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1 Introdução

Desde 2019, com a posse de Jair Bolsonaro, assiste-se aos riscos de uma ruptura institucional. Observa-se que periodicamente ele tenta um putsch, via uma insurreição cívico-militar. Seu governo tem sido marcado pela destruição gradativa das bases da democracia, como demonstram os exemplos historicamente observados de líderes tiranos, oriundos de eleitorados minoritários, conforme mostram Levitisky e Ziblatt (2018). A tendência mundial nos últimos anos, em vários países, foi a eleição de líderes de ultradireita que usam bots nas redes sociais e demais meios de comunicação para espalhar fake news, ódio, negacionismo histórico e científico a partir de argumentos errôneos e generalizações sem fundamentação, criando uma realidade paralela sem apresentar soluções concretas para o equacionamento dos complexos problemas econômicos e sociais. Vencem a eleição com base em uma retórica contra tudo e qualquer coisa, mas não tem o que propor, a não ser demolir o que foi construído durante décadas em termos instituições que fundamentam o Estado democrático (Mounk, 2018; Castels, 2018; Empoli, 2019).

No Brasil, existem paradoxos ainda não colocados na discussão das razões de certos paradoxos históricos que perseguem o país. O primeiro deles é que na redemocratização ocorreu uma das mais longevas e dramáticas crises econômicas no epílogo de uma ditadura militar. Mesmo assim, a sociedade lutou por democracia, que se efetivou com a Constituição de 1988. Logo após, passou-se por um impeachment do primeiro presidente eleito após 30 anos, mas isso foi superado e o país seguiu. Pouco depois do impeachment, conseguimos resolver o problema da estabilização da economia e assim seguimos em frente durante 19 anos, no que se chamaremos aqui de “estabilidade política e econômica na corda bamba”. Essa expressão denota que, ainda que nosso regime político presidencialista fosse instável, não ocorreram golpes de estado ou conspirações visando a deposições.

Entre 1995 a 2014, a democracia política e social parecia estar consolidada, assim como as instituições, a economia e o estado de direito. Na evolução dessa suposta consolidação, tomaram-se medidas de política econômica e social que modificaram gradativamente a qualidade de vida material da população do país em todos os estratos de renda e, em tese, também aperfeiçoavam as instituições que implementavam as políticas públicas. Entretanto, o segundo paradoxo surge, pois, quando estamos no melhor track político, econômico e social desde a redemocratização, não notamos que algo mudou em nossa sociedade, algo que estava nas sombras, que estava oculto. Assim, depois de uma geração inteira vivendo uma trajetória de progressos em diversas áreas, surge uma crise política aguda, que desencadeia uma crise econômica profunda, nos fazendo regredir em tudo que vínhamos avançando.

Como resultado dessa crise política, desencadeou-se a crise econômica, sustentada por uma rede de notícias duvidosas, pelo culto ao ódio e pela narrativa de que a corrupção epidêmica era o maior problema do país. Com isso, passamos mais uma vez pela experiência de um impeachment. O que vem logo após, com a posse do Vice-Presidente Temer, é o espelho retrovisor: a imposição de um modelo neoliberal arcaico e obsoleto, conduzido por lideranças do centrão, com uma gestão marcada por escândalos que quase levaram ao afastamento de Temer do cargo. O período entre o impeachment de Dilma Rousseff e a gestão Temer foi marcado pelo aumento da desconfiança na política e nos políticos, e também na ampliação de uma certa visão negativa em relação aos partidos políticos. Isso possibilitou um ambiente para que um candidato antissistema, mesmo sendo um político tradicional, se credenciasse para governar o país. Foi assim que Jair Bolsonaro foi eleito presidente.

Com uma trajetória isolada como parlamentar, Bolsonaro sempre vociferou ideias reacionárias e o desejo de volta da ditadura militar. Como Presidente eleito com discurso contra a política e os políticos, algo paradoxal quando se olha a sua trajetória, não conseguiu articular uma governabilidade democrática e o seu governo tem adotado medidas que são tidas como prejudiciais, sobretudo, para os grupos sociais que dependem de políticas públicas voltadas para o bem-estar. Durante a pandemia não coordenou o país, pelo contrário, agiu para prejudicar o trabalho de governadores de estados, colocando em risco as bases cooperativas do federalismo brasileiro (Grin et al., 2022). Em termos de medidas protetivas, recursos para amparar a economia, bem como auxílio ao sistema de saúde e vacinas, o que se avançou dependeu de muito embate público empreendido por governadores, prefeitos e pela sociedade civil, bem como por uma parte do Congresso Nacional (CN) e pelo Supremo Tribunal Federal (STF). A recusa em liderar a coordenação de combate ao vírus por parte do governo federal, fez do país a segunda nação em óbitos no mundo por Covid-19. Poderia ter sido pior se governadores, prefeitos e mesmo o STF, não tivessem agido para enfrentar a inépcia do governo central.

A chegada de Bolsonaro à presidência é fruto, também, de mais um elemento novo que surge nesse processo. Parte do estamento da justiça se projeta na política, sobrepondo-se a sua real missão constitucional. E sua expressão mais icônica foi a Operação Lava Jato, conduzida pela 13ª Vara Federal de Curitiba-PR, que investigava casos de desvios de recursos na Petrobrás e se transformou em um fenômeno midiático desmedido, contaminando eticamente a mídia e o sistema de justiça do país.

O artigo vai tratar disso, de como chegamos até aqui de modo tão paradoxal, desde a redemocratização em 1985, passando pela estabilização política e econômica entre 1995 e 2014, chegando ao desenlace da crise que se inicia em 2013 elegendo Bolsonaro em 2018, e o que se espera para o país a partir de 2023, quando teremos uma sucessão presidencial em 2022.

2 A Redemocratização e a Constituição de 1988

A redemocratização do país iniciada em 1985, representava uma esperança, pois, desde o início da república, as experiências democráticas se resumiram quase a hiatos na história do país, como foram os períodos da República Velha (1889-1930), o primeiro momento da “Era Vargas” (1930-1936) e a democracia de 1945-1964. Pode-se afirmar que esses períodos sustentam momentos democráticos sempre em risco de ruptura. Portanto, a transição brasileira de 1985, foi marcada por uma esperança que os ciclos autoritários seriam períodos a serem superados definitivamente (O’Donnell & Schmitter , 1988; Santos, 2007).

