1 INTRODUÇÃO

Aspectos políticos e eleitorais e as instituições políticas desempenham um papel importante no desenvolvimento da dívida pública (Persson, Roland, & Tabellini, 1997). A teoria política assume que os ciclos eleitorais influenciam as finanças públicas, visto que os gestores públicos utilizam as despesas orçamentárias ou dívidas para influenciar os eleitores e serem reeleitos (Blais & Nadeau, 1992). Um político que busca a reeleição se comporta oportunamente promovendo políticas econômicas expansionistas antes das eleições (Nordhaus, 1975).

O endividamento é uma variável importante quando se trata do ciclo político fiscal. O endividamento público resulta de despesas superiores às receitas do ente público, cenário que somente se tornou possível devido à concessão de créditos por terceiro, seja de forma voluntária ou não (Macedo & Corbari, 2009), o que ocorre em virtude da ausência de instituições orçamentárias apropriadas para a manutenção da performance fiscal dos estados e municípios (Alesina & Perotti, 1999; Mendes & Rocha, 2003; Macedo & Corbari, 2009). Nesse sentido, espera-se políticas fiscais mais intensas nos últimos anos de um mandato para o grupo de políticos do primeiro mandato do que para o grupo de políticos que são legalmente impedidos de concorrer à reeleição (Klein & Sakurai, 2015). Assim, o ano eleitoral, a mudança de gestor público e o mandato eleitoral são variáveis normalmente discutidas nesses estudos.

Diante deste cenário, da necessidade de avaliar o comportamento do endividamento frente a mudanças políticas e eleitorais, tem-se a questão de pesquisa: qual a influência do ano eleitoral, da mudança de gestor público e do mandato eleitoral sobre o endividamento dos estados brasileiros? Para tanto, o objetivo da pesquisa é analisar a influência do ano eleitoral, da mudança de gestor público e do mandato eleitoral sobre o endividamento dos estados brasileiros.

Os efeitos do alto endividamento têm ramificações políticas, o aumento das despesas em pagamentos de juros para o endividamento leva à redução do espaço fiscal para outras formas de despesa pública e o aumento da volatilidade eleitoral (Nooruddin & Chhibber, 2008). Apesar disso, a literatura sobre ciclos políticos não fornece respostas simples para a relação entre eleições e mudanças na política econômica (Queiroz, 2017). Essas respostas dependem de diversos fatores, como o sistema eleitoral e governamental, a motivação dos candidatos, o processo de tomada de decisões governamentais, entre outros fatores (Brender & Drazen, 2013).

Por isso, diversos estudos têm dispendido esforços para estudar e tentar entender os efeitos políticos sobre os ciclos políticos fiscais. Em nível internacional tem-se os trabalhos que seguem: Blais e Nadeau (1992), Peltzman (1992), Besley e Case (1995), Clingermayer e Wood (1995), Galli e Rossi (2002), Brender (2003), Tsebelis e Chang (2004), Brenden e Drazen (2008), Ashworth, Geys e Heyndels (2005), Jones e Olken (2005), Shi e Svensson (2006), Geys (2007), Lago e Lago (2008), Alt, Mesquisa e Rose (2011), Jochimsen e Nuscheler (2011), Bastida, Beyaert e Benito (2013), Brender e Drazen (2013) e Sáez ( 2016). Já entre os estudos brasileiros tem-se Meneguin e Bugarin (2001), Arvate, Mendes e Rocha (2010), Sakurai e Menezes (2011), Vicente e Nascimento (2012), Klein e Sakurai (2015), Queiroz, Souza, Morais e Silva (2016) e Queiroz (2017). Ainda assim, no contexto brasileiro não se observa pesquisas que tratam do endividamento em função do ano eleitoral, da mudança do gestor público e do mandato eleitoral, de modo que esta pesquisa pretende avançar nesse sentido.

O ano eleitoral é uma variável que esses estudos têm discutido. Governos estaduais podem ter um incentivo para alterar suas despesas fiscais em relação ao que podem parecer medidas fiscalmente prudentes quando uma eleição está prestes a ocorrer (Sáez, 2016). Este pode ser um esforço dos políticos para demonstrar aos eleitores seu compromisso com a gestão econômica responsável e buscar apoio eleitoral nessa base (Rogoff & Sibert, 1988).

Quando existe a mudança de gestor público, os políticos em exercício têm um incentivo para priorizar as despesas com itens fiscais clientelistas que possam garantir a reeleição, ou então sobrecarregar potenciais candidatos com questões politicamente não tão bem vistas, como é o aumento do endividamento e pagamento de juros sobre a dívida (Sáez, 2016). Outros estudos também indicam que a mudança no comando das organizações públicas pode provocar mudanças nos gastos públicos e no endividamento (Tsebelis & Chang, 2004; Sáez, 2016; Queiroz, 2017).

Os gestores que estão em um primeiro mandato possuem mais incentivos para se comportarem de forma oportunista comparando-se àqueles que estão em um segundo mandato, já que possuem o interesse de permanecer no poder (Queiroz, 2017). No Brasil, Klein e Sakurai (2015), Queiroz, Souza, Morais e Silva (2016) e Queiroz (2017) buscaram verificar como o mandato eleitoral influencia a política fiscal de municípios e estados.

