Introdução

O conceito de ética está entre as apropriações em processo na administração pública brasileira e mais recentemente associado aos programas de integridade e conformidade, alcançando assento legal, para ilustrar, nos casos da Lei Federal nº 12.846/2013, que trata da responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública; também da Lei Federal nº 13.303/2016, que disciplina o regime jurídico das empresas estatais, e da mais recente Lei Federal nº 14.133/2021, a nova lei de licitações e contratos administrativos. Pretende-se, neste texto, refletir sobre a apropriação do conceito de ética em sua expressão aplicada (Parizeau, 2007), mais precisamente no que se refere à emergência dos denominados códigos de ética na administração pública (Pliscoff-Varas & Lagos-Machuca, 2021; Vieira & Barreto, 2021; Graça & Sauerbronn, 2020; Vieira & Barreto, 2019; Kempfer & Batisti, 2017; Downe; Cowell & Morgan, 2016; Mendes & Lucio, 2016; Svara, 2014; Gomes, 2014), inseridos nos programas de integridade (Ocde, 2021; Huberts, 2018; Menzel, 2015; Kolthoff; Macaulay & Anechiarico, 2013), os quais, por sua vez, encontram espaço no contexto de uma leitura particular do conceito de governança, cujo caráter polissêmico (Buta & Teixeira, 2020; Oliveira & Pisa, 2015; Levi-Faur, 2012; Lynn, 2012; Marques, 2007; Learmonth, 2005) tem, a propósito, contribuído para a emergência de definições mais restritas à esfera organizacional, limitando seu potencial, em especial no serviço público, notadamente em relação à dimensão política. Dado esse cenário, o artigo tem o objetivo de refletir sobre aspectos da adoção instrumental – e, não raras vezes, formalístico ou meramente simbólico – dos conceitos filosóficos de ética e de conduta moral (Castro & Nunes, 2019).

Parte-se de pesquisa bibliográfica nos campos da filosofia e da administração pública, e de um exame da produção legislativa mais recente, seguindo-se reflexões que sinalizam potenciais efeitos das imprecisões conceituais na explicação das feições formalísticas do fenômeno dos códigos de ética na administração pública brasileira, inclusive, com repercussões na apropriação do conceito de integridade. Além desta introdução, aporta-se uma seção que trata da natureza transdisciplinar do campo da administração pública e do lugar da filosofia, da ética e da moral, assinalando os enraizamentos existentes. Avança-se para abordar a ética aplicada na forma dos denominados códigos de ética na administração pública brasileira, ressaltando-se o potencial contributivo de uma melhor depuração conceitual. Sobrevêm considerações finais indicando as limitações deste estudo e sinalizando potenciais pontos para uma agenda de investigação que amplie e aprofunde o exame do tema.

Administração pública e contribuições da filosofia: o fazer ético e a conduta moral

O dinamismo epistemológico e teórico-metodológico da administração pública (Coelho, Almeida, Midlej, Schommer, & Teixeira, 2020; Duarte & Zouain, 2020; Fadul, Coelho, Lustosa da Costa, & Gomes, 2014) dado por suas ciências sociais tributárias e múltiplas expressões de objeto, temas e problemas de investigação (Drechsler, 2020; Gault, 2020), tanto conferem heterogeneidade e vigor conceitual quanto promovem os ricos contrastes e tensões que fazem o campo vicejar. Essa fluidez permite identificar, na administração pública, raízes estendidas até a filosofia, lugar originário das suas disciplinas conformadoras e para onde se voltam sempre que se veem estremecidos seus esteios de normalidade científica (Barreto, Carrieri, & Romagnoli, 2020; Burrel, 1999; Paula, 2016); perturbações essas que se pronunciam quando as ciências se permitem estabelecer interações transdisciplinares (Japiassu, 2006). É esse retorno à filosofia que ora se propõe para examinar o fenômeno focal.

Estudos relacionando filosofia e administração pública têm emergido (Bergue, 2022; 2021; Ongaro, 2020a, 2020b; Zappellini, 2020; Santos, Serafim, Pinheiro, & Ames, 2019; Souza, Silva, & Gomes, 2019; Whetsell, 2018; Gomes, 2014; Deleon, 2012; Shue, 2006; Dobel, 2005) sinalizando o singular potencial transformador do fazer filosófico na busca de precisão conceitual e no refinamento da capacidade crítica, reflexiva e radical sobre os pressupostos fundantes do pensamento; tanto para o trato dos problemas de pesquisa, quanto para as tomadas de decisão e ações de governo. Em particular, no que se refere à adoção dos códigos de ética ou de conduta nos sistemas de integridade, merecem registro os estudos de Caldeira e Dufloth (2021), Castro e Nunes (2019), Kempfer e Batisti (2017), Menzel (2015) e Cherman e Tomei (2005), que demonstram a importância e os desafios desse processo. A análise recai aqui, mais precisamente, sobre a precisão dos conceitos de ética e de moral (ou conduta) envolvidos.

