se busca forjar un Estado que haga frente a la complejidad e incertidumbre, además de implantar una gestión financiera que asegure un manejo económico adecuado de las finanzas públicas, con economía sana, eficacia de las inversiones y eficiencia en el gasto, así como mejorar la calidad de los servicios que presta. En determinado momento, significa tener un Estado empresario con sus empresas prestadoras de servicio, esto es instituciones públicas que, no obstante, a pesar de seguir financiadas por el Estado, sus procedimientos internos sean cada vez más parecidos al ámbito empresarial.

La llegada de la etapa empresarial genera nuevos roles dentro de los individuos: “Hablando en términos técnicos, podríamos decir que el discurso gerencialista proporciona unos puestos clave que permiten a las personas imaginarse a sí mismas y a sus instituciones de manera diferente” (Apple, 2002:47). Esto nos lleva a la formación de nuevas identidades que se generan a partir de la expansión del modelo neoliberal, el cual no sólo se basa en lograr la propagación del mercado, sino que busca establecer el control en todos los procesos económicos, políticos y sociales. A fin de cuentas, estamos ante una nueva cultura llamada consumista-capitalista. Al respecto, James Paul Gee, Glynda Hull y Colin Lankshear nos comentan este proceso:

Lo que realmente estamos hablando aquí es de un establecimiento textual de un nuevo discurso con nuevas identidades sociales: nuevos jefes (ahora entrenadores y líderes), nuevos mandos intermediarios (ahora jefes de equipo), los nuevos trabajadores (ahora asociados, socios, trabajadores inteligentes) y nuevos clientes (ahora también socios y expertos que se dice impulsan el proceso entero). El problema es todavía más profundo: El capitalismo rápido fast capitalism del nuevo capitalismo es profundamente imperialista, tratando de hacerse cargo de las prácticas y las identidades sociales que son (o eran) el campo de discursos conectados a las iglesias, comunidades, universidades y los gobiernos (1996: 26).

Se implanta así un mundo donde la era mercantil da pasos firmes para la creación de una sociedad empresarial. Por ende, en términos económicos, la desregulación de los mercados nacionales se dirige ahora al control de los servicios que presta el Estado; el capitalismo logra que éste modifique su actuar, delegando acciones que buscaban proteger a poblaciones vulnerables, en organismos privados, alentando la creación de organismos no gubernamentales y de asociaciones civiles.

La era de un Estado social llega a su ocaso y la ideología individual emerge; los discursos de menos Estado y más individuo son ahora las voces de una cultura emanada por el valor de la libertad, la ideología de la libre empresa, del neoliberalismo. Por su parte, la crítica a la eficiencia y eficacia del Estado para satisfacer las necesidades sociales se hace presente: ante la burocracia se enaltece la eficiencia privada. El modelo racional basado en la esfera privada es ahora el ejemplo a seguir y, con ello, la administración de corte empresarial.

El cambio consiste en mudar algunas funciones tradicionales en el sector público y establecer en su interior los elementos del mercado. Esa mutación está representada por la gerencia, en lugar de la asignación pública de recursos; por la privatización, en vez de las empresas públicas; por esquemas de incentivos de competitividad, en lugar de la distribución de impuestos; por la desregulación, en contra de la regulación; y por la economía neoclásica, en lugar de la hechura de política pública (Guerrero, 2003a).

La educación es parte integrante de la infraestructura social y un componente esencial del consumo social. Los organismos internacionales señalan la importancia de la educación para el mundo del mercado, al respecto Hirt Nico señala: “Los sistemas de educación y de formación —dicen los expertos de la Comisión Europea— contribuirán a la competitividad europea, siempre que se adapten a las características de la empresa del año 2000” (2001: 2).

Adaptar la educación es el camino que sigue. Bajo el amparo de la calidad educativa se implanta el modelo empresarial con la integración de tres elementos: el primero de ellos es la evaluación, la cual incluye la valoración de los procesos que rodean al ámbito educativo, no sólo de los alumnos y su ingreso a las instituciones, sino también del docente, de sus investigaciones y de sus maneras de integrarse a la sociedad; en un segundo plano, se parte de acreditar: en el caso de los planes y programas de estudio, deben ser actualizados y acordes a la vinculación en la medida de lo posible con los ámbitos laborales, ello conduce a la necesidad de que los planes y programas de estudio generen las habilidades que el individuo necesita para el mundo laboral.

Se exige así la formación de competencias, se plantea que el individuo tenga saberes operativos más que conocimiento, ello debe integrarse en menor o mayor medida en la currícula educativa; por último, se tiene la certificación, la cual incluye los procesos administrativos, mismos que deben regirse mediante procesos de eficiencia y eficacia por parte de los trabajadores en la prestación de los servicios dentro de las instituciones.