Desse modo, no contexto brasileiro, torna-se imprescindível ampliar os conhecimentos sobre ciclos políticos-orçamentários, sobretudo na esfera estadual. Portanto, busca-se melhorar a compreensão sobre o fenômeno da manipulação do endividamento em períodos eleitorais e sobre fatores políticos, mediante evidências que demonstrem a variação do endividamento em função do ano eleitoral, da mudança do gestor público e do mandato eleitoral.

2 REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 Endividamento Público e a Teoria dos Ciclos Políticos

O endividamento público resulta de uma relação superior das despesas frente às receitas do ente público, o que somente se torna possível em face da concessão de créditos por terceiro de forma voluntária ou não (Macedo & Corbari, 2009). A concessão de créditos de forma voluntária dá-se quando o ente público obtém empréstimos nas instituições financeiras oficiais do Estado ou da União, ou até mesmo do mercado financeiro, utilizado para financiar a diferença entre as receitas e despesas, em que surge a necessidade, também, de pagar juros e encargos financeiros (Corbari, 2008; Macedo & Corbari, 2009). A concessão involuntária, déficits, diz respeito ao não pagamento de fornecedores e (ou) funcionários públicos (Corbari, 2008; Macedo & Corbari, 2009).

No Brasil, as decisões relativas aos gastos são oriundas de autoridades subnacionais (estados e municípios), os quais normalmente não possuem receitas próprias suficientes para cumprir com as obrigações atribuídas, o que leva a aumentar ainda mais o endividamento nesses casos (Macedo & Corbari, 2009; Pinto, Coronel, Vieira, & Ceretta, 2015). A rigidez das despesas da União dificulta ainda mais a compensação de gastos públicos desses entes por parte do Governo Central (Macedo & Corbari, 2009). Outra crítica é pelo fato de que o endividamento pode gerar despesas políticas eleitoreiras, deixando estes encargos para a gestão posterior (Pinto et al., 2015).

Diante da necessidade de controlar o endividamento público, foi editada a Lei Complementar n. 101/2000, denominada de Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A LRF buscou exigir do gestor público uma gestão fiscal responsável baseada no planejamento, controle e transparência (Macedo & Corbari, 2009). Essa lei buscou melhorar a qualidade das ações de gestão fiscal dos recursos públicos e coibir os abusos que provocam danos ou prejuízos ao patrimônio público (Matias-Pereira, 2006).

A LRF trouxe restrições para o endividamento público, estabelecendo limites em relação ao montante da dívida e sobre a obtenção de novos empréstimos (Gerigk, Clemente & Ribeiro, 2014). Entre as evidências do impacto da LRF no endividamento público, tem-se o estudo de Macedo e Corbari (2009), no qual se observou que a gestão da dívida e das fontes de recursos passou a ser mais efetiva e a rolagem da dívida deixou de ser uma prática dos municípios. Ainda assim tem-se muita discussão a respeito do endividamento público dentro dos ciclos políticos.

A questão do endividamento, gastos públicos e outras escolhas públicas em função de fatores políticos eleitorais começou a ser discutida por Downs (1957), estabelecendo as bases da Teoria dos Ciclos Políticos ao analisar como os governantes são instigados a agir em causa própria em detrimento do bem-estar social (Queiroz et al., 2016). Downs (1957) estabelece a relação entre a situação econômica e o calendário eleitoral, em que a função social de executar políticas públicas é realizada em função do interesse particular do gestor público.

Duas vertentes destacam-se na Teoria dos Ciclos Políticos, a Political Business Cycle de Nordhaus (1975) e a Political Budget Cycle de Rogoff (1990). A Political Business Cycle avalia a influência dos ciclos políticos sobre as taxas de desemprego e a inflação obtidas em uma economia (Nordhaus, 1975). A Political Budget Cycle parte da premissa de que o governo observa um indicador de desempenho antes dos eleitores (Rogoff, 1990). Nessa última vertente, os gestores possuem o incentivo para distorcer a política fiscal no período que antecede as eleições com o objetivo de sinalizar competência e aumentar suas chances de sucesso eleitoral (Queiroz, 2017).

O Ciclo Político-Orçamentário estabelecido por Rogoff (1990), baseia-se, portanto, na manipulação fiscal e não da inflação e produção, o que fez surgir uma nova abordagem em que se avalia os ciclos eleitorais em outras variáveis, como impostos, transferências, gastos de consumo e investimentos do governo. Os modelos cujas explicações são baseadas na política fiscal formam uma base mais sólida para um modelo teórico convincente da influência das características eleitorais sobre os resultados econômicos (Drazen, 2001).

Outra constatação observada por essa vertente foi a existência de informação incompleta que proporciona ao político o incentivo de distorcer a política fiscal antes da eleição para aumentar sua probabilidade de reeleição, por isso, esses ciclos derivariam de assimetrias informacionais (Rogoff, 1990; Rogoff & Sibert, 1988; Vicente & Nascimento, 2012).

Nesse caso, os governantes começaram a ser chamados de “oportunistas” e “ideológicos”. Oportunistas porque escolhem políticas que maximizem a chance de sua reeleição sem se prender a situações passadas, à fidelidade aos ideais partidários ou aos impactos esperados na economia. Ideológicos pelo fato de que focam determinados objetivos sociais e políticos, não são movidos pela vontade de manutenção no poder e não buscam a popularidade junto aos eleitores (Vicente & Nascimento, 2012).

Dentre os estudos que envolvem a Political Budget Cycle três variáveis têm-se destacado e mostraram-se importantes nas discussões: ano eleitoral, mudança do gestor público e o mandato eleitoral.

