Dinâmicas Relacionais na Implementação de Políticas Públicas: Análise do Programa Minha Casa, Minha Vida – Entidades

Relational Dynamics in Public Policy Implementation: Analysis of “Minha Casa, Minha Vida – Entidades” Program

Dinámicas Relacionales en la Implementación de Políticas Públicas: Análisis del Programa “Minha Casa, Minha Vida – Entidades”

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No domínio de políticas públicas (policy domain) habitacionais, o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) refere-se a maior intervenção estatal da história brasileira (Amore, Shimbo, & Rufino, 2015). Estatísticas oficiais exemplificam sua importância. Em 11 anos de execução (2009-2020), o PMCMV contratou mais de 6 milhões de unidades habitacionais, estando presente em 5.391 municípios do país (Brasil, 2021). Foram investidos, para tanto, R$ 557 bilhões de reais (Brasil, 2021).

Dada a relevância do Programa e de seu tempo de operação, a multidimensionalidade dos efeitos e impactos dessa intervenção foi amplamente discutida na literatura. Obras como as organizadas por Lago (2012), Cardoso (2013) e Amore et al. (2015), além de relatórios-síntese como os de Balbim, Krause e Lima (2015) e de Brasil (2020), evidenciaram aspectos relacionados ao planejamento urbano, aos impactos sobre as cidades e as famílias contempladas, à segregação socioespacial dos empreendimentos, bem como seus efeitos sobre a criação de emprego e renda. Do ponto de vista do campo de públicas, registram-se igualmente importantes pesquisas ressaltando as mudanças institucionais das políticas (Zapelini, Lima, & Guedes, 2017), os aspectos locais da operação do PMCMV (Moreira, Silveira, & Euclydes, 2018) e questões quanto à avaliação da intervenção (Moreira & Silveira, 2015).

A magnitude do PMCMV se deve também ao fato de ser um “Programa-Plano” sob o qual foram criados diferentes fundos de financiamento e modalidades de operação (Amore et al., 2015). O Programa foi inicialmente instituído em três Faixas, conforme a renda das famílias beneficiárias e a respectiva fonte de financiamento. Relevante para este estudo, a Faixa 1, que é a de interesse social, apresenta diferentes modalidades. A principal delas é o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), na qual ocorre operações diretas entre construtoras e agentes públicos operadores (Moreira et al., 2018). Existe também a modalidade Entidades (PMCMV-E), na qual organizações da sociedade civil assumem papel central na implementação do Programa (Lago, 2012). O PMCMV-E se baseia em ideais de autogestão^[i] habitacional e possui dinâmicas e características específicas (Lago, 2012; Jesus, 2016). Neste estudo, tem-se como foco a implementação da modalidade Entidades, que é materializada a partir da interação entre um variado conjunto de atores públicos e não públicos especificados no normativos (leis, decretos e instruções normativas). Inicialmente, os atores formalmente indicados são: Ministério das Cidades (MCidades), Caixa Econômica Federal (CEF), Entidade Organizadora (EO), Secretaria Nacional de Habitação, Beneficiários e Poderes Públicos Municipal e Estadual (Brasil, 2013).

Embora exista relevante estoque de análises acerca de questões institucionais, espaciais, econômicas, financeiras e sociais sobre o PMCMV (Lago, 2012; Cardoso, 2013; Amore et al., 2015; Balbim et al., 2015), tem-se, ainda, lacunas quanto a investigações que busquem compreender dimensões influenciadoras do seu processo de implementação. Relacionado a esse tema, registram-se trabalhos sobre como a dinâmica de execução do PMCMV-E ocorre em nível federal (Viana, 2019) e como o arranjo do PMCMV, principalmente investigando a modalidade FAR, possui margem de adaptação em nível local conforme as diferenças entre atores e instituições (Moreira et al., 2018; Lavalle, Rodrigues, & Guicheney, 2019). Por outro lado, ainda são incipientes as pesquisas sobre como o processo de implementação é condicionado pela natureza e a configuração das interações sociais e contextuais, sendo esse o objetivo deste estudo.

