Río Negro y su estructura financiera y presupuestaria durante las primeras décadas de creación como Provincia

Rio Negro and its financial-budgetary structure during the first decades of its creation as a Province

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La creación de la provincia de Río Negro en el año 1955 mediante Ley 14.408 y la sanción de su Constitución en el año 1957, inició un proceso de construcción y organización del sector público provincial y de su estructura financiera y presupuestaria. El presupuesto público, desde una concepción moderna, no sólo es un instrumento legal y administrativo-financiero sino uno de política económica (Bolivar 2001: 14). Al respecto, dice Jarach:

Como plan económico del sector público, el Presupuesto constituye una ley con eficacia obligatoria para los diferentes poderes a los que se encomienda su ejecución. Su contenido normativo es diferente de la mayoría de las leyes, pero su esencia es la de un marco legal en el cual debe desarrollarse la acción de gobierno. Es ésta la naturaleza político-económica del Presupuesto que se proyecta también en el ámbito jurídico (Jarach 1996: 82)

Al prever los gastos y recursos para determinados fines públicos (Alé 1998: 93), se materializa en él un plan de gobierno y sus prioridades en materia de políticas públicas. Sin embargo, es solo una parte de la política económica la que se capta a través de medidas de ingresos y de gastos del presupuesto público (Musgrave y Musgrave 1992:4) ya que “los datos provenientes de las cuentas públicas no captan los efectos sobre la economía general de la totalidad de las medidas estatales” (Bara 2006: 50) como por ejemplo las medidas regulatorias.

En ese marco, el objeto de este trabajo es conocer cómo fue el proceso de configuración de la estructura financiera y presupuestaria de Río Negro y describir la composición del gasto público durante las primeras dos décadas desde su creación como Provincia, periodo de conformación del andamiaje institucional y de gestación y ejecución de programas de Desarrollo.

La metodología de investigación es la cualitativa dada la particularidad de lo que se aspira a conocer y utiliza una perspectiva inductiva, donde los datos “dejan de ser la instancia de comprobación teórica para convertirse en la fuente de descubrimiento teórico” (Marradi et al. 2018: 64). La técnica de recolección de datos es la observación documental y las fuentes de información primaria son leyes, decretos y resoluciones provinciales y nacionales sancionadas entre los años 1955 y 1975. Cabe destacar que, si bien el análisis vertical y horizontal de las erogaciones públicas de la provincia de Río Negro en este período es uno de los primeros aportes al estado del arte actual, es un análisis condicionado por la disponibilidad y presentación de las fuentes de información históricas. Por un lado, los datos presupuestarios corresponden a los aprobados por las leyes anuales de presupuesto¹ y no a los efectivamente ejecutados² por no estar disponible esa fuente para el período de análisis. Por otro lado, las leyes de presupuesto no cuentan en algunos casos con los anexos que detallan la información desagregada y no es homogénea su presentación ya que se utilizan diferentes clasificadores³ presupuestarios.

El período 1955-1976 es de inestabilidad institucional en la historia argentina4 y de transición de un modelo de producción primaria orientado a la exportación a un modelo industrial, que tuvo su quiebre con el golpe de Estado de 1976. En la Provincia de Río Negro, según Tagliani:

se verifica la expansión geográfica y ramificación de la fruticultura y del turismo. Emergen nuevos proyectos de desarrollo impulsado por el estado (industria-agricultura bajo riego-minería-energía-puerto). Se observa un alto crecimiento del Producto Geográfico Bruto (PGB) y de las variables demográficas (Tagliani 2015: 3).

Entre 1960 y 1970 la economía creció un 7 % anual, dinamizada por la explotación de hidrocarburos y la industria, mientras que el aporte del sector agropecuario comenzó a declinar (Tagliani 2015:127). En esos años la industrialización de la producción frutícola en Río Negro ya se había gestado producto del “ciclo de la fruticultura”. Este último se había iniciado en la década del 30⁵ gracias al ferrocarril y a las obras de riego (Vapnasky y Pantellides: 1987).