2.2 Estudos Anteriores e Hipóteses da Pesquisa

2.2.1 Ano Eleitoral e o Endividamento

Evidências nos EUA mostraram que os governantes aumentam a dívida durante os anos de eleição governamental e nos anos imediatamente anteriores à eleição (Clingermayer & Wood, 1995). Blais e Nadeau (1992) também encontraram evidência de aumentos nos gastos totais e do déficit no ano de eleição, ainda que esse impacto não tenha sido tão forte sobre o ciclo eleitoral.

Em outro estudo realizado na Alemanha por Galli e Rossi (2002), durante o período de 1974 a 1994, observou-se menores despesas totais e em cada categoria de gastos em anos não eleitorais. Também constatou-se que o déficit foi maior nos anos eleitorais, o que corrobora com os pressupostos teóricos dos ciclos eleitorais. Corroborando com este estudo, Ashworth et al. (2005) analisou 298 municípios flamengos entre 1977 e 2000 e percebeu que o endividamento diminui após as eleições e aumenta quando está próximo às eleições. Da mesma forma, Geys (2007), com 296 municípios flamengos, encontrou evidências de que no ano eleitoral o nível de dívidas é maior.

Shi e Svensson (2006) exploraram a diferença entre os ciclos em economias desenvolvidas e em desenvolvimento. Observaram que o déficit aumenta em anos eleitorais, mostrando-se mais expressivo em países cujos eleitores são menos informados, o que pode explicar a assimetria de informação. Lago e Lago (2008) observaram que desvios ascendentes no déficit tendem a aumentar nos anos eleitorais. Estudo mais recente, de Bastida et al. (2013) em 238 municípios espanhóis no período de 1992 a 2005, mostrou que o ciclo eleitoral influência a dívida municipal per capita.

Entretanto, já no estudo realizado por Jochimsen e Nuscheler (2011) não foi encontrado resultado significante quando comparado o endividamento e os anos eleitorais e pré-eleitorais. O estudo foi realizado com estados regionais alemães durante o período de 1960 a 2005. O estudo, portanto, rejeitou a hipótese de que existisse ciclo oportunista frente ao crescimento dos déficits públicos. A justificativa do estudo é pelo fato de que os eleitores alemães seriam mais racionais e por isso seriam mais a favor da disciplina fiscal.

Assim, de forma geral, apesar de o estudo de Jochimsen e Nuscheler (2011) ter encontrado evidência contrária ao esperado pela teoria, outras pesquisas (como de Blais & Nadeau, 1992; Clingermayer & Wood, 1995; Galli & Rossi, 2002; Ashworth et al., 2005; Shi & Svensson, 2006; Geys, 2007; Lago & Lago, 2008; Bastida et al., 2013) têm-se encaminhado para confirmar os pressupostos da teoria.

Argumentação que se dá é que os gestores públicos buscam maximizar a sua probabilidade de reeleição (Rosenberg, 1992). Assim, os governos utilizam informações incompletas e tentam sinalizar a competência antes das eleições, reduzindo os impostos e aumentando os gastos (dívida) para conseguir a reeleição (Galli & Rossi, 2002).

O Political Budget Cycle ocorre devido a assimetrias de informações sobre a capacidade dos gestores públicos atuais em fornecer serviços públicos (Bastida et al., 2013), o que até mesmo parece ser contrário ao paradigma das expectativas racionais dos eleitores. A manipulação contínua do orçamento deveria ser percebida pelos eleitores e ser compensada de um ponto de vista racional prospectivo (Blais & Nadeau, 1992). Além disso, o endividamento pode ser utilizado como um instrumento de compromisso político em um jogo político entre governos atuais e futuros (Pettersson-Lidbom, 2001).

Considerando os estudos empíricos e a base teórica discutida (Blais & Nadeau, 1992; Clingermayer & Wood, 1995; Galli & Rossi, 2002; Ashworth et al., 2005; Shi & Svensson, 2006; Geys, 2007; Lago & Lago, 2008; Bastida et al., 2013), é possível formular a primeira hipótese.

H₁: O ano eleitoral exerce influência positiva e significativa sobre o endividamento dos estados brasileiros.

2.2.2 Mudança de Gestor Público e o Endividamento

Com o objetivo de analisar a alteração da composição do orçamento em um espaço político, Tsebelis e Chang (2004) conduziram uma pesquisa com 19 países industrializados no período 1973 a 1995. Eles perceberam que as mudanças na composição do orçamento e dos déficits orçamentários estão positivamente relacionadas com as diferenças ideológicas entre o governo atual e do ano anterior.

Jones e Olken (2005) avaliaram a mudança de 57 líderes provocadas por morte natural ou por acidentes entre o período de 1945 a 2000. Os resultados indicam que os líderes são importantes para o crescimento e, também, das políticas públicas de governo. Entretanto, observou-se que essa mudança não teve relação significativa com o crescimento das despesas públicas.

Avaliando 71 democracias durante o período de 1972 a 2009, o estudo realizado por Brender e Drazen (2013) observou que as mudanças de gestores públicos não influenciam a composição das despesas públicas. Como justificativa, os autores mencionam que um gestor recém-eleito leva um tempo considerável para efetuar mudanças na composição dos gastos governamentais, devido a restrições legais, burocráticas e ao processo de aprendizagem após a eleição.

