Desde los años setenta, asistimos a profundos procesos de cambio en las sociedades occidentales como resultado de la reestructuración económica del capitalismo y la irrupción de las tecnologías digitales en diversos órdenes de la vida. Estas transformaciones contribuyeron a un cambio de paradigma dentro del modo de producción capitalista, en el que el modo de desarrollo industrial dio paso al modo de desarrollo informacional. O, en otras palabras, la información -digital- se constituyó en la principal fuente de productividad y riqueza (Castells 1999).

Años más tarde, luego de la crisis internacional de 2008 -momento en el que el capitalismo se volcó hacia los datos para recuperarse (Srnicek 2018)- y con la maduración de un conjunto de vectores tecnológicos agrupados bajo la denominación 4.0, se inició una nueva oleada en el modo de desarrollo informacional (Feldman y Girolimo, 2021).

Desde ese momento, las tecnologías 4.0 (T4.0) son las protagonistas del paradigma tecnológico actual. Dentro de ellas se encuentra la Inteligencia Artificial (IA), el Internet de las Cosas (IoT), la Realidad Virtual (RV), Realidad Aumentada (RA), la Impresión 3D, el Big Data, la Robótica Avanzada, entre otras, cuya principal novedad está dada por la posibilidad de constituir sistemas ciberfísicos que tornan ininteligibles los límites entre lo biológico, lo físico y lo digital (Schwab 2016).

Desde los inicios de esta nueva oleada informacional, las T4.0 transitaron distintas etapas de maduración. La primera, signada por la irrupción de las plataformas digitales a mediados de la década de los 2000, entendidas como constructos socio-técnicos que intermedian entre distintos agentes a partir de la extracción, procesamiento y análisis de datos digitales (Van Dijk 2016; Srnicek 2018).

La segunda, a partir de 2011, cuando el gobierno alemán anunció el proyecto Industria 4.0 con el objetivo de posicionar al país como un referente internacional de la producción y adopción de tecnologías digitales para la manufactura (Schroeder 2016). Años más tarde, en el marco del 46° Foro Económico Mundial de Davos, Klaus Schwab acuñó el término Cuarta Revolución Industrial, para señalar la emergencia de un nuevo momento de quiebre en la historia de las revoluciones industriales, signado por una amplitud, velocidad y profundidad creciente en el impacto de las tecnologías señaladas (Schwab 2016). La potencia del planteo y su carácter prescriptivo, contribuyeron a que el tema ingrese en las agendas de gobierno de distintos países, sobre todo -pero no exclusivamente- líderes industriales, organismos internacionales, asociaciones empresariales y sindicales, investigadores y medios de comunicación (Feldman y Girolimo 2021).

La tercera, tiene como punto de inflexión el lanzamiento al mercado de ChatGPT por la empresa OpenAI. Su llegada significó el inicio de la adopción masiva de la Inteligencia Artificial Generativa (IAG), es decir, modelos de aprendizaje automático entrenados con grandes volúmenes de datos que producen resultados a partir de las instrucciones suministradas por los usuarios (Balmaceda 2024). Los modelos masivos de lenguaje (Large Language Models), como ChatGPT, son algoritmos de aprendizaje profundo entrenados para procesar y generar textos. Especializados en el lenguaje natural, estos modelos conversacionales son capaces de realizar tareas avanzadas como redactar, traducir, escribir códigos de programación, entre otras.

Frente a este marco general, los Estados no fueron ajenos a las novedades descritas y se vieron interpelados para posicionarse frente a esta nueva realidad. En Argentina, sin estar exenta a diversos obstáculos, se impulsaron instrumentos en torno a las T4.0 que hicieron foco, particularmente, sobre la promoción de su adopción en los entramados productivos (Feldman y Girolimo 2021).

El trabajo que aquí se presenta tiene como objetivo analizar las políticas públicas tecno-productivas implementadas en en la provincia de Santa Fe, entre 2018 y 2024, en torno a la promoción del desarrollo y la adopción de T4.0 en diferentes ámbitos de aplicación. En términos metodológicos, consiste en un estudio exploratorio basado en un análisis de contenido cuantitativo y cualitativo.

El artículo procura elaborar un estado de situación que contribuya a identificar las acciones desplegadas hasta el momento para promover las T4.0 en Santa Fe, así como también reflexionar sobre las vacancias y desafíos que se encuentran por delante en una etapa de fuerte disrupción tecno-social.

