Procesos de gobernanza en el CONICET e implicancias sobre los préstamos BID-I y BID-II en la Argentina entre 1976-1989

Governance processes in CONICET and the implications on IDB-I and IDB-II loans in Argentina between 1976-1989

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A partir de la segunda mitad del siglo XX, los Organismos Internacionales (de aquí en adelante OI) comenzaron a constituirse en espacios con inercia y capacidad de acción en las agendas políticas de los Estados Latinoamericanos, a expandir sus funciones, lo que les permitió adquirir una mayor autonomía y elevar su influencia sobre los espacios de elaboración de políticas públicas de los países. De este modo, la Ciencia y la Tecnología (CyT) no fue ajena a este fenómeno y se constituyó en una esfera de intervención de diferentes OI en tanto actores difusores de diversas concepciones sobre la relación entre la ciencia, la tecnología y la sociedad, como así también, las principales fuentes de financiamiento para políticas científico-tecnológicas (Sagasti 2011; Aguiar et al. 2019). En América Latina, desde fines de la década de 1960, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) empezó a financiar operaciones de crédito para programas de CyT en distintos países. En este marco, la Argentina se convirtió en uno de los principales beneficiarios de préstamos del BID desde 1966 hasta la actualidad (Aristimuño y Aguiar 2015)

Durante el período histórico de 1976-1989 en la Argentina, el BID aprobó dos préstamos destinados a financiar el Programa Global de Ciencia y Tecnología (de aquí en adelante BID-I) y el Programa de Investigación Científica y Tecnología (BID-II) los cuales tuvieron al Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) como principal actor institucional beneficiario. Ambos préstamos le permitieron al CONICET contar con recursos económicos para el financiamiento de los instrumentos de ejecución (destinados a la creación de institutos y contratación de recursos humanos) e instrumentos de promoción científica (orientados al financiamiento de proyectos de investigación) durante la última dictadura cívico-militar (1976-1983)¹ y el retorno de la democracia con el gobierno radical (1983-1989). De esta manera, este trabajo analiza cómo el diseño de los programas BID-I y BID-II estuvieron enmarcados por distintos procesos de gobernanza al interior del CONICET entre 1976 y 1989. Así, la pregunta problema disparadora de este artículo es la siguiente: ¿De qué manera los procesos de gobernanza al interior del CONICET durante el periodo 1976-1989 tuvieron implicancias en el diseño y los objetivos del préstamo BID-I y BID-II?

El artículo se estructura en cuatro apartados. El primero se destina a presentar brevemente el abordaje teórico y los conceptos empleados para la investigación, como así también la estrategia metodológica utilizada para el análisis. En el segundo apartado se analiza lo que se describe a los fines de este trabajo como gobernanza académica corporativa al interior del CONICET entre 1976-1983 y las implicancias en el diseño y los objetivos del préstamo BID-I de 1979. Siguiendo con la línea del análisis sociohistórico, el tercer apartado aborda otra configuración de los procesos de gobernanza en el CONICET entre 1984-1989, bajo el rótulo de gobernanza académica normativista y se analiza cuáles fueron sus implicancias en el diseño y los objetivos del BID-II de 1986. El cuarto apartado se destina a desarrollar y compartir las reflexiones finales del artículo.

Los OI utilizan distintas formas de influencias e instrumentos sobre los Estados nacionales que se entrecruza con las dinámicas de autoridad y los sistemas de normas que hacen a los procesos de gobernanza al interior del Estado y en sus instituciones² . En este sentido, cabe retomar los aportes de Jakobi (2009), sus trabajos sobre el rol de los OI y la propuesta de una tipología de instrumentos que éstos actores internacionales utilizan para influir en la configuración de las políticas nacionales. De este modo se pueden mencionar los siguientes tipos: i) difusión de ideas (discursive dissemination); ii) establecimiento de normas (standard setting); iii) medios financieros (financial means); iv) coordinación (coordinative functions); v) asistencia técnica (technical assistance).

En primer lugar, la difusión de ideas permite establecer agendas y definir problemas políticos a la par que se fijan objetivos, se establecen normas y se construyen vínculos con los gobiernos nacionales. Los documentos oficiales, las publicaciones, las reuniones y foros organizados por OI son ejemplos de este tipo de instrumento. En segundo lugar, el establecimiento de normas permite instaurar regulaciones a través de medios formales e informales, algunos ejemplos serían los: reglamentos, regulaciones o acuerdos, que tienden a delimitar una serie de pautas comunes de acción. Los medios financieros, por su parte, son aportes económicos que pueden adquirir diferentes formas (préstamos, subsidios, ayuda directa) y tienen como finalidad llevar adelante programas, financiar planes o crear instituciones ligadas a objetivos y lineamientos fijados por los OI. Las funciones de coordinación, son instrumentos formales e informales de supervisión y vigilancia, que se basan en la generación de determinadas instancias de monitoreo o evaluación. Finalmente, la asistencia técnicaestá relacionada con la colaboración para el fortalecimiento de las capacidades estatales, que incluye asesoramiento por parte de expertos o especialistas en diversas temáticas, campañas de información pública o asesorías para establecer legislaciones. En base a los objetivos o políticas que quieran promover, los OI utilizarán determinados instrumentos. De este modo, los OI a partir de esta variedad de instrumentos tienen capacidad para desarrollar, apoyar y difundir diversas políticas en diversos países.

