INTRODUCCIÓN
En la región latinoamericana la urbanización y planificación del territorio en manos de grandes inmobiliarias ha configurado escenarios, especialmente en las periferias de las metrópolis, donde las infraestructuras hídricas necesarias para la provisión de los servicios urbanos de agua y saneamiento se han extendido parcialmente. Cruz-Muñoz (2021) destaca que la mayoría de los países latinoamericanos modificó sus políticas de desarrollo urbano en lo que concierne al acceso a la vivienda en el marco de la implementación de políticas neoliberales. En dichas políticas las empresas inmobiliarias han definido y aún definen las normas de ordenamiento y de la propia expansión de las metrópolis en el marco del libre mercado (Perahia, 2009). Así en la periferia de las metrópolis, como en la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA), la expansión de los servicios urbanos de agua potable y saneamiento ha sido subóptima en relación con el crecimiento de la demanda.
Por su parte, la RMBA ocupa un territorio aproximado de 13.267 km2, alberga a más del 35% de la población del país y recorre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y 39 partidos de la provincia (fuente: INDEC,2024).2 Esta situación ha dado lugar a que en la RMBA cohabitan hogares que resuelven las necesidades básicas de acceso al agua con conexión al servicio público de redes. A su vez, existen otras que tienen que resolverlo mediante modalidades individuales y/o colectivas menos seguras y costosas como son las perforaciones domésticas, el acarreo de agua de canillas comunitarias y la compra de agua embotellada. A su vez, también se observa, especialmente en barrios populares que el acceso al agua de red puede provenir de conexiones informales y cañerías precarias. Esto es parte de la fragmentación urbana, aspecto estructural de las ciudades en la RMBA, que se expresa de forma “dramática” en el acceso al agua, especialmente en los barrios populares (Piccolo y Forcinito, 2024). A su vez, esta situación se agrava por la falta de tendido de redes cloacales y los reducidos niveles de tratamiento de los efluentes domésticos e industriales.
Cabe destacar que en Argentina la provisión de agua conformó una arena de intervención estatal en lo que concierne a la planificación, financiamiento, provisión y control del servicio desde fines del Siglo XIX. Una empresa emblemática del sector fue Obras Sanitarias de la Nación (OSN) creada en 1912, con la sanción de la Ley nacional Nº 8889 y la decisión del Estado nacional de sostener la provisión en las principales ciudades del país. A lo largo de su historia, el financiamiento del sector en el país exploró distintas modalidades como son la asignación de fondos específicos, la emisión de bonos, créditos externos y el aporte de los futuros usuarios.
Ya para inicios de la década del ochenta y tras un proceso profundo de desinversión, el Estado nacional impulsó la descentralización y transferencia del servicio de agua de la esfera de la histórica OSN hacia las provincias. El caso de la provincia de Buenos Aires que, previamente, había construido el servicio de agua en algunas áreas de su territorio, también avanzó en la misma política en los municipios.
La única área del país en la que no se descentralizó el servicio de agua en 1980 fue la actual CABA, al igual que en los partidos de Avellaneda, Lanús, Lomas de Zamora, Esteban Echeverría, Almirante Brown, La Matanza, Morón, Tres de Febrero, Vicente López, San Isidro, San Fernando, Tigre y General San Martín. Como consecuencia de diversos cambios institucionales, en la actualidad esta área incluye también a los partidos de Quilmes, Hurlingham, Ituzaingó, Escobar, Florencio Varela, Pilar, San Miguel, José C. Paz, Malvinas Argentinas, Moreno, Merlo y Presidente Perón.
Desde la descentralización y transferencia del servicio de agua la trayectoria institucional del sector, en coincidencia con lo que sucedió en la región latinoamericana, avanzó con la privatización de las empresas públicas prestadoras del servicio durante la última década del siglo XX y en los inicios del siglo XXI con la re-estatización (Tobías, Tagliavini y Orta (2017), Cáceres (2016) y (2024), Acuña et al (2018), Azpiazu y Castro (2013), Azpiazu et al (2005), entre otros).
Ciertamente el acceso al agua potable conforma un derecho humano básico y la población que se encuentra excluida del servicio tiene derecho a ser incluida porque es legalmente exigible. Dicho derecho fundamental no puede ser ignorado porque se encuentra reconocido por nuestra Constitución Nacional, en el Derecho Internacional y en el Código Civil y Comercial de la Nación (Minaverry & Martínez, 2016).
