Introdução

O desenvolvimento está associado à consolidação do Estado e suas capacidades de formulação, implementação, intervenção e coalizões de apoio aos grupos da sociedade a partir de seu entendimento como “uma dinâmica de diversificação da estrutura produtiva, inovação e controle nacional sobre a economia e, ao mesmo tempo, geração de emprego, distribuição de renda e inclusão social, ou seja, um projeto de bem-estar ligado a direitos de cidadania” (Boschi & Gaitán, 2016, p. 51).

Com diversas formas de interferência interna, o Estado é participante fundamental da qualidade de vida da sociedade, ainda que permeado por influências externas (Gomes, Ferreira, & Amâncio, 2017). A capacidade do Estado tem sido apresentada como composta por dimensões que formam uma estrutura complexa na medida em que o Estado precisa atuar em diferentes áreas, desenvolvendo competências para fornecer os produtos e os serviços que são necessários à sociedade (Cingolani, 2013; Grin, Nascimento, Abrucio, & Fernandes, 2018; Pires & Gomide, 2016; Sátyro, Cunha, & Campos, 2016; Silva, Valadão, Silva, & Dantas, 2020).

Ainda que a maioria dos estudos acerca da capacidade estatal tenha como foco a esfera federal (União), sua compreensão tem sido também apropriada ao nível subnacional (Gomes et al., 2017). A exemplo do Brasil, os municípios reservam capacidades estatais para cumprir (ou não) com as responsabilidades que lhes foram delegadas para o atendimento à população local.

Apesar de a literatura ter avançado em identificar os elementos da capacidade estatal, suas subcapacidades e atuação em nível de governo não têm sido apresentadas formas consensuais para conceituá-la e/ou analisá-la. Nesse sentido, de acordo com Gomide (2016), Saguin, Tan e Goyal (2018) e Wu, Ramesh e Howlett (2015), a definição e as escolhas metodológicas não têm apontado para formas de sistematizar, medir e operacionalizar seu estudo.

Este trabalho sugere um caminho metodológico que compreenda os vários contextos e atores envolvidos na capacidade estatal municipal de forma a possibilitar abrangência de análise a partir de suas subcapacidades e atores envolvidos, tanto no planejamento, execução e implementação quanto na utilização dos serviços prestados. Para isso, busca-se propor uma estrutura de entendimento e análise das capacidades estatais municipais a partir de suas subcapacidades, considerando diferentes níveis de atuação do governo e da burocracia.

Buscar pelo entendimento da capacidade estatal é considerar uma perspectiva multidimensional para que maior amplitude de ações possa ser considerada e analisada. O estudo da capacidade estatal deve incluir um conjunto de subcapacidades nas variadas áreas de habilidades e competências do governo, assim como seus diferentes níveis de decisão e atuação, seja no seu aspecto mais amplo, que compreenda atividades estratégicas de Estado; seja pelas organizações governamentais direcionadas às atividades e áreas específicas, isto é, pelos indivíduos que compõem a estrutura burocrática do funcionalismo público. Ainda, cabe considerar a percepção de diferentes atores/indivíduos enquanto usuários/beneficiários e sociedade assistida pelo governo. Observar todos esses elementos que interferem nas ações do Estado, permitirá maiores possibilidades de apreensão do contexto que a capacidade estatal permeia e, consequentemente, da complexidade que por ela é desencadeada.

O artigo está estruturado da seguinte forma: após esta introdução, apresenta-se uma revisão de literatura sobre desenvolvimento, capacidades estatais e políticas públicas, seguida por referencial de capacidades estatais municipais. Na sequência, a apresentação da proposta metodológica, as considerações finais e as referências.

Fundamentos Teóricos

Desenvolvimento, Capacidades Estatais e Políticas Públicas

Nos anos de 1990, a importância do Estado como agente do desenvolvimento passa a ser tema relevante na gestão. A partir da esfera púbica, podem ser gerados mecanismos para melhorias das funções, resolução de problemas, mobilização e adaptação das instituições, além de formulação, implementação, coordenação, avalição e prestação de contas do sistema de governança (Boschi & Gaitán, 2016; Gaitán & Boschi, 2016; Huerta, 2008). Na atualidade, há reconhecimento do papel das instituições estatais para o desenvolvimento da sociedade (Zurbriggen & Travieso, 2016).

