Policy Capacity: Um Conceito Polissêmico no Âmbito da Administração Pública

Policy Capacity: A Polysemic Concept in Public Administration Framework

Policy Capacity: Un Concepto Polisémico en el Marco de la Administración Pública

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As mudanças demográficas, a globalização, a ampliação da atuação do Estado na garantia de serviços públicos nas áreas sociais, bem como a defesa de preservação do meio ambiente, têm ampliado a complexidade de gestão e tomada de decisão por parte dos agentes políticos e da burocracia (Peters, 1996; Bakvis, 2000; Flynn, 2011, Howlett, Wellstead, & Craft, 2016). Soma-se a esse cenário a cobrança do setor econômico-financeiro por uma maior responsabilidade/transparência fiscal por parte da gestão pública em diversos países (Esteller-Moré & Polo Otero, 2012; Bisogno & Cuadrado-Ballesteros, 2021). Nesse contexto, a perspectiva da accountability tem propiciado a ampliação das requisições da sociedade civil não apenas no controle das ações governamentais, mas na ampliação das expectativas em relação à qualidade dos serviços prestados pela Administração Pública (Wu, Ramesh, & Howlett, 2015; Reddick, Demir, & Perlman, 2020).

A partir desses desafios, reformas têm sido implementadas no escopo da estruturação governamental como uma prerrogativa de busca de eficiência, principalmente, frente à resolução dos desequilíbrios fiscais (Paula, 2005; Saguin, 2016; Kvilvang, Bjurström, & Almqvist, 2019). Entretanto, modificar a estrutura de governo em diversas regiões é uma ação complexa, que perpassa alterações culturais e institucionais (Paula, 2005). Essas modificações envolvem, certamente, a conjugação de habilidades dos diversos atores sociais imersos na gestão pública, sejam eles agentes políticos ou burocratas.

Tais habilidades têm sido caracterizadas no conceito de policy capacity, que expressaria tanto a liberdade de os atores governamentais criarem cursos de ação para o alcance de melhores condições de vida para os cidadãos, e também como condicionantes técnicos a serem aplicados aos diversos estágios da intervenção (Newman, Cherney, & Head, 2017). Porém, conforme expressam Wu et al. (2015), poucos esforços têm sido empreendidos no sentido de delimitar como a policy capacity pode ser percebida em uma perspectiva prático-operacional, uma vez que mesmo a definição do conceito ainda não conseguiu criar uma convergência. Pensamento semelhante é apresentado em Lawrence, Fierlbeck, McGrath e Curran (2020), pois, para esses autores, muito embora diversas definições de policy capacity tenham sido apresentadas ao longo do tempo, ainda é incipiente o conjunto de informações acerca da validação dessas conceituações.

Este trabalho, de natureza bibliográfica, busca contribuir para uma melhor delimitação acerca de como o conceito de policy capacity tem sido empregado em trabalhos acadêmicos e quais as bases intelectuais responsáveis por sua disseminação. Assim, para atingir tal intento, a presente pesquisa teve por foco a seguinte questão: quais as abordagens e quem são os responsáveis pelo desenvolvimento de pesquisas sobre policy capacity no contexto da Administração Pública?

Para responder a tal questionamento, o presente trabalho foi organizado em quatro seções – na primeira são apresentados os cenários multifocais de policy capacity; na segunda, apresenta-se a metodologia utilizada na busca da base bibliográfica; na terceira é apresentada a análise e discussão dos resultados; e, na quarta e última, os direcionamentos conclusivos.

A concepção de capacidades, notadamente sob o enfoque da eficácia, eficiência e legitimidade, tem crescido nos últimos tempos em relação as análises voltadas à esfera da Administração Pública (Davis, 2000; Newman et al., 2017; Shamsul Haque & Puppim de Oliveira, 2020). Porém, como se percebe em Painter e Pierre (2005), o enfoque da análise dessa capacidade na gestão pública pode ser caracterizado em diferentes perspectivas (ver Figura 1).