El texto se encuentra estructurado de la siguiente forma. Luego de esta introducción, se presenta el apartado metodológico. A continuación, se aborda la cuestión del Estado frente al paradigma tecnológico actual, en el que las T4.0 son protagonistas, y se delimita el enfoque del artículo sobre uno de los múltiples campos posibles de intervención estatal: las políticas públicas para el desarrollo productivo y la promoción de la ciencia, tecnología e innovación. Luego, se exponen los resultados del relevamiento que permitió identificar los tipos de instrumento predominantes, los principales beneficiarios, el grado de especificidad sobre el paradigma 4.0 que presentan las iniciativas, entre otras cuestiones. Por último, se presentan las conclusiones del trabajo.

El artículo presenta una estrategia metodológica exploratoria de tipo cuali-cuantitativo. Su diseño metodológico implicó, por un lado, el relevamiento de distintas fuentes de información, como el sitio web del gobierno provincial y la identificación de documentos institucionales en los que se detallan los planes y programas vinculados con el desarrollo y adopción de T4.0. A su vez, dado que el estudio forma parte de un proyecto de investigación más amplio, se recurrió de forma complementaria a entrevistas realizadas a informantes clave de instituciones intermedias de la provincia y empresas proveedoras de bienes y servicios 4.0, de forma tal de cotejar los resultados del relevamiento con los testimonios de los entrevistados acerca de los instrumentos de los cuales las instituciones o las empresas hayan sido beneficiarias.

Una vez reunida la información, se sistematizaron los documentos para el análisis y descripción de las políticas, y se elaboraron matrices para efectuar un análisis de contenido. Éste, consiste en una técnica que posibilita categorizar, codificar y analizar los componentes presentes en los documentos seleccionados (Valles 1999; López Noguero, 2002). Luego de relevar las políticas, se confeccionó una grilla en la que se efectuó una carga manual de los datos obtenidos. El procedimiento, efectuado entre junio y diciembre de 2024, permitió relevar dieciocho instrumentos.

La codificación efectuada, tomó en cuenta las siguientes variables: a) ámbito/dependencia, b) organismo ejecutor, c) año de lanzamiento, d) denominación, e) tipo de instrumento, f) grado de especificidad frente a las T4.0, g) vector tecnológico 4.0 contemplado, h) destinatarios, i) tipo de destinatarios, j) vinculación con un instrumento nacional, k) afectación a PyMES.

Una vez cargada la información, fue necesario codificar algunas variables para obtener datos cuantificables. Por ejemplo, en el caso del tipo de instrumento, se estilizaron los resultados en función de las siguientes categorías: programa de financiamiento e incentivos fiscales ² , planificación y gobernanza ³ , programa de sensibilización y capacitación ⁴ , programa de asistencia técnica ⁵ , y plan de infraestructura tecnológica ⁶ . Por su parte, para establecer el grado de especificidad del instrumento frente a las T4.0, se consideró que los que presentan un nivel bajo de especificidad son aquéllos que pueden resultar relevantes para actores con inserción en el paradigma 4.0, aunque no se dirijan exclusivamente hacia ellos. Se hace referencia, por ejemplo, a programas de asistencia técnica y capacitación para PyMES industriales. Los instrumentos con un nivel de especificidad medio son los que se enfocan a la economía del conocimiento en general, a la transformación digital y la infraestructura tecnológica. Estos instrumentos pueden ser relevantes para agentes próximos al paradigma 4.0, en tanto que pueden contribuir al desarrollo de capacidades vinculadas con las tecnologías digitales, sunque no aborden particularmente vectores 4.0. Finalmente, los instrumentos con un nivel alto de especificidad son aquéllos que explícitamente hacen alusión entre sus objetivos y/o destinatarios, a promover la industria 4.0 y/o algún vector específico que la compone.

A partir de la grilla, se procedió a efectuar un análisis de estadística descriptiva para poder caracterizar las políticas públicas tecno-productivas vinculadas con el desarrollo y la adopción de las T4.0 en el caso seleccionado.

El trabajo establece un recorte temporal que va desde 2018 a 2024. La elección responde a que, entre 2018 y 2019, surgieron documentos relevantes que contribuyeron a que el tema de las tecnologías 4.0 ingrese a la agenda pública y de gobierno a nivel nacional (Basco et al 2018) y provincial (Erbes et al, 2019). Como corolario, por medio de la resolución conjunta 1/2019 del Ministerio de Producción y Trabajo y el Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología de la Nación, se creó el Plan Industria Argentina 4.0. De este modo, el trabajo indaga sobre las políticas públicas tecno-productivas implementadas en la provincia de Santa Fe, considerando ese momento como un hito a nivel nacional, pero contemplando momentos previos en los cuales pueden hallarse algunos de los instrumentos que han sido utilizados por agentes abocados al desarrollo y la adopción de T4.0.