Em estudo mais recente, Sáez (2016) observou que a mudança de gestor público faz com que este indivíduo tenha um incentivo para priorizar despesas com itens fiscais clientelistas que podem garantir a ele a reeleição. Por fim, Queiroz (2017) observou que a mudança de governador tem relação positiva significativa com a mudança na composição do gasto público do estado.

Apesar de alguns estudos não terem corroborado com o pressuposto de que a mudança de gestor impacta a estrutura orçamentária do ente público (Jones & Olken, 2005; Brender & Drazen, 2013), percebe-se que outros estudos observam essa relação de forma oposta (Tsebelis & Chang, 2004; Sáez, 2016; Queiroz, 2017). Dessa forma, considerando os preceitos teóricos e as evidências empíricas de estudos anteriores, tem-se a segunda hipótese.

H₂: A mudança do gestor público exerce influência positiva e significativa sobre o endividamento dos estados brasileiros.

2.2.3 Mandato Eleitoral e o Endividamento

O Political Budget Cycle estabelecido conforme Rogoff (1990) estabelece que os gestores se comportam de forma oportunista, o que sugere, então, que os governantes em seu primeiro mandato tenham mais incentivo para se comportar dessa forma em comparação àqueles que estão em um segundo mandato (Queiroz, 2017).

Peltzman (1992), em um estudo realizado com 48 estados dos EUA nos anos de 1950 a 1986 observou que os eleitores penalizam o crescimento das despesas federais e estaduais. Besley e Case (1995) perceberam que os gestores que proporcionam maiores retornos no primeiro trimestre aos eleitores têm mais chances de serem reeleitos.

Da mesma forma, Meneguin e Bugarin (2001) argumentaram que a possibilidade de reeleição incentivaria os governantes a não se endividarem de forma excessiva, tendo como justificativa o fato de que eles mesmos poderiam arcar com os custos da dívida caso fossem reeleitos. Brender (2003) e Brender e Drazen (2008) encontraram evidências de que a produção de déficits e o aumento da dívida diminui a probabilidade de reeleição em Israel e em democracias antigas, mas não em democracias jovens.

Por fim, o estudo realizado por Alt et al. (2011) nos Estados Unidos (EUA) observou que nos estados em que os governantes são candidatos à reeleição, a atividade econômica é maior e os impostos e gastos menores. Portanto, constatou que os titulares que não são reelegíveis, os resultados das políticas são melhores, o que confirma um efeito de competência.

Observando as evidências e discussões apresentadas (Peltzman, 1992; Besley & Case, 1995; Meneguin & Bugarin, 2001; Brender, 2003; Brenden & Drazen, 2008; Alt et al., 2011), percebe-se que esses estudos levam ao entendimento que o gestor público no primeiro mandato eleitoral busca sinalizar um endividamento menor com o objetivo de ser reeleito na próxima eleição. Assim, é possível formular a terceira hipótese.

H₃: O mandato eleitoral exerce influência positiva e significativa sobre o endividamento dos estados brasileiros.

2.2.4 Aspectos Demográficos, Ideologia Política, Coligação Partidária e o Endividamento

Existem outros fatores que também se incluem na discussão dos ciclos políticos. O primeiro deles é a relação entre a população e o endividamento. Rivers e Yates (1997) argumentam teoricamente que o crescimento da população causa aumento de gastos municipais. Municípios e estados maiores recebem maiores demandas de gastos públicos de seus cidadãos (Ashworth et al., 2005), o que justifica os resultados encontrados por Pettersson-Lidbom (2001) de que o aumento da população afeta positivamente o nível de endividamento.

Quanto à ideologia política, normalmente os estudos têm assumido que os partidos de esquerda favorecem o aumento da despesa pública, enquanto os partidos de direita visam reduções orçamentárias, tanto em nível nacional como subnacional (Seitz 2000; Allers, Haan, & Sterks, 2001; Tellier, 2006). Dickson e Yu (1997) concluem que os entes municipais de esquerda gastam mais do que a direita. Borge (1995) argumenta que os partidos de esquerda contribuem para aumentar a renda e os desembolsos públicos. Os partidos de direita costumam apresentar-se como fiscalmente responsáveis (Bartels, 2008). Apesar disso, outros estudos já demonstram resultados inconclusivos. Lago e Lago (2008) e Bastida et al. (2013), por exemplo, mostraram que a ideologia política não é relevante para explicar o endividamento.

A coligação partidária também é variável importante nesses estudos. Rumi (2014) demonstrou que as províncias argentinas alinhadas politicamente com o governo central recebem mais transferências federais voluntárias nos anos eleitorais. Um estudo brasileiro, realizado por Ferreira e Bugarin (2007), evidenciou que os prefeitos que estão alinhados politicamente com o presidente ou com os governadores recebem mais transferências voluntárias desses níveis de governos durante as eleições. Esses resultados sugerem que governadores e presidentes que pertencem à mesma coligação partidária tendem a desequilibrar suas contas devido à maior facilidade que eles têm em receber recursos e superar adversidades.

3 METODOLOGIA

O objeto deste estudo consiste nos estados brasileiros, haja vista a acessibilidade de informações sobre os dados contábeis e orçamentários e sobre as eleições e características políticas dos mesmos. O período delimitado foi o de 2000 a 2016, já que foram os anos em que se tem disponíveis os dados necessários para todas as variáveis dessa pesquisa.