Tem sido recorrente questionar a associação entre os meios – coerção, leis, burocracia – para construir capacidade estatal e resultados – arrecadação fiscal, serviços prestados, regulamentação da produção e investimento (Cingolani, Thomsson, & Crombrugghe, 2015; Marenco, 2017; Marenco, Strohschoen, & Joner, 2017). No entanto, análises do Estado ainda são pouco estudadas, principalmente as capacidades, as quais podem contribuir para a definição de objetivos coletivos e maneiras de implementá-los (Gomide, 2016). Também, há incompatibilidade em considerar o que os governos deveriam fazer e o que eles podem realmente fazer, focando naquilo que foi realizado, mas falhando em medir o potencial de realização por parte do governo (Saguin, Tan, & Goyal, 2018).

O conceito de capacidades estatais surgiu das pesquisas sobre funções do Estado na promoção do desenvolvimento econômico e tem assumido centralidade nos estudos de melhoria da qualidade de vida (Gomide, 2016). Entretanto, a literatura permanece ampla e sem formas definidas de convergência entre diferentes campos. A discussão é diversa e não tem estabelecido regras que possam ser aplicadas de modo mais universal, o que tem tornado desafiador seu entendimento. As diferentes áreas de conhecimento têm tratado a capacidade apenas como um conceito residual, gerando um campo de estudo fragmentado que tem revelado pouco esforço sistemático em sintetizar resultados. O fracasso em definir adequadamente a capacidade estatal, leva também ao fracasso em entender, melhorar e operacionalizar adequadamente essa capacidade (Saguin et al., 2018; Wu, Ramesh, & Howlett, 2015). Nesse sentido, torna-se necessário descompactar as inter-relações, as interações e as interdependências das diferentes dimensões das subcapacidades para melhor conceituação da capacidade do Estado no seu todo, partindo-se de uma estrutura multidimensional (Grin et al., 2018; Saguin et al., 2018).

Estudos têm buscado compreender as subcapacidades estatais, revelando elementos significativos. No âmbito de todas as abordagens, a burocracia/capacidade administrativa é destaque, já que perpassa todo o contexto da capacidade do Estado. Nesse sentido, a burocracia deve estar associada tanto à politização ao nível médio/intermediário de gestão (políticos eleitos e executores diretos) quanto à discricionariedade (livre de regras ou condições pré-estabelecidas) associada às relações diretas com a população (Sátyro et al., 2016). As capacidades estão associadas à qualidade das burocracias e ao funcionamento efetivo de canais que conectem o aparato político-administrativo do Estado à sociedade civil, o que confere maior legitimidade e eficácia às ações na medida em que utiliza maior mobilização dos atores sociais (Gomide, 2016). No entanto, Cingolani, Thomsson e Crombrugghe (2015) observaram que o potencial de execução do Estado pode vir de diferentes fontes, tanto de uma burocracia profissional, como também da alta receita do governo ou da forte liderança que pode (ou não) estar associada à estrutura organizacional do Estado.

O Estado deve se relacionar com todos os grupos da sociedade, o que se torna possível pela construção e institucionalização de múltiplos canais de comunicação e adesão. Nesse contexto, a capacidade estatal está associada à ideia de governança a partir das relações entre as organizações do setor público, do setor privado e da sociedade civil, o que é fundamental para a efetividade do governo (Gaitán & Boschi, 2016; Gomide, 2016; Huerta, 2008; Pires & Gomide, 2016; Zurbriggen & Travieso, 2016). Governança diz respeito à coordenação que estabelece, promove e apoia relacionamentos entre atores governamentais e não governamentais (Howlett & Ramesh, 2015). Capacidade do Estado deve compreender capacidade organizacional (habilidades em recursos humanos e organizacionais) e capacidade institucional (regras formais/informais que perpassam pelas ações de atores estatais/não estatais), construindo práticas, processos e comportamentos que podem restringir expectativas, decisões e ações de governança (Huerta, 2008).