Para atingir tal propósito, optou-se pelo emprego da estratégia do estudo de caso único, recomendada para questões complexas, situadas e problemáticas (Stake, 2000). O estudo de caso é do tipo instrumental (Stake, 2000), isto é, sua escolha é baseada na utilidade de analisar um determinado fenômeno para entendimento de um cenário teórico-empírico mais aprofundado. Neste trabalho, ele é empregado para analisar como a implementação de uma política pública complexa, composta por múltiplos atores públicos e não públicos, se desenvolve com base em seu ambiente local e conforme as interações entre agentes. Contexto/ambiente é interpretado a partir dos conceitos de Pollitt (2013) e Tilly e Goodin (2006), referindo-se a distintos planos (histórico, político e econômico) e instituições (regras do jogo da política pública) que se intercruzam e conformam o cenário no qual ocorrerá as interações e disputas entre atores, interesses e ideias na materialização de políticas públicas.

Como delimitação espacial, optou-se por investigar a implementação da modalidade em Conselheiro Lafaiete – Minas Gerais (MG), levando em consideração o fato de essa cidade ter recebido o maior aporte de recursos no âmbito da modalidade em MG (10,6% do total investido no estado) (Brasil, 2016); abrigar a primeira e única operação executada do PMCMV-E no âmbito da Gerência Executiva de Habitação de Belo Horizonte (GIHAB-BH), que possui sob sua jurisdição 62 municípios e é responsável pela aprovação dos projetos na modalidade; e ser o único contrato firmado na Faixa I do PMCMV no município, mesmo tendo a modalidade Entidades um caráter secundário no Programa (Lago, 2012). Esse conjunto de elementos sinalizam para a unicidade do caso escolhido, sendo instrumentalmente relevante para atingir os objetivos propostos e a contribuição do estudo (Stake, 2000).

O arcabouço teórico escolhido toma como base a discussão sobre a “Policy Network”, que analisa a “configuração dos atores institucionais e sociais envolvidos em um processo de formulação e /ou implementação de uma política pública” (Clivaz, 2001, p. 5). Ao enfatizar aspectos políticos-contextuais, a Policy Network permite observar o formato da política pública como a expressão do resultado de interações, disputas e acordos ocorridos nesse processo (Subirats, Knowepfel, Larrue, & Varonne, 2012; Marques, 2019). Dessa forma, é exposto o “jogo da implementação” (a politics), no qual estão implícitos esses enfrentamentos, ambiguidades e negociações (Abers, 2015, Hupe & Hill, 2016; Pires, Lotta, & Oliveira, 2018). Na segunda seção deste trabalho, esses conceitos são aprofundados.

Realizada a apresentação do tema e de sua importância, este artigo conta com mais quatro seções além desta introdução. A seguir, apresenta-se o referencial com as abordagens teóricas orientadoras desta pesquisa. Posteriormente, tem-se os procedimentos metodológicos. Os resultados e discussões estão dispostos na seção 5, encerrando-se, em seguida, com a conclusão.

À medida que se compreende que o sucesso de uma política pública está diretamente relacionado à forma como ela é colocada em prática, investigar o processo da implementação de políticas públicas tem assumido cada vez mais relevância (Subirats et al., 2012; Hill & Hupe, 2014; Lotta, 2019). Não obstante, parte da literatura permanece relegando a implementação à condição de “elo perdido” no processo de políticas públicas (Rua, 2012). Esse fato, para Lindblom (1981), está baseado na inadequada interpretação sobre o policy process, uma vez que esse processo é entrelaçado e contínuo, o que evidencia a fragilidade do raciocínio que separa, normativamente, política e administração (Pires et al., 2018).