Los primeros gobernadores electos de la provincia de Rio Negro fueron Edgardo Castello (1958-1962), Carlos Nielsen (1964-1966) y Mario Franco (1974-1976). El primer gobierno provincial coincidió con el de Frondizi a nivel nacional, caracterizado por la fuerte impronta hacia la expansión de la capacidad productiva del país y al desarrollo de industrias básicas⁶ y del petróleo⁷. En Río Negro, siguiendo a Manzanal:

a partir de 1958, la dinámica socioeconómica provincial implementada desde el gobierno estuvo básicamente signada por la concepción desarrollista, a pesar de que el gobierno propiamente desarrollista sólo estuvo presente directamente hasta 1962. Por lo tanto, ese año no pareciera marcar, por lo menos para el caso provincial, el fin de la ideología desarrollista, sino que, por circunstancias de diverso orden, sus principios perduraron en la estructuración del desarrollo provincial, prácticamente durante todo el período 1958-1972, con la excepción de los tres años del gobierno radical del pueblo (1963-1966). (Manzanal 1980: 102)

Respecto del gobierno de Mario Franco (1973-1976), fue el primer gobernador electo perteneciente al partido justicialista y enfatizó la articulación con el gobierno nacional. Elaboró un Plan Trienal Provincial que priorizó el área social (Nuñez 2016: 74). Su gobierno finalizó con el golpe de estado de 1976.

Hasta mediados del siglo XX, Río Negro fue un Territorio Nacional en el marco de un proceso de fortalecimiento del Estado Nacional y de ocupación de nuevas tierras, donde “Los territorios nacionales fueron simples divisiones administrativas carentes de autonomía” (Bandieri 2005: 156). Sus límites, superficie, forma de gobierno y administración eran establecidos a nivel central. En el año 1955, el gobierno Nacional otorgó⁸ el status jurídico de “provincia” al Territorio Nacional que comprendía a Río Negro, pero debido al golpe de Estado de ese año el proceso de configuración institucional y de su estructura financiera y presupuestaria comenzó a concretarse a partir de 1957. El nuevo status jurídico

tiene dos efectos sobre el sistema económico: por un lado, la toma de decisiones respecto de los recursos fiscales pasa a estar en manos de los residentes en la provincia a través de los representantes que estos elijan. En segundo lugar, se presenta la oportunidad de que el estado provincial autónomo emerja como el coordinador de las actividades de las regiones económicas que en forma independiente se localizaban en el territorio de Río Negro (Tagliani 2015 :118)

En 1957, la Convención Constituyente de la provincia de Río Negro, en nombre y por autoridad del pueblo que representaba, sancionó la Constitución Provincial, la que en su Artículo 1 dice:

Art. 1.- La Provincia de Río Negro, en ejercicio de su autonomía y como parte integrante de la Nación Argentina, se dicta su Constitución y organiza sus instituciones bajo el sistema republicano y democrático de gobierno, según los principios, derechos, deberes y garantías consignados en la Constitución Nacional.(Constitución Provincial 1957).

En relación al régimen financiero provincial, sus artículos 55 al 65 tratan sobre sus recursos, impuestos, gastos, empréstitos y presupuesto. Respecto del gasto público estableció

Todo gasto de la administración debe ajustarse a la ley de presupuesto. Toda ley especial que disponga o autorice gastos, deberá indicar el recurso correspondiente. Estos gastos y recursos serán incluidos en la primera ley de presupuesto que se apruebe bajo sanción de caducidad. (Constitución Provincial 1957: Art. 65.)