En Argentina, los hogares con acceso al agua por redes alcanzaban al 89% a nivel nacional y se redujo en el servicio de cloacas al 61,5% según el INDEC (2022), presentando una distribución desigual entre las provincias. Así se observa que la CABA contaba con una cobertura de 98,01% en agua y 98,79% en cloacas, Chubut con 96,22% y 81,17%, y Entre Ríos 91,06 % y 78,31% respectivamente; y entre las más postergadas se encontraban la provincia de Buenos Aires con 76,32% en agua y 59,37% en cloacas, Formosa 77,76% y 41,39%; Santiago del Estero con 79,17% y 26, 85% y Misiones con 79,67% y 25,36% respectivamente (INDEC, 2022).
Estas realidades fluctuantes han dado lugar a la coexistencia de un conjunto heterogéneo de prestadores y normativas del servicio de agua con distintas formas societarias como son las empresas con mayoría accionaria de capital público o privado, incluyendo a las cooperativas y a organismos locales.
Las políticas públicas en el sector de agua demandan esfuerzos considerables para mejorar las condiciones de accesibilidad y conexión efectiva de la población. Este esfuerzo resulta crítico cuando la provisión de agua queda ubicada en la órbita local, en tanto se trata de un sector que involucra complejas actividades en las distintas fases de extracción, tratamiento, distribución a los usuarios y recolección de los efluentes. Además, requieren de mucha inversión para la expansión, la operación y el mantenimiento de sistemas de infraestructura hídrica (Cáceres, 2024). En este marco general, el objetivo del presente trabajo es explorar las políticas de agua a nivel local en la Región Metropolitana de Buenos Aires, particularmente a partir de considerar la provisión de agua potable en el partido de Luján, en donde se configuró una responsabilidad del gobierno local desde inicios de la década del ochenta del siglo XX. A lo largo del trabajo se describe cómo ha sido la trayectoria institucional del servicio desde su génesis en la década del cuarenta del siglo XX, la gestión desde su transferencia y su actual regulación para pensar los desafíos que afronta a futuro.
LA POLÍTICA DEL SERVICIO PÚBLICO DEL AGUA
La provisión de agua potable conforma un aspecto fundamental para la salud de la población y el desarrollo económico y social. Su provisión involucra un conjunto de infraestructuras hídricas que incluyen sistemas de captación de agua, potabilización, almacenamiento y distribución en el territorio. Dichas infraestructuras conforman parte del soporte colectivo que permite resolver necesidades indispensables de la población y de las organizaciones públicas, privadas y de la sociedad civil. Se trata de un servicio urbano que, por sus condiciones intrínsecas, su prestación se efectúa mediante un monopolio natural y que por su esencialidad posee una demanda cautiva. Por lo que la regulación de la calidad del servicio, sus tarifas y las metas de universalización y mantenimiento resultan sumamente relevantes. Además, el sector tiende a enfrentar subinversión y esto afecta la calidad del servicio que se provee y genera problemas en la gestión, operación y mantenimiento (Cáceres, 2024).
Cabe señalar que Argentina posee un sistema de gobierno de carácter federal. El federalismo se organiza en, al menos, dos ámbitos de gobierno cada uno con una determinada distribución de atribuciones y funciones. Estos ámbitos refieren a una división territorial del poder y autoridad entre el nivel federal o subnacional y el central que lo torna complejo y conflictivo por las distintas atribuciones y funciones que corresponden a cada nivel (Cáceres, 2016). El federalismo está asociado a un entramado institucional y de relaciones complejo de articular en tanto reconoce múltiples unidades de gobierno que eligen a sus propios gobernantes.
En el país, las provincias preexisten a la Nación, estas pueden sancionar (y así lo han hecho) sus propias constituciones, respetando la forma representativa y republicana y conservan todo el poder no delegado por la Constitución Nacional al nivel nacional. Son 23 provincias más la CABA, que, si bien no es una provincia, posee un régimen de gobierno autónomo, un jefe de gobierno y legisladores. Así en el país coexisten la Nación, las provincias y los municipios. La Constitución Nacional en su artículo 123 reconoce la autonomía de los municipios y no existe reconocimiento jurídico a las áreas metropolitanas. En cada Constitución provincial se establece cómo se organiza el propio régimen municipal.
En el caso de la provincia de Buenos Aires, su Constitución provincial establece los lineamientos del régimen municipal: composición, atribuciones, responsabilidades y limitaciones. Asimismo, la Ley Orgánica de las Municipalidades ordena el funcionamiento de los municipios (Decreto Ley N0 6.769/58 y sus modificatorias), en tanto estos cuentan con la posibilidad de recaudar tasas, derechos, contribuciones, retribución de servicios, entre otros.