O endividamento foi calculado de acordo com o estudo de Macedo e Corbari (2009). As informações eleitorais foram obtidas no site do Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Por fim, coletaram-se os dados sobre a população e respectivas regiões estaduais no sítio do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

As variáveis dependente, explicativas e de controle, estão evidenciadas na Tabela 1, a qual identifica a classificação, descrição e relação esperada de acordo com a literatura.

A variável dependente consiste no endividamento dos estados brasileiros (END). Tal indicador foi utilizado já em outros estudos, como o de Macedo e Corbari (2009), Linhares, Penna e Borges (2013), Pinto, Coronel, Vieira e Ceretta (2015). Este índice busca refletir o quanto da Receita Corrente Líquida (RCL) é necessário para quitar as dívidas de curto e longo prazo, deduzindo-se as disponibilidades de caixa. Espera-se que as variáveis políticas expliquem a variação dos níveis de endividamento. O cálculo do endividamento dos estados é apresentado na Equação 1.

Equação 1

Em que:

END = Endividamento do estado

PP = Passivo Permanente do estado

PF = Passivo Financeiro do estado

AF = Ativo Financeiro do estado

RCL = Receita Corrente Líquida do estado

As variáveis explicativas deste modelo foram formuladas a partir dos estudos de Queiroz (2015), Queiroz et al. (2016) e Queiroz (2017). Verificou-se que nos estudos anteriores a maioria deles não abordava a relação entre os fatores políticos e o nível de endividamento, por isso este estudo se justifica e busca avançar nesse sentido.

A variável AE busca verificar a influência do ano eleitoral, isto é, caso seja ano de eleição, sobre o END. A variável MGP objetiva identificar a influência da mudança de governador dos estados brasileiros sobre o END. Por fim, a variável PME busca identificar qual o efeito do primeiro mandato eleitoral sobre o END.

Além dessas variáveis, alguns estudos (Arvate et al., 2010; Sakurai & Menezes, 2011; Vicente & Nascimento, 2012) demonstram que uma série de fatores também podem influenciar na gestão pública.

As variáveis categóricas ESQ e DIR refletem a influência do viés ideológico dos partidos dos governadores sobre o nível de governança eletrônica estabelecido pelos estados brasileiros. Utilizou-se as pesquisas de Sakurai e Menezes (2011) e Klein e Sakurai (2015) para definir o viés ideológico dos partidos. Assim, tem-se que os partidos de centro são o Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), Partido Republicano da Ordem Social (PROS), Pratido Social Democrático (PSD) e Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), os quais foram utilizados como referência, os partidos de esquerda são Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Comunista do Brasil (PC do B), Partido Socialista Brasileiro (PSB), Partido Popular Socialista (PPS, atual Cidadania), Partido Democrático Trabalhista (PDT) e Partido da Mobilização Nacional (PMN), já os partidos de direita são Partido da Frente Liberal (PFL, atual Democratas), Partido Progressista (PP, atual Progressistas) e Democratas (DEM).

A variável CP busca verificar a influência política do presidente, quando o partido político do governador for o mesmo que o do presidente, sobre o END. Assim, tem-se que quando houver igualdade entre a coligação partidária entre o governador e presidente, classifica-se como 1, e 0 quando não houver.

A variável POP busca capturar influências demográficas sobre os gastos públicos. Para tanto, utilizou-se o logaritmo natural da população dos estados brasileiros. Por fim, incluiu-se as variáveis dummy categóricas que representam as regiões brasileiras nas quais o estado está inserido. Como o Brasil tem cinco regiões, utilizou-se quatro variáveis binárias (N, SE, CO e S). Optou-se pela região Nordeste como categoria de referência, visto que possui o maior número de estados na amostra.

Considerando o objetivo de pesquisa, o endividamento foi modelo em função dos três fatores políticos de interesse dessa pesquisa (AE, MGP e PME) descritos na Tabela 1, assim como as demais variáveis de pesquisa (POP, ESQ, DIR, CP, N, SE, CO e S). Utilizou-se a técnica de regressão linear múltipla com dados em painel, uma vez que a amostra é composta por dados temporais e seccionais. A Equação 2 demonstra o modelo utilizado para verificar a influência dos fatores políticos sobre o END.

Equação 2

Tendo em vista o procedimento estatístico necessário para o desenvolvimento deste trabalho, como exemplo o cálculo da regressão de dados em painel, utilizou-se dos softwares estatísticos Stata® e Office Excel..

Após a estimação do modelo, verificou-se a significância dos parâmetros pela estatística t e a significância do modelo pela estatística F. Os pressupostos da regressão linear múltipla foram avaliados pelos testes de autocorrelação (Durbin-Watson), testes de heterocedasticidade (Breusch-Pagan/Cook-Weisberg e White) e verificando a existência de multicolinearidade entre as variáveis pelo teste Variance Inflation Factor (VIF).

Dentre os modelos existentes para estimação da regressão com dados em painel, destacam-se o da regressão com dados empilhados (pooled ordinary least squares - POLS), o modelo de efeitos fixos (MEF) e o de efeitos aleatórios (MEA). Pelos testes realizados, utilizou-se o de efeitos fixos corrigidos pela regressão robusta de White, partindo do pressuposto de que a heterogeneidade individual não observada esteja correlacionada com as variáveis explicativas do modelo (Greene, 2002).

4 DESCRIÇÃO E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

4.1 Descrição dos Resultados

Tendo em vista a necessidade de avaliar os dados obtidos, tem-se a Tabela 2, a qual evidencia os dados relacionados aos valores mínimo e máximo, média, desvio padrão, teste de diferença de médias e correlação de cada uma das variáveis desta pesquisa, segregadas nas dummies utilizadas.