En la sección de disposiciones transitorias, se indicó que

Hasta tanto la Legislatura, dicte las normas sobre organización de la administración provincial y presupuesto, se faculta al Poder Ejecutivo para crear, organizar y poner en funcionamiento los ministerios y dependencias, y asignarles personal y proveerlos de las partidas para gastos y sueldos y tomar con imputación a rentas generales los fondos necesarios para el inmediato y normal funcionamiento de la administración provincial. (Constitución Provincial 1957: Art. 192)

Por último, el artículo 193 estableció que “Mientras la Provincia no dicte los códigos y leyes respectivos, regirán los códigos y leyes nacionales en vigencia a la época de sancionarse esta Constitución”.

En el año 1958 asumió el primer gobernador provincial, el Dr. Castello y “En el corto plazo, la prioridad era darle una estructura institucional técnica y administrativa a la provincia, ejecutar la Constitución Provincial y articular las diversas regiones entre si, aisladas por las grandes distancias y déficits notables en infraestructura comunicacional” (Ruffini 2013: 4). En ese año se crearon la Dirección General de Personería Jurídica en el Ministerio de Gobierno⁹, la Dirección de Vialidad de Río Negro y la Dirección General de Asistencia Social en el Ministerio de Asuntos Sociales¹⁰. El 20 de diciembre de 1958 se sancionó la Ley Provincial Nro. 47, que fijó el presupuesto general de gastos y de recursos destinados para el año 1959. En la figura 1 pueden observarse las erogaciones presupuestadas por institución, en donde el 14,27 % fue destinado al Ministerio de Economía¹¹, el 29,10 % al Ministerio de Gobierno y el 33,14% correspondió a la partida “Aportes y contribuciones del Estado”, es decir, erogaciones previstas para organismos autárquicos y otros no especificados. Cabe destacar además que el 47% de ese gasto público fue presupuestado para personal. Al Poder Judicial se le asignó el 6,25 % y por Ley 39 de 1958 se estableció que estaría ejercido por el Superior Tribunal de Justicia, los Jueces letrados y los Jueces de Paz como así también la existencia de tres circunscripciones judiciales¹². Por último, la Secretaría General de la “Gobernación”¹³ representó el 2.83 % del gasto presupuestado.

Figura 1

Elaboración propia sobre las bases de la Ley de presupuesto Nº47 de la Provincia de Río Negro

La Ley Nro. 114 sancionada en el año 1959 incluyó en el presupuesto del año 1960 a nuevas áreas del aparato administrativo-institucional como el “Consejo Provincial de Salud Pública de la Provincia de Rio Negro” creado por Ley Provincial 60/59 y la “Caja de Previsión Social de la Provincia de Rio Negro” -Ley Provincial 59/59-. También se sancionaron las leyes orgánicas de Educación, de la Policía y la de coparticipación municipal de impuestos. Ese mismo año se creó además el Banco de la Provincia de Río Negro -Ley Provincial 83-.

En el año 1960, se constituyó el régimen contable, financiero y presupuestario de Río Negro como así también la organización de la Contraloría General. La Ley Provincial 170, en su artículo 5° del capítulo I ¹⁴, estableció la estructura general del presupuesto. Dispuso dos partes, una sobre gastos y otra referida al cálculo de recursos de la Administración Central. La primera de ellas se dividió en la Sección 1ra llamada “Presupuesto de Gastos”, conformada por el título I “Gastos de Funcionamiento”¹⁵ y por el título II “Servicios de la Deuda Pública” y en la Sección 2da nombrada “Presupuesto de inversiones patrimoniales”¹⁶, cuyo título I era “Inversiones” y el Título II “Trabajos Públicos”. La segunda parte se refirió a los recursos, a los que separó en secciones: de rentas generales, de uso del crédito y especiales.

Hasta la sanción de la Ley 170 en el año 1960, la información presupuestaria tuvo una clasificación institucional-administrativa que permitió identificar responsabilidades en materia presupuestaria y además solo especificó las erogaciones referidas al personal del total del gasto público previsto. Luego de la sanción de la mencionada norma, se incorporó en la información presupuestaria la distinción de los gastos destinados al normal funcionamiento del sector público de las erogaciones presupuestadas para servicios de la deuda y para inversión pública. Así, la estructura presupuestaria refleja a un Estado Provincial que por un lado consume y por el otro realiza inversiones.