A filosofia intersecciona a administração pública não somente no plano dos princípios constitucionais e desdobramentos legais, mas também doutrinário, como é o caso dos conceitos de legalidade e de discricionariedade (Lotta & Santiago, 2017), tanto quanto na esfera das ações e no processo de tomada de decisão política. Nessa órbita se destacam, ainda, elementos de racionalidade, de valores e da cultura nacional a impactarem os denominados dilemas morais com efeito sobre o que se denomina governo e ante os quais se colocam os agentes públicos (Ames, Serafim, & Martins, 2021; Santos, 2020; Santos, Serafim, & Lorenzi, 2018; Santos et al., 2019). Este debate se assenta em questões de fundo que antecedem os parâmetros técnico-científicos e pertencem à seara da filosofia, envolvendo valores em conflito, escolhas, implicações e responsabilidades, todos afeitos ao fundamental campo da ética. E a ética se relaciona com a moral no tratamento de fenômenos insertos nesses processos. Mas antes: o que se entende por filosofia tomada como problematização filosófica?

A filosofia é, fundamentalmente, a problematização de conceitos; começa por eles e os elabora, ressignifica ou depura, mas sem pretender finalizá-los, tampouco isentá-los de novo ou mesmo sistemático reexame. Nessa linha, Deleuze e Guattari (1992, p. 13) afirmam que a filosofia, “mais rigorosamente, é a disciplina que consiste em criar conceitos” e o faz submetendo esses objetos culturais ao mais profundo e sistemático processo de reflexão crítica, visando sua consistência em relação ao contexto em que o problema examinado se coloca. A relação do conceito com os problemas filosóficos é essencial e interdependente. Os problemas filosóficos produzem conceitos como respostas, os quais podem ser colocados como novos problemas revestidos da intencionalidade peculiar que lhe confere a natureza filosófica. Gallo (2012) sugere que o conceito, como construção racional resultante do enfrentamento de um problema, não seja conclusivo, mas instigador de sucessivas interrogações. Nesse sentido, examinar o significado atribuído à ética, mesmo na sua primeira aproximação, vai permitir contrastá-lo em relação ao conceito de moral, tanto quanto perceber as suas diferentes correntes de pensamento.

Pretende-se demonstrar aqui que a expressão código de ética é conceitualmente imprecisa. Isso porque somente a conduta moral esperada do sujeito pode ser passível de codificação. Assim, o que por vezes se observa na literatura como sinônimos – códigos de ética ou de conduta (Castro & Nunes, 2019; Svara, 2014) – merece a devida depuração conceitual.

Não é incomum que ética e moral sejam conceitos mal compreendidos ou confundidos entre si em seus precisos significados. Ética e moral são conceitos distintos, ainda que intrinsecamente relacionados (Rachels, 2013; Ricoeur, 2007). A ética é o ramo da filosofia que se ocupa de questões envolvendo o exame das crenças e valores e seus fundamentos. A moral é o “objeto da ética” (Abbagnano, 2012, p. 795), referindo-se ao arranjo de valores, normas e costumes que moldam o comportamento em dado contexto. Esses elementos formam um quadro socialmente constituído em que se espera circunscrever as atitudes das pessoas, configurando um modelo de conduta. Tais padrões podem variar segundo o arranjo social tomado, de modo que sociedades podem apresentar elementos de moralidade distintos, derivados de suas construções históricas e culturais. Assim, estruturas sociais podem constituir moralidades próprias pela conformação e compartilhamento de valores que lhes são inerentes; o que não significa serem incomunicáveis entre si. Mesmo no serviço público, ainda que determinados elementos valorativos sejam compartilhados, é possível reconhecer arquiteturas morais diferentes. Perceba-se que, de modo geral, a diversidade e a pluralidade das sociedades contribuem para a coexistência de diferentes arranjos morais, eventualmente contrastantes em suas margens. E a ética busca solver isso quando se mostram em conflito.

Como se disse, a ética é um processo de reflexão crítica incidente sobre esses postulados morais (Cortina & Martínez, 2005). Ainda, como um ramo da filosofia, a ética encerra em si o que a filosofia é: uma prática crítica, reflexiva e radical em relação ao pensamento e à ação no mundo. Desse modo, o faz sobre os temas que envolvem a ação do sujeito. Pode-se dizer, também, que a ética molda a moral, pois age sobre esta transformando-a; por isso são conceitos integrados e interdependentes, posto que a ética tem como propósito “esclarecer reflexivamente o campo da moral” (Cortina & Martínez, 2005, p. 10). O senso de ética está, assim, relacionado à ação; e a filosofia, no particular a ética – que tem o sujeito e seu agir como escopo –, é estudada para subsidiar a ação refletida das pessoas em sociedade ou em uma coletividade particular. Observa-se, também, que a ética não é neutra; mas, tampouco, por ser crítico-reflexiva, se identifica e se compromete com qualquer código moral específico (Cortina & Martínez, 2005).