A Constituição de 1988 teve ampla participação de diversos segmentos políticos e da sociedade civil durante seu processo constituinte (Brandão, 2012). Entre outras matérias, foi redefinido o pacto federativo no Brasil em que se consolidaram esferas de poder em três níveis – União, Estados e Municípios –, autônomas e com papéis e esferas de competências comuns em diversas áreas, redefinindo as relações intergovernamentais (Almeida, 1995; Souza, 2005; Arretche, 2000). Assim se conformaram os sistemas de políticas públicas, como é o caso da saúde, educação e assistência social, entre outros. E as políticas públicas ficaram fundadas em dois pilares: (1) a descentralização, repartição compartilhada de competências e recursos; e a (2) participação, a partir da qual as políticas públicas são executadas mediante conselhos e comitês, em todas as esferas com representação paritária de instituições, sociedade, profissionais e trabalhadores.

No que se refere ao regime de governo, manteve-se o presidencialismo. Desde o início da Asssembléia Nacional Constituinte (ANC), caminhava-se para a criação de um regime paralamentarista. A manutenção do presidencialismo e do mandato do Presidente Sarney por 5 anos, foi uma articulação de um grupo de políticos que ficou conhecido como centrão. Esse grupo surge na ANC e era liderado pelo PMDB e PFL, ainda que tivesse parlamentares de outras siglas. Suas lideranças mais importantes eram o Ministro das Comunicações Antônio Carlos Magalhães (ACM; PFL-BA) e o Ministro da Indústria e Comércio Roberto Cardoso Alves (PTB-SP). Na ANC, para conciliar essa divergência entre parlamentarismo x presidencialismo, foi previsto e realizado um plebiscito, em 1993, que teve como resultado a manutenção do presidencialismo (Carvalho, 2017).

O presidencialismo de coalizão é um sistema caracterizado pela instabilidade, sustentado por uma agenda do executivo negociada com o congresso e que consiste na nomeação para cargos de “ministérios de clientela”. Um dos efeitos de longo prazo desse regime é que uma grande coalizão pode ter alto fracionamento partidário, acarretando risco de: (a) abandono dos parceiros menores; (b) rompimento do presidente com seu partido; (c) o presidente se torna o ponto de convergência de todas as tensões (Abranches, 1988, 2018).

Do ponto de vista econômico e social a redemocratização trazia poucos elementos alentadores, pois, o país, desde o início dos anos 80 e também durante a redemocratização até 1994, experimentou uma profunda recessão, baixo crescimento econômico e elevada inflação e hiperiflação (Figuras 1 e 2).

O país inicia a década de 1990 com uma grave crise na economia, mas também com péssima distribuição de renda, dado que a estratégia desenvolvimentista dos militares não tratou o problema social – tendo uma concepção de desenvolvimento social como efeito trickle down do crescimeto econômico (Figuras 3 e 4).

* A linha de pobreza é uma estimativa do valor de uma cesta de alimentos com o mínimo de calorias necessárias para uma pessoa, com base em recomendações da FAO e OMS. Série obtida da Pnad/IBGE. Para os anos de Censo Demográfico, a Pnad foi interrompida pelo IBGE.

Nota: Anos sem dados foram ajustados pela média.

*Mede o grau de desigualdade na distribuição domiciliar per capita entre os indivíduos. Série obtida da Pnad/IBGE. Para os anos de Censo Demográfico, a Pnad foi interrompida pelo IBGE.

Nesse período, a agenda do governo ficou dominada pela economia, especificamente o combate à inflação. O que se observa é que predominou um terrível empiricismo na adoção de estratégias para combater a inflação. São experimentadas tentativas de estabilização da economia, desde a década de 80, evidenciados na elaboração de 12 Planos de estabilização econômica entre 1979 e 1991, cujo foco central era o controle da inflação (Bresser-Pereira, 1996). O caráter mais ou menos recessivo ou mais ou menos ortodoxo ou heterodoxo desses planos, não assegurou que fossem bem-sucedidos, todos fracassaram. A população já não tinha mais confiança no governo, pois, depois de cada plano de estabilização e após um certo tempo de ajuste, retornavam os aumentos generalizados de preço, resultando em inflação alta e hiperinflação.

Em 1989, depois de 29 anos, o país voltou a eleger um presidente por voto popular, Fernando Collor de Melo (Collor). Collor, ex-prefeito de Meceió e ex-governador de Alagoas, eleito por um partido recém criado (PRN), não pertencia aos protagonistas da política nacional daquele momento. Entretanto, teve uma campanha baseada em promessas como “caçar marajás” – uma alusão a extinguir privilégios do alto funcionalismo público, bem como em se mostrar como um político que não faria conchavos ou conciliações, que com um único tiro acabaria com a inflação, entre outros slogans (Villa, 2016; Mello, 2007). Sua candidatura foi bem absorvida pela grande mídia, que aceitou seu nome como candidato viável a Presidente (Conti, 1999).

A gestão de Collor foi péssima na economia e uma medida de combate à inflação, Plano Collor I, confiscou ativos financeiros das pessoas em suas contas correntes. Além disso, sua administração era instável e com desempenho ineficaz no combate à inflação. Em outubro de 1992, sofreu impeachment por denúncias de corrupção no chamado “esquema PC Faria” (referência a Paulo César Faria, seu tesouureiro de campanha). O vice-preisdente Itamar Franco assume a presidência, em 1992, e a inflação termina aquele ano em 1.477%. Dentro de um governo de ampla coalizão, devido à adesão maciça do CN ao impeachment, procurou nomes de todos os partidos para as pastas ministeriais e uma melhor relação com o CN. Depois de tentar com difernetes ministros da fazenda, convida o então Ministro das Relações Exteriores, Fernando Henrique Cardoso (FHC), para assumir a pasta da Fazenda.