Observa-se que foram avaliadas 459 observações referentes aos estados brasileiros entre o período de 2000 a 2016. Chama-se a atenção para o fato de que no ano eleitoral (1,22) a média do endividamento dos estados brasileiros é menor que nos demais anos do ciclo eleitoral (1,36). Apesar disso, a diferença entre estas médias não é significativa ao nível de 5%.

Entre o período analisado, observou-se 82 exercícios em que houve mudanças de gestor público. Neste ano que houve mudança de governador do estado em relação ao ano anterior, observa-se que existe um maior endividamento (1,35) que em períodos que não houve essa mudança (1,32), o que pode sugerir que os gastos aumentam quando existe a transição de um governador para outro diferente. Entretanto, novamente, a diferença entre as médias não é significativa ao nível de 5%.

Das 459 observações obtidas, 336 delas se referiam a casos em que o governador estava no primeiro mandato eleitoral, restando 123 observações que representam governadores no segundo mandato. As evidências da estatística descritiva demonstram que quando o governador está no primeiro mandato eleitoral, seu endividamento é menor (1,30) do que quando está no segundo mandato (1,39). Porém, o teste de Mann-Whitney indica que não existe diferença estatística entre as médias.

No que se refere à ideologia política, observa-se que existe diferença estatística entre as médias do endividamento em que os estados brasileiros são governados por partido de direita (0,92) em comparação ao endividamento dos demais estados governados pelos partidos de centro e de esquerda (1,30). A diferença entre as médias do endividamento destes estados governados por partidos de direita frente aos demais foi significativa.

Observou-se que em 159 observações os governadores dos estados eram da mesma coligação partidária do presidente. Quando havia igualdade entre a coligação partidária do governador e do presidente, o endividamento mostrou-se maior (1,41), entretanto, a diferença não foi significativa quando o governador e presidente não pertenciam à mesma coligação.

Entre as regiões brasileiras, observa-se que os estados da região norte foram os que apresentaram o menor endividamento (0,65), a região sudeste foi a que apresentou o maior endividamento (2,46), os estados do centro-oeste e sul apresentaram, respectivamente, endividamento de 1,81 e 1,62. Em todos os casos, o teste de médias demonstrou que existe diferença significativa.

Adicionalmente, realizou-se o teste de correlação de Pearson entre as variáveis independentes e o endividamento dos estados brasileiros. O teste indica que partidos de direita têm relação negativa com o endividamento. Estados da região norte têm relação negativa com o endividamento, enquanto os estados situados na região sudeste, centro-oeste e sul demonstraram relação positiva com o endividamento.

Para testar a Equação 2 e confirmar as relações esperadas, realizou-se uma regressão linear múltipla com dados em painel, a qual está evidenciada na Tabela 3.

Tabela 3 - Resultados da Regressão Linear Múltipla com Dados em Painel

*** Significância ao nível de até 0,01; **Significância ao nível de até 0,05; * Significância ao nível de 0,10

O teste de Chow indicou que a hipótese nula de que todos os interceptos são iguais (POLS) foi rejeitada, portanto, o mais recomendado é o modelo com efeitos fixos. O teste de Hausman rejeitou a hipótese nula de que o modelo de correlação dos erros é adequado (efeitos aleatórios). Assim, com base nestes testes no caso deste estudo, o modelo com efeitos fixos é mais recomendado.

Observa-se que a modelagem da Equação 2, composta de 459 observações, foram significantes ao nível de 1% para a amostra dos estados desta pesquisa. O R², que representa a proporção da variação amostral da variável dependente explicada pelas variáveis explicativas (Wooldridge, 2003), é de 27,37%. O modelo não apresenta problemas de autocorrelação, uma vez que o Durbin-Watson é 1,83, dentro do limite aceitável (Hill, Judge, & Griffiths, 2010). Não há problemas de multicolinearidade, conforme indica o teste VIF (1.49 < 10), medida de quanto a variância de cada coeficiente de regressão estimado aumenta devido à multicolinearidade (Fávero, Belfiores, Silva, & Chan, 2009). O teste de Breusch-Pagan/Cook-Weisberg (0.0000),e o teste de White (0.0013), indicam ter problemas de heterocedasticidade nos resíduos, justificando-se possivelmente pela utilização de variáveis dummies, gerando alguma discrepância entre os dados (Gujarati, 2006), no entanto, para confiabilidade e robustez, aplicou-se a correção robusta de White.

Observa-se que o ano eleitoral, a mudança do gestor público e o mandato eleitoral não influenciam o endividamento dos estados brasileiros, já que não foram estatisticamente significantes, o que indica que o ciclo político oportunista não tem influência no endividamento dos estados. Entretanto, observa-se que as variáveis POP, ESQ, SE, CO e S demonstraram coeficientes estatisticamente significativos ao nível de 1% e 5%.

Entre os aspectos demográficos, verificou-se que a variável população dos estados brasileiros demonstra relação positiva com o endividamento, sugerindo que estados mais populosos tenham um endividamento maior frente aos demais. Outro aspecto demográfico analisado foi a região: observou-se que as regiões Sudeste, Centro-Oeste e Sul também têm relação positiva com o endividamento, o que corrobora com a análise anterior, já que são regiões mais populosas, o que justifica apresentarem, também, influência positiva com o endividamento.