El capítulo II de la Ley 170 trató sobre la ejecución del presupuesto, los gastos, los recursos, las inversiones, los procedimientos, los valores fiscales, y las contrataciones, entre otros aspectos. El capítulo III y en relación al registro de las operaciones, abordó el sistema contable y el método del registro mientras que el capítulo IV se refirió a la Cuenta General del Ejercicio, su contenido, forma y procedimiento. Por su parte, el capítulo V trató la gestión de los bienes de la Provincia y específicamente su disposición, administración, relevamiento e inventarios. Los aspectos relacionados con la Tesorería General y sus funciones fueron establecidos en el capítulo VI, los de la Contaduría General de la Provincia en el capítulo VII mientras que los de la Contraloría General en el VIII. Los capítulos IX, X y XI abordaron cuestiones relativas a los responsables, al juicio de cuentas y responsabilidad y a la ejecución de las resoluciones condenatorias de la Contraloría General. Por último, el capítulo XII estableció aspectos de las entidades autárquicas.

En la figura 2 se presenta la evolución de la composición del gasto público presupuestado desde 1961 a 1966 donde la tendencia de la participación de las sumas destinadas a integrar recursos de organismos autárquicos o de otras entidades de la administración pública o privada fue creciente -Aportes y Contribuciones del Estado-¹⁷ Además, puede observarse que en los años 1961 y 1962 las previsiones de gastos en inversiones¹⁸ y trabajos públicos fueron muy elevadas, representado un 43.39 % y 44.52 % respectivamente. En el presupuesto del año 1962, las mayores asignaciones en la partida “trabajos públicos” fue, por un lado, para el Ministerio de Economía que destinó mayormente recursos a obras relacionadas con la provisión de agua¹⁹, de gas y edificios públicos. Por el otro, para la Dirección de Vialidad quien asignó el 62% para gasto en rutas provinciales y caminos vecinales. El Ministerio de Asuntos Sociales privilegió la construcción, habilitación y funcionamiento de escuelas, escuelas-hogares y el edificio del Instituto de Capacitación Docente de Viedma. En materia de Salud, ese año se presupuestó para la construcción, habilitación, conservación y ampliación de obras como salas de primeros auxilios²⁰, el puesto sanitario de Sierra Grande, los Hospitales Regionales de Viedma y Gral. Roca. Respecto a la Seguridad, se asignó presupuesto para varios edificios policiales²¹ y en materia judicial para el edificio del Superior Tribunal de Justicia, para el Juzgado de Primera Instancia de Gral. Roca, y para Juzgados de Paz en varias localidades. También, para radiodifusión de la Provincia y aeronáutica²². Respecto a los municipios, se previó la financiación de obras municipales varias²³, de la red cloacal²⁴, de desagües de la planta urbana²⁵, de pavimentación de rutas de acceso para Cipolletti, de matadero municipal²⁶, del Juzgado de Paz y edificio Municipal²⁷, de teléfono público en Gral. Roca, de urbanización en Ing. Huergo y San Antonio Oeste, de cementerio²⁸ y de costanera de Viedma. Otras obras se presupuestaron en el marco de la electrificación rural de nuevas zonas y del plan de perforaciones de fomento ganadero. Además, se previeron gastos dentro de trabajos públicos para: construcción de viviendas, acciones de fomento de la minería, hidráulica²⁹, estudios de habilitación del Puerto de San Antonio Oeste, electrificación de localidades, estudios catastrales y relevamientos topográficos y trazado -plan regulador de pueblos³⁰.