FHC retoma quase a mesma equipe econômica do Plano Cruzado de 1986, pois o diagóstico é o mesmo daquele plano – inflação inercial (Arida & Lara Rezende, 1985). Em outras palavras, significava que a inflação brasileira não era moderada, nem de demanda. Ela era muito alta, persistente, impelida pelos custos e indexada, formal e informalmente. Para ser contida necessitava de algum tipo de coordenação de expectativas gerais (Bresser-Pereira, 1996). Como a inflação do país era muito alta, tornava ineficaz a prefixação de preços e os agentes econômicos não assumiam riscos coletivos, e sim individuais, tomando decisões do tipo “dilema dos prisioneiros”. Na prática, o congelamento de preços levava a ágios e desabastecimentos logo após o congelamento e, assim, retornava-se ao aumento generalizado dos preços, que era internalizado formalmente pelo governo, o qual liberava o aumento dos produtos e, novamente, perdia-se o controle. Os agentes econômicos não obedeciam às diretrizes do governo e não acreditavam no declínio da inflação.

Então, qual foi a diferença entre o Plano Cruzado e o Plano Real, para que ele fosse bem-sucedido? Um primeiro ponto foi o controle das contas públicas, visando ao superávit fiscal. O câmbio era um elemento crítico e a situação do Brasil, em termos internacionais, era favorável naquele momento. Com isso, a atração de investimentos externos ao país foi facilitada por meio de um currency board, vinculando-se o valor da nova moeda ao dólar (Filgueiras, 2000). Ao invés de congelar todos os preços, como foi feito no Plano Cruzado, eles foram informalmente desindexados e, agora, o dólar era o indexador principal da moeda, sendo R$ 1,00 equivalente a US$ 1,00. Como as reservas cambiais eram limitadas para ofertar tantos dólares, a solução foi elevar a taxa de juros a um nível atrativo para investidores internacionais, que fazia o fluxo cambial assegurar essa “âncora”. Com o valor do real atrelado ao dólar, o governo não imprimiria moeda para pagar seu déficit fiscal. Operacionalmente, criou-se um mecanismo de transição: primeiro, com a adoção de uma moeda virtual – Unidade Real de Valor (URV); e, em março de 1994, nascia o real, que finalmente estabiliza a economia brasileira. Nesse mesmo ano, FHC se credencia para ser candidato a Presidente, elegendo-se no primeiro turno das eleições com 54,24%, contra Lula (PT), segundo colocado, que ficou com 27,07% dos votos válidos.

3 A Estabilidade Política e Econômica na Corda bamba (1995-2014)

3.1 Gestão FHC 1 e 2 (1995-2002)

O Plano Real, ao estabilizar a moeda, terminou por ser responsável por uma série de elementos no que se refere ao Estado e as polítiicas públicas, pois faziam parte da estratégia de manter a economia estável (Ianoni, 2009). E isso se manifestava tanto no plano externo quanto no plano interno.

Do ponto de vista internacional, no âmbito da América Latina, o desenvolvimentismo é uma página virada, ingressando o continente em uma era neoliberal que tem no “Consenso de Washington”, de 1989, sua expressão mais difundida (Saad-Filho, 2005). De fato, o “Consenso de Washington” tem origem na conferência organizada pelo Institute for International Economics (IIE), de Washington, por ocasião dos Estados Unidos (EUA) lançar o Plano Brady – referência ao ex-secretário do Tesouro dos EUA, Nicholas Brady, da adminstração George Bush Senior, o qual era responsável por refinanciar a dívida externa de vários países latino-americanos. Como contrapartida à renegociação, o Congresso dos EUA cobrava um décalogo de reformas dos países que seriam beneficiados. As reformas de contrapartida eram: 1. Disciplina fiscal; 2. Racionalização dos gastos públicos estabelecendo prioridade na área social e diminuição com máquina administrativa, defesa e subsídios; 3. Reforma tributária (corte das contribuições em cascata, taxas tributárias marginais e estabelecimento de progressividade tributária); 4. Liberalização do Câmbio; 5. Abertura comercial (substituir restrições quantitativas de comércio exterior por tarifas cada vez mais baixas); 6. Investimento externo direto (abolir todas as barreiras de entradas de firmas externas); 7. Privatizações; 8. Controle da inflação; 9. Desregulamentação (legislação que estimule a entrada de novas firmas e a competição); 10. Instituições políticas e judiciais que assegurem a propriedade e os contratos e que também diminuam os custos de transação (Williansom, 1992).

Do ponto de vista interno, a prioridade do primeiro mandato do Presidente FHC era com a manutenção das bases que asseguravam o Plano Real. Pode-se resumir que os elementos estratégicos do Plano Real se concentravam em: privatizações, ajuste fiscal, corte de despesas públicas, reformas – da previdência, tributária e administrativa –, liberalização cambial, choque de oferta com importações, taxa de juros altas.

No que se refere às reformas, a principal foi a da Previdência de 1995, visando a corrigir distorções existentes no sistema previdenciário brasileiro. Duas mudanças institucionais importantes ocorreram na Previdência: a primeira alterou o tempo de serviço para tempo de contribuição; a segunda, criou o fator previdenciário. Com relação às privatizações, continuou-se o Programa Nacional de Desestatização (PND) criado em 1990, gerenciado pelo BNDES. Entre 1990 e 1998, o total de ingressos com as privatições foi de R$ 62.087 bilhões, sendo R$ 46.198 bilhões em dinheiro e o restante em outros ingressos (títulos) com menos liquidez (Almeida, 1999).

Em relação à taxa de juros (SELIC), ela se manteve muito alta (Figura 5) durante os dois mandatos de FHC, o que se encaixava na estratégia de supervalorização do câmbio, atrelando o real ao dólar. Isso visava captar investimento externo direto, o que gerou uma forte recessão na economia e limitou demasiadamente o crescimento econômico.

O crescimento econômico do primeiro mandato de FHC foi pífio, chegando nos dois anos pré-eleitorais a cair ainda mais (Figura 6). Apesar disso, a inflação, que fechou o ano de 1994 em 916% (Figura 1), baixou para 22,41% em 1995, e continuou em ritmo decrescente até 1998, quando obteve seu menor valor (1,65%) durante os dois mandatos de FHC (Figura 7). Esse controle inflacionário que acarretou a estabilidade da moeda, pode ser considerado uma variável-chave para a reeleição de FHC, que venceu o pleito de 1998 no primeiro turno, com 53,06% dos votos válidos.