No que se refere ao aspecto ideológico, os resultados demonstraram que existe influência positiva do partido de esquerda com o endividamento. Partidos de esquerda tendem a ter um endividamento maior em relação aos de centro, confirmando as inferências estatísticas anteriores.

Estes resultados permitem rejeitar as hipóteses H1, H2 e H3, já que não se obteve significância estatística nos testes realizados, sugerindo não haver relação entre as três variáveis de interesse (AE, MGP e PME) e o endividamento dos estados. As demais variáveis (POP, ESQ, SE, CO e S) demonstraram relação estatística significativa. Apesar de os resultados encontrados não representarem o esperado, os mesmos permitem discussões importantes, que serão exploradas na próxima seção.

4.2 Discussão dos Resultados

4.2.1 Ano Eleitoral

O ano eleitoral não demonstrou relação significativa com o endividamento público dos estados brasileiros, demonstrando que não existe variação significativa do endividamento em ano eleitoral. Esta evidência permitiu rejeitar a hipótese H1. O resultado contrasta diversas evidências anteriores de outros estudos (Blais & Nadeau, 1992; Clingermayer & Wood, 1995; Galli & Rossi, 2002; Ashworth et al., 2005; Shi & Svensson, 2006; Geys, 2007; Lago & Lago, 2008; Bastida et al., 2013). Entretanto, corrobora com os achados de Jochimsen e Nuscheler (2011).

Os resultados não corroboram com a maior parte da literatura, o que até sugeriria outros estudos nesse sentido, visto que poderia justificar a existência de assimetria de informação entre o gestor público e a sociedade, ou até mesmo o gerenciamento de resultados no setor público, os quais poderiam ser realizados devido à existência de divulgação de informações incompletas com o objetivo de aumentar a sua probabilidade de reeleição (Rogoff, 1990; Rogoff & Sibert, 1988; Vicente & Nascimento, 2012).

Por isso, o caso democrático brasileiro e da existência de uma lei que regula a disciplina fiscal reforçam a inexistência do uso de endividamento como mecanismo oportunista na competição política.

O aumento ou redução do endividamento em ano de eleição não foi significativo e pode se justificar por um esforço dos políticos para demonstrar aos eleitores seu compromisso com a gestão econômica responsável e, consequentemente, buscar apoio eleitoral nesse sentido (Rogoff & Sibert, 1988). Assim, os eleitores no controle social e os órgãos de controle externo podem estar impedindo a manipulação do endividamento, o que acaba sendo fortalecido até mesmo pela LRF, visto que os eleitores perceberiam essas ações e realizariam ações de compensação (Blais & Nadeau, 1992). Até mesmo poderia justificar a existência de um compromisso político entre os governos atuais e futuros (Pettersson-Lidbom, 2001).

4.2.2 Mudança do Gestor Público

A mudança do gestor público também não demonstrou relação estatística significativa, o que fez rejeitar a hipótese H2. Esta evidência corrobora com os estudos de Jones e Olken (2005) e Brender e Drazen (2013) e contrasta com outras pesquisas realizadas de forma semelhante (Tsebelis & Chang, 2004; Sáez, 2016; Queiroz, 2017).

Assim como o estudo de Brender e Drazen (2013) relacionado à composição das despesas públicas, os achados obtidos neste estudo evidenciam que um gestor recém-eleito pode levar um tempo considerável para efetuar mudanças na composição dos gastos governamentais e do próprio endividamento, justificado pelas restrições legais, burocráticas, do processo orçamentário brasileiro e da aprendizagem após a eleição.

O trabalho de Queiroz (2017) observou uma relação significativa da mudança do gestor pública com a mudança da composição dos gastos públicos. O estudo também foi realizado com os estados brasileiros. Comparando-se esses achados, permite-se discutir o fato de que apesar de haver alteração na alocação orçamentária em função da mudança do gestor público, essa mudança não altera o endividamento do ente público. Pelos pressupostos da teoria da escolha pública e dos ciclos políticos, poderia justificar, novamente, a existência de gerenciamento de resultado no setor público e a assimetria de informação (Rogoff, 1990; Rogoff & Sibert, 1988; Vicente & Nascimento, 2012).

4.2.3 Mandato Eleitoral

O primeiro mandato eleitoral dos governadores não demonstrou relação significativa com o endividamento, o que permitiu rejeitar a hipótese H3. Assim, apesar do coeficiente da regressão evidenciada na Tabela 3 ser negativo, a relação não foi estatisticamente significativa, o que não permitiu confirmar evidências anteriores (Peltzman, 1992; Besley & Case, 1995; Meneguin & Bugarin, 2001; Brender, 2003; Brenden & Drazen, 2008; Alt et al., 2011).

A interpretação que se faz deste resultado é de que governadores em primeiro ou segundo mandato não alteram seu endividamento em função dessa característica. Não existiria um comportamento oportunista do governador com a intenção de alterar o endividamento considerando a possibilidade de reeleição (Besley & Case, 1995). Uma justificativa é o fato de que a possibilidade de reeleição incentivaria os governantes a não se endividarem de forma excessiva, pois eles mesmos poderiam arcar com os custos da dívida caso fossem reeleitos (Meneguin & Bugarin, 2001).