Aunque Argentina asume un sistema de gobierno federal, su historia se encuentra atravesada por un proceso de centralización de las políticas que se incrementó desde los años treinta del siglo XX, contando con un mayor protagonismo del Estado nacional en la regulación de la actividad económica, la producción de bienes, servicios y en el empleo. Así pasó a asumir las funciones de brindar salud y la provisión del servicio de infraestructura mediante empresas públicas y seguridad, entre otras (Cáceres, 2024). Esta situación comenzó a revertirse recién hacia la década del sesenta del siglo XX cuando se observó un proceso de descentralización en el marco de reducción del gasto público nacional.
En la experiencia argentina la descentralización de funciones no estuvo acompañada por la del cobro de los principales tributos que siguieron siendo recaudados por la jurisdicción nacional. Todo lo anterior afectó el desempeño de los niveles subnacionales en la provisión de servicios y profundizó las desigualdades territoriales y los desequilibrios regionales en materia de la calidad de las prestaciones. Como destacan Cao et al (2023), especialmente, en los momentos de crisis los municipios han desarrollado un papel protagónico en lo que concierne a la cuestión social.
La provisión de agua potable conforma una arena descentralizada de política pública donde tienen lugar relaciones intergubernamentales entre los niveles de gobierno nacional, provincial y local. Estas relaciones atraviesan momentos de conflicto y/o competencia, de colaboración y de indiferencia (Harrison y Fafard, 2000). La consideración de las relaciones intergubernamentales asume un “lugar clave” en la coordinación (Cao et al, 2023:13), para fomentar la integralidad de las acciones que son fundamentales en un servicio esencial para la sostenibilidad de la vida. No obstante, no se enfatiza en ellas en este trabajo exploratorio.
Sin embargo, se destaca una situación diferenciada en la provisión de agua en la RMBA porque en la CABA y en 26 partidos de la provincia de Buenos Aires el servicio aún está centralizado a nivel nacional y gestionado por una empresa pública denominada Agua y Saneamiento Argentino (AYSA).3 La creación de AYSA en 2006 tuvo lugar tras la fallida concesión al consorcio Aguas Argentinas S.A y su salida del servicio tras notorios incumplimientos contractuales. Esta situación se dio en un marco de re-centralización de las políticas públicas nacionales en el desarrollo.
En el resto de la RMBA la prestación se encuentra a cargo en 8 partidos de una prestataria dependiente del gobierno provincial denominada Aguas Bonaerenses (ABSA)4 y en otros 5, de los propios municipios y por decisión de estos, de algunas cooperativas.5 Sin embargo, de todas maneras se observa una deficiente cobertura de hogares con acceso a la red de agua potable, lo cual impacta negativamente en la salud de la población y en la gestión integral de los recursos hídricos.
LA PROVISIÓN DE AGUA POTABLE EN LUJÁN
El partido de Luján es uno de los 135 que tiene la provincia de Buenos Aires y se ubica al noroeste de la RMBA, precisamente a 67 km de la CABA.6 De la RMBA, este partido tiene una superficie total de 777 km2 y se encuentra integrado por las localidades de Luján, cabecera que concentra al núcleo de la población7, Olivera, Jáuregui, Pueblo Nuevo, Cortínez, Open Door, Torres, y Carlos Keen. El partido limita con Pilar, Exaltación de la Cruz, General Rodríguez y General Las Heras, Mercedes y San Andrés de Giles. Según el último Censo de Población, Hogares y Vivienda de 2022, la población total ascendía a los 110.111 personas y 39.254 hogares (INDEC, 2022).
La ciudad de Luján, se considera históricamente el principal centro religioso nacional, en tanto la Virgen de Luján es la patrona de Argentina en la religión católica. Aun cuando posee una intensa actividad productiva, comercial y educativa, con la presencia del campus de la Universidad Nacional de Luján, creada en 1972, ubicada a pocos kilómetros y vinculada con la dinámica de la CABA, la actividad turística se conforma como una de las actividades medulares. La ciudad de Luján conforma un centro cultural y turístico nacional e internacional que moviliza entre 4,5 y 6 millones de turistas al año (Lanson, 2011).