Los OI vinculados a la esfera de la CyT³, se relacionan con las instituciones nacionales que forman parte de los Sistemas Públicos de Investigación (SPI) (Whitley 2011). El concepto de SPI nos resulta de utilidad, dado que permite enmarcar el rol del Banco Interamericano del Desarrollo en las políticas de financiamiento de la Argentina durante el período histórico de 1976-1989. En su definición teórica, el concepto de SPI atañe a un sistema conformado por actores colectivos e individuales cuyos recursos humanos, de infraestructura y financieros son asignados en mayor medida a la investigación científica, a través de un entramado institucional y canales de financiación, gestión y evaluación de recursos humanos y financieros. Dentro de los SPI las instituciones científicas difieren en los grados de autoridad, autonomía y los rasgos culturales de los actores inmersos en las políticas de CyT. En este marco, el concepto de gobernanza facilita el análisis político y sociológico sobre las relaciones de poder entre los actores implicados en la política de CyT. Dicho término conceptual, está lejos de tener un significado único y aceptado en la literatura científica, no obstante, puede identificarse una serie de implicaciones o categorías del concepto de gobernanza que se interpela los procesos de cambio en el Estado y su entorno desde la década del setenta hasta la actualidad. La gobernanza es un concepto que en su connotación actual es producto del debate académico acerca de las transformaciones del Estado, así como del discurso analítico y prescriptivo de diversos organismos y agencias internacionales. Un autor como Benz (2007) plantea que la coordinación y control son aspectos que hacen a la gobernanza en un sistema o una institución particular, lo cual también atañe a un conjunto de actores con diferentes grados de: i) capacidad de planificación a; ii) capacidad de dirección; iii) capacidad de evaluación. Así también, la literatura señala que la gobernanza ha dejado de ser el mero accionar del gobierno para transformarse en una idea más amplia (Mayorga y Cordova 2007). Concretamente, incorporan la importancia de un marco de reglas, instituciones y prácticas que establecen límites del comportamiento de los sujetos y las organizaciones. En tanto otros autores reafirman esta definición planteando que la gobernanza es el proceso de interacción entre diversos actores sociales en base a un marco normativo específico (Prats 2003; Sánchez 2012).

Para este artículo, se parte de una conceptualización que considera a la gobernanza como un concepto complejo, pero que operacionalizado permite abordar la complejidad de los patrones de acción colectiva (uso efectivo de las capacidades de gobierno) a partir de la identificación del sistema de reglas y modos de funcionamiento, de forma tal que se observen los aspectos de coordinación y control de actores con grados dispares de autoridad y autonomía, pero interdependientes (Jessop 2004).

En tanto la gobernanza es cambiante a nivel institucional, se identifican dos periodos históricos en la Argentina con procesos de gobernanza específicos al interior del CONICET entre 1976-1989 y que enmarcaron el diseño de los préstamos BID-I y BID-II. En primer lugar, durante los años 1976-1983, durante la última dictadura cívico-militar, en la cual se desarrollaron procesos de gobernanza académica corporativa, que propiciaron un sistema de normas y formas de ejercicio de la autoridad caracterizados por fortalecer los intereses corporativos al interior de la institución. La tensión entre lo público y lo corporativo encontró en este momento su denominación en la perspectiva corporativista en el Consejo, lo que tendió a propiciar el uso del patrimonio del Estado en beneficio de determinados grupos de intereses corporativos organizados al interior del CONICET. Por otro lado, se puede identificar los procesos gobernanza académica normativista (registrados para el período 1984-1989 con el gobierno radical y el retorno de la democracia en la Argentina), que motivaron la configuración de un sistema de normas y formas de ejercicio de la autoridad por actores que tendieron a priorizar la política de la transparencia pública y un funcionamiento institucional acorde al contexto democratizador de la época, por sobre los intereses corporativos del CONICET (Bresser Pereira 1999).