El primer gobierno provincial rionegrino asumió la organización administrativa, legal y técnica del desarrollo, iniciando las gestiones de varios grandes proyectos. El gobernador Castello orientó sus acciones a la habilitación del puerto de San Antonio Este y a la ampliación de la superficie bajo riego. Junto a los grandes emprendimientos del Programa Comahue, se perfilaban otros como el IDEVI (Instituto de Desarrollo del Valle Inferior), Sierra Grande, Soda Solvay, la irrigación del Valle Medio, el canal Pomona-San Antonio, la pavimentación completa de la ruta 22, etc.)(Navarro y Nicoletti 2001 :155)

En relación a los proyectos en el marco del Programa Comahue, la mayoría fueron obras básicas de desarrollo y complementarias, principalmente de infraestructura y, además

Las “otras” obras complementarias pretendían favorecer “la formación de centros de población en condiciones ambientales normales de salubridad, seguridad y comodidad. Es decir, se trataba de poner en funcionamiento un nivel mínimo y eficiente de servicios públicos indispensables en el área. Para eso se proyectó la construcción y acondicionamiento de edificios para la policía, justicia, administración de recursos fiscales, cementerios, escuelas, mataderos municipales, lugares de esparcimiento, plazas, etc. El mismo fin tuvo también la provisión de electricidad, la de cloacas, el mejoramiento de calzadas, la adquisición de camiones para la recolección de residuos, riego, nivelación de terrenos, etc., todas inversiones destinadas a diferentes localidades de la provincial (Manzanal 1980: 6,7)

En el año 1965 se creó el Ministerio de Obras y Servicios Públicos -Ley 389- durante el gobierno de Carlos Nielsen (1964-1966) y se sancionó la Ley 414 de “Asignación de Fondos para el Plan de Fomento Hotelero, Obras y Promoción Turística”. La Ley 414 implicó el destino de recursos al desarrollo de esa actividad y “a diferencia de la gestión precedente, durante estos años hay referencias a importantes mejoras en la infraestructura turística de la mano de la provincia.” (Núñez y López 2016: 133).

Figura 2

Elaboración propia sobre la base de las leyes históricas de presupuesto Nº 185, 284, 304, 648, 392, 448, 485. Nota: En el año 1963 se prorrogó el presupuesto anterior

En el año 1967, por Decreto Provincial N.º 1168 se dio cumplimiento al artículo 4º de la Ley 170 y se aprobó a partir del mismo la aplicación de un clasificador de gastos por finalidad y por carácter económico³¹, con el objetivo de fijar instrumentos de política administrativa que determinasen mayor eficiencia, celeridad en el trámite y un control más realista y dinámico. El gasto público por finalidad permite conocer la naturaleza de los servicios que el Estado brinda a la comunidad y la importancia asignada al desarrollo de la economía, al bienestar social, a la administración general, a la seguridad, a sanidad, cultura y educación y a la deuda pública (Herrera 2016). Al respecto se observa en la figura 3 que durante los años 1968-1975 hubo una pérdida de la importancia relativa del gasto público asignado a la Administración General, en la medida que la estructura institucional pública provincial ya había sido conformada y, además, por una decisión política del gobierno de Franco entre los años 1973-1976. Asimismo, se advierte que el Estado Provincial fue promoviendo cada vez más las políticas de índole social además de las económicas, dada la creciente participación relativa del gasto público en bienestar social, educación-cultura y sanidad. En esos años se transfirieron servicios desde Nación a Río Negro y hubo una importante expansión demográfica provincial32, con un aumento de la población del 35,86 % en el decenio 1960-1970 y del 45 % en 1970-1980. Además, en el gobierno de Franco (1973-1976) se enfatizaron las políticas de índole social. En su mensaje de apertura de Sesiones Legislativas del año 1975 sostuvo que

