1. INTRODUCCIÓN

La Patagonia argentina es una región ubicada entre los 39° y 55° (LS). Esta extensa región, que incluye condiciones fitogeográficas diversas, limita con la Cordillera de los Andes en el oeste hasta el Océano Atlántico al este, integrando un conjunto de serranías, mesetas y planicies de variada configuración (León et al. 1998). Su heterogeneidad climática está fuertemente moldeada por dos grandes gradientes: uno oeste-este de precipitación decreciente, con 800 a 1.000 mm año-1 en la zona cordillerana y precordillerana del oeste hasta 200 a 300 mm anuales en zonas costeras del este regional y otro noreste-suroeste de temperatura decreciente debido al efecto combinado de la latitud, la altitud y la circulación regional. Así, las temperaturas medias anuales varían de 15 a 8 °C, mientras que las temperaturas medias del mes de enero oscilan entre 22 a 14 °C y las del mes de julio entre 8 a 2°C. El clima regional varía de templado a templado frio, con veranos fríos en el oeste y árido frío en la estepa central (Kottek et al. 2006).

El área de estudio de la presente contribución integra una parte de la subregión de la Patagonia Argentina, denominada Patagonia Norte o Norpatagonia y dentro de ella, nos focalizaremos en la vasta meseta semiárida/árida central y sur de la provincia de Río Negro, que se extiende desde la costa atlántica hasta la precordillera y que sustenta su economía principalmente en la producción ganadera ovina y caprina de carácter extensivo.

El clima, como resultado del decurso de los tiempos atmosféricos diarios, modela el medio natural y ajusta las actuaciones del ser humano sobre el territorio. Sin embargo, este “ambiente permanente” presenta desde la era preindustrial y, fundamentalmente en las últimas décadas, condiciones de variabilidad no asignables a razones naturales. La actual hipótesis de cambio climático por efecto invernadero de causa antrópica cuenta con un hecho irrefutable: la superficie terrestre es en la actualidad, casi 1°C más cálida que hace 100 años (IPCC, 2021). La Patagonia en los últimos 50 años registra un aumento térmico medio anual de 1°C y menores lluvias en la zona andina (Brendel et al. 2020), tendencias que según los modelos climáticos actualmente en estudio propenderán a profundizarse a lo largo del corriente siglo (del Barrio et al. 2020a).

No existen dudas que el clima, en tanto principal factor configurante del paisaje natural que afecta, ha sido y es un condicionante de gran incidencia en las potencialidades de desarrollo regional sobre la base de limitantes térmicas e hídricas muy marcadas a las que hay que agregar la incidencia del viento que en la región estudiada constituye otra restricción severa para la calidad de vida de los habitantes y el eventual desarrollo local y regional.

El objetivo de este artículo es presentar un conjunto de reflexiones teóricas y prácticas sobre las causas y consecuencias más relevantes relativas a los factores condicionantes que impone el clima a las políticas públicas vinculadas a la producción agropecuaria orientadas a una gobernanza ambiental en la meseta árida y semiárida rionegrina, lo que implica la administración del medio ambiente y los bienes naturales desde una perspectiva de desarrollo sostenible.

En este sentido, los propósitos son, por un lado, exponer las principales causas de una problemática productivo-ambiental y sus consecuencias, como la producción pecuaria de secano en zonas áridas del norte patagónico, desde una perspectiva histórica determinada básicamente por los patrones de uso de los bienes naturales, por parte de los actores sociales involucrados. Por otro, es nuestra intención, describir y analizar los retos e innovaciones institucionales necesarios para la cogestión ambiental en el marco de políticas públicas para la gobernanza ambiental en la región estudiada.

La metodología planteada para este trabajo es de tipo cualitativa puesto que permite abordar el estudio desde una dimensión comprensiva e interpretativa respecto del análisis de las causas y consecuencias de los factores condicionantes que impone el clima a las políticas públicas vinculadas a la producción agropecuaria en la región bajo estudio. Tanto la revisión del estado del arte sobre la cuestión, como la profundización teórica de conceptos claves como desarrollo sostenible, bienes naturales, políticas públicas, gobernanza ambiental y cambio climático, y la perspectiva de los actores claves, dan el marco de referencia del artículo y contribuyen a dar sustento a la propuesta.

Para el análisis del estudio se integraron datos provenientes de dos tipos de fuentes: fuentes documentales de carácter normativo (leyes y proyectos de ley, decretos, resoluciones) planes y programas institucionales y documentos de trabajo publicados por diversos actores del ámbito público y privado relativos a la problemática en cuestión.

2. PERSPECTIVA HISTÓRICA DE LA PROBLEMÁTICA PRODUCTIVO-AMBIENTAL DE LA NORPATAGONIA

La introducción de ganadería ovina con fines productivos constituyó el motor de desarrollo más antiguo de la Patagonia. En la segunda mitad del siglo XIX, cuando Europa requería materias primas para el sostenimiento de sus procesos industriales, países como el nuestro se incorporan a esa “globalización” como proveedores de insumos y productos primarios básicos y, a la vez, como receptores de inmigrantes y capitales. En el momento histórico que transcurría Argentina, estos condicionantes provocaron una adaptación de su desarrollo interno que, con la creación de especificidades regionales, modelaron al país por largo tiempo. Los primeros colonos llevaron a cabo la producción ovina con un manejo de los pastizales naturales que se basaba en sus propias experiencias, cuya génesis se sustentaba en ecosistemas muy diferentes a aquellos producto de las condiciones templado-frías y áridas de la región bajo estudio (Coronato, 2015). Este manejo produjo profundos cambios en los suelos y en la estructura y composición florística de la vegetación y es una de las principales causas de la desertificación en la estepa patagónica. El avance de la desertificación es, sin lugar a dudas, uno de los mayores problemas ambientales que afectan a la región Patagónica extrandina semiárida (Alonso, 2019).