Ambos procesos gobernanza (el académico corporativo y el académico normativista) en el CONICET durante el período 1976-1989 pueden desagregarse en las siguientes dimensiones de análisis: i) autoridad relativa; ii) autonomía relativa; iii) rasgos culturales. El concepto de autoridad relativa⁴, se refiere al grado ( que puede ser alto o bajo) de poder que poseen los distintos actores (directivos, evaluativos, beneficiarios y externos). Esta autoridad se puede hacer visible en los diferentes planos de la gobernanza institucional (en el plano de la planificación de las políticas, de dirección de las políticas y de evaluación de las políticas). El concepto de autoridad relativa está estrechamente conectado con la desigual distribución de recursos y recompensas (especialmente reconocimiento) y con una productividad diferencial, es decir, un proceso general de estratificación y desigualdad social en el orden científico. Por autonomía relativa se hace referencia a la capacidad de acción que tienen los actores al interior de una estructura de distribución desigual del poder, por lo tanto el grado de influencia (que puede ser bajo o alto) o condicionamiento frente a los intereses ajenos al actor. Por último, los rasgos culturales refieren a dos tipos (académicos y burocráticos) y son el conjunto de intereses, valores implicados en el accionar de los actores (Elzinga y Jamison 1995). Los rasgos culturales académicos enmarcan a los intereses que pregonan la autonomía científica y la búsqueda de prestigio; mientras que los rasgos burocráticos, atañen a las ideas de control, planificación y uso controlado de los recursos científicos en beneficio de una política del Estado.

Los actores que entran en el análisis de este artículo son: en primer lugar, los actores internos al CONICET ligados a las tareas de dirección: i) directorio y presidencia como representantes del grupo colegiado de dirección de la institución;⁵ ii) los directores de institutos del CONICET, en tanto integrantes de una élite científica organizacional que dispone de capacidad administrativa y organizacional, como así también influencia en los lineamientos y temáticas de investigación en los institutos. En segundo lugar, los actores internos al CONICET ligados a tareas de evaluación: ii) junta de calificación y promoción en tanto actores que realizan la evaluación de los postulantes y miembros de la carrera de investigador científico y tecnológico (CIC) y la carrera de personal de apoyo (CPA) del CONICET; iii) comisiones asesoras disciplinares que evalúan los instrumentos de promoción y ejecución científica de la institución. En tercer lugar, se encuentran los actores externos al CONICET: i) La Secretaría de Ciencia y Tecnología (SECYT) en tanto la institución que define las políticas de CyT de la Argentina, que puede llegar a tener incidencia en los espacios de dirección del CONICET; ii) los rectores o decanos, en tanto autoridades máximas de las universidades públicas y en vínculo directo con los directores de institutos, investigadores de CIC y becarios; iii) El BID en cuanto principal organismo internacional de financiamiento durante el período analizado.

Desde su creación en 1958, el CONICET se ha establecido como el principal organismo de CyT de Argentina (Albornoz y Gordon 2011; Bekerman 2018). Sin embargo, no fue hasta 1976 que este organismo adquirió la centralidad que actualmente lo caracteriza en el SPI de la Argentina. Hasta mediados de la década del setenta, las universidades nacionales acaparaban la mayoría de los recursos destinados a CyT, sin embargo, con la dictadura cívico-militar la distribución presupuestaria cambió radicalmente y el CONICET pasó a ser el principal beneficiario con el 25,4% del presupuesto y las universidades públicas, apenas con el 8% (Bekerman 2018). Esto profundizó el alejamiento de ambas instituciones, proceso que venía desarrollándose desde inicios de la década de 1970 a partir de dos factores: el nuevo estatuto de carrera de la CIC y CPA del CONICET y la política de descentralización y creación de institutos.

La ley N° 20.464 del nuevo estatuto de la CIC y de la CPA del CONICET de 1973, significó un cambio notorio en las relaciones de trabajo, posibilitando que los investigadores pasarán a ocupar el rol de empleados de carrera en la administración pública. De este modo, la CIC dejó de ser un instrumento importante en la construcción del vínculo con las universidades, ya que el investigador comenzó a estar bajo el control completo y las obligaciones asignadas por el CONICET. Así, la CIC se fue consolidando con el transcurrir del tiempo en un incentivo económico, una herramienta de la gobernanza formal del CONICET hacia el interior de la comunidad y los vínculos con las universidades públicas (Del Bello 2014).

Otro proceso de cambio en el orden interno al Consejo, fue que a partir de 1976 los directores de institutos del CONICET pasaron a ocupar un rol central en la agenda de la institución; lo cual formó parte de una política fomentada desde el Ministerio de Educación para redirigir los recursos de investigación científica a los espacios extrauniversitarios, propiciando de esta manera el debilitamiento de los vínculos entre el CONICET y las universidades públicas (Feld 2015; Bekerman 2018). En este marco, a partir de 1976, los institutos pasaron de 60 establecimientos registrados en 1976, a 135 en 1981. Entre 1973-1981 la mayor cantidad de institutos, programas y servicios se concentraron en las ciudades de Buenos Aires y La Plata, sin embargo, a partir de 1976 hubo un crecimiento en las regiones del Noreste y del Litoral, enmarcados en la política de descentralización del CONICET durante esos años (CONICET, 1983). En este marco “los distintos institutos de las facultades fueron por lo general cerrados y se canalizó la actividad investigativa en el CONICET, creándose en su marco nuevos institutos que buscaban suplir los anteriores” (Perel et al. 2006: 138).