Ao registrarem a presença de aspectos políticos e contingenciais no processo de implementação, autores seminais do campo como Pressman e Wildavisky, em 1973, Gunn, em 1978, e Sabatier e Mazmanian, em 1979, começaram a desafiar a tradicional visão da implementação como um processo prescritivo que deve ser habilmente controlado (Lotta, 2019). Até então, a execução de uma política pública era vista como estática, pré-moldada e fechada a contingências e a adaptações externas, e que sua eficiência dependia de um efetivo controle e de recursos sociotécnicos adequados para que os produtos gerados fossem iguais aos inicialmente previstos. Dessa concepção, depreende-se que a implementação tem um caráter racional, em que seu resultado só não será atingido caso os planos estejam equivocados (Lotta, 2019).

A dualidade entre problemas sociotécnicos e questões políticos-contextuais, mesmo se tratando de um debate reatualizado no campo (Hupe & Hill, 2016), continua a repercutir na literatura de políticas públicas, reaparecendo, inclusive, em interpretações herméticas sobre o Ciclo de Políticas Públicas (Hill & Hupe, 2014). Segundo Hupe e Hill (2016), a essência tecnocrática persiste com o entendimento do processo de implementação como um simples output das etapas de agenda e formulação, nas quais dimensões de ambiguidade e conflito (politics) são minimizadas ou desconsideradas. Não obstante reconhecerem a relevância das pesquisas que se dedicam à análise dos problemas sociotécnicos, Hupe e Hill (2016) pontuam que essas investigações não devem ser feitas às custas de uma lente de análise que desconsidere uma relação tão importante como entre a implementação e seu ambiente.

Uma possibilidade analítica para se contornar essa dualidade entre prescrição e contingência, é a utilização da abordagem relacional, a qual, conforme Subirats et al. (2012), é a mais indicada para capturar a politcs presente no processo de implementação, ou seja, capturar toda a riqueza dos atores, seus intercâmbios, negociações e pressões. Neste trabalho, como forma de evidenciar as relações que estruturam, formal e informalmente, a implementação do PMCMV-E e os conflitos e acordos inerentes a elas, optou-se por empregar o arcabouço analítico da Policy Network, o qual possibilita compreender como o formato assumido pela política pública está associado às interações sociais que emergem desse processo.

A variedade de definições sobre a Policy Network é refletida nas diferentes tentativas de sistematizações sobre o tema (Dowding, 1995; Börzel, 1998; Klijn, 2014). De forma geral, essas pesquisas ora observam a Policy Network como metáfora, ora como método ou, ainda, como uma forma específica de governança. Dada sua importância, as três tradições de pesquisa são brevemente descritas.

Difundida a partir da década de 1970 na ciência política, a maior parte dos estudos que investigam a influência de atores em torno do policy process utilizam a noção de redes como metáfora, empregando métodos qualitativos para tanto. Para Downding (1995), a própria origem do termo Policy Network é essencialmente metafórica, visto que as relações são apresentadas de forma representativa, embora não sejam, por isso, menos úteis. Os estudos desse grupo se detêm mais no conteúdo dessas interações, isto é, em como ocorre o intercâmbio material e imaterial das trocas, do que nas estruturas relacionais quantificáveis. Juntamente com a representação simbólica, parte desses estudos utilizam tipologias para classificar as redes. Como exemplo, citam-se conceitos criados como subsistemas de políticas públicas (policy subsystem) (Sabatier & Weible, 2007), comunidades de políticas públicas (policy communities) (Miller & Demir, 2007) e redes temáticas (issue networks) (Heclo, 1978).

Uma segunda tradição de pesquisas emergiu no fim da década de 1980 e início de 1990, objetivando encontrar relações sistemáticas entre estruturas relacionais e processos de políticas públicas (Schneider, 2013). Baseado na aplicação da análise de redes sociais (ARS), esse grupo analisa as interações entre atores a partir de indicadores quantitativos como coesão, equivalência estrutural, densidade, representação espacial e centralidade (Scott, 2009). Questões como assimetria das relações e dependência entre atores, são analisadas tendo em vista a posição dos agentes em uma estrutura. De acordo com Leifeld (2007), se inicialmente as publicações sobre Policy Network empregavam preferencialmente a noção de redes de forma metafórica, a utilização da metodologia quantitativa tem sido muito difundida. Ao fazer uma análise de citações nos últimos 30 anos, o autor registrou dezenas de estudos que utilizaram a análise de redes sociais para a compreensão das estruturas relacionais presentes nas mais diversas políticas.