El presupuesto de nuestra provincia en el tiempo transcurrido a partir del 25 de mayo de 1973, se ha manejado de acuerdo a determinaciones filosóficas de este gobierno, que entendió propio de las épocas revertir el proceso socio-económico que se venía dando. Se incrementó el área de necesidades sociales y se buscó la compensación con la baja sustancial de erogaciones meramente administrativas o de funcionamiento[..]sin perjuicio de atenderse a buen nivel la realización de obras públicas. (Franco 1975: 30)

Específicamente, el comportamiento de las finalidades presupuestarias que se observa en la figura 3 es el siguiente:

• - Desarrollo de la Economía³³: entre el período 1969 y 1974 fueron los años en los que más gasto público se presupuestó en esta finalidad, alcanzando su pico máximo en 1970 con un 45.31 %. En los años 1968 y 1969³⁴ por ejemplo, las mayores partidas fueron destinadas para “Suelo, riego, desagües y drenaje” y para “Infraestructura vial”. En cambio, en 1975 el porcentaje disminuyó a 21.5 %. Cabe destacar además que en este período comenzó a materializarse las grandes obras hidroeléctricas y el Proyecto Riego del Valle Inferior - IDEVI.

  - Bienestar Social³⁵ : Entre los años 1968 y 1975 tuvo una tendencia creciente en su participación en el gasto presupuestado, representando en el año 1968 el 6.59 % y en 1975 el 28,12%. Por un lado, en el año 1968 mediante Ley Provincial Nº 516, se ratificó el convenio de transferencia de establecimientos asistenciales de la Nación a la Provincia. Por el otro, el Plan Trienal del gobierno de Mario Franco (1973-1976) priorizó el área social y aspectos como la vivienda, el trabajo y la atención de localidades de áreas menos desarrolladas de la Provincia como las de la Línea Sur, del Valle Medio e Inferior (Nuñez 2016: 74). Además, se creó el Instituto Autárquico Provincial del Seguro de Río Negro que amplió la cobertura de los trabajadores y se desarrollaron obras de bienestar social, entre ellas para el fomento y desarrollo del deporte³⁶ y hogares para el menor carenciado y con problemas de conducta. También se sancionó la ley de Madre Soltera que brindó apoyo económico antes y después del parto de la madre desprotegida.

  - Administración General³⁷: Hasta 1975, su importancia relativa fue decreciente. En el año 1969 se destinó un 29.35% del total del gasto público y en el año 1975 el 17.11 %. Entre 1973 y 1976 respondió a la voluntad del gobierno de disminuir este tipo de gasto para incrementar partidas sociales y de obras públicas, “paulatinamente se está llegando a conformar un presupuesto donde pasa a predominar el área social y la obra pública, a cambio de la austeridad que resulte posible de todo lo referente a administración y gastos de funcionamiento” (Franco 1975:31)

  - Seguridad³⁸: Los montos en porcentaje del gasto asignado tuvieron una tendencia decreciente, alcanzando su valor máximo en 1968 con el 18.11% y su mínimo en el año 1974 con un 5.91 %.

  - Sanidad³⁹: Su participación relativa en el gasto en el período osciló entre 7,33 % y el 14 %.

En el gobierno de Franco se destaca la formulación de un Plan Trienal de Salud tendiente a garantizar el acceso universal de la ciudadanía y que giraba en torno a la jerarquización del hospital como centro de atención médica. El modelo rionegrino de Salud se sustentó en una fuerte inversión en tecnología e infraestructura de los servicios sanitarios. Los centros hospitalarios más importantes fueron centros de derivación de enfermedades que anteriormente debían tratarse fuera de la provincia. (Navarro y Nicoletti 2001:152).