Durante el período 1976-1983, se desarrollaron procesos de gobernanza académica corporativa al interior del CONICET que se caracterizaron por un aumento de la autoridad y la autonomía de las comisiones de institutos, juntas de calificación y promoción; en particular en los directores de institutos permeados por una cultura académica ligada a la defensa de sus intereses corporativos. La tendencia a concentrar los recursos y financiamiento en el CONICET, fue despojando a las universidades públicas de los espacios para el desarrollo de la investigación científica durante estos años.

Tabla 1. Características de los actores del CONICET según gobernanza académica corporativista entre 1976-1983.

Tabla 1.
Características de los actores del CONICET según gobernanza académica corporativista entre 1976-1983.
Elaboración propia a pastor de fuentes primarias.

En la tabla 1, se sintetizan las características de la gobernanza académica corporativa en el CONICET entre 1976-1983. Durante este periodo se restringió la delegación de la financiación científica a las élites científicas organizacionales (los directores de institutos, comisiones asesoras de institutos y disciplinares, juntas de calificación y promoción). Durante este período, tres interventores pasaron por el Consejo: Orlando Villamayor (1971-1973), Vicente Cicardo (1973-1976), José Haedo Rossi (1976-1979) y Fermín García Marcos (1979-1981). Durante los últimos años del gobierno militar, el organismo estaría presidido por José Gandolfo. Así, la figura presidencial del CONICET se debilitó frente a las constantes intervenciones militares, la capacidad de dirección se desplazó a un directorio con un alto grado de autoridad y autonomía. El directorio se convirtió en un espacio organizacional bajo control de los interventores que pasaron por el CONICET en la década del setenta. Por otro lado, sus quince miembros eran directores de institutos y gozaban de un poder discrecional que propició el fortalecimiento de intereses culturales académicos y corporativos. En este contexto, la competencia intelectual y la coordinación entre unidades organizacionales resultaron escasas. Así también, se permitió el uso discrecional (designaciones de cargos sin pasar por los cánones oficiales de contratación, creación de institutos informales y sin designación oficial) por parte de los directores de institutos de las capacidades de financiación de la investigación del CONICET. Muchos de los directores de institutos, integraban simultáneamente las comisiones asesoras, la junta de calificación y promoción y los cargos como miembros del directorio (Hurtado 2010; Feld 2015).

En los espacios evaluadores, las comisiones de institutos y la junta de calificación y promoción fueron actores que pregonaron los intereses corporativos y la cultura académica en el desarrollo de las funciones. La credibilidad de la actividad científica llevada por estos actores se sustentó en un proceso de rutinización de las formas de evaluación de la actividad científica. Así también, dado que los recursos del CONICET se destinaron a la política de ejecución (especialmente la creación de institutos) con un incremento de la contratación de miembros de CIC y CPA (Bekerman 2018), las comisiones disciplinares perdieron relevancia en las tareas de promoción de la investigación del CONICET en este período. Los actores externos (SECYT y universidades públicas) tuvieron poca injerencia en la gobernanza del CONICET entre 1976-1983.

3.1. La influencia de la gobernanza académica corporativa en el diseño del préstamo BID-I de 1979

En septiembre de 1976, el gobierno de la dictadura cívico-militar instalada en marzo de 1976, a través del Ministerio de Economía, presentó una solicitud de préstamo al BID para financiar un programa para el sector de CyT del país. En este marco, se realizaron dos importantes misiones (en abril de 1977 y en febrero de 1978) donde funcionarios del Banco trabajaron con los potenciales ejecutores del préstamo para preparar los aspectos técnicos, económicos, institucionales y financieros del proyecto (BID, 1979b). Luego de un extenso proceso de negociación, en mayo de 1979 quedó suscrito el convenio mediante el cual Argentina accedió a un préstamo de 66 millones de dólares para financiar el programa BID-I. El costo total del programa ascendió a 135 millones de dólares, no solo se contó con los recursos del BID, sino que se previó una contrapartida local por una suma de 69 millones de dólares aportados por el Tesoro Nacional.

El programa tenía dos objetivos generales: i) promover la descentralización de las actividades científicas y tecnológicas; ii) fortalecer las actividades de las áreas consideradas prioritarias a través del establecimiento o la ampliación del equipamiento y la dotación de centros regionales (BID 1979a).