El escenario de disrupción tecno-social previamente descrito, en concordancia con las transformaciones en la morfología social -que fue mutando desde las representaciones verticalistas hacia las redes (Castells 1999) y las plataformas (Zukerfeld 2020)- produjo un conjunto de desplazamientos y desconexiones respecto al orden social e institucional vigente (Peirone et al. 2019). Durante estas transiciones, los gobiernos experimentaron fuertes limitaciones para dirigir los procesos políticos, económicos y sociales, en una etapa en la que comenzaron a surgir nuevos sujetos colectivos con actividades crecientemente interdependientes (Aguilar Villanueva 2006).

Durante las primeras décadas del paradigma informacional, emergió el concepto de gobernanza como una respuesta para recomponer la dirección gubernamental de la sociedad mediante la conformación de nuevos modos de relacionamiento entre actores. Así, comenzaría a delinearse un nuevo estilo de gestión, caracterizado por una mayor cooperación en la hechura de las políticas públicas (Grandinetti 2014), un nuevo modo de gobernar interdependiente, interactivo y relacional, que revela que el accionar gubernamental se inserta en arenas que suponen una creciente penetración e interpenetración con la sociedad (Oszlak y O’Donnell 1977).

Las transformaciones socio-técnicas que se produjeron en las últimas décadas, pusieron en crisis las formas tradicionales de diseñar e implementar políticas públicas, cuyo correlato fue una complejización de los parámetros para definir y enfrentar los problemas sociales. Frente a este panorama, se torna necesario integrar la complejidad como elemento intrínseco a la gestión de lo público, debido a la multiplicidad de actores, la importancia de la participación de redes plurales en un marco en el que el interés común se encuentra disperso, y la configuración de una nueva posición de los gobiernos, adoptando nuevas funciones e instrumentos (Subirats 2010).

En un contexto de alta incertidumbre, los mecanismos para equilibrar las oportunidades y amenazas emergentes del nuevo escenario comenzaron a ser repensados. Como señalan diversos autores, los grandes temas que configuran la agenda internacional, trascienden ampliamente las fronteras nacionales, y tornan más compleja la tarea de gobernar (Oszlak 2020).

Los cambios tecno-sociales resultantes del nuevo orden informacional, traccionados por la consolidación de nuevos modelos de organización empresarial basados en la explotación de los datos (Srnicek 2018) y la irrupción de nuevas lógicas productivas en las que las tecnologías digitales se integran de forma creciente con la producción industrial (Schwab 2016), están impulsando fuertes desafíos y profundas consecuencias en el mundo del trabajo, la educación, el ambiente, el desarrollo científico-tecnológico, y la producción.

Uno de los trabajos más influyentes sobre los desafíos que estos procesos entrañan para la gestión de lo público es el de Oszlak (2020). Su producción se centra principalmente en las capacidades estatales necesarias para resolverlos, siendo la capacidad anticipatoria y adaptativa un elemento crucial. El autor señala tres aspectos que justifican su preocupación y delinean un marco general que interpela a los estudios vinculados con el Estado y las políticas públicas. En primer lugar, considera que el cambio tecnológico librado a su propia dinámica producirá transformaciones profundas sobre la estructura de poder de los países, la producción, el intercambio de bienes y servicios, y en definitiva sobre la propia dinámica del capitalismo como modo de organización social, algo que fue señalado en la introducción. En segundo lugar, señala la posibilidad de que frente a la aceleración del cambio tecnológico se ensanche la brecha entre países. En un sentido similar, Gallegos y Sztulwark (2018) alertan sobre el surgimiento de nuevas brechas tecno-cognitivas que redefinen las condiciones para superar la inmovilidad estructural en la que permanece América Latina desde hace décadas. En tercer lugar, si el Estado no logra afrontar los desafíos que traen aparejados estos cambios, la sociedad se verá expuesta a la voracidad de actores para los cuales las consideraciones éticas o morales no cuentan, sino que sólo priman los criterios mercantiles que inspiran la producción de los bienes o servicios que vuelcan al mercado.

Siguiendo con esta línea argumental, la literatura vinculada a estudiar la cuestión del Estado frente al paradigma 4.0, ha volcado sus preocupaciones en dos grandes dimensiones. Una, referida a las capacidades estatales para la incorporación y asimilación de los nuevos vectores tecnológicos al interior de la administración pública. Por enfocarse en lo que sucede puertas adentro, Bellomo (2020) la denomina el back office de la transformación digital. Bajo esta dimensión, se sitúan las acciones vinculadas con el gobierno electrónico, la transformación digital, las políticas de gobierno abierto y datos abiertos, el uso del big data para la toma de decisiones públicas, entre otras (Cruz-Rubio 2015; Finquelievich 2016; Pando y Poggi 2020).