Por su parte, la provincia de Río Negro comprende una extensa geografía que alcanza los 203.013 km² con una población, de acuerdo con datos del último censo nacional, de 633.374 habitantes y que hoy se estima alrededor de las 750.000 personas. En ese extendido territorio, en comparación 5 veces más grande que Holanda o algo mayor que la República Oriental del Uruguay, la Región Sur rionegrina abarca casi el 60% de la superficie provincial, incluyendo 6 de los 13 departamentos que la integran y, paradójicamente, contiene solo el 6% de su población. La meseta difunde desde la costa atlántica hasta la pre cordillera y desde el sur de los valles de los ríos Limay y Negro en un continuum hasta el paralelo de 42º 00'S, límite con la provincia de Chubut. Históricamente, la región ha vinculado su proceso de desarrollo a la producción ovina extensiva reflejo de su colonización asociada estrechamente al despliegue de la red ferroviaria que une San Antonio Oeste con San Carlos de Bariloche (Bendini et al. 2008).

Los conglomerados urbanos más importantes de la región (Valcheta, Ramos Mexía, Sierra Colorada, Los Menucos, Maquinchao, Ing. Jacobacci, Pilcaniyeu y Comallo) a excepción de Ñorquinco, se desarrollaron a la vera y por influjo del ramal ferroviario descrito, como así también de la Ruta Nacional Nº 23 de tendido paralelo a las vías férreas. Ambas vías de comunicación, atendían las necesidades de transporte de personas y productos, especialmente lana y en menor medida los derivados de la actividad minera (Steimberg et al. 2008). De ahí que los usos y costumbres locales denominen indistintamente Región o Línea Sur al ámbito de estudio en el presente trabajo.

En este marco, la región sustentó su economía principalmente en la producción ganadera ovina y caprina de carácter extensivo, pero, a diferencia de provincias más australes, con un entramado socio-productivo conformado por una mayoría de pequeños y medianos productores y crianceros. En el caso de Los Menucos e Ingeniero Jacobacci, la economía local se diversifica en parte por la producción de minerales de segunda categoría, piedra laja y pórfidos en Menucos y diatomeas y bentonitas en Jacobacci. El hallazgo en los últimos años de reservas importantes de oro al sur de Ingeniero Jacobacci ha provocado una fuerte controversia entre actores regionales y extra regionales en cuanto a la relación costo-beneficio del desarrollo de esta minería pero que, actualmente, con los resguardos ambientales necesarios e insoslayables, integra la agenda pública nacional y provincial como alternativa de desarrollo regional. Incluso se avanza con la minería de uranio en zonas cercanas a la localidad de Valcheta. En los últimos años ha tomado gran impulso en la provincia el desarrollo de energías “limpias” con el Proyecto Estratégico Hidrógeno Verde a la vanguardia. En la fundamentación del mismo, el gobierno rionegrino asume como política de estado fomentar el desarrollo científico, académico y productivo propiciando la generación de nuevos vectores energéticos basados en fuentes de energías renovables y su aplicación como es el hidrógeno verde en toda su cadena productiva.

No está en discusión el clima como condicionante de las potencialidades de desarrollo regional. Sequías prolongadas, eventos térmicos extremos con temperaturas invernales frecuentemente por debajo de 15ºC bajo cero, velocidades de viento que habitualmente alcanzan más de 80 a 100 km/h, desencadenan procesos y acciones de los agentes naturales y antrópicos, como erosión, desertificación, cambios en vegetación y disponibilidad de agua en cantidad y calidad que conllevan a un deterioro de las capacidades de desarrollo regional. Más allá de algún año “meteorológicamente bueno” con lluvias algo por encima de lo normal, que aumenta el optimismo y renueva las esperanzas, los estudios serios indican con absoluta claridad las limitantes climáticas severas que impone la región a desarrollos económico productivos de base agropecuaria (Bianchi, 2016).

La situación comentada precedentemente provoca un determinismo geográfico del hombre por el medio, dado que el desarrollo de la región sur rionegrina depende básicamente de los servicios ambientales capaces de ser provistos por sus ecosistemas. En este contexto debe pensarse al pequeño productor o criancero ovino/caprino regional con una visión mucho más amplia que la estrictamente productiva. Aún con las limitantes expuestas, en la actualidad surge el desafío de propender a un aprovechamiento inteligente de las externalidades positivas que puedan derivar del medio ambiente local y regional, lo que brindaría posibilidades de generación de beneficio socioeconómico local y regional.

En esta visión más amplia puede situarse el espíritu del Proyecto de Ley N° 264/2014 autoría del entonces legislador y hoy intendente de Viedma, el Profesor Pedro Pesatti que establecía normas, pautas y procedimientos para la custodia de los recursos naturales paleontológicos y arqueológicos de acuerdo con la Ley F Nº 3041 y avanzaba en la creación de la figura del custodio rural. En la misma línea el Proyecto de Ley N° 963/2017 de los legisladores (MC) Jorge Ocampos y Daniela Agostino incorpora a la visión del precedente la custodia de los bienes naturales como el agua y el suelo. Esta ampliación de miras comprende la visión del pequeño productor rural de la región sur rionegrina como un custodio o guarda ambiental con alcances sobre los bienes naturales, i.e., suelo, agua, vegetación natural a lo que se suma el patrimonio paleontológico y arqueológico que eventualmente pudiera encontrarse en su propiedad, en el entendimiento que producción y ambiente deben abordarse en forma conjunta, con una visión integral.

3. POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNANZA AMBIENTAL: UN COMPLEJO ENTRAMADO INSTITUCIONAL DE ARTICULACIÓN MULTIDIMENSIONAL Y MULTISECTORIAL DE ACCIÓN COLECTIVA

La noción de política pública se relaciona con el Estado, con las articulaciones estado-sociedad. Es un término polisémico que admite varias interpretaciones. En la presente contribución se privilegia la exégesis de las políticas públicas como ciclos de acción que comprenden actividades de formulación, ejecución, seguimiento y evaluación, articuladas por múltiples actores público-privados. La política pública es parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener. Estévez (2014) postula que el campo del análisis de políticas públicas muestra una cierta estabilidad en términos de sus características principales. Así, plantea algunas tendencias profundas a tener en cuenta en el análisis prospectivo de las mismas, tales como: la heterogeneidad en la realidad de las políticas públicas; la complejidad creciente: ya sea por efecto de la globalización o por la dinámica propia del proceso de modernización social; las grandes distancias sociales tanto materiales como simbólicas que tienen que afrontar las democracias actuales , Estados y gobiernos, y el proceso de aumento de la desigualdad que incrementa la exclusión social.

En este punto, Brower Beltramin (2016) enuncia que las teorías políticas se enfrentan, cada vez con mayor intensidad, a la exigencia/demanda de la sociedad civil, en el sentido de articular o construir políticas públicas que la represente y que, por tanto, dé cuenta de los contenidos que importan a dicha sociedad. Allí se encuentra el punto central de los nuevos formatos de gobernanza y por tanto de su conceptualización más profunda y genuina.

En el contexto expuesto, la gobernanza es una nueva forma de gobernar y su estrategia sociopolítica más importante es la cogestión; es decir, la manera en que las comunidades se organizan para tomar decisiones y llevar a cabo iniciativas y actividades bajo normas, pautas y acuerdos que regulan sus interrelaciones. Implica la ejecución de actividades sobre la base de los procedimientos y normas que regulan las relaciones, acuerdos y transacciones entre los actores. Además, promueve un estilo de gobierno diferente del modelo tradicional de control jerárquico, ya que se orienta a una configuración de acción en cooperación e interacción entre Estado y actores no gubernamentales mediante la génesis de redes mixtas de toma de decisiones entre lo público y lo privado. (Aguilar Villanueva, 2015).

Ahora bien, Page (2013) sostiene que la gobernanza se refiere a un proceso de formulación, decisión e implementación de políticas públicas en el que el rol institucional jugado por el gobierno es de coordinación multinstitucional e intersectorial, constituyéndose en un mecanismo de acción colectiva que integra organizaciones públicas, privadas y sociales. Es decir que, el autor resalta la importancia de las interacciones de actores de organizaciones públicas privadas y de la sociedad civil.

Resulta necesario precisar que gobernabilidad y gobernanza son conceptos diferentes, pero lógicamente relacionados. Loyo (2002) define a la primera como una cualidad propia de una comunidad política donde las instituciones de gobierno gestionan en forma eficaz y legitimada por su ciudadanía. La gobernanza, de hecho, está íntimamente relacionada con la gobernabilidad dado que es la encargada de generar las condiciones y las capacidades para que los actores interactúen entre sí, definiendo, además, la manera en cómo lo hacen. Es decir, se trata de una herramienta a través de la cual el Gobierno tiene la posibilidad de transformar las necesidades de su Estado en políticas, facilitando que la exclusión no haga parte de éstas y, por el contrario, actúa como ámbito de desarrollo equitativo y responsable de su eficacia y eficiencia. La gobernanza se caracteriza así por un mayor grado de cooperación e interacción entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado.

Por otra parte, el término gobernanza sugiere la inclusión de una serie de actores afectados por las decisiones de un gobierno. La coordinación, además de ser necesaria, constituye la capacidad del Estado para generar un consenso y una negociación entre los participantes, de manera que se logre una democracia representativa. Es importante destacar que lo que se consideraba netamente público en la gobernanza tiende a desbordarse y a trascender las fronteras privadas, pues hoy se imagina que las estructuras que se forman generan la interacción múltiple. Recordemos que, en nuestra contemporaneidad, debido a la diversidad de actores, el poder no proviene ya de la jerarquización —o por lo menos no solo de ella— sino de la negociación multiforme e incesante (del Barrio et al. 2020b).

Con la incorporación de la variable ambiental en el marco de las decisiones políticas respecto del ordenamiento territorial, los bienes naturales y la adaptación al cambio climático, la noción de gobernanza ambiental ha empezado a tener importancia por sus principios de integración, interdisciplinaridad y conectividad entre espacios y territorios para alcanzar un desarrollo en armonía con la naturaleza. La gobernanza ambiental brinda una perspectiva analítica que combina la investigación socio-ambiental que conecta cuestiones de cambio social y ambiental con la investigación de la gobernanza que aborda cuestiones de desarrollo. En ese contexto, como en este capítulo introductorio, la dimensión social se define en un sentido amplio, que abarca también las relaciones culturales, económicas, políticas e institucionales. La investigación sobre la gobernanza aborda la forma en que la sociedad se organiza para resolver sus dilemas y crear nuevas oportunidades (Moreno Plata, 2017).

La gobernanza ambiental debería, como mínimo, ser eficaz para hallar soluciones a los desafíos que enfrenta la problemática ambiental. Tendría entonces que abarcar reglamentaciones, prácticas, políticas e instituciones capaces de generar una interacción positiva entre el ser humano y el ambiente, pues se considera que en este tipo de acciones se ven involucrados los gobiernos, el sector privado, las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil en su conjunto. Esta conceptualización debe ser comprendida, tanto por los ciudadanos como por los gestores públicos para el manejo conjunto de los bienes ambientales, desde una perspectiva de desarrollo sostenible y, concomitantemente, con la puesta en marcha de acciones tendientes a mejorar la calidad de vida de la sociedad. En síntesis:

[…]la construcción de políticas públicas orientadas a una gobernanza ambiental implica la administración del medio ambiente y los bienes naturales desde una perspectiva del desarrollo sostenible y, a la vez, con la necesaria coordinación multiactores, multiescala y multisectorial. Lo cierto es que, frente a la necesidad de responder al carácter complejo de la cuestión ambiental, emerge como indispensable una modalidad de gestión multidimensional y coherente, compartida con los diversos actores intervinientes. (del Barrio et al. 2020b)

4. DESARROLLO SOSTENIBLE Y PRESERVACIÓN DE BIENES NATURALES: TRANSFORMACIONES DE LA ESTRUCTURA PRODUCTIVA HACIA UN MARCO DE EQUIDAD SOCIAL

Las visiones más modernas sobre el desarrollo agrario convergen en la línea conceptual del Desarrollo Territorial Rural, entendido como proceso de transformación productiva e institucional en un espacio determinado, cuyo fin es mejorar las condiciones y la calidad de vida de los productores comprendidos La transformación productiva tiene como objetivo principal el de articular a la economía del territorio en forma competitiva y sustentable con los mercados dinámicos con los cuales está o debiera estar conectada. El desarrollo institucional tiene los propósitos de estimular y facilitar la interacción y la concertación de los actores locales entre sí y entre ellos y los agentes externos relevantes, y de incrementar las oportunidades para que la población pobre participe del proceso y sus beneficios (Valencia et al. 2019).