Este programa estaba compuesto por dos subprogramas. Uno de ellos ejecutado por el Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídrica (INCYTH), destinado a la construcción de laboratorios y gabinetes para financiar investigaciones aplicadas a los recursos hídricos. Este subprograma recibió un financiamiento por parte del BID de 24 millones de dólares y un aporte local de 25 millones de dólares, dando un total de 49 millones de dólares. Por otro lado, el subprograma CONICET estuvo destinado a la ejecución del Programa de Creación de Centros Regionales y recibió el mayor porcentaje de financiamiento del BID-I, un total de 86 millones de dólares (42 del BID y 44 de aporte local).

Tabla 2.
Categorías de inversión del Programa BID-I (en millones de dólares).
elaboración propia en base a BID (1979b).

Según la tabla 2, los recursos totales del programa se distribuyeron en cuatro categorías de inversión: i) ingeniería y administración; ii) inversiones fijas; iii) gastos concurrentes; iv) costos financieros. Esta distribución estuvo fuertemente concentrada en el subprograma CONICET, el cual recibió más del 60% del financiamiento total del programa.

La categoría de ingeniería y administración contemplaba los gastos destinados a la preparación de planos de construcción y los costos administrativos requeridos por la ejecución del Programa. Se destinó un 4%, unos 6 millones de dólares, del monto total del BID-I.

Los gastos de la categoría inversiones fijas, se destinaron a la construcción y ampliación de los Centros Regionales y la compra de equipamiento para investigación. Esta categoría representó más de un 61% del programa y fue la que recibió el mayor financiamiento, siendo el BID el que aportó mayoritariamente los fondos. La distribución entre los subprogramas estuvo concentrada en el CONICET, recibió unos 53 millones de dólares que representaban el 17,7% del total del programa. El subprograma INCYTH recibió 29 millones de dólares, es decir un 8,5%.

Dentro de los gastos concurrentes se incluyó la incorporación de recursos humanos (investigadores, profesionales y técnicos) y becas de formación. Esta categoría recibió el 25% de los recursos totales del programa, es decir más de 34 millones de dólares. Al contrario de lo que pasó en el rubro de inversiones fijas, el mayor monto del financiamiento fue aportado por la contraparte local.

Finalmente, los costos financieros representaron el 8% del financiamiento del programa y se destinaron a cubrir los intereses devengados durante la ejecución, comisión de crédito y sumas necesarias para atender la inspección y vigilancia del Banco.

De esta manera, tanto los objetivos como las categorías del Programa que recibieron mayor monto de financiamiento reflejaron los intereses de la política de CyT de la dictadura, tales como el fortalecimiento del CONICET, la creación de institutos propios y el desarrollo de la investigación científica por fuera de los ámbitos extrauniversitarios. Lo cual condice con el principal objetivo del BID-I que fue financiar la construcción y equipamiento de cuatro Centros Regionales⁶ y la incorporación de recursos humanos al interior del CONICET.

A partir de 1982, la crisis económica que atravesaba el país empezó a generar obstáculos en la provisión de fondos de la contrapartida local. Hacia 1983, las dificultades económicas se fueron incrementando, llegando al punto de escasez de aportes locales suficientes para la ejecución del programa. Esta situación perduró hasta finales de 1985, retrasando el desembolso de la última partida del BID hasta noviembre de 1986. La creciente inflación provocó un incremento del 21% en el costo total del Programa, absorbido por la contraparte local e importantes demoras, incluso la paralización de la construcción de los centros regionales (BID 1987). A los retrasos en la infraestructura edilicia producto de las restricciones presupuestarias se le sumaron las demoras en la provisión de instrumental crítico, lo cual obligó a muchos directores a reorientar proyectos o dejó ociosa a una parte del capital humano (Feld 2015).

Tal como plantea Jakobi (2009), los OI utilizan diferentes instrumentos- desarrollados en la primera sección de este artículo- para apoyar diferentes objetivos de políticas entre los países. Debido a su naturaleza como organismo de crédito, los medios financieros fueron “la puerta de entrada” del BID al área de CyT en Argentina. Así, el préstamo para financiar el BID-I fue un componente central para acompañar los objetivos de política de CyT del gobierno de facto. La asistencia técnica, estuvo vinculada a las misiones previas a la obtención del préstamo donde a través de múltiples reuniones y negociaciones se definieron los montos de financiamiento, objetivos del programa como así también los componentes a financiar. También se establecieron instancias de supervisión y vigilancia que le permitieron al BID evaluar el cumplimiento de los objetivos y la ejecución de los componentes financiados. La aprobación de estas evaluaciones era crucial para el desembolso de los fondos del Banco.