O segundo mandato de FHC foi voltado para a rigidez fiscal, visto que logo após o resultado da eleição de 1998, o Governo deixa a paridade do real com o dólar e passa a ter uma política de câmbio flutuante. Outra medida foi a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LCP 101/2000), que visava a sistematização e o controle dos gastos dos entes federados e buscava equiparar a capacidade de arrecadação de tributos e transferências dos entes federativos à sua capacidade de gasto, que seria, doravante, limitada.

Em relação à governabilidade, FHC aprovou diversas medidas no CN sem muitos problemas, assegurando a governabilidade da coalizão nos seus dois mandatos, pois contava apenas com seis partidos na base de apoio na Câmara e no Senado para lhe dar maioria tanto em Projeto de Emenda Constitucional (PEC), quanto em Medida Provisória (MP). Na Câmara, sobretudo, como é sempre mais crítica a busca do apoio, esses seis partidos perfaziam o número para se obter maioria para aprovação de PEC, que requeria 308 votos, e em plenário ou de MP, que requeria maioria simples em plenário (Tabela 1).

Nos dois mandatos de FHC, os parlamentares agiriam com a escolha de trocar suas estratégias individuais, verbas e cargos, por cooperação em aprovar a agenda do Executivo (Figueiredo, Limongi, 2001). Isso quer dizer que FHC soube dispor de recursos que induziam os parlamentares a cooperar com a sustentação do governo dentro de sua agenda. Na área fiscal, por exemplo, na qual o Governo tinha uma agenda clara e focada, foram 18 PECs aprovadas entre 1995 e 2000 (Couto, 2000). No total, o Presidente FHC aprovou 35 PECs, sendo o Presidente que mais aprovou PECs desde Collor (Folha de São Paulo, 2020).

Durante a gestão do Presidente FHC foi aprovada a PEC 1/1995, que se tornou a emenda constitucional (EC) 16/1997 (EC da reeleição). Essa PEC foi de iniciativa da Câmara dos Deputados e existem acusações de compra de votos de dois deputados do Acre para votarem a favor da PEC (Poder 360, 2020). Além desse, outros escândalos ocorreram no governo FHC, a saber: (1) caso Sivam – denúncias de tráfico de influência e corrupção no contrato de execução do Sistema de Vigilância e Proteção da Amazônia; (2) Pasta Rosa – documentos que citavam doações ilegais de banqueiros para campanhas eleitorais de políticos da base de sustentação do governo; (3) envolvimento de lobistas ligados ao governo na venda da Telebrás para favorecer o grupo Opportunity; (4) divulgação de um valor menor que o valor real de ajuda aos bancos no Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Sistema Financeiro Nacional (Proer); (5) o escândalo Marka-Fonte Cindam, que ocorreu na mudança cambial em 1999, quando o presidente do Banco Central foi acusado de vender dólares por um preço abaixo da cotação de mercado a esses dois bancos.

Os oito anos do governo FHC não foram dedicados apenas à área fiscal, mas os efeitos no grau de pobreza ocorreram com a estabilidade econômica. O grau de pobreza da população caiu, mesmo que pouco (Figuras 8 e 9), sobretudo no ano com menor inflação, 1998, ficando acima de 30% e apresentando melhora significativa em relação ao final do regime militar (comparado com Figura 4), quando atingia mais de 40% da população. Já a desigualdade social, medida pelo coeficiente de Gini, também teve ligeira diminuição, chegando ao final de 2002 em aproximadamente 0,588.

* A linha de pobreza é uma estimativa do valor de uma cesta de alimentos com o mínimo de calorias necessárias para suprir adequadamente uma pessoa, com base em recomendações da FAO e da OMS. Série obtida das respostas à Pnad/IBGE. Para os anos de Censo Demográfico, a Pnad foi interrompida pelo IBGE. Série interrompida.

Nota: Valores faltantes ajustados pela média

*Mede o grau de desigualdade na distribuição domiciliar per capita entre os indivíduos. Série obtida da Pnad/IBGE. Para os anos de Censo Demográfico, a Pnad foi interrompida pelo IBGE. Série interrompida.

Do ponto de vista do desemprego, a gestão do Presidente FHC termina com 9,9% no seu último ano (Figura 10), em muito influenciado pela recessão provocada pelo aumento da taxa SELIC, que reprimiu o investimento e o consumo e, com isso, o crescimento econômico e a geração de emprego.

Nota: Ano 2000 ajustado pela média.

*Percentual das pessoas que procuraram, mas não encontraram ocupação profissional remunerada entre todas aquelas consideradas ativas no mercado de trabalho. Dados não calculados para os anos de Censo Demográfico em que a Pnad foi interrompida pelo IBGE. Série interrompida.

A agenda social durante os oito anos de FHC foi marcada pela criação de diversos programas de combate à pobreza e auxílio aos mais vulneráveis, quais sejam: Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentação, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, Programa do Agente Jovem, Bolsa-Qualificação, Benefício Mensal – Idoso, Benefício Mensal – Portadores de Deficiência, Renda Mensal Vitalícia, Bolsa-Renda (seguro-safra), Auxílio-gás, Aposentadorias Rurais, microcrédito (Draibe, 2003). Houve a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) – conjunto de fundos contábeis formado por recursos dos três níveis federativos para promover o financiamento do ensino fundamental. Houve avanços e aperfeiçoamentos na construção da gestão do SUS, sobretudo na atenção básica, a criação do Programa Comunidade Solidária, a avaliação da educação superior, a campanha de matrícula no ensino fundamental de todas as crianças, a inovação com os medicamentos genéricos, distribuição gratuita pelo SUS de medicamentos antirretrovirais para portadores do vírus HIV.

Isso, entretanto, não foi capaz para eleger, em 2002, o candidato do PSDB, o ex-ministro da Saúde José Serra. Dessa vez, depois de três derrotas, Lula (PT) foi eleito presidente do país, em um segundo turno que obteve 61,27% dos votos válidos contra 38,72% de José Serra.