El partido de Luján forma parte de la Cuenca del Río Luján que junto con las cuencas del Reconquista y Matanza-Riachuelo son las tres más importantes de la RMBA. Se trata de un territorio con amplia biodiversidad, que se ha destinado a la producción agrícola-ganadera extensiva y de cría, con mayor intensificación de las actividades agrícolas durante los últimos años y de desarrollo de emprendimientos inmobiliarios que han afectado los humedales (Pintos, 2012). Existen numerosos trabajos sobre la Cuenca del Río Luján, una cuenca hidrográfica ubicada sobre una parte de la planicie de acumulación conocida como Pampasia, perteneciente a la Gran Cuenca del Plata, conformada por pisos geológicos que contienen los acuíferos subterráneos desde donde se extrae el agua de consumo en la zona (Mateucci, 2012). La cuenca que conforma el río se ubica en el noreste de la provincia de Buenos Aires, abarca una superficie de 3.760,07 km2 y recorre los partidos de Campana, Carmen de Areco, Chacabuco, Escobar, Exaltación de la Cruz, General Rodríguez, José C. Paz, Luján, Malvinas Argentinas, Mercedes, Moreno, Pilar, San Andrés de Giles, San Fernando, Suipacha y Tigre. Existen diversos trabajos que sitúan la atención en los potenciales conflictos por el uso del suelo en la cuenca (Buzai y Principi (2017)), los negocios inmobiliarios (Pintos (2012), las inundaciones (Molero et al (2022), aspectos normativos e institucionales (Sanmartino, (2024), Ferro y Minaverry (2019), entre otros. No obstante, el análisis de la política de provisión y gestión del servicio de agua conforma un área de vacancia relativa.
La historia del servicio de agua en el partido de Luján se encuentra atravesada por la trayectoria institucional que ha tenido este servicio en la RMBA y en el interior de la provincia de Buenos Aires. Precisamente en buena parte de los partidos del interior bonaerense la construcción de las primeras obras sanitarias demandó la habilitación del Estado bonaerense mediante la firma de distintos convenios (Ministerio de Obras Públicas, 1923).
Así tuvo lugar un largo proceso con sumatoria de convenios que actuaron como la génesis del servicio en Luján. El primero se efectuó mediante la Ley provincial Nº 1944, ya en 1887, que fue sancionada a pedido de un organismo clave de la época, el Departamento de Ingenieros dependiente del Ministerio de Obras Públicas (Ministerio de Obras Públicas, 1914). Por entonces se consideraba que las transferencias de la provincia tendrían que financiar la construcción de las infraestructuras para comenzar a poner en marcha el servicio.
En la provincia de Buenos Aires la responsabilidad sobre la construcción del servicio estuvo centrada en la órbita de la Oficina de Obras Sanitarias que tenía bajo su responsabilidad la dirección, administración, explotación y conservación de las obras sanitarias y el ejercicio del poder de policía con el cobro de multas (Cáceres, 2016).
Aunque el gobierno provincial tenía responsabilidad sobre los servicios sus esfuerzos se concentraron en la ciudad capital, La Plata, donde el servicio fue inaugurado en 1885, lo que se sustentó en razones de higiene y salubridad pública (Castillo, 2011). Por su parte, la expansión de las obras sanitarias en los partidos del interior demandó varios años más. Generalmente para concretar el inicio de las mismas, la legislatura bonaerense avaló la expropiación de los terrenos, la enajenación en subastas públicas de bienes y la emisión de fondos públicos (bonos de salubridad) para el financiamiento de la construcción de las infraestructuras sanitarias (Cáceres, 2016).
Con el correr de los años, en 1913, la Oficina de Obras Sanitarias fue reemplazada por la Dirección General de Saneamiento y Obras Sanitarias, como organismo centralizado en el ámbito del Poder Ejecutivo Provincial y desde entonces tuvo distintos cambios institucionales (Ministerio de Obras Públicas, 1967). Uno de los condicionantes que enfrentó el sector, históricamente, ha sido la necesidad de ampliar el financiamiento de las obras, afectadas por distintas crisis económicas y cambios políticos e institucionales. Para 1924, la Ley provincial de Saneamiento Urbano N° 3833 acordó que se extendiera el servicio a los centros urbanos con una población superior a los 6.000 habitantes o en los casos que existiera riesgo sanitario. El financiamiento de las obras se proyectó con el aporte de los futuros usuarios y de la recaudación provincial. La sanción de la norma impulsó parcialmente la construcción de infraestructuras en municipios del interior, donde la provincia propuso que “una vez que las contribuciones percibidas hayan cubierto totalmente la emisión y demás gastos, las obras y sus accesorios serán entregados en propiedad a las Municipalidades, siendo por cuenta de ellas en adelante la administración, explotación y conservación” (artículo 8 Ley provincial N° 4026 que fue promulgada el 9 de noviembre de 1928 y a su vez derogada por la Ley provincial Nº 5137 el 23 de julio de 1947, modificando a su vez la Ley Nº 3833 sobre obras sanitarias en ciudades y pueblos de la provincia de Buenos Aires.). Esto reconocía el carácter local de la prestación del servicio público de agua. Asimismo, se destaca que en esta última norma jurídica vigente se estableció la obligatoriedad de la incorporación de este servicio público de la siguiente manera: “Artículo 12: Declárase obligatorio el uso de los servicios de agua corriente y de cloacas para todo inmueble habilitado o habitable, comprendido dentro del radio a que se extienden las obras en cada una de las ciudades o pueblos, una vez que las mismas hayan sido libradas al servicio público. El importe de las tarifas que fije el Poder Ejecutivo para el pago de los servicios sanitarios correspondientes a fincas con frente a las cañerías, será abonado por los propietarios respectivos, desde el momento que esté vencido el plazo que fije la reglamentación para efectuar las conexiones a la red general, estén o no instaladas y concluidas las obras internas en las fincas respectivas.”