A análise da apropriação do conceito de ética na administração pública exige que se considere a existência de diferentes correntes de pensamento sobre o exame e a justificação da ação. Dentre as principais vertentes da ética, pode-se destacar a das virtudes, a utilitarista e a deontológica.

A vertente deontológica da ética, mais densamente desenvolvida a partir de Immanuel Kant, parte do conceito de boa vontade como valor em si e supremo, pois independe de inclinações e se assenta na observância do dever a partir das distintas e complementares formulações do conceito de imperativo categórico, que se impõe como ordem de aplicação incondicional (Bonjour & Baker, 2010; Galvão, 2019; Kant, 2019). O senso de dever, “que contém em si o de boa vontade”, constitui elemento central na ética kantiana, diferenciando as “normas jurídicas das normas éticas” (Kant, 2019, pp. 26-27). As primeiras são aquelas lastreadas em incentivos externos ao sujeito e cuja observância remete ao conceito de legalidade; ao passo que as normas éticas encontram, adicionalmente, seu incentivo na ideia de dever, uma tensão interna ao agente que confere valor moral à ação (Mohr & Ruhl, 2020).

A ação ética, nessa perspectiva, independe de um fim e se funda em “máximas” tomadas como regra (Westphal, 2020). Para Kant (2019), uma máxima é um princípio subjetivo de ação que o próprio sujeito converte em regra universal de agir. Desse modo, a ação ética não se subordina a algo externo à pessoa, senão decorre do seu juízo racional autônomo. Nessa perspectiva, portanto, é a razão que fundamenta a ética (Guyer, 2020).

Outra corrente de destaque é a ética utilitarista emergente a partir da modernidade, em especial com Jeremy Bentham e John Stuart Mill. Essa perspectiva tem caráter teleológico (do grego telos – fim ou meta), reconhecendo o ato moral justificado como aquele que produz o melhor resultado cotejando os meios e os fins com vistas à obtenção do máximo resultado da ação em termos de prazer ou minimização da dor. O utilitarismo é uma das expressões da racionalidade consequencialista, aquela que considera as repercussões do ato como elemento de juízo. Trata-se, para ilustrar, de atributo valorativo subjacente a reinterpretações contemporâneas mais elásticas do princípio da legalidade e com expressões positivadas, inclusive, em enunciados da Lei Federal nº 13.655, de 25 de abril de 2018, de introdução às normas do direito brasileiro.[i]

A terceira perspectiva enunciada – denominada ética da virtude – tem sua formulação essencial em Aristóteles (2014) e se orienta para a consecução da felicidade assumida como atividade – ou ação – e o mais elevado entre os bens, e fim último do sujeito em sociedade (Aristóteles, 2014; Hooft, 2013). Funda-se no senso de virtude – excelência – como “as disposições dignas de louvor” (Aristóteles, 2014, p. 77), assumindo relevo também os conceitos de mediania ou justa medida (Aristóteles, 2014; Hooft, 2013). Uma revisão da literatura sobre ética no serviço público revela a emergência e a predominância dessa perspectiva de interpretação, destacando-se os estudos de Santos (2020); Santos et al. (2019); Souza, Silva e Gomes (2019) e Santos et al. (2018), entre outras relevantes contribuições.

Entre as características da ética da virtude está o fato de ser “particularista”, tratando de “coisas específicas” (Hooft, 2013, p. 227), o que implica a possibilidade de “respostas divergentes” a depender do contexto. O senso de virtude, que caracteriza o “agente reverente” não visa a uma razão utilitária, senão reconhece o valor da ação em si. A ação virtuosa é orientada pela reverência ao valor das coisas em si e não em obediência a um senso de dever com vistas a fazer a “coisa certa”. Conforme Hooft (2013), referindo-se ao profissional ou gestor da saúde em relação ao tema da vida:

A pessoa reverente não tem a certeza fria do eticista do dever que pensa que tudo o que importa é ter feito a coisa certa. Ser virtuoso o levará a ser sensível aos valores e necessidades de todos os envolvidos em situações particulares, a assumir a responsabilidade e a estabelecer o valor [...] que neste contexto, seja apropriado. (Hooft, 2013, p. 228).