3.2 As Gestões Lula 1 e 2 e Dilma 1

A primeira administração do Presidente Lula (2003-2006) foi marcada pela manutenção da estabilidade e a retomada do crescimento econômico. Para tanto, nomeou Henrique Meirelles, deputado federal recém-eleito pelo PSDB-GO, para a presidência do Banco Central (BC), cargo que ocupou até o final do segundo mandato de Lula, em 2010. Essa nomeação, bem como a “carta aos brasileiros”, dava um sinal para o mercado nacional e internacional de que na sua gestão não haveria mudança de rumo na condução da política econômica. Com a inflação sob controle, entre 2002 e 2014 (Figura 11), o Governo pode desenvolver uma série de programas que estimulassem o crescimento econômico e a geração de emprego e renda.

As duas administrações do Presidente Lula (2002-2009) conservaram os fundamentos de política econômica da gestão FHC – metas de inflação, câmbio flutuante, geração de superávits primários e controle de gastos públicos. Inclusive, na gestão de Lula foi realizada mais uma Reforma da Previdência, que teve como foco os servidores públicos. Nessa reforma, o benefício do servidor aposentado passou a ser calculado de acordo com a média de sua contribuição à previdência e não mais com base no último salário integral da ativa; criou-se a contribuição previdenciária de 11% para os servidores inativos, além de um teto para as aposentadorias dos servidores federais do RJU igual ao do INSS. Por fim, no primeiro mandato da Presidente Dilma, instituiu-se a regra 85/95, que consistia na soma da idade ao tempo de contribuição-idade (85 anos para mulheres e 95 para homens) e, em 2012, criou-se a Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Executivo.

É na área social, em programas voltados para melhoria das condições de vida dos mais pobres, que o governo do Presidente Lula (2003-2010) teve quatro eixos programáticos que tornaram a sua gestão bem-sucedida: (1) combate à pobreza extrema, com o Programa Bolsa Família (PBF); (2) aumento real do salário-mínimo; (3) Programa de Aceleração do Crescimento (PAC); (4) Programa Minha casa, Minha Vida (PMCMV).

O PBF foi um programa que trouxe impactos (Campelo, Neri, 2013) desde seu início, em 2003, até sua finalização, em 2021, atendendo cerca de 39 milhões de pessoas. O programa é inovador desde o início, aperfeiçoando o cadastro único (CADúnico), unificando os diversos auxílios existentes e trabalhando com intersetorialidade, pois o programa englobava as áreas de saúde, educação e assistência social.

Entre 2002 e 2014, o PBF impactou significativamente na diminuição do grau de pobreza e na diminuição da desigualdade (Figuras 12 e 13), uma vez que incluiu milhões de pessoas em situação de vulnerabilidade. No que se refere ao grau de pobreza, ela vai de mais de 35%, em 2003, para menos de 13,29%, em 2014.

* A linha de pobreza é uma estimativa do valor de uma cesta de alimentos com o mínimo de calorias necessárias para uma pessoa, com base na FAO e OMS. Série obtida da Pnad/IBGE. Para os anos de Censo Demográfico a Pnad foi interrompida pelo IBGE.

Nota: Ano de 2010 ajustado pela média.

*Mede o grau de desigualdade na distribuição domiciliar per capita entre os indivíduos. Série obtida da Pnad/IBGE. Para os anos de Censo Demográfico, a Pnad foi interrompida pelo IBGE.

O PMCMV, instituído em 2009, visava ampliar o mercado habitacional para atender às famílias com renda de até 10 salários mínimos. O programa era baseado em subsídio direto, com três faixas de financiamento, proporcional à renda das famílias. O desenho adotado para o programa, baseado na participação do setor privado de construção civil, serviu em resposta à crise econômica mundial de 2008, com possíveis impactos no crescimento econômico do país (Ferreira, Calmon, Fernandes, & Araújo, 2019).

O PAC, lançado em 2007 como PAC1 e continuado na gestão de Dilma como PAC2, foi um programa formado por ações com investimentos em infraestrutura, saneamento, habitação, transporte, energia e recursos hídricos, entre outras, no qual foram realizadas milhares de obras e destinados R$ 500 bilhões em recursos. Contava também com medidas de estímulo à crédito e financiamento, melhoria do marco regulatório na área ambiental, desoneração tributária e medidas fiscais de longo prazo. Os maiores impactos do PAC, efetivamente, foram sobre o crescimento econômico e o emprego formal na construção civil (Jardim & Silva, 2015).

Tanto o PAC, quanto o PMCMV, tiveram impacto no crescimento econômico e funcionaram como política anticíclica em um momento em que o mundo enfrentava profunda crise econômica (Figura 14).

Do ponto de vista do aumento real do salário mínimo (Figura 15), não ocorreu, em nenhum momento do governo Lula, aumento abaixo da inflação. Isso também ajudou no impacto social, no que se refere à renda das pessoas pobres.

Na legislatura seguinte (2007-2010), 13 partidos, dos 21 representados no congresso, totalizando 352 deputados, compuseram a base de apoio do Presidente Lula. Já na gestão da Presidente Dilma, foram oito partidos que compunham sua base de apoio, com 22 partidos representados no congresso (Tabela 2 e Figura 16).

O aumento da fragmentação partidária, resultante da migração partidária e da criação de novos partidos, dificultou a formação de uma coalizão. Para os deputados, os ganhos com a troca de partidos eram um meio de assegurar maior chance de reeleição se filiando a partidos menores e visando a formar coligações. Entretanto, a resolução do TSE 22610/2007, limitou a mudança de partido sem perda de mandato a situações distintas, sendo uma delas a criação de partidos. Daí o estímulo institucional passar à criação de novos partidos, buscando assegurar a reeleição.

A fragmentação partidária dificultava agregar os interesses da pequena política, que foi no que a Câmara se transformou ao longo desse tempo. A agenda programática foi para segundo plano e a tensão e o dissenso na coalizão presidencial passam a ser a atividade principal do executivo a ser gerenciada. Ademais, um alto número de partidos contribui para a dificuldade de responsabilização parlamentar em caso de resultado malsucedido do governo, dado esse que, com a fragmentação, fica difícil saber exatamente qual é a coalizão, o que faz recair toda pressão apenas no Executivo (Rebello, 2015).