Ligado mais à tradição da administração pública, um terceiro grupo de pesquisas centra-se nas discussões acerca das novas formas de governança, isto é, a construção de arranjos de gestão nos quais as divisas entre setor público e privado têm diminuído (Stoker, 1998). Em geral, essas articulações se caracterizam por seu aspecto fragmentado, em que atores estatais e não estatais devem movimentar recursos, em diferentes níveis de governo, para a coordenação e produção de políticas públicas (Stoker, 1998; Marques, 2016). Alguns autores pontuam o elemento não hierárquico como inovação desse tipo de estrutura (Börzel, 1998, Klijn, 1998), o que, no entanto, não é consenso no campo (Stoker, 1998; Marques, 2016).

Na Figura 1 são sintetizadas as três principais perspectivas descritas.

Figura 1: Principais tradições da Policy Network e suas características

Fonte: Elaboração própria com base em Downding (1995), Börzel (1998), Schneider (2013) e Klijn (2014).

Não obstante as diferentes tradições serem originárias de fontes específicas de pesquisa, estudiosos, cada vez mais, combinam elementos de cada uma (Klinj, 2014; Lotta, 2018; Marques, 2019; Canato & Bichir, 2021). Se, por um lado, as abordagens relacionais quantitativas são vistas com desconfiança, por ignorarem o caráter mutável das redes sociais, por outro, elas proporcionam informações sobre a estrutura como um todo, complementando o estudo das relações entre atores. Neste trabalho, considerou-se oportuno conjugar técnicas quantitativas e qualitativas no intuito de lidar com a complexidade do fenômeno investigado. Para apresentar as estruturas relacionais, utilizou-se a quantificação na identificação e tratamento dos dados relacionais a partir da perspectiva da análise de rede social (ARS), que utiliza sociogramas e indicadores para representar os padrões de relações entre atores.

Aliados ao emprego de métodos mistos, destaca-se a aplicação dos conceitos de capital social e de laços fracos e fortes, os quais ampliam o olhar sobre a influência das redes na execução do PMCMV-E. O capital social é um recurso socioestrutural de determinado grupo, que facilita as ações dos membros nessa estrutura e que permite coordenar ações com maior eficiência e benefício mútuo para os integrantes dessa rede social (Coleman, 1991). Diferente de outros capitais, seu volume cresce com o uso e possui potencial para aumentar a ação coletiva e fortalecer a colaboração. O capital social é uma força poderosa para a promoção de projetos e explica a capacidade de determinados grupos produzirem ações coletivas de forma eficaz.

O conceito de laços fracos e fortes, por sua vez, foi desenvolvido por Granovetter (1973), que investiga como se situam os atores em uma determinada estrutura social e quais os efeitos dessas posições. Os laços fracos – relações caracterizadas pela menor proximidade entre os atores – podem estabelecer pontes entre variados grupos sociais, permitindo que um indivíduo saia do seu meio social e acesse informações e contatos de outros meios (Granovetter, 1973, Burt, 1992). Estudos empíricos como de Maneschy e Klavdahl (2007) e de Freitas, Ferreira e Freitas (2019), apontam que a presença de capital social em uma estrutura indica a existência de laços fortes, mas também, a de laços fracos, os quais permitem a ampliação da rede de relações no contexto de produção de políticas públicas. Importa-se salientar que o entendimento dessas interações passa, necessariamente, pela análise dos contextos histórico, político, social e institucional, nos quais as variadas dinâmicas encontram-se imersas (Tilly & Goodin, 2006; Granovetter, 2007).