A ética da virtude acentua aspectos de sensibilidade, de atenção, de respeito, de confiança, traços valorosos de caráter em geral, contrastando com o racionalismo estrito a que podem dar azo interpretações mais estreitas, por vezes realizadas em relação à ética do dever e à ética utilitarista. Entre as virtudes de um agente moral está a integridade, significando “a unidade ou a inteireza das virtudes e dos compromissos éticos de uma pessoa” (Huberts, 2018, p. 22). Podem ser considerados seus elementos conformadores: a virtude, a coerência, a autenticidade, a sinceridade, a honestidade, a responsabilidade, entre outros. Conforme Hooft (2013),

o campo da virtude da integridade inclui a esfera dos compromissos interpessoais, como promessas, contratos, papéis profissionais e cargos públicos nos quais pode haver tentações de se obter vantagens através do abuso da confiança dos outros. É o campo no qual o público deposita confiança nas autoridades governamentais, líderes empresariais ou outras pessoas investidas de posições importantes, e nos quais se espera que tais indivíduos sejam confiáveis. Esse campo pertence ao público e à esfera interpessoal, e leva os compromissos particulares de uma pessoa para esta esfera. A integridade é a virtude na qual as expectativas da própria pessoa acerca de si mesma e as expectativas do público em relação a elas caminham juntas. (Hooft, 2013, p. 236).

Percebe-se que a ação íntegra pode ser alcançada a partir de diferentes fundamentos éticos, a saber, pelo senso de dever, pelo cálculo utilitário que sopesa ganhos e perdas potencialmente decorrentes, ou pelo exercício das virtudes que respondem a valores. Constituem-se, desse modo, em diferentes tradições de pensamento, que não devem impedir a busca de elementos de convergência orientada para a apropriação transformadora da ética no plano aplicado ao serviço público. Esse esforço de integração conceitual envolvendo as múltiplas perspectivas teóricas, tem a finalidade primeira de evitar o caminho da escolha por uma única vertente, e que se considere as contribuições potenciais das demais para pensar a ética aplicada no contexto do serviço público. Com isso, a formação de uma base conceitual mais ampla pode contribuir para o desenvolvimento de soluções que transcendam a prescrição quase estéril de deveres ou a simples enunciação ingênua de virtudes, tampouco se reduza o juízo da ação a um cálculo instrumental estreito, envolvendo a decisão sobre temas e problemas de complexidade e repercussão, tais como aqueles afeitos à administração pública na sociedade contemporânea.

A ética aplicada ao serviço público oferece a possibilidade de um exame devidamente contextualizado sobre o ato e o correspondente pensamento subjacente, fornecendo, em última instância, não somente uma justificativa para a ação, mas também uma consciência do sujeito sobre si, em contexto. A tomada de decisão para a ação administrativa íntegra no serviço público acentua a centralidade dos juízos, portanto, a distinção conceitual entre moral e ética autoriza a perceber a diferenciação entre juízos morais e juízos éticos.

O juízo moral – que responde ao que devo fazer? –, é realizado à luz de um sistema de conteúdos valorativos socialmente construído e compartilhado, implicando a opção por uma ou outra linha de justificação da ação, mas circunscrito aos elementos morais explícitos vigentes. Trata-se, portanto, de um exame dos fenômenos à luz dos aspectos dados e legitimados em uma coletividade. O juízo ético, de outra parte – que responde ao por que devo fazer? –, implica um esforço de reflexão incidente sobre os elementos valorativos que conduziram às opções morais colocadas e que sustentam (justificam) a ação decorrente. Nesses termos, o juízo moral é realizado por qualquer membro da coletividade razoavelmente informado; o juízo ético, por sua vez, exige maior rigor e disciplina crítico-reflexiva, estando ao alcance apenas “daquelas pessoas que cultivam o gosto pelo pensar, desde que tenham feito o esforço de pensar os problemas ‘até o fim’” (Cortina & Martínez, 2005, p. 10). Ética implica, pois, potencial ruptura em relação aos padrões morais vigentes.

Nessa linha, abordar a ética na administração pública requer que ela seja entendida como uma ação de pensar reflexivamente e em profundidade, transcendendo em muito a prática regulamentadora de códigos de conduta moral esperada (formal ou informalmente fixada).

Essa distinção é útil, pois se trata de dois níveis de reflexão diferentes, dois níveis de pensamento e de linguagem acerca da ação moral, e por isso se torna necessário utilizar dois termos diferentes se não queremos cair em confusões. Assim, chamamos de “moral” esse conjunto de princípios, normas e valores que cada geração transmite à geração seguinte na confiança de que se trata de um bom legado de orientações sobre o modo de se comportar para viver uma vida boa e justa. E chamamos de “Ética” essa disciplina filosófica que constitui uma reflexão de segunda ordem sobre os problemas morais. A pergunta básica da moral seria, então: “O que devemos fazer?”, ao passo que a questão central da Ética seria antes: “Por que devemos?”, ou seja, “Que argumentos corroboram e sustentam o código moral que estamos aceitando como guia de conduta?” (Cortina & Martínez, 2005, p. 20).

A ética pode ser, então, tomada como processo de reflexão; e a moral, como resultado da ação do intelecto quando esse se legitima coletivamente. A ética se constitui, ao mesmo tempo, em acervo histórico – diferentes correntes do pensamento filosófico – e ação, como prática ou fazer ético, que implica um esforço crítico-reflexivo incidente sobre os padrões morais atualmente compartilhados. Essa atitude, por sua vez, se funda na problematização filosófica (Porta, 2014; Armijos Palácios, 2013; Cerletti, 2009).