Otra línea, referida al front desk, afronta los desafíos que conlleva la irrupción de nuevas situaciones, problemas y oportunidades que se producen con el devenir del paradigma 4.0, pero que demandan, e implican, un nuevo tipo de intervención -directa o indirecta- por parte del mismo (Bellomo 2020). En este caso, se trata de situaciones que emergen como consecuencia de una nueva configuración en los flujos de interacción entre el Estado y su contexto. Se hace referencia a roles que adoptan los estados frente al avance del paradigma 4.0: la regulación, la povisión de nuevos servicios, el aseguramiento de derechos, y la promoción de la innovación (Bellomo 2020; Oszlak 2020).

Un aporte relevante en esta última dirección es el de Edler y Fagerberg (2017), que estudian las políticas de innovación y las conciben como aquéllas en las cuales el estado la promueve, impulsa, facilita y dinamiza. Bajo este concepto, en función de sus principales objetivos, pueden hallarse distintos tipos de políticas: a) orientadas a la invención, que se concentran en las fases iniciales de I+D; b) orientadas a misiones, que incluyen además de la invención, en las fases de implementación y adopción social; y c) orientadas al sistema, que se concentran en favorecer los flujos de interacción entre agentes heterogéneos, entendiendo que la innovación refiere a un fenómeno altamente interactivo en el que se desarrollan complementariedades. Por su parte, Feldman (2018), agrega dos orientaciones adicionales: e) las políticas orientadas al emprendedorismo, y f) las políticas orientadas al desarrollo en sentido amplio (humano, social, económico, territorial).

En función de lo expuesto, resulta previsible que las iniciativas cuyas orientaciones persiguen el desarrollo y adopción de tecnologías que dominan el paradigma tecno-económico 4.0, adquieran diversos formatos y desarrollen distintos instrumentos para potenciar el flujo de conocimiento, fortalecer las capacidades tecnológicas y el desarrollo de proximidades cognitivas (Boschma 2005), que contribuyan a la innovación y el desarrollo de sectores considerados estratégicos.

Debido al carácter transveral de la aplicación de las T4.0, existen limitaciones para circunscribir el accionar estatal a carteras particulares (como la producción, la ciencia y la tecnología, la infraestructura o la educación). Por tal motivo, en este artículo se presupone que el diseño de políticas para el desarrollo tecno-productivo, en el contexto del paradigma 4.0, requiere de integralidad y articulación de múltiples abordajes; y en consecuencia la tipología descripta no resulta excluyente.

Por último, siguiendo a Oszlak y O’Donnell (1977), parte del interés por estudiar de las políticas estatales deriva de su potencial contribución para comprender las modalidades que asumen sus vinculaciones con la sociedad. En este marco es que se presenta un relevamiento de las políticas tendientes a promover el desarrollo y la adopción de las T4.0 en diferentes contextos de aplicación.

La provincia de Santa Fe es la tercera jurisdicción en cuanto a su tamaño poblacional, con 3,5 millones de habitantes según el último censo nacional. Se destaca por una economía basada en la producción de cereales y oleaginosas que son procesadas industrialmente para su exportación, por una base agroindustrial de envergadura y una industria diversificada, conformada principalmente por pequeñas y medianas empresas, abocadas a la producción de alimentos, la metalmecánica, la maquinaria agrícola, las autopartes, a las que más recientemente se le agregaron otras vinculadas con la economía del conocimiento, como la biotecnología y el software y los servicios informáticos, de la mano de las capacidades científico-tecnológicas y la oferta de carreras universitarias (CEPAL 2024; Lachman y López 2019).

La densidad de su infraestructura de ciencia, tecnología e innovación, es también un elemento diferencial del que dispone la provincia. Cuenta con la presencia de universidades nacionales en ciudades como Rosario, Santa Fe y Rafaela, y centros universitarios y facultades en localidades como Venado Tuerto, Esperanza y Reconquista. También cuenta con institutos del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) (Hynes et al., 2020).

Con 1053 investigadores en CONICET, Santa Fe se posiciona como la cuarta jurisdicción a nivel nacional. Al desagregar la información según el área de conocimiento, se ubica en segundo lugar en las Ciencias Agrarias, de la Ingeniería y de los Materiales con 413 investigadores; tercero en el Área de Tecnología con 45, cuarto en Ciencias Biológicas y de la Salud con 275, cuarto en Ciencias Sociales y Humanidades con 145, y quinto en Ciencias Exactas y Naturales con 175 ⁷ .