El desarrollo sostenible, según la definición dada en 1987 por la Comisión de Medio Ambiente de Naciones Unidas en el Informe Nuestro Futuro Común (también conocido como Informe Brundtland, en referencia a la presidenta de la Comisión, Gro Harlem Brundtland), es el desarrollo que satisface las necesidades actuales sin poner en peligro la capacidad de las futuras generaciones de satisfacer sus propias necesidades (Larrouyet, 2015).

Sin embargo, la definición de desarrollo sustentable o sostenible no está exenta de controversias. Así, Dobson (1997) se manifiesta a favor de utilizar este concepto de la manera más radical proponiendo que lo que debe sostenerse no es solo la naturaleza en tanto “capital natural” para las generaciones futuras, sino también el “valor natural” que reside en los objetos naturales.

Por otra parte, O’Connor (2001), uno de los más lúcidos economistas dedicados a la cuestión ecológica, se interroga: “¿Es posible el capitalismo sustentable?”, postulando la inconsistencia estructural que, según su óptica, hace imposible la convivencia entre plusvalía y ambiente sano dado que esto implicaría que el capitalismo, definido por su afán de reproducción y acumulación de renta, sea capaz de promover una forma de utilización de bienes naturales que contradiga su esencia. Federovisky (2012) abona esta tesis y va un poco más allá, sentenciando que el desarrollo sostenible es oximorónico. Y sustenta esta apreciación en que la economía (v.g. desarrollo) es un subsistema abierto del ecosistema planetario, que es cerrado, finito, materialmente inflexible. Es decir, al crecer el subsistema económico incorpora una proporción cada vez mayor del ecosistema global y encuentra un límite al alcanzar el ciento por ciento de ese ecosistema. Por ello, concluye que el desarrollo es insustentable (Riechmann y Palop 1998; Steimbreger y Kreiter 2009).

Gómez Contreras (2014), avanza en este sentido proponiendo como alternativa al uso del concepto de desarrollo sostenible, el de sustentabilidad ecológica que permitiría gestionar mejor la producción, ya que mediante las estrategias de la sustentabilidad se buscará que la producción se diversifique y ajuste a los contextos y potenciales ecológicos de las distintas regiones.

En una línea de pensamiento congruente con los precedentes, Foladori (2001) indica que lo que interesa a la especie humana en una sociedad capitalista no son los límites físicos absolutos, ni si ciertos bienes o recursos son renovables en términos absolutos y otros no, sino cómo ciertos algunos de aquellos se convierten en renovables o no renovables en función de una determinada estructura de clases sociales y nivel de desarrollo técnico de la sociedad en su conjunto, es decir, las relaciones sociales de producción, pasan a regular el tipo de bien o recurso natural a utilizar, el espacio a ocupar, el ritmo de transformación de la naturaleza, y el carácter renovable o no de los mismos.

Tan es así que Pierri (2005) previene que la hegemonía del ambientalismo moderado debilitó el papel oponente del ecologismo y dio paso a una alianza conceptual y práctica del desarrollismo y el conservacionismo. Postula entonces la confluencia, cada vez mayor, entre gobiernos e inversores capitalistas, con organizaciones y técnicos conservacionistas, en la que los primeros ganan quienes se ocupen de administrar la conservación, y los segundos, ganan apoyo político y fondos para hacer su trabajo. Esa confluencia, en verdad, funcionaliza y subordina la conservación a los objetivos del capital. Y es frente a ella que las posiciones del humanismo crítico deben fortalecerse y recolocar la discusión de fondo sobre el carácter y el alcance de los cambios sustantivos que la realidad reclama.

Coincidimos con Cantú Martínez (2012) cuando concluye que el reto es mayúsculo al descubrir que se desconoce aún cómo encontrar una adecuada correspondencia entre el tema de medio ambiente y desarrollo, el cual muestre resultados con alta eficiencia, equidad social y sostenibilidad.

La aceleración de procesos como el calentamiento global y el cambio climático son indicadores indiscutibles respecto a que el camino a recorrer en el sentido expuesto precedentemente es largo y complejo aún. El cambio climático es el principal problema de naturaleza global que enfrenta toda la humanidad en el siglo XXI. La mitigación necesaria a los efectos del mismo plantea desafíos tecnológicos, económicos, sociales, culturales e institucionales importantes (IPCC, 2021)

Este último punto, a nuestro juicio, interpela la sentencia previa que consideraba al desarrollo sostenible en términos de oxímoron, dado que, más allá de los acuerdos globales e institucionales necesarios para el logro de la sostenibilidad ecológica, es difícil pensar que el avance tecnológico tenga “techo” y que no se logre finalmente una matriz energética ambientalmente sustentable y, más aún, se avance en el desarrollo de tecnologías como la fusión nuclear, considerada como la tecnología que más podría transformar a nuestra sociedad dado que sería una fuente que nos daría una cantidad inagotable de energía, sin contaminar ni generar calentamiento global.