No obstante, la construcción del servicio en el partido de Luján adquirió promoción, recién, en la década del cuarenta del siglo XX, inicialmente, se planificó de forma complementaria la extensión de agua y cloacas, pero con el correr de las décadas, el servicio de cloacas tuvo mayor rezago. Luego de la adquisición de los terrenos necesarios para la construcción de las infraestructuras hacia fines de 1949, recién ahí comenzó la construcción de perforaciones de toma de agua, la torre elevadora y tanque de agua a cargo de la Dirección de Obras Sanitarias de la provincia de Buenos Aires. El tanque de agua característico del partido fue construido por el ingeniero Horacio Tocacuwa y conforma una de las obras del sector más importantes. El primer tendido de red de agua se inauguró a mediados de la década del cincuenta y rápidamente mostró problemas de interrupciones crecientes, lo que afectaba directamente a los usuarios que al conectarse a la red de agua tenían que suprimir las bombas y pozos domésticos. Para fines de los años sesenta, como dan cuenta los archivos de los periódicos locales, la cobertura abastecía a un número acotado de hogares en relación con el total y se registraban poco más de 3500 viviendas conectadas al servicio en Luján (El Civismo, 2023).
Ya a fines de los años setenta comenzó la ampliación de la red de agua por fuera del radio céntrico, previo acuerdo entre el gobierno local y la Dirección de Obras Sanitarias de la Provincia de Buenos Aires (Boletín oficial de la provincia de Buenos Aires,1979). lo que demandó el aporte económico de los frentistas. Por entonces, en un contexto de gobiernos de facto, y en sintonía con el denominado principio de subsidiaridad del Estado, el gobierno provincial impulsó un proceso de descentralización de distintas arenas de políticas públicas. En ese marco de transferencia de las responsabilidades sobre la planificación, regulación, control, fiscalización y prestación de los servicios de agua a un conjunto de municipios, se incluyó entre ellos al partido de Luján (así a otros como Ayacucho, Azul, Bahía Blanca, Berisso, Bragado, Brandsen, Campana, Capitán Sarmiento).
Así en 1979 mediante la sanción del Decreto-Ley provincial N° 9347, el gobierno dispuso que “en observancia de las disposiciones de la Constitución Provincial que asignan a las municipalidades la administración de los intereses y servicios locales, dispondrá la municipalización de aquellas funciones y servicios actualmente a su cargo que por su índole son propios de la competencia comunal, mediante las transferencias que correspondan” (artículo 1, Decreto-Ley provincial N° 9347).
Posteriormente, mediante el Decreto N° 1470/79 estableció la municipalización de las distintas funciones de la política del servicio de agua y la transferencia de la totalidad de los inmuebles, las instalaciones, obras, bienes muebles, y otras infraestructuras, así como los derechos, acciones, obligaciones y contratos; como el personal que se desempeñaba en la prestación de los servicios. Ya en 1982 mediante los decretos del Poder Ejecutivo Provincial Nº1189 y Nº 1252 se transfirieron los materiales, infraestructuras e instalaciones sanitarias al municipio de Luján. Por entonces y hasta la actualidad, el servicio se abastecía de agua subterránea mediante baterías de pozos, con infraestructuras no interconectadas con otros partidos.
En los barrios más alejados del centro de Luján, el servicio de agua se fue construyendo con intervención de otros actores sociales.8
En las áreas rurales intervino un organismo público denominado Servicio Provincial de Agua Potable y Saneamiento Rural (SPAR). El SPAR se creó en 1969 con personal de la Dirección de Obras Sanitarias como organismo descentralizado con capacidad de derecho público y privado en el ámbito del Ministerio de Bienestar Social (Ley provincial N° 7533). Se constituyó luego de la organización del Servicio Nacional Agua Potable y Saneamiento Rural, para ejecutar el Plan Nacional de Abastecimiento de Agua y Saneamiento Rural, promovido y financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que apuntó a dotar de los servicios a pequeñas localidades mediante la creación de cooperativas que se hicieran cargo de los servicios sanitarios en distintos pueblos con entre 100 y 3.000 personas. Durante varias décadas el SPAR promovió acciones tendientes a garantizar la construcción de perforaciones y tanques de almacenamiento de agua en pueblos del interior provincial, entre ellos las localidades del partido de Luján (Maihuire y Alderete, 2008).