Con relación a la facturación en materia de vinculación tecnológica, en 2023 perdió 3 posiciones con respecto al año anterior, y se posiciona en el sexto lugar en la distribución nacional con un 5,3%, por debajo de Capital Federal (40,8%), Buenos Aires (27,9%), Tucumán (5,6%), Córdoba (5,5%) y Chubut (5,4%) ⁸ .

Santa Fe, también cuenta con centros tecnológicos que promueven la interacción entre el sector científico y el empresarial, como el Polo Tecnológico Rosario (PTR), el Parque Tecnológico Litoral Centro (PTLC), el Cluster TIC Santa Fe, el Cluster CEDI de Rafaela y otras entidades que ofrecen capacitación, servicios y espacios de coworking para empresas de sectores diversos, como biotecnología, servicios electrónicos, diseño e ingeniería industrial, entre otros (Cassini y Griolimo 2023).

La consolidación de la infraestructura de ciencia y tecnología fue acompañada por el desarrollo de capacidades en la gestión de políticas tecno-productivas que, siguiendo Erbes et al. (2019), se encuentra signada por la creación de la Agencia Santafesina de Ciencia, Tecnología e Innovación en 2013. Desde sus inicios, la Agencia comenzó a gestionar gran parte de los instrumentos existentes y con el correr del tiempo fue sumando nuevas herramientas dirigidas a distintos tipos de beneficiarios, cuyos objetivos refieren al apoyo a la producción científica y tecnológica, y la mejora en la competitividad del sistema productivo. Dada su estructura de co-gobierno del que participan los diversos agentes que configuran el sistema provincial de innovación, la Agencia opera como un articulador que busca potenciar vínculos e intercambios de conocimientos. Del mismo modo, otras áreas del Ministerio de Producción se orientaron a asistir a pequeñas y medianas empresas en aspectos referidos a la modernización e innovación tecnológica con el fin de mejorar su productividad y competitividad (Universidad Nacional de Rafaela 2022). Este rol articulador del Estado provincial, como señalan Erbes et al. (2019), ha sido un objetivo sostenido a lo largo del tiempo, y constituye un punto de partida ineludible en un contexto de cambio tecno-económico, cuya pronta asimilación por parte de los agentes es imprescindible para evitar el retraso tecnológico de la provincia.

El análisis de las políticas tecno-productivas vinculadas con el paradigma 4.0 implementadas en la provincia de Santa Fe, revela un recorrido significativo llevado a cabo por el estado provincial, en articulación con múltiples actores que componen el sistema provincial de innovación. Uno de los hallazgos de la investigación es la marcada orientación de las políticas hacia las PyMEs, como principales beneficiarias, reflejando una estrategia que busca fortalecer la capacidad innovadora de uno de los actores clave del entramado productivo local. Este enfoque resulta coherente con la estructura económica de la provincia.

Otro elemento que se desprende del estudio, es que las políticas analizadas exhiben un diseño multiactoral que apuesta por la articulación entre el sector público, el ecosistema científico-tecnológico y las entidades intermedias, como polos tecnológicos y clusters. En términos de Edler y Fagerberg (2017), existen diversas acciones orientadas al fortalecimiento del sistema, pero también, políticas orientadas a misiones y al desarrollo productivo, que exhiben un carácter muliactoral e interactivo en la concepción de la innovación como un proceso socio-técnico. Al mismo tiempo, al igual que lo señaldo en otras investigaciones referidas a la temática en Argentina (Versino et al. 2023), en el caso estudiado también se recurre a la generación de capacidades, complementariedades y proximidades cognitivas, para lo que las instituciones intermedias como los polos, parques y clusters tecnológicos juegan un rol importante.

Esta estrategia, ha permitido consolidar un entramado de apoyo a la adopción de tecnologías digitales en el sector productivo. Sin embargo, un aspecto que podría ser atendido en el corto plazo, es la necesidad de superar el abordaje exclusivamente generalista y transversal de las T4.0, y avanzar en una trayectoria de priorización de vectores tecnológicos sobre los que exista una acumulación de capacidades y experiencias valiosas destacadas, como la inteligencia artificial, el internet de las cosas, y el big data aplicado a la producción industrial, agroindustrial y el desarrollo de software.

Por último, otro elemento a considerar es la necesidad de avanzar hacia nuevos esquemas organizativos que incentiven el desarrollo de modelos de innovación abierta y colaborativa, de forma tal de poder contribuir al diseño de políticas que contemplen las particularidades de la actual etapa informacional.