5. POLÍTICAS PÚBLICAS RIONEGRINAS PARA LA GOBERNANZA AMBIENTAL: EL CASO DE LA MESETA CENTRO SUR RIONEGRINA

La meseta centro sur rionegrina integra la Diagonal Árida Argentina, que se encuentra, a su vez, plenamente integrada a la Diagonal Árida Sudamericana (Martínez Carretero, 2012). Comprende una franja de escasas precipitaciones, casi nulas en algunos sectores, que se extiende desde las costas del norte de Perú hasta las costas patagónicas en Argentina.

La condición térmica se caracteriza por temperaturas medias anuales menores a 10ºC, mínimas medias del mes más frío (julio) de -3.9ºC y probabilidades de ocurrencia del 20% de temperaturas mínimas absolutas en el mes de julio ≤ a -20ºC, lo que implica indicadores importantes de los límites que impone el clima. A lo expuesto se incorporan las restricciones hídricas, con precipitaciones anuales promedio del orden de los 200 mm y probabilidades de ocurrencia de precipitaciones ≤ 150 mm de 50% a 20%, según la localidad considerada. Además, los vientos de la región, predominantes del cuadrante oeste presentan velocidades máximas medias mensuales superiores a los 30 km.h-1 prácticamente durante todo el año.

Las condiciones térmicas, hídricas y eólicas descriptas constituyen condicionantes severos para la calidad de vida de los habitantes y el eventual desarrollo local y regional, particularmente de base agropecuaria, aun tomando en cuenta la mono cultura de la zona como es el desarrollo de ganadería extensiva ovina y en menor medida caprina. De ahí, una primera aproximación a las causas del proceso de desertificación creciente e irreversible que padece la región en las últimas décadas.

Aún con las restricciones expuestas, se presenta el desafío de propender a un aprovechamiento inteligente de las externalidades positivas que puedan derivar del medio ambiente, lo que brindaría posibilidades de generación de beneficio socioeconómico local y regional.

En el contexto expuesto, las autoridades locales desempeñan un papel esencial en los procesos de desarrollo sostenible. Los cambios evidenciados en las condiciones ambientales responden a una multiplicidad de escalas que reconocen los procesos globales, regionales, nacionales y locales. Es así que, el entretejido de actores sociales con posibilidades de gestión de los procesos de desarrollo sostenible es amplio y encierra una serie diferenciada de responsabilidades ambientales en las actuaciones locales.

Aún con las limitaciones ambientales expuestas, la región estudiada logró una institucionalización propia del desarrollo local mediante un movimiento social y político de Gestión Asociada entre el Estado y la sociedad civil (Francioni, 1989). Casi como un decantamiento natural de lo expuesto, en 1988 se institucionaliza con rango constitucional el Ente de Desarrollo de la Línea y Región Sur (ENDESUR) que se crea formalmente mediante la Ley provincial E Nº 2583 sancionada el 21 de diciembre de 1992. Esta norma jurídica hizo efectiva su instrumentación, estableciendo su jurisdicción, competencia, organización y funcionamiento, definiéndolo como un organismo autárquico de derecho público en sus relaciones con los diferentes niveles del Estado y de derecho privado en cuanto a sus relaciones con terceros en general. Entre sus principales objetivos podemos mencionar: Planificar y coordinar la ejecución de todas las acciones necesarias para la promoción integral, económica y social del área de su jurisdicción según fija la ley antes mencionada.

Con períodos de mayor y menor preponderancia, el ENDESUR logró consolidarse como un actor relevante en el proceso de desarrollo local y regional de la Línea Sur en las últimas décadas, poniendo el foco en la mirada regional que aúna los sentires locales y en la acción participativa que redunda en la integración de visiones, identidades y voluntades.

Con atención a la principal actividad productiva regional, el Programa Ganadero representó la iniciativa más importante del ENDESUR en términos cuali-cuantitativos. Participaron diversas instituciones como el INTA, la Universidad Nacional del Comahue, el Programa Social Agropecuario, la Ley Ovina y el hoy Ministerio de Producción y Agroindustria rionegrino, junto con las organizaciones locales de productores y las sociedades rurales.

Concomitantemente a la restricción ambiental, desde lo político institucional, se observan como verdaderos obstáculos aquellos aspectos vinculados a la administración de los gobiernos locales y a la tentación en la búsqueda de soluciones parciales por encima de una visión regional o de conjunto.

Por otra parte, el ENDESUR por sí o actores locales y regionales no han desarrollado aún programas que contemplen el desarrollo de actividades mineras o de generación de energía (renovables o no) en la región en un contexto de planificación estrategia de desarrollo sostenible o de sustentabilidad ambiental, como fuera discutido precedentemente, que integre este conjunto de actividades.

En este punto resulta necesario describir y analizar los retos e innovaciones institucionales necesarios para la cogestión ambiental en el marco de políticas públicas para la gobernanza ambiental en la región estudiada.

En un lúcido análisis sobre la producción ovina patagónica, Coronato (2015:18) destaca “Podemos decir que en la actualidad, la comprensión del fenómeno de la desertificación y sus consecuencias sobre el medio ambiente, la producción y la sociedad, aparece como más completa”. Y agrega

[…]Habida cuenta de que la ganadería ovina es el motor de desarrollo más antiguo de la Patagonia y el único capaz de asegurar la puesta en valor del conjunto del territorio -por débil que sea en algunas partes-, diversos sectores ofrecieron socorro a la actividad. Es así como actualmente convergen políticas públicas e iniciativas privadas para relanzar la ovinocultura sobre bases a la vez más intensivas y más sustentables, que apuntan al valor agregado y a la especialización en un contexto internacional favorable (Coronato, 2015:18).