Ética aplicada e códigos de conduta na administração pública

A ética aplicada constitui um campo emergente da filosofia (Hooft, 2013) e é, ainda mais recente, a sua apropriação no contexto do serviço público brasileiro, constituindo-se como espaço fértil para a investigação transdisciplinar (Japiassu, 2006). Vem alcançando destaque na administração pública brasileira contemporânea, em especial a partir dos programas de integridade, que emergem como exigências legais e requerem assimilação substantiva.

A instrumentalização do conceito de ética, no concerto dos programas de integridade, pode ser percebida como um mecanismo de controle orientado para o enfrentamento de atitudes desviantes, de agentes públicos e privados, em suas diferentes expressões, tais como as que envolvem o complexo fenômeno da corrupção (Caldeira & Dufloth, 2021; Macedo & Valadares, 2021; Pliscoff-Varas & Lagos-Machuca, 2021; Souza et al., 2019). Assinala-se, ainda, que os conceitos de ética e integridade (Menzel, 2015; Dobel, 1990) assumem relevância crescente não somente como resposta a condutas ilícitas, mas também por ocasião de novos formatos organizacionais, tais como arranjos flexíveis de trabalho, que combinam interações presenciais físicas e virtuais, em que relações de controle se reconfiguram.

A transformação substantiva das práticas íntegras de administração pública voltadas para a sociedade e orientadas pelo interesse público, envolve o constante repensar essencial e a subsequente produção de conceitos devidamente contextualizados (Deleuze & Guattari, 1992; Gallo, 2012) e isso se impõe em relação aos conceitos de integridade e ética (Zenkner, 2019; Kempfer & Batisti, 2017; Mendes, Bessa, & Silva, 2015; Cherman & Tomei, 2005). Importante reconhecer a ética enquanto exercício de reflexão radical – alcançando as raízes estruturantes do pensamento em seus pressupostos valorativos – relacionado aos fundamentos dos parâmetros morais de ação justificada vigentes na sociedade. Assim, impõe-se reconhecer conceitualmente a integridade também como elemento valorativo da ação ética, o que parece contrastar com a expressão instrumentalizada “códigos de ética” como elementos integrantes de “programas de integridade”.

No campo da filosofia, o conceito de integridade está associado àquilo “que é ou está na sua inteireza ou completude, implicando solidez e perfeição. Íntegro é aquilo que, etimologicamente, não foi tocado ou corrompido, o que permanece inteiro, intacto” (Carvalho, 2014, p. 210). Os conceitos de ética e integridade estão, por conseguinte, relacionados (Huberts, 2018). Mas a ética seria codificável? Ou os códigos a que se referem as normas e o discurso gerencial seriam, mais precisamente, de codificação da conduta?

Para Cortina e Martínez (2005, p. 21), além de examinar e fundamentar a ação moral, a ética tem como função aplicar esse esclarecimento nas diferentes dimensões da vida a fim de que “se adote nestes âmbitos sociais uma moral crítica (ou seja, racionalmente fundamentada), em vez de um código moral dogmaticamente imposto ou da ausência de referenciais morais”. Para Ricoeur (2007), o conceito de moral tanto indica o campo das normas de conduta sobre o que é permitido e o que não é quanto o senso de obrigação do sujeito em relação às normas. Essa dupla perspectiva constitui, segundo o autor, o “núcleo duro” em relação ao qual o conceito pode ser abordado em duas direções, uma que denomina “ética anterior”, referindo-se ao “enraizamento das normas na vida e no desejo”, e outra que denomina “ética posterior”, referindo-se à inserção das normas em situações concretas (Ricoeur, 2007, p. 591). Destaca-se daí que a moral tem dois componentes importantes: o sistema de normas e o senso de obrigação em relação à sua observância, podendo ser considerado um efeito psicológico que o sistema exerce sobre o sujeito, sentimento que confere legitimidade e consistência ao arranjo moral.

Os códigos tiveram lugar na administração pública brasileira a partir da primeira metade dos anos 1990, em um contexto de transformação das estruturas organizacionais do Estado e de seu aparelho. Repercutia transformações no plano global envolvendo enfrentamento de práticas de corrupção e com vistas a constituir um ambiente de relações, principalmente econômicas, de maior segurança, estabilidade e, por conseguinte, de confiança. Nesse mesmo sentido, encontram-se as ações mais recentemente intensificadas, orientadas para os conceitos e práticas de conformidade e integridade dos sistemas de gestão, notadamente nas relações das empresas com o estado e das empresas estatais em seus mercados. Esse movimento pode ser associado, entre outros aspectos, à crescente complexidade das estruturas e das interações organizacionais e sociais integrando diferentes dimensões da vida, em especial as de natureza econômica e política em uma sociedade cada vez mais plural e multifacetada.