Figura 1: Representação da intercambialidade das capacidades na esfera governamental

Fonte: Adaptado de Painter e Pierre (2005).

Pela Figura 1 é possível perceber que, na concepção de Painter e Pierre (2005), existiriam três tipos de capacidades, quais sejam: a estatal, a administrativa e a policy capacity. A capacidade estatal está relacionada à habilidade de os atores governamentais mobilizarem apoio social e econômico para o alcance dos objetivos públicos, ou seja, foca-se na relação entre os atores governamentais e a sociedade. Cunha, Pereira e Àvila Gomide (2017), a despeito de apontarem a existência de conceitos diversos e conflitantes, delimitam a capacidade estatal sob dois prismas – o endógeno, caracterizado pela capacidade de desenvolvimento administrativo, com a presença de especialistas, recursos financeiros e resiliência na formulação/implementação de políticas públicas; e o exogêno, relacionado à capacidade de negociação dos atores para a conciliação dos diversos interesses.

Já a capacidade administrativa, na concepção de Painter e Pierre (2005), volta-se ao nível da habilidade de os atores da esfera pública administrarem de maneira eficiente os recursos humanos e físicos necessários à entrega de resultados. Corroborando com essa ideia, Farazmand (2009) indica que a capacidade administrativa é o que faz a “máquina operar”, no sentido de tomada de decisões e na tradução das vontades políticas e coletivas por meio da implementação e gestão, bem como no desenvolvimento e entrega de serviços à manutenção da segurança e ordem social.

Por fim, a policy capacity seria o elo central em que circundariam as demais capacidades, uma vez que se relacionaria com a habilidade de os atores governamentais gerenciarem os recursos necessários de maneira a realizar escolhas coletivas inteligentes sobre as inúmeras possibilidades de alocar os recursos públicos escassos (Painter & Pierre, 2005). A esse respeito, Taeihagh (2017) indica ainda que governos com disponibilidade de policy capacity se utilizam de abordagens mais sofisticadas que, por vezes, implicam em uma melhor qualidade de resultados das políticas, na medida em que aprimora a capacidade de análise dos problemas e na indicação das ações responsivas a serem implementadas.

Lawrence et al. (2020) concordam com o posicionamento delimitado pela Figura 1 e indicam que a policy capacity se estabelece como indicativo da capacidade geral de governo em um dado contexto. Contudo, por meio de uma análise pormenorizada é possível perceber que as distinções dos conceitos apresentadas por Painter e Pierre (2005) não são muito claras e se aproximam, por vezes, de termos sinônimos. A esse respeito, Woo (2021) chega a afirmar que a definição de Painter e Pierre (2005) é excessivamente ampla, o que prejudica um entendimento mais claro do termo.

Especificamente em relação ao conceito de policy capacity, que seria o elo central dessas capacidades governamentais, com base na perspectiva representada na Figura 1, diversos pesquisadores ainda são reticentes em relação à clareza das definições já apresentadas pela literatura. Na visão de Baskoy, Evans e Shields (2011), por exemplo, o conceito de policy capity é ainda indescritível e ambíguo. No mesmo sentido, Newman, Cherney e Head (2016) indicam que ainda não existe consenso acerca de uma definição fundamental do referido termo, mesmo que com o perceptível crescimento de pesquisas sobre o assunto. Por outro lado, cientes dessa baixa convergência, Wu et al. (2015) e Howlett (2015), tentando ser mais objetivos, indicam, posteriormente a uma análise das diversas definições, que a policy capacity é multinível, compreendendo um conjunto de distintas habilidades e competências dos agentes necessárias à execução das funções políticas, conforme se verifica na Figura 2.

Figura 2: Quadro conceitual da policy capacity

Fonte: Adaptado de Wu et al. (2015) e Howlett (2015).