Pero a la vez concluye: “Con todo, por mejor intencionadas que sean las políticas públicas de “promoción ovina” y por novedosas que sean las iniciativas privadas, todas pueden sucumbir ante las condiciones naturales de la Patagonia, que a veces son despiadadas”. Y cita entonces que, cuando a principios del corriente siglo, la ganadería ovina empezaba a recuperarse bien en Chubut, seis años de sequía (2006-2013) sumados a dos erupciones volcánicas, redujeron la majada ovina de 5 a 2,9 millones de cabezas y la producción de lana de 18.000 a 10.000 toneladas en 2012. Esto representa un ejemplo de la magnitud de los problemas y los retos a los que se enfrentan los gobiernos y la sociedad civil al plantear políticas e institucionalidad – gobernanza- de cara a lograr desarrollo sustentable, con base predominante en la actividad agropecuaria, en regiones como la estudiada, con condicionantes ambientales estructurales severos.

Numerosos estudios sobre la dinámica sociodemográfica de los asentamientos urbanos y rurales de la región sur rionegrina permiten abonar la hipótesis previamente expuesta. Steimbreger y Kreiter (2009) postulan que el crecimiento de estos pueblos, en una región postergada donde las posibilidades son reducidas, está marcado por la necesidad de subsistir, de mejorar mínimamente sus condiciones de vida. Advierten, además, que estas localidades y pequeños centros de población aglomerada no solo son los que podrían variar más en cuanto a la ganancia o pérdida importante de población acompañando el impulso de la expansión o retracción de alguna actividad económica, sino también ámbitos de desarrollo de nuevas formas de lógicas pluriactivas. En el mismo sentido, Bendini et al. (2008); (De Castro 2015) señalan que la baja rentabilidad de las pequeñas explotaciones ganaderas sumada a las precarias condiciones de trabajo y de vida que caracterizan las áreas rurales de la Línea Sur rionegrina han generado condiciones favorables para la emigración de la población dispersa y diseminada hacia localidades más prósperas, en especial, hacia las localidades y parajes más próximos al área rural de emisión. Y agregan que, desde esas nuevas localizaciones, suelen producirse movimientos urbano-rurales de tipo transitorio, generalmente para la realización de trabajos temporarios en el sector ganadero del área de meseta (en especial, la esquila), o frutícola de las áreas bajo riego (cosecha de la fruta). En este sentido, las escasas posibilidades laborales de los pueblos de la Línea sur, contribuyen decididamente al aumento del sector terciario no calificado, con empleos de salarios bajos e inestables y a la intervención del Estado con planes sociales. Estas características permiten inferir la combinación de formas de inserción laboral como parte de las estrategias familiares de reproducción social, lo cual podría dar cuenta de la consolidación de procesos de pluriactividad intersectorial.

Cuando hablamos entonces de desafíos, de retos o de innovaciones institucionales el primer paso debiera ser acordar el diagnóstico ambiental regional y los límites que impone el mismo en forma clara y objetiva, sin voluntarismos, para luego realizar un análisis prospectivo realista y asequible.

En dicho contexto, la región sur rionegrina no acepta miradas individuales o locales si no están incorporadas a una visión de conjunto regional. En este punto la institucionalidad planteada a través de un ente mixto público-privado como el ENDESUR parece una herramienta adecuada, en tanto y en cuanto todos los actores públicos involucrados en la región (municipios, provincia y nación) lo prioricen y visualicen como el instrumento institucional primario para actuar en el territorio. La historia reciente indica que resta aún un largo camino a recorrer en términos políticos, sociales y aún culturales para consolidar la visión regional aquí planteada.

El centro de la discusión pasa, además, por el o los modelos de desarrollo posibles para la región y la visión de la misma proyectada, por ejemplo, a mediados o fines del corriente siglo. Y para ello es necesario evaluar con claridad y objetividad las limitantes y, por ende, los servicios ambientales disponibles en la región objeto de este estudio.

Todo lo expuesto fortalece la hipótesis subyacente en la presente contribución respecto a la importancia del condicionante ambiental en las posibilidades de desarrollo regional. Seguir planteando modelos de desarrollo de base agropecuaria a escala regional en una zona con precipitaciones promedio anuales del orden de los 200 mm y temperaturas medias a anuales en torno a los 10°C es económica y ambientalmente insustentable. Tan solo a modo de ejemplo: hablar de “años de sequía” en una zona árida es un contrasentido. El concepto de sequía comprende una anomalía natural transitoria de precipitaciones por debajo de lo normal y debe diferenciarse del concepto de aridez, que es una situación de escasez o deficiencia estructural -climática- de precipitaciones de una región y por tanto de carácter permanente. A nuestro entender, en la región objeto de la presente contribución, este error conceptual de fondo conlleva a la planificación y ejecución de políticas públicas erróneas que no están siendo comprensivas de la situación real sobre la que se cimentan.

Enmarcándolo en lo expresado precedentemente, si entendemos gobernanza como un proceso de formulación, decisión e implementación de políticas públicas en el que el rol institucional jugado por el gobierno es de coordinación multinstitucional e intersectorial, constituyéndose en un mecanismo de acción colectiva que integra organizaciones públicas, privadas y sociales. La gobernanza ambiental brinda una perspectiva analítica que combina la investigación socio-ambiental que conecta cuestiones de cambio social y ambiental con la investigación de la gobernanza que aborda cuestiones de desarrollo y que debería, como mínimo, ser eficaz para hallar soluciones a los desafíos que enfrenta la problemática ambiental. Tendría entonces que abarcar reglamentaciones, prácticas, políticas e instituciones capaces de generar una interacción positiva entre el ser humano y el ambiente, pues se considera que en este tipo de acciones se ven involucrados los gobiernos, el sector privado, las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil en su conjunto.

En dicho contexto, deberíamos reformular entonces un modelo de desarrollo para la región que no se centralice o, mejor dicho, que no pretenda motorizarse, en la actividad ganadera ovina, sino pensar al productor o criancero ovino/caprino regional con una visión mucho más amplia que la estrictamente productiva, abarcando funciones como la de guarda y custodio ambiental en la conservación y preservación de los bienes naturales y del patrimonio arqueológico y paleontológico cuando correspondiera y, a la vez, de ocupación de un vasto territorio de importancia geoestratégica para el país. Se contrapondría a la visión actual de búsqueda de la mayor productividad lanar o cárnica por establecimiento y unidad de superficie, a la priorización de la preservación del ambiente mesetario, sus bienes naturales y la ocupación efectiva del territorio.