Essa abordagem ética, segundo Parizeau (2007, p. 596), “diretamente ligada a situações concretas é denominada ‘ética aplicada’”. Refere-se à análise de questões práticas e precisas inseridas em determinado contexto visando examinar sob uma perspectiva interdisciplinar (Cortina & Martínez, 2005) as consequências e justificar a tomada de decisão, conformando campos de incidência tais como a bioética, a ética do meio ambiente e a ética profissional, onde se inserem os denominados códigos de conduta, “que determinam os valores profissionais, bem como os direitos e as responsabilidades associadas à pratica profissional; (...)” (Parizeau, 2007, p. 596). É, portanto, no contexto da ética aplicada que esse conceito se aproxima mais do senso de moral, importando sinalizar que o fato se ser aplicada não exige menor esforço de reflexão e de radicalidade no exame dos seus objetos de análise, sejam conceitos, sejam ações. Ao se tratar de uma aplicação instrumental no espaço das profissões e organizações, ganham proeminência as codificações de valores e regras de conduta esperadas do sujeito a se alinharem com uma expectativa coletivamente compartilhada de boa e justificada ação. É importante assinalar, entretanto, que ética aplicada não significa “aplicação de uma teoria ética”, não se reduzindo, portanto, ao senso de uma “ética a aplicar” (Parizeau, 2007, p. 598).

A ética aplicada apresenta características que se opõem precisamente a um modelo dedutivista em filosofia moral e a separação nítida entre teoria e prática. O acento posto sobre os casos práticos sublinha a importância dada ao contexto. Este último não é central para as teorias morais de tipo deontológico (o kantismo, por exemplo). O fato de a análise ética ter um propósito normativo indica claramente a preocupação de levar em conta consequências da ação moral atuais ou mesmo futuras (para as gerações futuras); nos debates, aliás isso favorece implicitamente a escolha de teorias morais de tipo teleológico (o utilitarismo, o consequencialismo). (Parizeau, 2007, p. 598).

O exame conceitual permite observar uma apropriação incompleta do que se entende mais precisamente por ética em sua necessária extensão. O que se codifica não é a ética, mas elementos de conduta moral; e essa imprecisão tem implicações práticas. Estudos sobre ética e códigos de ética nas organizações explicitam limites em relação à apropriação e instrumentalização do conceito nesse plano aplicado (Silva, 2020; Castro & Nunes, 2019; Mendes & Lucio, 2016).

Repercussões dessa adoção inconsistente começam pela possibilidade de alimentar a percepção equivocada de que a existência de códigos de “ética” (de conduta, mais precisamente) instituídos formalmente, bem como os demais elementos de um sistema de integridade – tais como as comissões de ética, com a devida previsão de processamento disciplinar e de sanções –, por si atenderiam às exigências de ética nas relações envolvendo a administração pública (Cherman & Tomei, 2005). Ética é muito mais e bem mais complexo. Constituir atitudes éticas, uma das dimensões da integridade como elemento de controle do sistema de gestão, não significa se subordinar a ditames normativos prescritos em um código de conduta. Juízos éticos poderiam ser produzidos a partir dos parâmetros previstos em tais códigos, mas não se limitariam a eles. A ética é uma ação reflexiva tendente a produzir um juízo justificador das condutas praticadas em um sistema moral.

Retoma-se a importância da precisão conceitual, função essencial da filosofia. Esse é um dos desafios que se colocam a partir dos importantes avanços observados na legislação brasileira mais próxima envolvendo os programas de integridade – Lei Federal nº 13.303/2016, estatuto jurídico das empresas estatais (Lei n. 13.303, 2016) e, mais recentemente, na Lei Federal nº 14.133/2021, lei de licitações e contratos (art. 25, §4º; art. 60, inciso IV; art. 156, § 1º, inciso V; art. 163, parágrafo único) (Lei n. 14.133, 2021). A instituição de “códigos de ética e de conduta” como recurso dos sistemas de integridade se fez também antes prevista na Lei Federal nº 12.846/2013, em seu art. 7º, inciso VIII, operando como atenuantes de sanções “VIII - a existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica” (Lei n. 12.846, 2013).

É o agir das pessoas – particularmente a tomada de decisão – que constitui o objeto dos programas de integridade e, por conseguinte, dos códigos de conduta. A prescrição de como o sujeito deva se comportar está no domínio da moral; o que o juízo ético faz é incidir sobre a ação concreta desse sujeito, no momento da ação, a fim de examinar seus fundamentos. Na esfera aplicada, a ética se constitui como esforço crítico e reflexivo tendente a verificar não somente a aderência da ação do sujeito em relação à conduta codificada, mas também, dessa norma ao contexto. O espaço da ética é, portanto, o exame substantivo do enfrentamento e mesmo da ruptura potencial em relação à conduta prescrita nas situações concretas. E esse exame pode se amparar nas diferentes vertentes de formulação sobre a ação ética: a da virtude, a deontológica ou a utilitarista, por exemplo. No caso da instrumentalização da ética aplicada, notadamente no âmbito organizacional, esses juízos são empreendidos também, e posteriormente, pelas comissões de ética. São, além da esfera do sujeito, as estruturas fundamentais do fomento à reflexão ética e de reinterpretação dos padrões de moralidade (conduta) em face do contexto. Esse esforço reflexivo nasce da filosofia, como problematização filosófica (Armijos Palácios, 2013; Bergue, 2022; 2021).