Cabe mencionar que, desde la década de los noventa, para los organismos internacionales la educación en general y la educación superior en particular no son significativamente diferentes de los servicios. En comparación con los bienes, los servicios poseen dos características únicas: la primera es que la producción de un servicio y su consumo son, por norma, simultáneos, ya que los servicios no pueden almacenarse, la segunda, es que el productor y el consumidor de un servicio deben interactuar, sobre todo porque la prestación de un servicio requiere proximidad física.

Considerar a las universidades públicas como instituciones prestadoras de servicio se encuentra en la concepción de los organismos internacionales como la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), misma que señala:

[…] la educación superior debe considerarse como un servicio público, con fuentes de financiamiento diversificadas (públicos y privados), donde la gestión y la financiación han de ser instrumentos de la mejora de la calidad y la pertinencia, con una autonomía interna, pero bajo una rendición de cuentas a la sociedad de modo claro y transparente (Nayyar, 2008: 45).

Podemos decir que, bajo esta visión, el modelo mercantil avanza y se implanta en la sociedad, sobre todo al señalarse que ahora la educación en general y la superior en particular contrata con el Estado, con las empresas y con los padres de familia que tienen capacidad de pagar la educación de sus hijos, dado que ellos exigen un nivel de excelencia, saberes útiles a los mercados y no rebasar la demanda con sobre ofertas de egresados que abatirían sueldos y empleos. De esta manera, se busca la transformación de las universidades en empresas lucrativas o parecidas a éstas.

El modelo de mercado implica el retiro gubernamental y la obligación de éste con la educación para compartirla con el sector privado, para ello se hace necesario un cambio en torno a la gestión educativa, sobre todo para transformar a las universidades en empresas con fines comerciales.

La educación es concebida como un servicio en la lógica del mercado y, por tanto, comercializable, sobre todo si tomamos en cuenta el marco del Acuerdo General de Comercio de Servicios (GATS) dentro de los protocolos de la liberalización comercial de la Organización Mundial del Comercio (OMC), con especial énfasis para considerar la posibilidad de inversión privada, nacional y extranjera en la comercialización de servicios educativos y para asegurar las características y perfiles educativos que permitan facilitar la movilidad transfronteriza de profesionales.

El ideal de los grandes capitales se hace presente dado que ven a los Estados como grandes empresas y, por ende, sus políticas diseñadas a partir de una visión administrativa, sobre todo bajo la llamada nueva gerencia pública, la cual se basa en modelos de mercado y obliga a que en el sector público se asuman ideologías, conceptos y definiciones de tipo empresarial, por ejemplo: la misión, la visión, control de procesos, necesidades del cliente y, por supuesto, elementos que se van a implantar en la educación como la evaluación, acreditación y el aseguramiento de la calidad.

La burocracia y la educación

Nos encontramos ante un fenómeno valorativo derivado de las exigencias productivas a nivel mundial, donde las profesiones y las instituciones educativas son apreciadas si demuestran que tienen o que pueden alcanzar una calidad aceptable. En esta lógica, la influencia de la competencia y la calidad se trasladan como una exigencia hacia las instituciones educativas. Si bien no sólo se traslada como una retórica que por sí sola va a generar un cambio en la forma de concebir la educación, el sentido obedece a un curso de acción, es decir, a una política en sentido estricto, donde lo que se busca es concebir a la educación como una empresa prestadora de servicios en la que los procesos educativos puedan evaluarse de la misma manera a como se hace en una industria.

Con el modelo de mercado implantado, se hace necesario establecer reglas que observen la calidad educativa bajo el modelo empresarial en donde se observe la relación entre educación y mercado, en principio porque la educación debe sujetarse a las exigencias de la oferta y la demanda y, por ende, a las condiciones de una economía global. La educación debe verse como un servicio que requiere la sociedad, sobre todo porque los egresados de las universidades deben responder a las demandas de los empleadores. El supuesto de estos planteamientos es en el sentido de que la educación debe coincidir con las necesidades de la producción, de los clientes o de los empleadores de los egresados o de los investigadores universitarios.

Es en el contexto de restricciones económicas y del modelo imperante productivista y mercantil que los elementos para evaluar y regular el trabajo académico deben de ser regulados y controlados con el objetivo de lograr la productividad, eficiencia, eficacia, competitividad y rentabilidad de las instituciones de educación, con ello se camina hacia un modelo de corte empresarial que observa la calidad bajo la relación no sólo de los recursos humanos y materiales disponibles, sino de los elementos que en el proceso productivo deben de evaluarse para el logro de resultados: tasas de promoción, tasas de retención, etcétera. En consecuencia, se tienen que generar los mecanismos para el logro de estos objetivos, y esto sería la llamada calidad educativa.