Entonces, aún con las limitantes expuestas, en la actualidad surge el desafío de propender a un aprovechamiento inteligente de las externalidades positivas que puedan derivar del medio ambiente local y regional, lo que brindaría posibilidades de generación de beneficio socio económico local y regional.

Se entiende necesario plantear modelos de desarrollo socioeconómico que incluyan y armonicen con el productivo agropecuario pero que incorporen como motores principales a actividades como la generación de energías limpias. Aún más, en el proceso de transición energética, que hoy es un fenómeno creciente a nivel global, las actividades hidrocarburíferas, particularmente la gasífera y actividades extractivas como la minería en las formas y escalas que los servicios ambientales regionales sustenten debieran ser incorporadas activamente a la agenda pública. No omitimos la controversia que la aseveración previa provoca cuando hablamos de bienes o recursos naturales finitos, no renovables, de carácter extractivo, con modalidades socio económicas de enclave, muchas veces con alta demanda de agua para su extracción y posibilidad de impactos ambientales importantes. Pero ahí debemos zanjar la situación: definidos “los qué”, avancemos en “los cómo” llevarlos a cabo. Aun pensándolos como un medio para un fin posterior distinto donde la prevalencia de energías renovables será el objetivo a cumplir. Como avanzar en propuestas de desarrollo a largo plazo en la región si no se generan las condiciones básicas indispensables para su logro, i.e: calidad de vida, infraestructura, servicios básicos, conectividad y, fundamentalmente, arraigo y círculos virtuosos de crecimiento de masa crítica de conocimiento. Al menos pongamos estas cuestiones en la agenda de discusión regional con los actores locales como principales protagonistas y decisores.

6. CONCLUSIONES

Tal como fuera señalado en el presente estudio, el clima ha sido y es un condicionante de suma importancia a las potencialidades de desarrollo de la región Norpatagónica argentina sobre la base fundamental de limitantes térmicas, hídricas y eólicas, generando un escenario complejo para la calidad de vida de los habitantes y el desarrollo local y regional. Dentro de esta región, la presente contribución se focalizó en la vasta meseta semiárida/árida central y sur de la provincia de Río Negro.

La gobernanza se caracteriza por un mayor grado de cooperación e interacción entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado. Con la incorporación de la variable ambiental en el marco de las decisiones políticas respecto del ordenamiento territorial, los bienes naturales y la adaptación al cambio climático, la noción de gobernanza ambiental para la región estudiada adquiere relevancia por sus principios de integración, interdisciplinaridad y conectividad entre espacios y territorios para alcanzar un desarrollo en armonía con la naturaleza.

Aún con las restricciones climáticas y ambientales expuestas para la región bajo estudio, se presenta el desafío de propender a un aprovechamiento inteligente de las externalidades positivas que puedan derivar del medio ambiente, lo que brindaría posibilidades de generación de beneficio socioeconómico local y regional.

Se plantea reformular un modelo de desarrollo para la región que no se centralice o, mejor dicho, que no pretenda motorizarse, desde la actividad ganadera ovina, sino pensando al productor o criancero ovino/caprino regional con una visión mucho más amplia que la estrictamente productiva, abarcando funciones como la de guarda y custodio del patrimonio ambiental, arqueológico y paleontológico.

En ese sentido, resulta oportuno trabajar sobre modelos de desarrollo socioeconómico que incluyan y armonicen lo productivo agropecuario con actividades como la generación de energía de fuentes renovables que seguramente irán en paralelo, en el proceso de transición energética, con actividades extractivas como las hidrocarburíferas, particularmente la gasífera y otras de fuentes no renovables como la minería en las formas y escalas que los servicios ambientales regionales sustenten.

La controversia que deviene de la conclusión previa deberá zanjarse incorporando estas cuestiones a la agenda pública de discusión regional en articulación con los actores locales como principales protagonistas y decisores. Tanto la gobernanza como la gobernanza ambiental deberán transitar un largo recorrido y una ardua tarea en la consecución de estos objetivos.

Por último, seguir planteando en forma predominante modelos de desarrollo de base agropecuaria a escala regional en una zona con precipitaciones promedio anuales del orden de los 200 mm , temperaturas medias a anuales en torno a los 10°C y procesos erosivos eólicos y de desertificación creciente resultarán en el tiempo, económica y ambientalmente insustentables.

REFERENCIAS

1. Aguilar Villanueva, L. “Gobernanza y gestión pública”. Fondo de Cultura Económica. 2015. Disponible en: https://books.google.es/books?hl=es&lr=&id=WFkWDQAAQ BAJ&oi=fnd&pg=PT5&dq=gobernanza&ots=vugGtK5St&sig=thirrf_DkohmExlrWoxZqgRmBUs

2. Alonso, N.D. “Desertificación: un complejo proceso que perjudica la seguridad alimentaria”. Tesis Doctoral. Universidad Nacional de La Plata. 2019. Disponible en: http://sedici.unlp.edu.ar/handle/10915/76186

3. Bendini, M. et al. "Dinámica sociodemográfica de los pueblos rurales de la línea sur rionegrina." Boletín Geográfico 31: 2008, 159-177.

4. Bianchi, E. "Dinámica espacio-temporal de la relación entre el clima y el funcionamiento de los ecosistemas en Patagonia Norte." Trabajo de Tesis para optar al Título de Doctor en Biología. 2016. Disponible en: https://ri.conicet.gov.ar/ bitstream/handle/11336/79967/CONICET_Digital_Nro.0dfff30d-92a4-40b4-9498-befcfd 88f46f_A.pdf?sequence=2

5. Brendel, A. S., et al. “Current agro-climatic potential of Patagonia”. Theoretical and Applied Climatology (2020) 142: 855–868. Disponible en http://dx.doi.org/10.1007/s00704-020-03350-w

6. Brower Beltramin, J.A. "En torno al sentido de gobernabilidad y gobernanza: delimitación y alcances." Daimon Revista Internacional de Filosofia 67: (2016)149-162.