En síntesis, la inserción de recursos financieros en el CONICET a partir del préstamo del BID en 1979 permitió la creación de nuevos centros e institutos de dependencia propia y el incremento de personal (becarios, investigadores y personal de apoyo). De este modo, la obtención del préstamo BID-I posibilitó llevar a cabo la expansión y la descentralización del CONICET, consolidándose como el principal órgano encargado de promover, coordinar y ejecutar la investigación científica en Argentina entre 1976-1983. La descentralización de las actividades de CyT era unos de los objetivos que se venía planteando desde principios de la década del setenta. Este objetivo fue un interés político del gobierno de facto en el marco del desfinanciamiento a las universidades públicas (Hurtado, 2010).

El BID-I respaldó los objetivos de una gobernanza de corte corporativista propiciado desde los actores internos al CONICET (miembros del directorio, directores de institutos y comisiones de institutos). Esto provocó un manejo discrecional de los recursos por parte de los directores de institutos a partir de la creación de un entramado administrativo que propició la malversación de fondos (Hurtado, 2010). De este modo, durante este periodo surgieron en el ámbito del CONICET un pequeño número de asociaciones y fundaciones⁷, formadas principalmente por miembros del organismo, que estuvieron involucradas en este manejo irregular de los recursos financieros. En este contexto, entre 1976-1983 gran parte de los institutos, centros regionales y programas del CONICET funcionaron en un marco de poca transparencia y control en las instancias de adjudicación de recursos para la investigación. Lo cual incrementó la autoridad y autonomía relativa de los directores de institutos, dado que eran los actores que recibían y distribuían los fondos al personal subordinado, el equipamiento y la infraestructura; acciones permeadas por relaciones de simpatía o antipatías entre investigadores.

Con el retorno de la democracia a fines de 1983, el gobierno de Alfonsín se desarrolló en un contexto de profundas limitaciones financieras por lo que los recursos financieros para las instituciones de CyT permanecieron congelados. Debido a esta problemática, las medidas más importantes apuntaron a desmantelar los instrumentos de control ideológico que se montaron durante la dictadura cívico-militar de 1976-1983 e impulsar un plan de normalización de las instituciones públicas (Hurtado 2010). En el CONICET, el interés se centró en la aplicación de nuevas reglas institucionales: se reinstalaron procedimientos de evaluación por calidad académica; se derogaron las normas de control ideológico sobre los investigadores y se buscó incorporar a los investigadores cesanteados y exiliados entre 1976-1983. También se emprendieron cambios en el sistema de evaluación y financiamiento, a través de proyectos de investigación con convocatorias abiertas y públicas, con instancias de evaluación de pares para lograr una mayor transparencia en la asignación de recursos financieros. (Albornoz y Gordon 2011).

En este marco, la gestión de Carlos Abeledo, presidente del CONICET entre fines de 1983 hasta mediados de 1989, tuvo como objetivo general garantizar la normalización y democratización del organismo (CONICET 1989a): i) transparentar las acciones del gobierno, poniendo en funcionamiento la posibilidad de evaluaciones de las comisiones asesoras, garantizando el derecho de defensa por los miembros de CIC, CPA y becarios, como así también el uso de los recursos previstos por la legislación; ii) igualar los mecanismos de acceso a la investigación a través de cambios en los instrumentos de financiamiento científico del Consejo; iii) reestructurar la vinculación con la universidad, apoyando a la investigación en las facultades, centros, departamentos e institutos que el CONICET consideraba prioritarios; iv) proponer mecanismos alternativos de apoyo a la investigación científica y tecnológica, recurriendo a organismos internacionales para encarar problemas que no podían tratarse con recursos locales; vi) fortalecer la relación entre los laboratorios de investigación y el sector productivo, fomentando contactos y garantizando los convenios de vinculación tecnológica.

Tabla 3
Características de los actores del CONICET según gobernanza académica normativista entre 1983-1989.
Elaboración propia

En la tabla 3 los actores fortalecidos en la década del ochenta en el organismo fueron: el presidente del CONICET con una alta autoridad y autonomía relativa, el directorio que mantuvo los grados de autoridad del período anterior, pero disminuyó su autonomía debido a que con el Decreto N° 724/86 se reformó la carta orgánica del CONICET, a partir del cual el directorio (principal órgano de conducción colegiado) se redujo de 15 a 5 directores. Estas designaciones eran resorte exclusivo del Presidente de la República, en base a nombres de prestigio y trayectoria profesional en la actividad científica y tecnológica argentina (una combinación de investigadores y gestores de prestigio como Abeledo y Kovalskys), propuestos por el Secretario de la SECYT.

Las comisiones de institutos fueron desarticuladas luego de que 75 programas registrados hasta 1984, fueran evaluados por las comisiones asesoras y reconvertidas como Proyectos de Investigación y Desarrollo (PID). Así, en lo vinculado al manejo de fondos, desde el directorio comenzó a exigirse la presentación del presupuesto anual a los directores de institutos. Los PID y Proyectos de Investigación Anual (PIA) fueron los principales instrumentos de promoción de la investigación científica desde el Consejo, tendieron a privilegiar la calidad del proyecto y a permitir la participación de investigadores que no necesariamente tenían un contrato laboral con el CONICET.