Complementando o entendimento das associações entre governança, políticas públicas e capacidades estatais, os arranjos institucionais são fundamentais. Eles criam oportunidades de interferência nas deliberações dos governos e nos mecanismos de controle e monitoramento. No entanto, se, por um lado, há melhor representação da democracia; por outro lado, há mais atores (aumentando a diversidade dos grupos de interesse) e mais canais de relacionamentos são construídos (aumentando a necessidade de coordenação e negociação). As relações entre Estado, mercado e sociedade civil resultam em arranjos cada vez mais complexos e, se mais sofisticados (com distribuição de funções, transferência de informação, articulação e coordenação), contribuirão para novas capacidades a partir de reflexões coletivas e aprendizado conjunto (Arretche, 2003; Pires & Gomide, 2016).

Gomide (2016) e Zurbriggen e Travieso (2016) também evidenciaram, como determinantes, os elementos sociopolíticos que formam e mantêm sustentação à capacidade política, os quais são resultado das relações de apoio e força. Sendo assim, o resultado alcançado pelo Estado é fruto de apoio social formado por alianças e coalizões entre os atores interessados e estratégicos, quais sejam, partidos políticos, burocracia estatal, empresários, trabalhadores organizados e lideranças populares.

É oportuno destacar que há associação entre desenvolvimento e capacidade fiscal, que é considerada a capacidade autoritária para tributar, sustentar o Estado e distribuir renda. Uma desigualdade inicial de renda, de terra e de participação política afeta o mecanismo da tributação e constitui limite para os gastos públicos, bem como influencia o crescimento econômico, tornando a desigualdade persistente (Zurbriggen & Travieso, 2016).

Neste estudo, optamos pelo entendimento da capacidade estatal a partir de elementos associados às qualidades e competências que o Estado deve ter para desenvolver habilidades de implementar decisões e alcançar fins almejados (Gomide, 2016), bem como associados às evidencias de elementos que permitam aos governos atuarem conforme suas capacidades (ou incapacidades), contribuindo (ou não) para determinadas condições na formulação e implementação de políticas (Gomes et al., 2017). A capacidade estatal é composta por domínios/dimensões, podendo ser entendida por diversas subcapacidades, como um conjunto de elementos que interfere na capacidade como um todo e que podem ser analisadas sob variadas lentes analíticas e abordagens.

Considerando os aspectos metodológicos, não são consensuais as formas de analisar ou avaliar as capacidades estatais. As escolhas transitam em compreender quais capacidades o Estado precisa ter ou quais relações são necessárias entre os atores da sociedade (Gomide, 2016).

Apresentando uma estrutura conceitual para analisar e medir a capacidade estatal, Wu et al. (2015) apontaram como seus principais componentes: competências, habilidades e capacidades de formulação de políticas. Competências e habilidades podem ser de três tipos: analíticas, operacionais e políticas. Já as capacidades, apresentam-se nos níveis individual, organizacional e de recursos do sistema, formando nove componentes fundamentais de diagnóstico para políticas públicas (Figura 1).

As capacidades de nível analítico contribuem para a solidez técnica das ações no sentido de que, se utilizadas, podem contribuir na concretização dos objetivos. A capacidade de nível operacional permite o alinhamento dos recursos com essas ações para sua implementação. Já a capacidade de nível político, ajuda a obter apoio para colocar em prática as ações.

Esse modelo de nível de recursos e capacidades, competências e habilidades, reconhece que a capacidade adequada para realizar determinada tarefa não garante o mesmo desempenho em outras, mas habilidades e recursos podem ser compartilhados. Além disso, a capacidade estatal está além do governo, pois outras organizações estão envolvidas, como partidos políticos, ONGs, empresas privadas, organizações internacionais, agências governamentais. Ainda, propõe que recursos de determinado nível interagem e afetam outros níveis e vice-versa. A estrutura define capacidade estatal como resultado das combinações entre habilidades e recursos em cada nível (Wu et al., 2015).

Saguin et al. (2018) apresentaram uma estrutura sintética de análise baseada no modelo recursos/insumos (entrada) e produtos (saída) que, juntos, formam capacidades: de entrada, informações, conhecimento, rede, estrutura legal e participação; de processo, gestão do Estado para produzir, desenvolver, direcionar e controlar os recursos; e de saída, capacidade em si e não apenas fontes para aprimoramento – produtos transformadores que podem ser desmembrados e reunidos para novas oportunidades. Os autores identificaram oito domínios explícitos de capacidade nas categorias: administrativa, reguladora, institucional, fiscal, política, financeira, analítica e avaliadora. Em relação a outros estudos, a diferença substancial é que essas capacidades aparecem de forma distinta, conforme o nível de governo: macro, meso e micro, que correspondem, respectivamente, aos níveis sistêmico, organizacional e individual, considerando o modelo de Wu et al. (2015). O nível macro é composto por atores políticos nos pactos/alianças internacionais/regionais e nos governos nacionais/subnacionais. O nível meso é composto por atores organizacionais, como departamentos e organizações sem fins lucrativos e governamentais (autônomas/ou quase). Já o nível micro, diz respeito aos atores em nível individual, tais como funcionários públicos ou trabalhadores das ONGs que exercem posição de analistas ou implementadores de políticas.