A coalizão do governo Lula era muito heterogênea e formada, em grande parte, por partidos compostos majoritariamente por quadros do baixo clero, o que acabou resultando em uma troca não republicana entre a base de apoio na Câmara e Governo, permeada por propinas para adesão à agenda e votação das PECs, MPs e projetos do Governo. Isso terminou na Ação Penal 470 (mensalão), que teve uma CPI (CPI dos Correios) entre 2005 e 2006 para apurar os crimes cometidos. O processo judicial que foi encaminhado ao STF indiciava 40 pessoas, uma parte, líderes do PT, condenando 26 réus, absolvendo 12, anulando um e não julgando um dos indiciados por falecimento antes do julgamento (Villa, 2012).

Apesar do mensalão, Lula foi reeleito, em 2006, com 60,83% dos votos válidos, contra 39,17% de Geraldo Alckmin (PSDB-SP), ex-governador de São Paulo. Na eleição seguinte, em 2010, Lula elegeu sua candidata, Dilma Roussef, ex-chefe da casa civil e ex-coordenadora do PAC, que não possuía experiência político-parlamentar. Dilma venceu, no segundo turno, José Serra (PSDB-SP), com 56,05% contra 43,95% dos votos válidos.

4 A Crise Política e o Desenlace com a eleição de Bolsonaro

Um dos elementos que explicam a crise econômica advém da primeira gestão de Dilma, com a adoção da chamada “Nova matriz econômica”, como ficou conhecido um conjunto de medidas macroeconômicas de caráter desenvolvimentista adotadas a partir de 2011, que incluíam: redução da taxa de juros, desvalorização do real em relação ao dólar, desonerações tributárias à indústria, expansão do crédito do BNDES e redução das tarifas de energia. Buscava-se, assim, estimular as exportações em detrimento de aumentar a produtividade e competitividade da indústria nacional em relação à importação dos produtos estrangeiros (Bolle, 2016). Os efeitos dessa matriz são adversos e têm relação com a crise das commodities em nível mundial e com a desaceleração do país, em 2014, acarretando em endividamento das famílias, queda de investimentos da construção civil e na cadeia do petróleo e gás, entre outros fatores.

Além disso, a apertada reeleição de Dilma, em 2014 (3% dos votos válidos), e a contestação do resultado eleitoral pelo seu oponente, o Senador Aécio Neves (PSDB-MG), instaurou em seu segundo mandato uma grave crise política, que conjugada com a pouca habilidade da presidente, impossibilitou a construção de arranjos e agendas que permitissem reverter a crise.

A partir de 2015 se instaura extremos conflitos políticos. Junto com a desaceleração da economia, Dilma optou por uma política econômica de forte ajuste fiscal, com aumento da taxa de juros e diminuição brusca do gasto público. Isso teve como resultado a recessão, o que a distanciou do empresariado, ainda que boa parte desse empresariado tenha, em um primeiro momento, apoiado as medidas. Porém, houve a percepção difundida em grande parte da população de um “estelionato eleitoral”. Do ponto de vista do congresso, como os cargos e verbas ministeriais não estariam tão disponíveis, pela política de contenção de gastos, Dilma perde apoio parlamentar mais intensamente. Seguiram-se, na gestão do então Presidente da Câmara, Eduardo Cunha (2015-2016), as “pautas bombas” – projetos de lei que geravam gastos públicos, indo na contramão do ajuste fiscal que o executivo estava tentando desenvolver.

Além disso, a conjuntura segue com a ação política da Operação Lava Jato, que influencia a postura defensiva do STF e de um congresso dominado pelos parlamentares do baixo clero, os quais, tradicionalmente, obstruem ou liberam pautas governamentais de acordo com as vantagens que conseguem, ou então, de olho na popularidade dos governos, quando o risco de não se reelegerem aumenta. Sem apoio parlamentar, com manifestações pedindo seu afastamento e com uma situação econômica difícil em seu governo, quando a inflação chegou a dois dígitos e a recessão se acentuou, o impeachment se tornou o caminho encontrado como “saída” para a crise, como sempre é na América do Sul (Hochstetler, 2007). O impeachment de Dilma Rousseff ocorreu com evidências materiais contestáveis acerca do crime de responsabilidade a ela atribuído, tornando-se meramente um ato formal para uma “deposição” política.

Um dos fatores que influenciou na crise brasileira foi a operação Lava Jato, que levou a maioria da mídia, do sistema de justiça e da opinião pública a acreditarem que existia uma corrupção epidêmica no país e que a culpa disso era da política e de todo o sistema político, todos esses corruptos que deviam ser “presos” ou substituídos por novos homens e mulheres, algo como “vestais” imaginárias. Apesar de revelar um esquema de propinas de empreiteiras em obras da Petrobrás, teve atuação política decisiva no impeachment e na eleição de 2018 (Fernandes, Teixeira, & Palmeira, 2020). Em 2018, o candidato nas pesquisas com maior intenção de voto era Lula, que foi preso, sentenciado pelo ex-juiz Sérgio Moro, que depois se torna Ministro da Justiça de Bolsonaro. Moro, em 2020, decide sair do Governo e hoje é pré-candidato à Presidência pelo Podemos. Um recurso de suspeição e parcialidade do juiz Moro foi encaminhado ao STF pela defesa de Lula e aceito pela 2ª turma. Os processos contra o ex-presidente Lula, foram encaminhados para varas federais de Brasília e todos foram arquivados. Isso foi possibilitado devido às conversas reveladas pelo site The Intercept Brasil (2022), entre o ex-juiz Moro e os procuradores da força-tarefa em Curitiba, especialmente entre o coordenador da força-tarefa, Deltan Dallagnol, e Sergio Moro, em que são revelados diálogos que mostram o ex-Juiz Moro auxiliando a condução da acusação por diversas vezes. Deltan Dallagnol saiu do Ministério Público e hoje é pré-candidato a Deputado Federal pelo Podemos-PR.