Pelos enfoques evidenciados na Figura 2, é possível perceber uma correlação entre habilidades que se manifestam em distintos níveis. Por essa delimitação, existiriam três habilidades, ou competências, quais sejam: analítica, operacional e política. Essas habilidades se manifestariam em policy capacity sob os enfoques sistêmico, organizacional e individual. Nesse sentido, pode-se perceber que a policy capacity gera, na perspectiva de Wu et al. (2015) e Howlett (2015), nove tipos básicos. Gomide, Pereira e Machado (2018), em um esforço de interpretar em definições mais claras o esquema apresentado no modelo da Figura 2, apresentam as perspectivas evidenciadas no Quadro 1.

Quadro 1: Entrecruzamento do quadro conceito de policy capacity

Fonte: Adaptado de Gomide, Pereira e Machado (2018, p. 89/90) e Wu et al. (2015).

Nesse sentido, conforme se percebe pela análise das informações do Quadro 1, a policy capacity seria manifesta em todas as etapas do ciclo de políticas públicas. Ademais, no aspecto prático, a policy capacity seria passível de ser visualizada em um nível micro, nas habilidades individuais; no nível meso, nos recursos organizacionais; e no nível macro, nos condicionantes gerais. Na visão de Woo (2021), a perspectiva delimitada na Figura 2 seria a mais assertiva, na medida em que permite considerar a manifestação do conceito em todo o processo político e não apenas em ações pontuais. Porém, conforme se percebe em Bakir e Çoban (2019)[2], Chenboonthai e Watanabe (2018), dentre outros, as distinções apresentadas no Quadro 1 acabam por criar denominações subjacentes ao próprio conceito de policy capacity, ou seja, criam-se diversos tipos de suas aplicações, o que amplia a polissemia existente.

A presente pesquisa tem por natureza uma abordagem quantitativa, de enfoque descritivo, baseada na análise bibliométrica de trabalhos acadêmicos. A análise bibliométrica, também denominada de revisão sociométrica sistemática, tem por objetivo revisar quantitativamente informações relacionadas a determinados documentos e, a partir disso, evidenciar a relação existente entre elas (Chen, 2006; Chen & Song, 2019). Resultados obtidos por meio de uma análise bibliométrica possibilitam, nesse sentido, verificar como está organizado o estado da arte da pesquisa sobre um fenômeno organizacional. Esse tipo de análise possibilita perceber a trajetória dos estudos realizados ao longo do espaço temporal de análise, as parcerias existentes e, por consequência, as tendências futuras.

Chen (2006) delimita que a pesquisa bibliográfica é utilizada para mensurar informações sob duas perspectivas: frente de pesquisa, caracterizada como questões emergentes e grupos de conceitos transitórios em uma determinada questão de pesquisa; e a base intelectual, com aferimento da citação e cocitação, importante para referenciar a localização e a evolução da rede das discussões sobre um determinado tema. E é justamente sob ambas perspectivas que este trabalho se encontra estruturado, cujo enfoque se dá a partir das informações atinentes à policy capacity no âmbito da Administração Pública.

Os dados bibliográficos analisados nesta pesquisa foram extraídos da coleção principal da Web of Science (WoS). A WoS é, na concepção de Liu et al. (2014), uma das mais relevantes bases de dados científicos disponíveis, em vista de sua robustez na indexação de citações científicas. Em decorrência disso, tem sido utilizada como fonte de informações para trabalhos nas mais diversas áreas de conhecimento, como se verifica em Porter, Youtie, Shapira e Schoeneck (2008), Jakovljevic e Pejcic (2017), entre outros.

Uma revisão de literatura a partir da análise de informações bibliográficas, é centrada em conceitos. Nesse sentido, esses conceitos é que determinam a estrutura de organização de uma revisão (Webster & Watson, 2002). Neste artigo, os dados foram extraídos da WoS, utilizando-se a conjugação dos termos/conceitos de busca elencados no Quadro 2.