Compreender e justificar como se age é o objeto da ética; refletindo sobre os pressupostos que conformam a ação. A postura ética, enquanto atitude filosófica, é pensar sobre o pensamento em relação à ação com vistas ao bem agir, e tem como um dos ingredientes os padrões de conduta fixados e compartilhados para delimitar a ação. Essa postura reflexiva ganha relevo quando o pensamento e a ação decorrem mais diretamente da obediência acrítica e descontextualizada a padrões prescritos. O que se vê codificado, portanto, são referências morais de conduta – normas – e não o esforço crítico e reflexivo sobre essas normas em relação às situações concretas em um contexto plural e dinâmico – ética. Sintetizando, moral é codificação de conduta esperada, ética é ação reflexiva sobre ela. O agir ético implica um questionamento sobre a moral, examinando-a e revisando-a conforme o caso; podendo, assim, implicar rupturas ou inflexões em relação às prescrições. Na ética está, conforme afirmam Cortina e Martínez (2005), o exercício de um pensamento crítico e radical; não a subserviência irrefletida a um código de conduta.

Nas suas expressões de aplicação, portanto, o senso de ética vem assumindo contornos mais prescritivos, o que, somado às situações de imprecisão e frágil assimilação conceitual, pode corromper sua substância e concorrer para o fortalecimento de feições mais burocráticas, por conseguinte, mais potencialmente formalísticas das codificações. Põe-se, assim, à reflexão a efetividade dessas prescrições, tanto quanto advoga-se, adicionalmente, a ênfase no desenvolvimento de competências crítico-reflexivas que estimulem atitudes capazes de contribuir para a promoção de um posicionamento consciente e responsável dos sujeitos nos processos de tomada de decisão e ação. Nesses termos, em relação aos códigos em si, especial atenção exigem as comissões de ética como instâncias de processamento sim, mas também formuladoras, consultivas, de acolhimento e aconselhamento, e, sobretudo, educadoras.

A despeito da ampla adoção discursiva da expressão “códigos de ética” no contexto dos sistemas de integridade, observa-se que sua fixação em lei nesses termos é escassa, reduzindo-se ao já citado inciso VIII do art. 7º da Lei Federal nº 12.846/2013. Assinala-se, ainda, que a referência a “código de ética” prevista no dispositivo legal é acompanhada da expressão “e de conduta”, atenuando, pode-se dizer, a imprecisão conceitual. Acrescente-se a isso a mais precisa adoção da expressão “código de conduta e integridade” positivada na Lei Federal nº 13.303/2016, que disciplina o regime jurídico das empresas estatais (Lei n. 13.303, 2016).

O senso de integridade sugere a coerência entre discurso e ação (Huberts, 2018); mas, repise-se, não basta um código de conduta para garantir integridade. É imperativo agir em conformidade, o que também não se reduz a um comportamento em estrita observância ao prescrito, pois a legalidade por si só não significa justiça da ação, necessariamente. E o que promove essa ação íntegra é o juízo ético, que pode transcender a conduta codificada. Nesse mesmo contexto estão também interagindo os conceitos de discricionariedade e de liberdade, tanto quanto a subsequente responsabilidade e de imputabilidade (Cortina & Martínez, 2005). Promover a ética, portanto, depende, entre tantos fatores, inicialmente de compreender o que o conceito significa em sua plena extensão.

Agir eticamente pressupõe ser capaz de refletir sobre os fundamentos da própria ação; não somente em termos das alternativas que se colocam para deliberação, mas avançar em maior profundidade para alcançar e trazer à consciência os pressupostos valorativos que conformam também a construção das próprias alternativas de ação postas ao exame. Sendo assim, não se pode esperar desses códigos que, por si, promovam um comportamento ético. Constituem parte importante, mas não esgotam e tampouco garantem a ação ética, de modo que a prescrição legal, embora necessária, é insuficiente para promover a ação íntegra dos agentes (Cherman & Tomei, 2005; Graça & Sauerbronn, 2020; Kempfer & Batisti, 2017).