A gestão de Temer foi caracterizada pela criação de medidas neoliberais arcaicas e obsoletas, como foi a EC 95/2016 – Teto dos Gastos Públicos, que instituiu o Novo Regime Fiscal, limitando o crescimento das despesas do governo brasileiro durante 20 anos, nos três níveis –, e a reforma trabalhista (lei 13.467/2017). Essa última, segundo o governo, tinha como objetivo combater o desemprego gerado pela crise econômica. Entre outras várias mudanças, a reforma instituiu o trabalho intermitente e o fim da obrigatoriedade da contribuição sindical. O efeito é que os empregos não foram gerados, mas precarizados. No mais, Temer foi também alvo de um processo de afastamento encaminhado pela PGR, o qual foi negado pelo CN. As acusações giravam em torno de favorecimentos a um grande empresário do setor de alimentos.

Em paralelo a isso, Temer traz de volta os militares à cena política, em uma operação de garantia de lei e ordem (GLO) no Rio de Janeiro, chefiada pelo General Walter Braga Neto, que veio a ser chefe da Casa Civil de Bolsonaro e no momento é Ministro da Defesa. Antes disso, porém, a Comissão Nacional da Verdade (CNV), instituída por Dilma acerca dos crimes na ditadura, encontrou forte resistência dos militares (Teles & Quinalha, 2021). Mas o maior ato de afronta dos militares às instituições foi com a carta ao STF, em 2018, do General Eduardo Villas Bôas, pressionando o STF a não aceitar um habeas corpus apresentado pelo ex-presidente Lula, para recorrer de condenação em liberdade (Castro, 2021). Os militares se tornaram, a partir daí, amplos defensores da candidatura Bolsonaro e participantes do governo em milhares de cargos de confiança e dezenas de Ministérios e diretorias de estatais no executivo.

Junto com isso, as redes sociais com seu papel desinformador, encontra uma “nova classe média”, ávida por justiciamento político a qualquer custo, e influenciam e alimentam intensamente o que chamamos de eleição da “não política” da extrema direita – algo que ocorreu em alguns países, ou seja, uma ruptura da população com o centro político tradicional. Na prática, isso quer dizer que no Brasil, em 2018, elegeram-se pessoas para os legislativos federal e estaduais, sobretudo nas regiões sudeste, sul e centro oeste, sem nenhuma experiência política, mas apenas porque ganharam popularidade gritando palavras de ordem extremadas contra a corrupção dos políticos tradicionais em todos os meios de comunicação e redes sociais. A maioria dessas pessoas estão ligadas a bandeiras de extrema direita política.

Isso tudo culminou na eleição Presidencial de 2018, que leva ao poder Jair Bolsonaro, um político com 30 anos de carreira, membro do baixo clero, que jamais havia exercido qualquer liderança no congresso, mas que ficou conhecido por defender abertamente a volta do regime militar, elogiar publicamente ações de grupos de extermínio e ter ligações diretas com milicianos. Essa imagem de Bolsonaro foi sendo suavizada e tornada palatável à sociedade por meio do uso intenso de redes sociais, mas também pelo fato de os meios de comunicação tradicionais difundirem seu nome de modo “isento”, tratando-o, em muitas ocasiões, como o líder do que se denominou, à época, da “nova política” diante de um sistema político corrupto e aparelhado.

Todavia, a antipolítica travestida de uma enigmática “nova política”, não apenas jogou o país em um devaneio autoritário, mas, ao abrir mão de processos de diálogos democráticos e demonizar quem dela discordasse, produziu resultados catastróficos para a democracia, para o Estado brasileiro e para as políticas públicas.

No que se refere à transparência mínima, inexiste. E um exemplo bastante evidente disso está na execução orçamentária, com o chamado “orçamento secreto” – termo cunhado para descrever a emenda parlamentar do relator, com o código técnico RP-9, que não tem transparência na aplicação de seus recursos. Além disso, em termos de transparência, há agora a prática de sigilo de 100 anos para documentos públicos, como a carteira de vacinação do Presidente, infringindo a Lei de Acesso à Informação (LC 12.527/2011).

Estamos experimentando uma pandemia de Covid-19 desde 2020, sem nenhuma coordenação federativa ou de qualquer outra natureza, por decisão do Presidente, chegando até o momento a mais 645 mil mortos. No que se refere às políticas públicas consolidadas, quase todas foram descontinuadas ou extintas.

Temos um ministro da economia com ideias obsoletas, que tem como inspiração o Chile de Pinochet dos anos 1970 – que combinava neoliberalismo anacrônico com autoritarismo. Com isso, não consegue gerar inovação e soluções macroeconômicas sólidas que assegurem uma agenda mínima de Governo. A principal reforma aprovada foi a da previdência, em 2019, que tem como aspecto mais importante o fato de que para se adquirir um benefício com 100% da média de todas as contribuições da vida, o cidadão terá que contribuir por 40 anos. Com uma situação de precariedade do trabalho, sem emprego formal, fica cada vez mais difícil qualquer pessoa se aposentar pelo INSS no futuro.

O presidente tem sido acusado de cometer sucessivos crimes de responsabilidade e crimes comuns, sobretudo na pandemia (Senado Federal, 2021; Ferreira et al., 2021), além de alimentar conflito com os demais poderes. Apesar disso, existe uma certa procrastinação por parte dos controles parlamentares e judiciais em relação aos crimes dos quais o presidente tem sido acusado. Desde o processo do mensalão e da operação lava-jato, a justiça parece não ter conseguido organizar um fio condutor de suas ações, dividindo-se entre garantistas e lava jatistas.