Apesar de as definições de capacidade estatal tenderem a se concentrar no nível macro/sistêmico (governo federal/país), a capacidade nesse nível não existe no vácuo e as habilidades e competências apresentadas por atores individuais e instituições atuam em níveis e atividades decisivos de funções-chave (Wu et al., 2015). Embora capacidades estatais tenham sido, inicialmente, associadas à existência de atributos do Estado, a temática também tem sido apropriada à análise subnacional, de entes federados autônomos, como no caso dos municípios brasileiros (Gomes et al., 2017).

Capacidades Estatais nos Municípios Brasileiros: a Complexidade entre Níveis, Recursos, Habilidades e Necessidades

O Brasil é um caso particularizado de federação, com três esferas de governo, sendo os municípios considerados entes federativos com autonomia, posicionando-se lado a lado com os estados e a União (Franzese & Abrucio, 2009). A Constituição Federal (CF) de 1988, descentralizou a política, transferiu receitas e ampliou as responsabilidades e a autoridade administrativa, fiscal e política para governos subnacionais. A Carta atribui aos municípios maiores responsabilidades na promoção de bens públicos e desenvolvimento local (Arretche, 2004; Marenco et al., 2017; Santana & Gomes, 2017). Além disso, foi introduzido um novo arcabouço institucional de modo que a descentralização direcionaria a implementação de políticas, inaugurando estruturas operacionais de incentivo à maior atuação dos municípios como executores dos serviços públicos (Cavalcanti, 2014). Ademais, políticas no âmbito municipal podem ter melhores níveis de sucesso dado o foco na população (Gomes et al., 2017).

Conforme o art. 30 da CF, coube aos municípios: legislar e suplementar a legislação federal/estadual a partir do interesse local; arrecadar tributos e prestar contas; criar e suprimir distritos com base na legislação estadual; ordenar territorialmente a ocupação do solo urbano; proteger o patrimônio histórico-cultural local conforme legislação da União e estado; organizar e oferecer (ainda que sob concessão) toda a estrutura de serviços públicos conforme as demandas locais (transporte coletivo, saúde de baixa complexidade, educação fundamental, habitação), havendo determinadas áreas de cooperação técnica e financeira da União/estados (Constituição da República Federativa do Brasil, 1988), além da assistência social, considerando as diretrizes da União/estados.

Estudos passam a buscar pelo entendimento da capacidade estatal em nível municipal que satisfaça (ou não) a agenda local com foco nos compromissos estabelecidos (Marenco et al., 2017; Sátyro et al., 2016). A capacidade estatal municipal perpassa pelas ações necessárias para concretizar as obrigações do Estado, tendo em vista os compromissos assumidos pelos entes locais. Nesse sentido, conforme apontam Condé, Leite e Fonseca (2017), o Estado se torna fundamental na convergência entre o ente municipal (próprio Estado), o federalismo (regras e pactos estabelecidos) e as políticas públicas sociais (agenda proposta).

No que se refere à descentralização e autonomia dos diferentes níveis de governo, Arretche (2004) chama a atenção para o processo ocorrido ao longo das Constituições de 1946 e 1988, destacando diretamente os impostos de repartição obrigatória e a autonomia de gasto dos governos locais sobre os recursos recebidos, mas não uma descentralização do sistema fiscal em si, incluindo mudanças na distribuição da autoridade para tributar. Sobre esse ponto, Condé et al. (2017) e Vazquez e Gomes (2012) argumentam que, em condições de implementação de políticas em nível local (descentralizadas), a regulação associada a quem é o centro da autoridade decisória (centralizada) permite poucas escolhas para o nível de governo responsável pela implementação que não seja a adequação à agenda nacional. Para que houvesse maior descentralização, os municípios deveriam estar capacitados a tributar, aumentando sua autonomia financeira e dando maior autonomia de decisão para as políticas locais.