Em suma, os códigos morais estabelecem parâmetros para o juízo sobre o que é o justo, o certo e o bom, a conduta esperada e coerente com o interesse público, mas são tão-somente recursos da reflexão ética. É a prática do juízo ético que confere organicidade aos códigos de conduta, fazendo-os aderir à realidade, atribuindo significado às normas e operando as transformações esperadas. Assim, tomar inadvertidamente a moral por ética reforça a adoção conceitualmente imprecisa que permite a emergência dos denominados “códigos de ética” que, na forma como estão dados, pouco mais são do que novos elementos da burocracia; e, como tais, sujeitos ao formalismo. É imperativo, portanto, refletir acerca da suficiência conceitual inserta no processo de adoção desses códigos visando a ação íntegra, mediada pela ética. Isso porque posturas pautadas somente pelos padrões morais, por vezes envolvendo frágeis e insubsistentes enunciados de princípios e valores de conduta, podem não remeter necessariamente à ação ética; tanto quanto, reitere-se, a legalidade estrita não significa precisamente a justiça.

Considerações finais

Ante a multiplicidade de vertentes conformadoras do campo da administração pública, buscou-se sinalizar a contribuição da filosofia, em especial da ética, como potencial crítico-reflexivo com particular incidência sobre os programas de integridade e os códigos de conduta neles insertos. Tais referenciais de conduta encerram valores, crenças e expectativas compartilhadas ou que se deseja comunicar e convertê-las em práticas consistentes com o interesse público por parte dos agentes e demais atores que se relacionam com a administração pública. Decorrem de uma formulação e consenso firmado entre os membros de uma coletividade sobre o como bem agir e o que se espera em termos de atitude frente a situações que se coloquem à decisão, constituindo-se em uma prescrição de ação que é tomada como correta. São, portanto, sinalizadores de comportamento e, por conseguinte, também parâmetros de responsabilização e sanção. Nesse sentido, de fato, organizam padrões morais de conduta e qualificam a burocracia enquanto arranjo normativo.

A ética, por sua vez, se verifica na relação das pessoas com o codificado. Ética é ação; é o juízo individual que os sujeitos estabelecem frente ao caso concreto, no qual, entre os ingredientes de decisão, estão os padrões expressos de conduta. A ética preside a ação discricionária do agente – seja o público, seja o privado –, exercida a partir dos juízos de conveniência e oportunidade, ao passo que o comportamento moral se processa especialmente na circunscrição dos atos vinculados. A discricionariedade é, assim, sempre relativa, observa os sensos de legalidade, de finalidade, de motivação e de interesse público entre os demais ditames balizadores da ação legítima. Essa fluidez destaca a centralidade da ética enquanto ação crítica e reflexiva que abarca e esclarece os parâmetros morais incidentes no processo de tomada de decisão.

Disso se depreende que a filosofia, em particular o ramo da ética, encontra lugar de potencial contribuição para a administração pública tanto mais quanto seja reconhecida em suas expressões de poder e, em sendo assim, de relacionamento com a sociedade e entre múltiplos atores. É, pois, especialmente na órbita da discricionariedade que o poder é capaz de se revelar também em suas expressões desvirtuadas, mormente pelos excessos praticados pelos agentes públicos e privados. É esse o momento em que a influência vinculante das regras e sanções inscritas nos códigos morais é posta à prova, e nele também o potencial da ética se revela e impõe. Outro ingrediente a ser investigado é a confiança, em contraste com o pressuposto da desconfiança inerente à assunção da perspectiva positivista de direito vigente.

Em sentido mais estrito, os códigos de conduta, impropriamente denominados como de “ética”, constituem regras de comportamento passíveis de sanção quando descumpridas. São, portanto, e de fato, recursos da burocracia; padrões prescritivos voltados à garantia de manutenção da integridade dos sistemas de gestão, baseados em valores de transparência e responsabilização. Pouco diferirão dos demais elementos que conformam uma organização burocrática se não conceitualmente ancorados à ética. Nesse sentido, entende-se que o instrumento de mais elevado potencial transformador da ética e da integridade na administração pública é a comissão de ética, reconhecida como instâncias formuladoras, consultivas e educadoras. E em relação a essas comissões, oportunizam-se frentes de investigação importantes alcançando suas estruturas e funcionamento, além do domínio dos fundamentos da ética e os significados com os quais operam. Se as imprecisões conceituais que afetam as denominações por vezes atribuídas aos códigos de conduta podem ser associadas, inicialmente, à já assinalada confusão entre os conceitos de ética e de moral, as suas eventuais adoções formalísticas subsequentes podem ser influenciadas pela fragilidade da atuação das comissões de ética; o que sinaliza também a importância dessa abordagem conceitual no plano das ações de educação e programas de formação dos servidores e dos administradores públicos. Por fim, podem contribuir para melhor apropriação dos conceitos de ética e de moral não somente a realização de estudos empíricos sobre o tema, mas um exame incidente sobre as possibilidades de convergência entre os códigos de conduta e o estatuto disciplinador do regime jurídico dos servidores, evitando segregação disciplinar das dimensões jurídica e filosófica.

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Notas