O desemprego hoje é de cerca de 12,6% da população – maior que Dilma, em 2015, que foi de 9,6% –, o que equivale a 13,5 milhões de pessoas, e a maior parte dos postos de trabalhos são informais (IBGE, 2022). O Brasil que em 2014 havia sido exemplo no combate à fome (Fao, 2014), hoje, voltou ao mapa da fome (Vigisan, 2021). Há, no país, 116 milhões de pessoas com algum grau de insegurança alimentar, dos quais 43,3 milhões não tinham alimentos suficientes e 19 milhões passam fome. A inflação (IPCA) de 2021 foi de 10,06% – mesmo patamar que na gestão crítica de Dilma, em 2015 –, só que certos produtos tem uma variação de preço muito maior, como o aumento da gasolina que foi de 47.49% (maior até o momento desde o Plano Real), dos alimentos, em que a variação foi de 7,94%, e produtos como café, açúcar e arroz tiveram alta entre 40% e 50% (IBGE, 2022a). A taxa SELIC hoje está em 10,75% – também mesmo patamar da crise de Dilma, em 2015 (Banco Central do Brasil, 2022). Em parte, esses aumentos se devem à crise de escassez devido à pandemia; por outro lado, são fruto de falta de política econômica do Ministério da Economia. Em nove anos, o Brasil que em 2013 ocupava a terceira posição entre os maiores mercados estratégicos para investimentos dos CEOs globais, em 2022, caiu para a décima posição, de acordo com pesquisa da consultoria PwC, realizada com 4,4 mil CEOs de 89 países (Janone, 2022).

O teto de gastos foi rompido para a aprovação de R$ 80 bilhões visando prover o Auxílio Brasil, um voucher que será distribuído até o fim do ano de 2022, destinado às pessoas em linha de pobreza extrema. O financiamento deste programa comprometeu o pagamento de precatórios, dívidas da União a pessoas físicas e jurídicas, que transitaram em julgado e que o STF ordena o executivo pagar. Os precatórios terminaram sofrendo uma alteração de pagamento, não sendo mais integral, mas em 3 anos. Isso foi possível pela EC 114/2021, aprovada pelo CN.

5 Considerações finais: o que espera o país no futuro próximo?

Não existe saída fora da política. Esse é um ponto de partida. A solução para o país superar esse estado de coisas, passa por um processo intenso de negociação e de inclusão de todos os seguimentos no processo decisório: o remédio para salvar a democracia, é mais democracia. Como mostra Stuenkel (2021), no caso da Tchecoslováquia, para retirar o primeiro ministro direitista Andrej Babis do poder, a saída foi não o reeleger. O ex-premiê tcheco (2017-2021) e bilionário Babis, fundador e líder do partido Aliança dos Cidadãos Descontentes (ANO), é mais um megaempresário defensor da não política. Ele enfrentou críticas pela má gestão da pandemia e teve o nome incluído na lista de políticos com contas em paraísos fiscais no caso dos Pandora Papers. Na eleição de 2021, na Tchecoslováquia, acabou ocorrendo uma frente ampla democrática e a coalizão vencedora foi o Together, composta por três partidos liberais conservadores.

O caso tcheco é diferente do brasileiro, porém, em um sentido parecido. É necessária uma frente ampla democrática, seja ela mais progressista, mais conservadora ou composta pelas duas clivagens eleitorais, contra um governante de ultra-direita, como Bolsonaro. A formação de uma frente democrática é fundamental, sobretudo, em um eventual segundo turno contra as ameaças que Bolsonaro tem representado para a democracia, para as políticas públicas e para a diversidade.

Portanto, é necessária a eleição de uma coalizão efetivamente democrática, que terá que empreender um conjunto de ações sintonizadas: (1) reconstruir os sistemas de políticas públicas que foram dizimados; (2) realizar uma reforma política mínima, mudando o presidencialismo de coalizão (descasar as eleições do executivo e legislativo e rediscutir a reeleição); (3) mudar gradativamente o sistema econômico, reinvertendo as prioridades – o setor produtivo (não apenas o agro) deve ser a prioridade dos investimentos públicos – e, sobretudo, infraestrutura; (4) combater imediatamente o flagelo da fome e da extrema pobreza no Brasil; (5) retomar o protagonismo da diplomacia, fazendo com que o Brasil volte a ocupar o lugar de destaque no concerto das nações, como foi no apoio à construção do BRICS, entre outros exemplos; (6) retomar a política ambiental, buscando de volta investimentos que foram perdidos em resposta a não política ambiental bolsonarista, reforçando o papel de agências importantes como o IBAMA; (7) voltar a reinvestir em ciência e tecnologia, bem como no ensino superior nas instituições públicas; (8) retomar o Programa Bolsa família (PBF); (9) reforma tributária que incida relativamente menos na tributação de consumo e produção, e mais no capital e patrimônio; (10) incluir a política programática partidária (Cheesman et al., 2014). Nesse caso, uma resolução do TSE pode exigir que a coalizão partidária apresente uma proposta de governo detalhada. Ainda que já exista um primeiro estudo mostrando que as políticas programáticas não têm efeito mensurável sobre o apoio dos eleitores aos incumbentes, o que as tornam em igual condição diante dos eleitores, às não programáticas (Imai, King, & Rivera, 2020), isso não invalida a adoção de uma medida dessa natureza, pois o que importa é a relação programática entre executivo e legislativo, o que pode diminuir a atual distância entre o parlamento e o eleitor.

A viabilidade de formar uma frente ampla pela democracia vencedora envolvendo um amplo espectro de partidos, será diferente da Tchecoslováquia. Se lá, o Together é formado por três partidos conservadores; aqui, parece que será formada por partidos progressistas. A preferência pelo nome de Bolsonaro em pesquisas eleitorais vem com uma tendência de baixa desde o segundo semestre de 2021, com um teto de 25%, em janeiro de 2022, e rejeição acima de 50%, seja qual for o instituto de pesquisa que realize a enquete de opinião – Ipespe, Ipec, Datafolha, Quaest, Vox Populi, Poder360. O nome de tendência à vitória eleitoral, por esses institutos, é do ex-presidente Lula, que tem tendência de intenção de voto acima de 44%. A responsabilidade dos partidos e lideranças partidárias comprometidas com a democracia e a diversidade no Brasil é enorme nesse momento. Entretanto, preocupa o fato de as alianças regionais se tornarem um obstáculo a essa frente.

Se a frente ampla lograr êxito e o candidato que a liderar se tornar o vencedor, ela terá dado um passo importante na reconstrução nacional com base nos valores democráticos, na reconstrução das políticas públicas e no respeito às diversidades de diferentes matrizes. Foram esses os pontos mais ameaçados e, até mesmo, destruídos em muitas áreas nesses tempos bolsonaristas.

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