Esta pesquisa foi caracterizada como descritiva, de abordagem interpretativa e com natureza mista. A dimensão empírica se ateve ao caso analisado em Conselheiro Lafaiete-MG, município que abriga o maior conjunto habitacional entregue pela modalidade Entidades em MG: o Residencial Dom Luciano, com 142 moradias. O caso em análise é de tipo instrumental (Stake, 2000). Foi escolhido tanto pela singularidade do Residencial em Conselheiro Lafaiete e na própria jurisdição da GIHAB-BH – responsável por aprovar os projetos do PMCMV –, quanto pela rica trajetória de reivindicação da Associação dos Sem-Teto de Conselheiro Lafaiete (ASTCOL), a Entidade Organizadora (EO), iniciada, organizadamente, há 27 anos no município.

A pesquisa foi operacionalizada em duas etapas: (i) análise dos normativos sobre o PMCMV-E; e (ii) trabalho de campo. Em conjunto, as etapas buscaram descrever as redes de atores formadas, identificar o conteúdo das inter-relações desenvolvidas durante o processo e analisar como essa dinâmica interferiu na execução do Programa.

Na primeira etapa, para estudar o corpo legislativo do Programa, fez-se uso da análise documental nas principais portarias, resoluções e Instruções Normativas (IN) que o regulamentam (Figura 2). A intenção foi identificar os elementos formais que caracterizam sua implementação.

Figura 2: Quadro Normativo do PMCMV-E analisado

Fonte: Elaboração própria.

De posse das informações normativas, procedeu-se à pesquisa de campo (etapa 2) para analisar os aspectos contingenciais e contextuais da implementação do Programa. O trabalho de campo foi realizado entre agosto e novembro de 2017 e foram quatro visitas ao município, contabilizando 15 dias na cidade.

Em paralelo à análise documental, que permitiu a identificação inicial dos atores e de seus papéis, foram conduzidas entrevistas com esses agentes na busca de se obter informações sobre como ocorreram as respectivas atuações e dos diferentes acordos e conflitos presentes nesse processo. As entrevistas ocorreram a partir de roteiros semiestruturados, os quais foram elaborados considerando as atribuições de cada grupo: (i) entidade; (ii) poder público local; (iii) CEF; e (iv) empreiteira.

Por parte da associação, foram entrevistados seus dirigentes fundadores (2); membros das Comissões de Acompanhamento da Obra e de Representantes (2); beneficiários (5); assistente social (1); e representante da União Nacional por Moradia Popular (UNMP) (1) – movimento ao qual a EO é filiada. Oriundos da CEF, foram entrevistados coordenadores da GIHAB (2); técnicos (2); e gerentes em nível local e nacional do Programa (2). Do poder público local, foram entrevistados dois secretários; e, da empreiteira, ouviu-se o encarregado da obra (1). Foram realizadas 20 entrevistas, totalizando mais de 18 horas de relatos gravados, os quais foram posteriormente transcritos e analisados.

As informações coletadas via análise documental permitiram identificar as fronteiras formais da rede de atores, enquanto as coletadas por entrevistas, registraram o conteúdo das interações, bem como novos atores que surgiram nesse processo. Para tanto, de modo geral, as entrevistas levaram em consideração a identificação e a trajetória dos atores (história), com quem determinada organização e seus participantes interagem direta e indiretamente (conectividade), os padrões de interação (densidade) e a natureza predominante da relação - conflito, cooperação, relacionamento autocentrado - (centralidade dos atores). Esses dados ajudaram, posteriormente, a construir a gênese das relações e a elaborar representações gráficas das redes (Figura 4).

Para tratamento das informações coletadas foram empregadas as técnicas Análise de Conteúdo e Análise de Redes Sociais. A operacionalização da Análise de Conteúdo foi dividida em três etapas, conforme indicação de Bardin (2009). A partir do quadro teórico definido para este trabalho, identificaram-se três categorias analíticas, de grade fechada (Bardin, 2009), as quais estão dispostas na Figura 3.

Figura 3: Categorias analíticas

Fonte: Elaboração própria.

Com as informações tratadas pela Análise de Conteúdo, à medida que os principais atores^[ii] desse processo foram identificados, suas atribuições conhecidas e os conteúdos de suas relações analisados, buscou-se investigar em que lugar esses agentes se situam na estrutura social. Esse olhar posicional tem sido objeto da morfologia das redes e auxilia na compreensão das configurações relacionais formadas no decorrer do processo de implementação do PMCMV-E em Conselheiro Lafaiete.