Por outro lado, é exatamente a autoridade da esfera federal que permite criar regras homogêneas de operação no território nacional. Assim, quanto mais estabelecer regras e controlar fontes de financiamento, mais essa autoridade federal poderá se utilizar de recursos institucionais para regular as políticas, aumentando a capacidade de coordenação federal das políticas no nível local. Isso ocorreria por meio da construção de arranjos institucionais específicos a cada política/área de atuação (Vazquez & Gomes, 2012).

No sentido de “equilibrar” as forças entre governos, considerando o poder que aflora no meio local, Fleury (2004) argumenta que houve fortalecimento a partir da vigência das diretrizes constitucionais de 1988. Com a emergência de um modelo institucional, em que as esferas gestoras geram negociações mais transparentes (resultado do pacto federativo), houve alteração na composição dos valores/normas, que eram anteriormente pautados pelas barganhas clientelistas. As responsabilidades transferidas geraram empowerment aos municípios, apesar de haver outros elementos que interferem na construção das políticas. Nesse contexto, o desafio de inovar diz respeito à capacidade que o município adquire para elaborar, engendrar e ordenar preferências e acordos que promovam as políticas sociais locais. Essas inovações ocorrem em consonância à dependência que existe no grau de autonomia, aos novos arranjos, à definição dos papéis estratégicos de cada ente federado e à capacidade dos gestores de mobilizar seus servidores, dependendo também dos mecanismos de indução externos e da acomodação interna dos municípios.

No caso brasileiro, a divisão de competências se aproximaria do modelo de federalismo cooperativo, conforme art. 23 da CF, que descreve políticas públicas em áreas comuns de atuação simultânea dos diferentes níveis de governo. O contexto federativo desencadeou a implementação do Estado de Bem-Estar Social a partir de acordos entre governos estaduais e federal que atribuíram ao nível subnacional o controle sobre a execução de políticas públicas (Franzese & Abrucio, 2009). Apesar de haver forças descentralizadoras e centralizadoras, há tendência ao modo cooperativo, já que as formas de ação conjunta conferem aos entes subnacionais significativa autonomia decisória, formando um federalismo cooperativo de arranjos institucionais complexos. A autonomia delegada aos municípios para a definição dos gastos fez com que cada governo estabelecesse suas próprias prioridades (Condé, Leite, & Fonseca, 2017). O federalismo motivou estados e municípios a participarem, diretamente, da implementação de políticas anteriormente desenvolvidas e executadas pelo Governo Federal (Gomes et al., 2017) a partir de coordenação e decisões conjuntas (Franzese & Abrucio, 2009).

A forma como ocorreu o federalismo no Brasil foi o que o tornou particular. O período da construção do Bem-Estar Social coincidiu com a redução do tamanho do Estado, dado o ajuste fiscal. Foi o compartilhamento de competências entre os três entes que encaminhou constitucionalmente a descentralização e a universalização de políticas sociais, fortalecendo, consequentemente, os municípios. O Governo Federal vivenciava a perda de recursos advinda da descentralização fiscal e, como estratégia, optou por repassar funções, sendo uma parte significativa transferida aos municípios. Nesse sentido, o período foi fundamental para a coordenação entre ações. O esperado era gerar fortalecimento aos governos locais para que pudessem, sozinhos, desenvolver capacidades. A estratégia federal teve foco na transferência tanto de recursos quanto da gestão de parte das políticas sociais. Nesse contexto, estados e municípios deveriam realizar investimentos e assumir responsabilidade sobre redes de prestação de serviços em um compartilhamento de funções sociais que não ocorria anteriormente (Franzese & Abrucio, 2009).

O pacto federativo brasileiro não se constituiria pela imposição das prioridades do nível central, mas de forma que cada ente subnacional fosse autônomo. A partir de acordos entre os entes federados para consecução de políticas públicas/pro­gramas, seria também necessária a modernização dos governos locais para promoção das capacidades estatais municipais, desenvolvendo-se, assim, relações intra/intergovernamentais (Grin & Abrucio, 2018). Instituições formais/informais estruturam condutas em políticas públicas que sinalizam para a necessidade, a formulação e a construção de regras e procedimentos que possam tornar possível concretizar as políticas. Assim, grupos estruturados em torno da situação institucional agirão como atores participantes das políticas de interesse para limitar as ações de outros grupos em favor das suas demandas. A dinâmica de novos atores em nível municipal é fundamental, tendo a União a capacidade de definir regras e condicionando a esfera municipal à adaptação de mecanismos para implementação das políticas públicas/programas (Condé et al., 2017).