Quadro 2: Termos de busca centrados no conceito Policy capacity

Fonte: Web of Science (2019).

É possível verificar, pelas informações contidas no Quadro 2, que foram utilizadas nove combinações de termos de busca, todas centradas no conceito policy capacity. O critério de refinamento da busca foi o de tópico, que considera a conjugação dos termos, discriminados no Quadro 2, atendida quando de sua ocorrência no título, resumo, palavras-chave ou keywords plus^[4].

Como o enfoque da análise desta pesquisa está voltado à verificação do panorama da aplicabilidade do conceito de policy capacity no âmbito da Administração Pública, foram selecionados apenas aqueles trabalhos com problemáticas concernentes ao contexto da área de conhecimento de interesse. O espaço temporal considerado para a seleção desses trabalhos na base bibliográfica, foi de 1960-2019. Esse espaço temporal se justifica a partir da delimitação apresentada por Cingolani (2013), indicando que os estudos pioneiros sobre policy capacity ocorreram em duas ondas – a primeira, na segunda metade do século XX, nos anos 1960; e a segunda, em meados dos anos de 1970 nos Estados Unidos, especificamente a partir da adoção do paradigma estadocêntrico.

Para a análise dos dados bibliométricos foram utilizados dois softwares, o VOSviewer e o Iramutec. No primeiro software, as análises foram realizadas de modo a identificar a recorrência de termos mais utilizados nos 72 trabalhos finais selecionados, todos publicados no idioma inglês, em periódicos internacionais.

Em relação à análise de citação, o critério de busca em relação à exigência mínima se direcionou a pelos menos um trabalho de cada um, do conjunto de autores percebidos na busca; e ao menos 10 referenciações de um determinado autor. O defaut do software reportou 34 resultados (pesquisadores), dos quais 23 mantinham relações de conexão. Por consequência, foram esses 23 itens conectados que representam referências de pesquisadores (citações autorais) consideradas na elaboração da rede.

Na análise de coocorrência de palavras, que é uma verificação relevante do ponto de vista de se reportar os enfoques dados aos trabalhos bibliográficos analisados, optou-se pelo filtro de pelo menos 10 palavras, que compreendeu o título e o resumo. A opção inserida no VOSviewer foi pela análise em modo full counting, que considera toda a ocorrência de um determinado termo nos documentos analisados. A partir dessa delimitação houve a indicação de 1896 termos, 28 termos atendiam os critérios. Adicionalmente, realizou-se o descarte de cinco termos irrelevantes[5], de maneira a tornar mais clara a rede de resultados.

As redes de resultados apresentadas pelo VOSviewer indicam, além da conjugação dos termos em clusters, os atributos de pesos. Enquanto o cluster agrupa os termos em relação à proximidade, os atributos de peso indicam a importância do mesmo no contexto da rede. Nesse sentido, “quanto maior o peso de um item, maior o rótulo do item na visualização” (Eck & Waltman, 2018, p. 14). É preciso sublinhar que o nível de relação dos termos resultará em maior ou menor densidade das linhas. Ademais, quanto maior a proximidade, maior a densidade de ligação.

No segundo software, o Iramutec, a inserção dos dados textuais obtidos pela seleção dos artigos para processamento foi utilizada como forma de elucidar, com maiores detalhes, as informações apresentadas nas redes do VOSviewer. Nesse segundo momento, utilizou-se como corpus textual de análise a questão de pesquisa dos artigos previamente selecionados. Assim, empregou-se a seleção do trecho em que se constata o problema de pesquisa e/ou os objetivos gerais e específicos para compor o corpus a ser analisado pelo software.

O entendimento adotado é que questões de pesquisas, bem como objetivos, retratam quais as lacunas focalizadas pelos pesquisadores nos trabalhos selecionados para a análise. Corroborando com esse entendimento, Campbell et al. (1982) já indicavam que problemas de pesquisas são utilizados como formas de elucidar controvérsias, integrar diferentes abordagens ou desafiar crenças vigentes.