Para representar essa arquitetura das dinâmicas relacionais foi empregada a perspectiva da Análise de Redes Sociais, a qual disponibiliza indicadores que permitem apresentar a configuração reticular entre os atores (Scott, 2009; Lazega & Higgins, 2014). Na Figura 4, apresentam-se as medidas de rede utilizadas nesta pesquisa.

Figura 4: Medidas de rede utilizadas

Fonte: Elaboração própria a partir de Scott (2009); Lazega e Higgins (2014).

O tratamento dos dados relacionais foi realizado a partir dos softwares UCINET e NetDraw, os quais permitem identificar e representar os atributos estruturais das relações analisadas. Com base nas informações relacionais, os referidos softwares possibilitam a visualização de uma série de indicadores e a construção dos respectivos sociogramas, apresentando as características de suas interações, as posições dos atores e os elos que os unem.

A análise da implementação do PMCMV-E sob a ótica relacional, indicou que os atores e suas interações se revelaram fundamentais para a compreensão do fenômeno. Foram evidenciadas dimensões de conflito e ambiguidade, características teoricamente atribuídas, muitas vezes, apenas às etapas de agenda e formulação do Ciclo de Políticas Públicas. Logo, mais do que um output dessas fases, evidenciou-se o caráter intrinsecamente interativo e político-contextual do processo de implementação de uma política pública.

A análise dos grafos e dos índices relacionais demonstrou as mudanças da rede ao longo do processo de implementação. Observou-se que, apesar de a execução da modalidade ser delineada com base em seu desenho institucional, foi a forma como atores interagiram que condicionou os recursos ofertados e investidos em sua implementação. Isso significa dizer que a execução do programa foi o resultado das disputas e acordos (politics) ao longo dos cinco anos de sua duração (contratação e execução). Além disso, foi revelado o enraizamento na realidade social em que o programa foi executado, sendo o processo de implementação, portanto, moldado pelo ambiente local. O formato da intervenção foi influenciado pelo legado histórico da associação, pela trajetória individual dos agentes locais e pelos contextos político-institucionais dos diferentes atores públicos.

Ao apresentar diferentes aspectos políticos-contextuais que possibilitam compreender a unicidade do Residencial Dom Luciano, este trabalho confirma a importância de se investigar as dimensões históricas, institucionais, políticas e sociais, dimensões que conformam o ambiente no qual a política pública será implementada. O entendimento desses elementos possibilita observar a implementação como um processo socialmente construído, permeado de ambiguidade e conflito, devendo ser, para sua compreensão, espacial e temporalmente contextualizado.

Do ponto de vista teórico, esses resultados convergem a visão processual do Policy Process com a perspectiva relacional, duas vertentes ainda pouco utilizadas em conjunto e que se revelaram profícuas. Academicamente, esta pesquisa contribui ao apresentar formas alternativas de emprego da Policy Network, sendo a abordagem relacional mista uma estratégia capaz de desvelar a dimensão política em um fenômeno que é, naturalmente, subjetivo, variável e contextual, como a implementação de políticas públicas. Aos tomadores de decisão e aos beneficiários de políticas públicas, contribui-se ao apresentar a necessidade de considerar elementos subjetivos e relacionais para a efetiva realização dos objetivos para os quais as políticas públicas são dirigidas.

Como continuidade aos estudos, incentiva-se a comunidade acadêmica a explorar, empiricamente, a potencialidade do delineamento adotado em pesquisas que investiguem a formação de redes em fases distintas do processo de políticas públicas, bem como nos diferentes níveis federativos. Por fim, embora a perspectiva relacional possibilite analisar simultaneamente a conjugação entre contexto, atores e interações, ela possui, de forma paralela, limitações quando busca desagregar essas dimensões – o que é igualmente importante para aprimorar o conhecimento científico. Portanto, outros arcabouços conceituais, como o emprego de “mecanismos causais” por exemplo (Tilly & Goodin, 2006), são recomendados nesse sentido.