Uma das maneiras de gerar mais cooperação é constituir fóruns federativos com representantes de todos os níveis de governo. A cooperação entrelaça política/polities (relações de poder entre territórios), policies (regras, trajetórias, arenas e atores específicos) e elementos administrativos (vínculos entre gestores). Para que a cooperação territorial conecte esses três elementos, são necessárias capacidades técnicas e organizacionais que estabeleçam vínculos entre o governo central e o local. Sob a descentralização, essas capacidades se referem às ações federais que promovam a implementação de assistência (técnica), políticas e programas necessários à ampliação das capacidades locais com o propósito de reforçar a capacidade dos servidores públicos. É considerável ressaltar que o nível de adesão territorial e a autoridade intragovernamental (de base jurisdicional) dos fóruns ou conselhos municipais são determinantes na adequada distribuição de recursos e desenvolvimento das políticas locais (Grin & Abrucio, 2018).

A democracia e os mecanismos para participação da população também foram abordados como associados às capacidades estatais. Gomes, Ferreira e Amâncio (2017) partem do pressuposto de que, para adquirir capacidades, o município necessita de uma gestão pública democrática. Tal gestão, como proposta por Paula (2005), compreende: aspectos econômicos/financeiros (elementos das finanças e investimentos públicos – fiscais, tributários e monetários); institucionais/administrativos (organização e articulação de atores estatais – planejamento, direção, controle e profissionalização); e sociopolíticos (relações entre Estado e sociedade – direitos e participação).

O profissionalismo burocrático tem sido apontado como forma de compreender as capacidades estatais municipais. Mesmo não sendo a única responsável na formulação e implementação de ações públicas, a burocracia é a principal promotora da vontade do Estado na provisão de bens e serviços. Nesse sentido, devem ser considerados o tipo de vínculo e a capacitação/qualificação dos servidores (Marenco, 2017; Marenco, et al., 2017) assim como a quantidade (Cardoso & Marenco, 2019).

Os estudos referenciados mostram elementos associados a melhores condições para gerar, desenvolver, transformar e melhorar a capacidade estatal municipal, bem como os elementos limitantes, os quais impedem a expansão e a melhoria dessas capacidades, comprometendo o potencial e a execução de ações.

Em estudo sobre a capacidade fiscal, Grin et al. (2018) apontam que os municípios precisam avançar significativamente para qualificar a administração fiscal. A análise das quatro dimensões de capacidade estatal (administrativa, técnica, institucional e política) indicaram que apenas a organização administrativa e gerencial não é suficiente para consolidar e manter a autonomia local, indo de encontro com o previsto no federalismo brasileiro, segundo o qual municípios mais autônomos seriam capazes de gerar mais democracia e eficiência fiscal.

Problemas associados às áreas de capacitação e assistência técnica foram apontados como significativos. De acordo com a Agenda Nacional de Apoio aos Municípios, o Grupo de Trabalho Interfederativo, apontou gargalos na capacidade estatal da administração municipal brasileira, como, por exemplo, incapacidade de: identificação dos problemas; acesso e dependência de recursos; qualificação; continuidade do corpo de servidores; controle de endividamento; e gastos elevados (Relatório do GT Interfederativo SRI, 2011 como citado em Grin & Abrucio, 2018, p. 03).

Outo limite apontado por Gomes et al. (2017) diz respeito à posição jurídica. Se, por um lado, permitiu-se discricionariedade para formular políticas sociais, por outro lado, forneceu-se capacidade extremamente limitada para executar e implementar (na prática) a elaboração das ações direcionadas pelo governo federal.

Arretche (2004) chama a atenção quanto às limitações das capacidades municipais, ou seja, a forma como estão estruturadas as relações federativas. No início dos anos de 1990, por exemplo, a distribuição federativa dos encargos na área social estava associada menos às obrigações constitucionais que à forma (histórica) como esses serviços estiveram institucionalmente organizados. Assim, conforme Vazquez e Gomes (2012), é necessário considerar os mecanismos institucionais, analisando-se a descentralização da execução das políticas e a autoridade que decide as regras de execução dessas políticas.