A técnica utilizada para a representação gráfica, a partir das análises realizadas no Iramutec, foi a de análise de similitude. Esse tipo de representação permite o reconhecimento da relação entre as principais palavras que compreendem um segmento de texto, no caso em questão, o segmento do problema de pesquisa e/ou dos objetivos geral e específicos.

Por fim, os critérios utilizados para a composição da análise de similitude foram o tamanho de ST (seguimentos de texto) igual a 10 e o método de construção de ST na proposição de ocorrências. Ressalta-se que termos estruturais, recorrentes na escrita de um artigo científico, foram manualmente retirados previamente à estruturação da rede.

O presente trabalho confirma os apontamentos já esperados, como se verifica em Wu et al. (2015) e outros, de que o conceito de policy capacity tem sido empregado em uma conceituação ampla e, por vezes, difusa. Essa amplitude, por consequência, determina uma certa polissemia à definição do mesmo. Entretanto, as análises aqui realizadas permitem caracterizar o emprego da policy capacity em duas macroperspectivas de convergência em relação aos fracassos e sucessos na análise de ações estratégicas naquilo que tange à alocação dos recursos na gestão pública, destacadamente, ao que concerne a assertividade das decisões e ações. A primeira perspectiva se delimita no contexto de atos empreendidos nos processos, como as habilidades necessárias à implementação de políticas públicas e programas governamentais; na tomada de decisão de agentes políticos e burocratas; e na organização de processos corriqueiros. Na segunda, o foco se volta ao aspecto estrutural, com destaque para a análise de servidores públicos, dos departamentos, dos setores e da própria estruturação da administração pública como um todo.

Em relação à base intelectual seminal, considerada aquela com maior número de referências no conjunto de trabalhos selecionados na busca bibliográfica, verificou-se uma ligação, qual seja, a existência de parceria entre os três autores com maior número de citação, destacando-se os dois primeiros – Michael Howlett e M. Ramesh, que são pesquisadores lotados em distintos centros de pesquisa. Ao passo que os trabalhos de Howleet e Ramesh delimitam o conceito em relação ao aprimoramento das ações governamentais (eficiência), o enfoque dado nas pesquisas de Wellstead se volta para a análise de resultados – de se evitar resultados indesejados – e, portanto, da eficácia da ação dos atores. Parcerias em distintos centros de pesquisa evidencia o interesse do debate acerca da temática em regiões diversas, mesmo que dois países tenham se sobressaído nos resultados, o que pode explicar a amplitude de objetos de estudos e unidades de análise no contexto das pesquisas.

Ainda em relação à publicação dos trabalhos dos autores mais referenciados, percebe-se que journals relevantes, considerando-se aqueles de impacto no contexto da temática da gestão pública, possuem interesse em discussões sobre o tema, sejam elas empíricas e/ou teóricas. Isso evidencia oportunidades a novos trabalhos com foco nesse debate para pesquisadores da área de Administração Pública, Ciência Política e Relações Internacionais. De maneira complementar, os resultados apontam que a abordagem da governança é elemento comum nos enfoques preponderantes dos trabalhos dos autores mais referenciados, o que permite compreender em que esfera (objeto de estudo e unidade de análise) essa conceituação de governança tem sido pesquisada, quando conjugada ao conceito de policy capacity.

Apesar das contribuições trazidas neste trabalho, o mesmo apresenta algumas limitações, com destaque para o fato de se ter optado pela análise de dados bibliográficos contidos em apenas uma base. Assim, triangulações com informações de outras bases de dados científicos poderiam dar maior assertividade nas análises, bem como nos resultados obtidos. Complementarmente, análises relacionadas à metodologia utilizada nos trabalhos, bem como às conclusões obtidas, poderiam complementar as informações aqui apresentadas de modo a colaborar com futuras investidas empíricas.