En 1982, con apoyo del SPAR, se inauguró en la localidad de Torres el servicio de agua a cargo de la Cooperativa Eléctrica y de Servicios Públicos Lujanense Limitada (Cooperativa Eléctrica y de Servicios Públicos Lujanense Limitada, 2024). Se trata de un servicio que se sostiene de forma desvinculada de la red que operaba el municipio. Cabe señalar que la provisión de agua en el partido de Luján conforma una responsabilidad del municipio, aun cuando una parte del territorio esté atendida por la Cooperativa, en tanto la gestión del servicio no volvió a re-centralizarse, como sucedió en municipios vecinos como General Rodríguez. Tampoco fue privatizada durante la década de 1990, como sucedió con otras prestaciones locales como Pilar o Balcarce.
LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE AGUA ENEL PARTIDO DE LUJÁN EN LA ACTUALIDAD
El partido de Luján cuenta con 9 localidades y 44 barrios. Para 2020 existían 29 barrios que contaban con el servicio de agua, 11 barrios con el servicio de agua y cloaca y 15 sin servicios sanitarios (Municipalidad de Luján, 2020).
Dentro del partido, por un lado, en el casco urbano el servicio de agua se encuentra atendido por la Dirección de Servicios Públicos, un área centralizada que depende de la Secretaría de Servicios Públicos como responsable de la operación del servicio. Por otro lado, la localidad de Torres y los barrios de El Trébol, Sarmiento, Lanusse y Zapiola están atendidos por la Cooperativa Eléctrica y de Servicios Públicos Lujanense Limitada y existen hogares que resuelven el acceso al agua mediante perforaciones propias que no tienen ningún control. Más allá de quién gestione el servicio, la responsabilidad de la política pública del sector es del gobierno local.
Tanto la Dirección de Servicios Públicos como la Cooperativa utilizan agua subterránea extraída mediante perforaciones al acuífero Puelche, que es un reservorio muy importante de la provincia que enfrenta problemas de sobreexplotación y contaminación. En esta región existen numerosos centros urbanos, un alto nivel de desarrollo productivo industrial que utiliza intensivamente el recurso del agua, al igual que el riego intensivo (en la horticultura) y extensivo (en algunos cereales) en áreas periurbanas y rurales (Kruse, 2015). Esta situación se complejiza aún más teniendo en cuenta que según la Autoridad del Agua (ADA), en el partido de Luján el acuífero Puelche posee una disponibilidad restringida, es decir presenta “un caudal de uso actual que se encuentra por encima del caudal máximo de aprovechamiento sustentable” (Resolución N° 796/2017).
La Dirección de Servicios Públicos para prestar el servicio recurre a la combinación de perforaciones que impulsan agua a un tanque elevado de 1000 litros3 y otras que la bombean de forma directa a la red. En total la Dirección gestiona 28 perforaciones, 9 en el casco urbano y 19 en barrios periféricos con un promedio de dotación de 340 litros/día (Municipalidad de Luján, 2020:4). El control de las bombas se efectúa de forma manual y no se ha avanzado en la micromedición del consumo.
Por otro parte, la Cooperativa provee el servicio a 3.500 hogares adheridos al servicio para lo cual recurre a la extracción y potabilización de agua subterránea, con 3 bombas de explotación y dos estaciones de bombeo, para distribuir en 55.000 metros de cañería (Cooperativa Eléctrica y de Servicios Públicos Lujanense Limitada, 2024)9. Existe una situación conflictiva entre el municipio y la Cooperativa que es de larga data. Esta última se ha consolidado en el territorio y no muestra interés en abandonar la prestación del servicio, aunque los actores entrevistados, funcionarios y ex funcionarios advierten como problemático que la Cooperativa preste el servicio sin un contrato, esta situación se sostiene desde hace más de tres décadas. A fines de los años noventa existió un proyecto de ordenanza, que se discutió en el Honorable Concejo Deliberante, para la creación de un ente descentralizado que asumiera la responsabilidad de provisión del servicio en todo el partido, pero no logró implementarse. De acuerdo con el trabajo de campo realizado, los entrevistados sostuvieron que cuando el municipio permitió la incorporación de la Cooperativa al sector de agua se esperaba que fuera por un periodo de tiempo limitado. Así uno de los entrevistados destacó “la Cooperativa se hacía cargo del cobro hasta amortizar el contrato, hasta amortizar la obra… le damos 10 años en amortización, de cobro de la tasa. Pasaron casi 30 años, es una cuestión que bueno existe y está y sucede eso es así. Hoy hay una, no un 50 50, pero hay una parte importante de servicios sanitarios, que hoy lo está administrando la Cooperativa” (Funcionario municipal).