En el ámbito empresarial la calidad es un concepto que se entiende como la obtención de la satisfacción que da un producto, asimismo se observa como una estrategia competitiva y supone formas de organización íntimamente ligadas al control; se demanda que la calidad sea cuantificable y medible a fin de poder expedir un documento que la avale; se busca aplicar técnicas cuantitativas a procesos de producción de todo tipo; en las instituciones de educación superior se deben incluir las tareas académicas, como la docencia, la investigación y la difusión. En la docencia, por ejemplo, el control se basa en la evaluación de las acciones realizadas por el docente, las cuales deben de ser revisadas por los responsables y en caso de ser eficientes, se presenta un premio económico, esto lleva a un control de las actividades docentes. Para Contreras (1997) existe una autonomía ilusoria que consiste en la gestión del profesorado para lograr el objetivo de la administración, pero sin capacidad de crear, quedando su enseñanza a merced del control del Estado, en una especie de proletarización del trabajo docente a la que Apple (2002) le llama autonomía regulada porque el trabajo académico cada vez es más normalizado y racionalizado.

Ahora bien, para el logro de este objetivo es fundamental que la administración se empodere de los procesos y los establezca bajo el argumento de lograr la mejora educativa, con lo cual se logra que la burocracia asuma el control. Hablamos de empoderamiento administrativo, lo que hace necesario un crecimiento administrativo burocrático dado el proceso de control que se necesita de los procesos académicos.

El modelo exige la implementación de procesos y el cumplimiento de ellos, esto es el control de lo que el docente realiza, en la industria privada el aumento de estratos administrativos y burocráticos se hace necesario para controlar a la gente. Si tienes que controlar a la gente, tienes que disponer de una fuerza administrativa que lo haga, señala Chomsky (2014), tomando como referencia el avance de los procesos de mercado, los cuales se insertan en las instituciones de educación, sobre todo la superior.

En el libro The fall of the faculty: The rise of the all-administrative university and why it matters (Ginsberg, 2011) se presenta un estudio del crecimiento administrativo en Estados Unidos donde se señala que las demandas gubernamentales de información y un entorno regulatorio cada vez más complicado hacen que sea imposible administrar con menos personal administrativo de lo que las instituciones realmente emplean, ello puede ser cierto o no, lo que se evidencia es la argumentación para el crecimiento de la burocracia.

Lo anterior, refuerza el sentido administrativo de corte empresarial dentro de las instituciones de educación superior, sobre todo con los elementos para el aseguramiento de la calidad en la educación, misma que requieren para observar su cumplimiento la presentación de informes y datos que den cuenta de la revisión de los procesos educativos, para ello se generan formatos especiales y programas computacionales donde se almacenen los datos que den cuenta de cómo se lleva a cabo la evaluación, acreditación y certificación de los procesos educativos; el control y revisión de estos formatos recaen en el personal administrativo.

El curso de acción de la implementación de las políticas que aseguren la calidad da cuenta de la transformación en los modelos de gestión en las instituciones educativas, para ser consideradas como empresas que prestan sus servicios atendiendo a las necesidades ya no de una sociedad que demanda mayor apoyo, sino a los actores privados que requieren que éstos sean acordes a sus necesidades.

Incremento burocrático

Se tiene ya más de veinte años con el modelo que busca que la calidad educativa sea adecuada a los requerimientos de un mundo marcado por la visión de mercado, en las instituciones de educación superior, el modelo para lograr la calidad educativa se ha basado en la evaluación docente, la acreditación de las licenciaturas y posgrados, así como en la acreditación de los procesos administrativos; todo ello bajo el establecimiento de lineamientos que marcan los organismos internos y externos, mismos que deben de ser presentados bajo grandes carpetas que son preparadas ex profeso para ello.

Los actores involucrados en la generación de estas carpetas y datos que se requieren son, en última instancia, el personal administrativo, el cual ordena y clasifica dichos documentos, es en esta etapa donde se hace presente la contratación de personal administrativo, algunos temporalmente y otros en forma definitiva. Esto lleva a un incremento de la burocracia con el objetivo de vigilar y regular el trabajo de las instituciones de educación superior pública.