• - Cultura y Educación⁴⁰: En 1968 se destinó el 20,10 % del gasto público⁴¹ a esta finalidad y si bien entre 1968 y 1970 hubo una reducción de su importancia, la tendencia cambió desde el año 1971. La Ley Provincial Nº551 aprobó el convenio celebrado entre la Secretaría de Estado de Cultura y Educación de la Nación y el Gobierno de la Provincia de Río Negro y recibió la transferencia de los servicios de enseñanza primaria nacional a jurisdicción provincial. Asimismo, y ante el incremento de la población escolar y para asegurar el acceso de todos los sectores sociales a la educación, el énfasis estuvo en los servicios escolares anexos como la construcción de albergues escolares. También se construyeron escuelas primarias, secundarias, guarderías de infantes y se incrementaron las becas en los tres niveles

  - Deuda pública: Los cargos en concepto de deuda pública aumentaron y alcanzaron su máximo en el año 1973 con un 5.47 %. Podría interpretarse que en ese año hubo que realizar pagos de servicios de la deuda pública.

Por último, en el año 1973 se sancionó la Ley Nº 847 de Contabilidad, que en su artículo 4 º estableció las técnicas presupuestarias a aplicar, las clasificaciones de gastos y recursos a utilizar y fijó que el presupuesto general debía estar compatibilizado con las previsiones del Sistema Provincial de Planeamiento. No obstante, a partir del golpe de Estado de 1976, “se abandona el carácter planificador desarrollado en años precedentes” (Núñez. y López 2015: 39)

Figura 3

Elaboración propia en base a las leyes históricas provinciales de presupuesto N.º 513, N.º 537, N.º 569, N.º 614, N.º 738, N.º 816, N.º 923, N.º 1024, N.º 1175, Nota: Para el año 1976 no hay información disponible.

El presente trabajo permite describir las características de la estructura presupuestaría de la provincia de Río Negro y la composición de su gasto público entre los años 1957-1975. La evidencia empírica demuestra que las erogaciones públicas, al igual que los recursos de Río Negro en el período 1957-1976, se diversificaron a medida que evolucionó el aparato institucional y el desarrollo provincial (Herrera 2021). También, los instrumentos normativos que agruparon los gastos según diferentes criterios fueron, en parte, consecuencia de la evolución del aparato institucional y de necesidades inherentes al desempeño de funciones por parte del Estado Provincial. Durante los primeros años de conformación de la Provincia, hubo una clasificación del gasto público de tipo administrativa-institucional, que permitió identificar responsabilidades. Desde 1960 y en el marco de la implementación de políticas de desarrollo provincial basado en infraestructura, se incorporó la distinción de las erogaciones ordinarias destinadas al normal funcionamiento del sector público de las destinadas a la inversión y al endeudamiento público. A fines de la década del ‘60 y con la inclusión de la clasificación del gasto público por finalidad, el análisis permitió identificar ordinalmente la prioridad del gasto público asignado a los servicios que brindó el Estado. Oszlak (2006) plantea que en cualquier campo de la administración pública hay

una relación íntima entre los temas contenidos en la agenda estatal, las posiciones tomadas en el proceso de especificación de alternativas (Barzelay, 2002) y los mecanismos institucionales establecidos para tratarlos y resolverlos (incluyendo las asignaciones de recursos). La configuración particular de la burocracia en cada momento será un producto histórico resultante de confrontaciones y disputas en torno a “quién obtendrá qué, cómo y cuándo”.

Por otra parte, y en materia de políticas públicas, la información histórica presupuestaria sobre la asignación del gasto permite observar empíricamente que, durante los primeros años de creación de la provincia, el Estado tuvo un rol preponderante como promotor en la conformación institucional y del desarrollo económico. A partir de 1968 el rol del Estado Provincial se enfocó más en la dimensión social y se manifestó en una creciente participación relativa del gasto público en los servicios sociales. Al respecto,

El rol del estado en cada momento histórico podría concebirse como una expresión político-ideológica de esa agenda vigente. Sería, en cierto modo, una decantación de las políticas o tomas de posición predominantes y de su consecuencia: la conformación de un aparato institucional orientado a resolver las cuestiones en el sentido elegido, poniendo en juego para ello los diversos recursos de poder que en cada momento está en condiciones de movilizar (Oszlak 1997: 5)

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