7. Cantu Martínez, P.C. "El axioma del desarrollo sustentable." Revista de Ciencias Sociales 137: (2012) 83-91 (III) ISSN: 0482-5276.

8. Coronato, F. “Ovejas, territorio y políticas públicas en la Patagonia”. Estudios del ISHiR, 13, 2015, pp. 6-19. ISSN 2250-4397. Investigaciones Socio Históricas Regionales, Unidad Ejecutora en Red – CONICET. Disponible en: http://revista.ishir-conicet.gov.ar/ojs/index.php/revistaISHIR.

9. de Castro, F. et al.Gobernanza ambiental en América Latina. CLACSO; ENGOV. E-Book. ISBN 978-987-722-043-8. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Argentina. 2015.

10. del Barrio, R.A. et al. “Climate change impacts on agriculture’s southern frontier: perspectives for farming in North Patagonia”. International Journal of Climatology (2020a) 41 (1): 726-742. http://dx.doi.org/10.1002/joc.6649.

11. del Barrio, R.A. et al. “Aportes conceptuales y metodológicos para la formulación de un programa integral de control, descontaminación y saneamiento de las cuencas hídricas rionegrinas. Políticas Públicas y Gobernanza Ambiental”. Revista Pilquen, Sección Ciencias Sociales. Dossier Administración Pública Sección Ciencias Sociales • Vol. 23 Nº 5 • [oct/dic 2020]: 72-85. ISSN1851-3123. Disponible en http://revele.uncoma.edu.ar/htdoc/revele/index.php/Sociales/article/view/2982/PDF

12. Estévez, A. “Algunas características fundamentales de los estudios en políticas públicas”. Cuadernos de Polipub. Org. 13:1-19. (2014). ISSN 1853-5739.

13. Federovisky, S.Los mitos del medio ambiente: mentiras, lugares comunes y falsas verdades. Buenos Aires: Ed. Capital Intelectual, 2012.192p.

14. Foladori, G.La economía ecológica Pierri, N.; Foladori, G. (Eds.)

15. Francioni, M. del C. “Proyecto Integrado Pilquiniyeu del Limay; espacio de articulación y compromiso de los actores sociales. Planificación y Estilos de Desarrollo”. Presentado en el Seminario de Evaluación y Análisis Prospectivo del Programa UNESCO/MAB-FLACSO en la Argentina. Buenos Aires. 1989.

16. Gómez Contreras, J.L. "Del desarrollo sostenible a la sustentabilidad ambiental." Revista de la Facultad de Ciencias Económicas: Investigación y Reflexión 22.1 (2014): 115-136. 2014.

17. IPCC Climate Change 2021: The AR6 Climate Change 2021: The Physical Science Basis. 2021.

18. Kottek, M. et al. “World map of the Köppen-Geiger climate classification updated”. Meteorol Z 2006, 15(3): 259–263. https://doi.org/10.1127/0941-2948/2006/0130

19. Larrouyet, M.C. "Desarrollo sustentable: origen, evolución y su implementación para el cuidado del planeta" 2015. Disponible en: https://ridaa.unq.edu.ar/handle/ 20.500.11807/154

20. León, R. et al. “Grandes unidades de vegetación de la Patagonia extra andina”. Ecología austral 8(2) (1998), 125-144. Buenos Aires, Argentina.

21. Loyo, J.C. “La arquitectura de gobernanza y la gobernabilidad del sistema político venezolano: Una explicación de la estabilidad y el cambio de la democracia en Venezuela”. Presentado en el VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, PT. (2002) 37 p.

22. Martínez Carretero, E. "Capítulo 1: La diagonal árida Argentina: entidad bio-climática." En: “Rehabilitación Y Restauración en la Diagonal Árida de la Argentina” Editorial: Universidad Nacional del Comahue. 2012.

23. Moreno Plata, M. "Los nuevos arreglos institucionales sobre gobernanza ambiental y cambio climático en México." Tla-melaua 11.43: 222-246. (2017)

24. O´Connor, J.Causas naturales. Ensayos de marxismo ecológico. Ed. Siglo XXI. (2001).

25. Page, S.B. “Theories of Governance: Comparative Perspectives on Seattle’s Light Rail Project”. The Policy Studies Journal, 41(4), 583-608. (2013).

26. Pierri, N. "Historia del concepto de desarrollo sustentable." Sustentabilidad (2005): 27-81.Disponible en http://soda.ustadistancia.edu.co/enlinea/eduvirtual/Seminario_ecoturismo/documentos/Unidad%201%20-Sustentabilidad/Desarrollo%20Sustentable_capitulo_2.pdf

26. Riechmann, J. y M.E. Rodríguez Palop “ANDREW DOBSON conversa sobre su libro Pensamiento político verde.(Ed. Paidos, Barcelona 1997)”(1998). Disponible en http://socioilogico.com/DOBSON_ entrevista.pdf

27. Steimbreger, N., et al. "Propuesta Interdisciplinaria: Una mirada nueva a un viejo tema en regiones olvidadas." I Encuentro Latinoamericano de Metodología de las Ciencias Sociales (La Plata, 10 al 12 de diciembre de 2008). Disponible en: http://sedici.unlp.edu.ar/bitstream/handle/10915/109023/Documento_completo. pdf?seque nce=1

28. Steimbreger, N., y A. Kreiter. “La paradoja de los pueblos rurales de la Línea Sur rionegrina: entre la desaparición y el crecimiento”. X Jornadas Argentinas de Estudios de Población, 000-058. (2009) Disponible en: https://www.aacademica.org/000-058/18.pdf

29. Valencia, M.F., et al. "Hacia una nueva generación de políticas públicas para el desarrollo territorial rural en América Latina" (2019). Disponible en: https://agritrop.cirad.fr/595511/1/info%20note%20web-12-11-19.pdf