Assim, apesar de Brender (2003), em Israel, e Brender e Drazen (2008), em países de baixo e alto desenvolvimento, encontrarem evidências de que o aumento de déficits e da dívida diminui a probabilidade de reeleição, e o de Alt et al. (2011), nos EUA, observar que os resultados das políticas são melhores quando os gestores são candidatos à reeleição, no caso brasileiro, os governantes dos estados não tendem a alterar o endividamento considerando uma possível reeleição.

4.2.4 Aspectos demográficos, Ideologia Política e Coligação Partidária

Entre os aspectos demográficos, observou-se que as variáveis relacionadas a população e às regiões Sudeste, Centro-Oeste e Sul foram significantes estatisticamente, demonstrando que exercem influência positiva sobre o endividamento dos estados brasileiros. Os estados maiores recebem maiores demandas de gastos públicos de seus cidadãos (Ashworth et al., 2005), o que justifica o aumento dos gastos estaduais e, consequentemente, o endividamento (Rivers & Yates, 1997). Regiões mais desenvolvidas, como a Sudeste, Centro-Oeste e Sul, também exigem dos governantes maior nível de gastos, o que eleva o endividamento.

A ideologia política demonstrou significância ao nível de 1%, mas somente com a variável que relaciona os partidos dos governantes à ideologia de esquerda em referência aos de centro. Os resultados da regressão indicam que estados governados por partidos de esquerda apresentam maiores níveis de endividamento do que os demais estados governados por partido de centro e de direita. Esta evidência parece confirmar as evidências anteriores de Tufte (1978), Hibbs (1987), Seitz (2000) Allers et al. (2001) e Tellier (2006). Partidos de esquerda contribuem para aumentar a renda e os desembolsos políticos (Dickson & Yu, 1997), os de direita se apresentam como fiscais responsáveis (Bartels, 2008).

Este resultado, aliado às observações anteriores, sugerem que os governantes estabelecem seu endividamento de acordo com um comportamento ideológico, e não oportunista. Esse comportamento se justificaria pelo fato de que os governantes focam em determinados objetivos sociais e políticos, não sendo movidos pela vontade de manutenção no poder e na busca pela popularidade junto aos eleitores (Vicente & Nascimento, 2012).

A coligação partidária não indicou relação significativa com o endividamento dos estados. A variação nos níveis de endividamento não é suficiente para justificar que a coligação entre governadores e presidentes explicaria o endividamento que os estados estabelecem. Assim, não é possível confirmar que governadores e presidentes que pertencem à mesma coligação partidária tendem a desequilibrar suas contas devido à maior facilidade em receber recursos e superar adversidades, o que contrasta com evidências anteriores (Ferreira & Bugarin, 2007; Rumi, 2014).

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os resultados dessa pesquisa revelaram que o ano eleitoral não determina o endividamento dos estados brasileiros. Esse resultado contrasta a maior parte da literatura e pode justificar a existência de assimetrias de informação ou gerenciamento de resultados no setor público, mas isso somente poderia ser comprovado em estudos posteriores. A não variação do endividamento em função do ano eleitoral pode justificar um esforço dos políticos em demonstrar uma gestão econômica e responsável. Esse resultado também indica que os esforços do controle social e externo e da LRF têm sido suficientes para conter o endividamento dos estados no ano eleitoral.

A variação no endividamento também não é explicada pela mudança do gestor público, o que pode se justificar pela existência de restrições legais, burocráticas, do processo orçamentário brasileiro e da aprendizagem após a eleição. Observando o contexto teórico e empírico de estudos anteriores, reconhecer que existe determinação da mudança do gestor público em função da mudança na composição dos gastos públicos, mas não em função do endividamento, poderia justificar novamente a existência de assimetria de informação e gerenciamento de resultados nos estados brasileiros.

Governadores em primeiro ou segundo mandato não alteram o endividamento em função dessa característica. Não existe comportamento oportunista do governador considerando a possibilidade de reeleição. Estes gestores não seriam incentivados a se endividarem de forma excessiva no primeiro mandato, pois eles mesmos poderiam arcar com os custos da dívida caso fossem reeleitos.

Aspectos demográficos e a ideologia política influenciam o nível de endividamento público dos estados. Estados mais populosos ou aqueles das regiões Sudeste, Centro-Oeste e Sul exercem impacto positivo no endividamento. Estados governados por partidos de ideologia de esquerda também impactam positivamente o endividamento. Governadores aliados a partidos de esquerda contribuem para aumentar a renda e os desembolsos políticos, por isso teriam níveis maiores de endividamento.

Os resultados dessa pesquisa indicam que, ao contrário de existir um comportamento oportunista dos governadores, parece que os mesmos são movidos considerando aspectos ideológicos, os quais focariam em determinados objetivos sociais e políticos. Este estudo busca contribuir com a literatura e avançar nas discussões sobre os ciclos políticos já que até então não existiam pesquisas que abordaram esse tema com enfoque sobre o endividamento dos estados brasileiros.

Entre as limitações dessa pesquisa está pelo método utilizado, a regressão linear múltipla pelo método dos mínimos quadrados, utilizando da correção robusta de White, além da escolha da amostra, da extensão temporal e das variáveis utilizadas. Ressalta-se que utilizar outras variáveis poderia demonstrar resultados diferentes e também da própria escolha de mensuração do endividamento utilizada. Entretanto, o cuidado estatístico e a utilização de uma ampla amostra não se espera que os resultados sejam diferentes para o caso brasileiro. A impossibilidade (em termos de dados) de uma análise que abarcasse desde o início da década de 1990 é uma limitação para a análise proposta.

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