Estudios realizados en relación a los procesos de la evaluación como el de Díaz Barriga (1996), Díaz Barriga & Pacheco (1997), Hernández (1998), Izquierdo (1998), Krotz (1993), Rueda & Landesmann (1999), Stefanovich (1998), Aboites (1993), Didou (1993), Casillas (1997) o Ibarra (1989), entre otros; dan cuenta de cómo la evaluación, amén de ser un mecanismo de diferenciación salarial, forma parte de la supervisión del trabajo académico, donde el docente se supedita a las políticas implementadas que desde los organismos internacionales señalan como necesarias para el logro de la calidad educativa. De esta manera se genera un campo donde se desarrollan las relaciones institucionales entre profesorado y los requerimientos de una administración burocrática.

No se debe dejar de lado que cuando se habla de la burocracia, ésta se observa como un factor indispensable para administrar una organización compleja, “Weber reconocía que el funcionamiento de la burocracia crea atrancos e inconvenientes, pero creía que éste era el precio para poder contar con una organización racional y eficaz” (Petrella, 2007: s/p). Y este equilibrio tiene las ventajas de mejorar la efectividad con la que se consiguen las metas, maximizar la eficiencia para lograr el mejor resultado al más bajo costo y, además, se controla mejor la incertidumbre al regular a los trabajadores, proveedores y a los mercados a partir de reglas formales conocidas.

La regulación del trabajo académico corre a cargo de la generación de mecanismos de control salarial, los cuales son revisados, en un primer momento, por lo que sería la burocracia administrativa, para después ser revisada por los pares académicos; sin embargo, el punto nodal de la revisión de los procesos se encuentra en el personal administrativo catalogado como de confianza, es en ellos donde el poder de la administración cobra singular importancia. Dentro de la Universidad el incremento de este personal se hace necesario bajo el argumento de ser eficiente en el proceso del control de los mecanismos que evalúan el trabajo académico, por ejemplo, en la uam durante el 2012 se tenía como personal administrativo un total de 5,097; y de profesores 3,057, esto es, 1.7 administrativos por cada profesor.

El incremento administrativo, puede suponerse por generación de necesidades de personal administrativo de base con la creación de la nueva Unidad Lerma de la UAM, sin embargo, la nota es importante dado que presenta el esquema de incremento administrativo.

No obstante, si se observan los datos de 2016 tenemos un incremento en los puestos administrativos de 37, contrario a los cinco que se dan en el personal académico, esto es, de 5,134 y de 3,062, respectivamente. Si bien la relación entre el personal administrativo y académico se mantiene con el 1.7.

Sin embargo, cuando se revisan los datos encontramos que por cada 2.4 profesores contratados se tiene a un personal de confianza (véase Tabla 1), lo que nos lleva a inferir la importancia del personal de confianza, el cual sirve como elemento de poder y control académico administrativo.

Los datos que se presentan nos ayudan a inferir cómo la burocracia administrativa dentro de una universidad pública como la UAM, tiene un peso importante en el proceso educativo; sin embargo, no debe dejarse de lado que, como toda forma organizacional, las instituciones de educación superior universitaria están pautadas no sólo por quienes las dirigen, si no también y, tal vez con mayores consecuencias, por las formas que se establecen en los procesos administrativos, las cuales dan pauta a observar cómo las relaciones que se generan en lo administrativo modifican la vida académica y la instituyen con los cambios que los modelos empresariales han colocado a las universidades, donde la burocracia administrativa cobra un papel importante para el curso de acción de estas políticas.

Reflexión final

La reflexión en relación al incremento de la burocracia dentro de las instituciones de educación pública es importante dado el embate global a su función social y su forma de gobernarse y regularse de acuerdo con las necesidades que ella debe revisar dentro de su proceso académico. Lo que nos lleva a abordar el papel que desempeña el profesorado e, incluso, la voluntad que tiene por introducirse en los cambios sistemáticos y prolongados de innovación del trabajo académico, sobre todo, porque se enfrenta a una visión administrativa que desde la élite universitaria se implementa. Esto ha inhibido la posibilidad de construir liderazgos para hacer frente a los procesos de burocratización que están permeando espacios propios de la enseñanza.

No deben dejarse de lado las expresiones individuales que buscan generar prácticas para evitar los efectos de la burocratización en el ámbito de la enseñanza, sobre todo porque en la vida cotidiana de la universidad se tienen amplias franjas del profesorado que se refugian en las inercias y se someten a las pautas de control administrativo, situando a la educación superior y a los académicos lejos de poder generar y difundir dentro de sus propios tiempos y espacios la creación y circulación del conocimiento que demanda una sociedad atenta a los referentes que el mundo académico expresa.

Referencias

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Contreras, J. D. (1997). La autonomía del profesorado. Barcelona: Morata.

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