En la actualidad no existe un contrato de concesión que acuerde derechos y obligaciones de la Cooperativa en materia de inversiones, calidad del servicio, entre otros aspectos. No obstante, en 2022 fue autorizada, nuevamente, mediante un convenio firmado con el municipio para que recaude la tasa por servicios generales, es decir que recaude la tasa por el servicio (Decreto Nº 2097). Precisamente la forma de recaudación del servicio se ha ido actualizando en las últimas dos décadas. El cobro estuvo asociado históricamente a la valuación fiscal de las viviendas, en lo que se conoce en el sector como consumo presuntivo por metros construidos de las viviendas con el agravante de contar con valuaciones fiscales desactualizadas. Por varios años el municipio tuvo tasas diferenciadas para el cobro de servicios sanitarios, seguridad, alumbrado, barrido y limpieza. Esto se modificó en el año 2022 con la Ordenanza Fiscal Nº 7836, que en su artículo 131 creó la tasa por servicios generales que unificó las tasas anteriores, sumado a una política que implicó el uso de los sistemas de información geográfica, el registro de los usuarios, etc. lo que permitió, según los entrevistados, mejorar los niveles de cobrabilidad del servicio.
La pandemia de COVID19 mostró la relevancia de la política de agua en términos de salud pública. En el partido de Luján se desplegaron distintas obras de tendido y de recambio de las redes en barrios periféricos, incluyendo el casco histórico mediante el acompañamiento del ex Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENHOSA) y la Dirección provincial de Agua y Cloacas (DIPAC).
El ENHOSA fue un organismo nacional creado en 1995 que, hasta diciembre de 2024 dependía del Ministerio de Economía, y cuya tarea era planificar, ejecutar y administrar las obras del sector en articulación con los gobiernos subnacionales. El Decreto 1020/2024 dispuso su disolución en un contexto de ajuste profundo del gasto público nacional y en donde todavía no se ha podido vislumbrar su impacto en el funcionamiento y/o calidad del servicio público del agua en la región.
Por su parte la DIPAC, creada en 2005, depende del Ministerio de Infraestructura y Servicios Públicos de la provincia de Buenos Aires y tiene como tarea planificar nuevas obras del sector en suelo bonaerense. Parte de las obras que se realizaron en los últimos tres lustros se efectuaron con financiamiento externo, entre ellos del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF). Este organismo financió la ejecución de redes en distintos barrios de la periferia de Luján y de perforaciones profundas al acuífero Puelche (BIRF 7268). El contexto de la pandemia habilitó la firma de acuerdos entre el gobierno local y la provincia de Buenos Aires (con su empresa ABSA) para brindar asesoramiento y asistencia técnica.
Más allá de la coexistencia de dos operadores del servicio de agua en el partido de Luján (uno a cargo del propio municipio y otra de una cooperativa) existen claros desafíos aún en materia de cobertura y en este sentido de accesibilidad. Ciertamente la universalización del servicio básico a todos los hogares no se ha alcanzado en el municipio, como en muchos otros de la provincia, donde el déficit se sostiene y deja sin posibilidad de acceso seguro a amplios sectores.
La tabla 1 permite observar el desarrollo de la cobertura del servicio del agua, cuya evolución pasó, en términos absolutos, de 9.410 hogares en 2001 a 15.900 en 2010 lo que equivale a un crecimiento de 68,97%. En 2022 existían 22.174 hogares con acceso al agua por red lo que refiere a un 39,46% de crecimiento respecto a la medición censal previa. Aun cuando entre 2001 y 2022 la conexión de hogares con acceso creció un 135,64%, más del 43% debe resolver las necesidades de agua mediante formas sustitutas que demandan mayores esfuerzos y recursos como la construcción de perforaciones domésticas que permiten extraer agua del acuífero.