4.1. La influencia de la gobernanza académica normativista en el diseño del préstamo BID II de 1987

Debido a las restricciones presupuestarias y con el objetivo de reforzar la política de promoción científica, las autoridades de CyT comenzaron a delinear el pedido de un nuevo préstamo al BID a partir de 1983. El banco había logrado un gran aprendizaje con el BID-I por lo que le interesaba continuar con las líneas de financiamiento de CyT, en particular con el CONICET como institución beneficiaria.

A fines de 1986 se aprobó el préstamo para financiar el BID- II. Los fondos del programa se conformaron en un 40% (61 millones de dólares) por el BID y en un 60% (90 millones de dólares) por la contraparte local. El programa fue ejecutado íntegramente por el CONICET y se financiaron proyectos de investigación, formación de recursos humanos, incorporación de equipamiento científico y las primeras experiencias de vinculación tecnológica. Según el presidente del CONICET⁸ en ese momento, el préstamo también fue esencial para tener acceso a divisas en un contexto de crisis económica.

Con el préstamo BID-II se buscó fortalecer las actividades e instrumentos ligados a la promoción científica en el organismo. Este programa se subdividió en cuatro subprogramas a ejecutar por el CONICET. El Subprograma A de fomento a la investigación científica y tecnológica, estuvo orientado a fortalecer las fuentes de financiamiento de los PID^.9 El Subprograma B se destinó al financiamiento para establecimientos y equipamientos de los Laboratorios Nacionales de Investigación y Servicios (LANAIS)¹⁰. El Subprograma C estuvo dirigido a financiar la política de formación de recursos humanos, a partir del otorgamiento de becas¹¹ de capacitación en instituciones nacionales y en el extranjero. Finalmente, el Subprograma D de vinculación tecnológica consistió en una serie de instrumentos pilotos¹² para promover la comunicación entre las empresas y los grupos de investigación, en especial con las universidades públicas. El diseño del Subprograma D contemplaba dos líneas de acción orientadas a: i) difusión de la oferta tecnológica del sector científico; ii) promoción de la demanda (BID, 1986).

Tabla 4.
Distribución de los recursos del Programa BID-II según origen de los fondos (en millones de dólares y en porcentajes)
Elaboración propia a partir de documentación BID (1986).

En cuanto al financiamiento, si se observa la tabla 4, el subprograma A fue el que recibió el mayor porcentaje de financiamiento dentro del BID-II, captando 92 millones de dólares (más del 60% de los recursos totales del programa). La mayoría de los recursos financieros para este instrumento fueron aportados por la contraparte local. Según las condiciones estipuladas en el contrato de préstamo y atendiendo a la mayor preponderancia que el BID le daba a la vinculación tecnológica a partir de la década del ochenta, el 25% de esos recursos debían ser asignados a proyectos en donde la disciplina principal involucrada fuera la ingeniería, en segundo lugar, por lo menos un 70% del total de los PID debían presentar la posibilidad de transferencia inmediata de los resultados (BID 1988). Otro de los requisitos que se incorporó fue la evaluación y aprobación de los proyectos por parte del CONICET de acuerdo a los procedimientos de evaluación por pares que el organismo había incorporado desde fines de 1983.

Por su parte, el subprograma B recibió un total de 26,4 millones de dólares, que representó un 17% de los recursos totales del BID-II. La necesidad de realizar un recambio de equipamientos y conseguir financiamiento fue una de las principales preocupaciones de las autoridades del CONICET debido a que había un problema de renovación de equipamiento que solamente se podía solucionar con el acceso de recursos externos. Se había planteado también que los equipos adquiridos pudieran ser utilizados por toda la comunidad del CONICET y las empresas.

Los subprogramas C y D fueron los que obtuvieron un monto significativamente menor de financiamiento, recibiendo un 9% de los recursos totales del programa durante la primera instancia de desembolso entre 1987-1989. El primero de ellos, estaba dirigido a la formación de recursos humanos y continuó con la línea de financiamiento iniciada en el BID-I. El subprograma D por otro lado, estaba estrechamente vinculado con las primeras actividades en torno al proceso de transferencia y vinculación tecnológica, sin embargo, esta línea recibió escasos fondos y fue financiada en su mayoría por la contraparte local.¹³

Al igual que con el BID-I, en el programa BID-II el acompañamiento del Banco a través de un préstamo fue central para el desarrollo de los objetivos propuestos por las autoridades de CyT de Argentina durante este período. Una novedad que se encuentra en esta operación es el establecimiento de normas para acceder a financiamiento, de este modo, se fijaron mecanismos de asignación de recursos a través de concursos abiertos y con evaluación de pares que luego se replicaron en el resto de las operatorias subsiguientes. Este mecanismo de asignación de recursos se incorporó en las sucesivas operatorias de créditos que el BID firmó en Argentina y en otros países (Mayorga 1997; Aguiaret al. 2019).

En síntesis, el préstamo BID-II contribuyó a fortalecer instrumentos que el CONICET había comenzado a aplicar en la nueva gestión con la apertura democrática. Tanto los PID como los instrumentos de vinculación tecnológica ya se habían empezado a ejecutar en 1984 y se incorporaron dentro de los componentes de este programa. Con la puesta en marcha de los PID en el CONICET se logró garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso al financiamiento de grupos de investigación. Esta transferencia en el manejo de los subsidios se desarrolló en paralelo a mayores exigencias de transparencia en la administración presupuestaria de los directores (Del Bello, 2014). Así, en una etapa de transición democrática, la adopción de una concepción de la investigación científica centrada en el proyecto y no en los investigadores o institutos llevó a que los investigadores de carrera debieran presentar de forma más clara y metódica los proyectos de investigación. Se buscó estimular la presentación por los investigadores del CONICET, de proyectos en equipo y de carácter interdisciplinario, apoyando propuestas de investigadores que no necesariamente pertenecieran a la CIC del CONICET.

En este artículo se buscó aportar a la discusión sobre el rol de los OI en la configuración de las políticas de CyT de Argentina entre 1976-1989, en particular en el CONICET, una institución central en la organización de la investigación científica en el país. Tanto el BID-I como el BID-II estuvieron enmarcados en diferentes procesos de gobernanza al interior del CONICET. El BID-I, sirvió para reforzar la infraestructura y los recursos humanos del Consejo en diferentes provincias del país, lo que le permitió tener un alcance territorial inédito. Este préstamo fue un factor de importancia en el proceso de consolidación de la autoridad y autonomía relativa de actores internos al CONICET (directores de institutos, comisiones asesoras de institutos, investigadores de CIC) entre 1976-1983. Aunque el préstamo comenzó a ejecutarse en 1979, fue un elemento que respaldó la política de alejamiento del CONICET del resto de las instituciones de CyT (que venía desarrollándose desde 1973 con la reforma de estatuto de la CIC), fortaleciendo espacios de refugio para la investigación, como así también consolidando los intereses corporativos de actores científicos frente al incremento de la infraestructura y los recursos humanos pertenecientes al Consejo. El BID-II entre 1987-1989, estuvo dirigido a fortalecer los PID, un instrumento de promoción científica que buscaba una mayor horizontalidad, mayor transparencia en la implementación de criterios competitivos para la asignación de recursos financieros orientados a la investigación. De este modo, el préstamo fue una política que integró por un lado, la estrategia de reforma interna en el CONICET durante la gestión de Abeledo y por otro lado, permitió que el CONICET reactivará la política de promoción, fomentando el incremento de autoridad y autonomía relativa de actores marginados (investigadores de universidad, comisiones asesoras disciplinarias, investigadores de CIC, presidencia y directorio) durante la última dictadura cívico-militar.

A lo largo del período analizado, el BID acompañó a través de diferentes instrumentos propios de los OI (medios financieros, asistencia técnica, establecimiento de normas, coordinación, difusión de ideas) el desarrollo y consolidación de determinados lineamientos de políticas de CyT definidas localmente por las agendas de las autoridades del CONICET. Debido a la naturaleza del BID, el principal instrumento utilizado fueron los medios financieros, los cuales estuvieron presentes en ambos préstamos. A partir de los préstamos recibidos, el CONICET financió políticas de ampliación de infraestructura, incorporación de equipamiento científico, gestión de programas de becas, incremento del plantel de recursos humanos y de proyectos de investigación. La asistencia técnica, por su parte, se hizo presente en las etapas previas a la obtención de los préstamos donde se realizaron reuniones entre funcionarios del Banco y de Argentina para elaborar los documentos y los contratos, en esta etapa se evaluaron las líneas de financiamiento y la factibilidad para llevar a cabo los programas. La coordinación, fue una forma de influencia utilizada principalmente en las instancias de evaluación y monitoreo de los préstamos. Finalmente, el establecimiento de normas fue fundamental a partir del BID-II, en donde se fijaron mecanismos para financiar y evaluar los PID, las pautas para el ejercicio de la evaluación por pares, la presentación de informes de avance por los investigadores beneficiarios; estas normas no sólo se establecieron con el BID II, sino que fueron utilizadas en los sucesivos programas financiados por el BID y también fueron adoptadas por otras instituciones y organismos de CyT del país.