Tabla 1
Evolución en % de la cobertura de hogares con acceso al servicio de agua en el partido de Luján
Elaboración propia, 2024
LA NORMATIVA JURÍDICA VIGENTE EN RELACIÓN CON EL SERVICIO DE AGUA
En las secciones anteriores se caracterizó la trayectoria institucional del servicio de agua en el caso considerado y se describió la forma en que se gestiona el servicio en el partido de Luján en la actualidad. A continuación, y en relación con el desarrollo anterior del trabajo se hará referencia a la normativa jurídica que regula la provisión de este servicio cuya aplicación es central para garantizar la salud de la población. En lo que concierne a la provisión de agua en el partido de Luján tanto el organismo público local como la Cooperativa están alcanzados por normativa provincial: el Decreto Nº 878/03, su modificatorio el Decreto Nº 2231/03, convalidado por la Ley 13.154 y su Decreto Reglamentario Nº 3289/04. Se trata de una norma que establece “un régimen jurídico del servicio público sanitario único y uniforme aplicable a todo el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, independientemente de que dicho servicio sea de titularidad provincial o municipal, imponiendo iguales derechos y obligaciones para todos los prestadores del mismo, sean éstos personas jurídicas públicas o privada” (Decreto 878/03).
Esta norma acuerda aspectos básicos de la provisión, entre ellos prohíbe el corte total del servicio frente a situaciones de mora, diferencia entre dos categorías para consumo humano: agua potable y agua corriente y crea una Comisión Permanente de Normas de Potabilidad y Calidad de Vertido de Efluentes Líquidos y Subproductos que tiene como tarea establecer los parámetros de calidad. La norma entiende por agua corriente aquella que no cumple con algunos de los límites impuestos por la Comisión “pero cuya ingesta puede ser autorizada por períodos limitados”, aunque nunca se definió el término “algunos” aplicado a los límites de calidad ni se definió “periodos limitados” (Decreto 878/03). En tanto agua potable se considera “que cumple con todos y cada uno de los límites impuestos” por la Comisión (Decreto 878/03). La Comisión no logró consolidarse y se conformó una “laguna jurídica” respecto a los parámetros de calidad (Minaverry, 2014).
Tras reclamos realizados por los usuarios del servicio que se judicializaron y en donde luego se dictaron fallos judiciales en distintas instancias, se requirió la utilización de parámetros de calidad existentes en un marco regulatorio previo a la Ley Nº 11820 de 1996. Los parámetros de calidad de esta normativa son, para algunos elementos, inferiores al resto de la RMBA que se encuentra a cargo de AYSA, y que se regulan con otra normativa que es la Ley nacional Nº 26221. Esto también indica que los controles públicos son más leves y lo mismo ocurrie con el nivel de sanciones por incumplimiento legal.
La mayor parte de los reclamos judiciales relevados en la provincia de Buenos Aires se vinculan con la baja calidad del agua provista por el servicio público, en donde no se cumplen con los niveles de potabilidad exigida y en general se vinculan con la presencia de altos niveles de arsénico y nitratos (Minaverry & Macrini, 2020). Sin embargo, existen otros contaminantes denominados emergentes que es el caso de los microplásticos y de los antibióticos consumidos por seres humanos o animales que son encontrados en cursos de agua que luego en muchos casos son fuentes para el suministro del servicio (Minaverry, 2023). Esta problemática también se encuentra pendiente de resolución a nivel internacional, pero se vincula con uno de los desafíos mencionados en este trabajo en relación con los altos costos de la infraestructura que impone este servicio público y que se elevarían aún más en caso de tener que resolver estas cuestiones que no pueden evitarse en el futuro próximo.
Asimismo, a nivel local se establecen por ordenanzas municipales las contribuciones o tasas que afrontan los usuarios por el servicio de agua y los aspectos directos, como es el caso de la que percibe la Cooperativa (por ejemplo, acuerdos por comodato de bienes). Por otro lado, aunque existe normativa local que complementa a la provincial sobre la regulación ambiental, en tanto la Cuenca del río Luján resulta ser clave como reservorio de biodiversidad, no se presenta ninguna relación entre el enfoque ecosistémico y la regulación del servicio (Ferro & Minaverry, 2019).10
Por lo que se destaca la escasez de normativa local vinculada directamente con el funcionamiento del servicio público de agua, el foco se traslada a la jurisdicción provincial en donde existe regulación al respecto que, en este caso de estudio, se complejiza porque presenta un sistema mixto y con superposiciones como se mencionó en el párrafo anterior.
Por otro lado, existen algunas particularidades legales en relación con las cooperativas, en donde en el país su conformación posee una larga historia y están fundadas en el esfuerzo y la ayuda mutua y reguladas por la Ley nacional Nº 20.337 sancionada en el año 1973. En el caso de Luján la Cooperativa Eléctrica y de Servicios Públicos Lujanense Limitada es considerada como una empresa social, de acuerdo con los entrevistados, con prestigio a nivel local.
Verónica L. Cáceres vcaceres@campus.ungs.edu.ar