Quando, de forma geral, o assunto é a inter-relação entre as subcapacidades, ela foi evidenciada. Santana e Gomes (2017) relacionam melhor capacidade financeira-fiscal com melhor capacidade burocrática. Por sua vez, Arretche (2004) associa o desenvolvimento da capacidade legal e da criação de mecanismos de capacidade financeira com melhorias gerenciais na capacidade institucional. Sátyro e Cunha (2018) mencionam que melhorias na capacidade legal estão associadas, significativamente, à criação de mecanismos e áreas de participação e aprendizado/transformação da capacidade institucional; e, por fim, Sátyro, Cunha e Campos (2016) encontraram evidências de que maior demanda social por serviços indica maior capacidade de implementação.

Para analisar a capacidade estatal que é necessária para um governo local resolver demandas públicas, deve ser reconhecido, em primeiro lugar, que essa capacidade é construída, particularmente, no governo local, mas, ao mesmo tempo, está associada às outras esferas de governo e poderes do Estado. A capacidade municipal é resultado do aparato executivo local, mas não se processa e nem se desenvolve com base, exclusivamente, no que acontece dentro das instâncias locais. Ainda, é necessário reconhecer que a capacidade institucional do local (e o setor público) se baseia em um contexto sócio-histórico específico, caracterizado por um sistema econômico, político e social que também é específico, bem como com relações e atores sociais específicos (Huerta, 2008).

Todo problema público envolve a capacidade fiscal de captação e gestão de recursos financeiros. Conciliar condição financeira com necessidades de investimento em políticas sociais resulta em significativo trade off inicial para geração de capacidades. Governar é construir um welfare, tendo por regra a combinação de equilíbrio fiscal e inclusão social, logo, uma associação entre crescimento econômico, geração de emprego e renda, distribuição de renda e Estado de bem-estar social (Condé et al., 2007).

Em um Estado federativo como o Brasil, pautado pela descentralização das autonomias e responsabilidades entre as esferas de governo, a efetivação das políticas públicas está condicionada aos determinantes concedidos a cada ente na forma de suas competências constitucionais. Nesse sentido, é válido acrescentar que realizar a gestão de políticas públicas vai além das decisões para sua formulação e, posteriormente, sua implementação, mas deve considerar a modernização do Estado (em todas as suas esferas de governo) para que se alcance a efetividade das ações necessárias (Gomes et al., 2017). Isso significa inovação como produto de interações institucionalmente estruturadas entre múltiplos atores, com recursos, competências e perspectivas variadas. É no plano da articulação entre arranjos institucionais e atores “locais” que o processo de implementação é construído, envolvendo adaptação, contextualização e disputas (Pires & Gomide, 2016). A capacidade estatal municipal inclui a capacidade de formulação, avaliação, imposição, implementação, arrecadação, investimento e garantia de direitos, perpassadas pela própria capacidade de inovação local (Condé et al., 2017).

Discussão

Agenda de Pesquisa

A literatura com foco na capacidade estatal municipal tem aumentado e avançado significativamente na indicação de elementos constitutivos do que pode ser entendido como subcapacidades (Silva et al., 2020), as quais são fundamentais para entendimento e formação das capacidades que podem contribuir para a melhoria e a efetivação do atendimento às demandas da sociedade, como também apontar aspectos limitantes na consecução desse atendimento. No entanto, em termos de direcionamento metodológico, assim como observado por Gomide (2016) e Wu et al. (2015) para a perspectiva nacional (Estado), as pesquisas em esfera municipal não têm mostrado estruturas de análise das capacidades estatais que forneçam propostas metodológicas para uma melhor operacionalização das análises e possibilidade de comparação, por exemplo, entre os locais, os variados níveis da burocracia, subcapacidades e áreas da política pública. Por isso, busca-se propor uma estrutura de entendimento e análise das capacidades estatais municipais a partir de suas subcapacidades, considerando diferentes níveis de atuação do Estado e da burocracia de forma a revelar elementos existentes e/ou necessários que interfiram no resultado das ações estatais quanto aos compromissos e às necessidades de cada local.

A proposta aqui apresentada compreende um momento que busca entender quais são os planos e as diretrizes que regem e determinam os acordos de ações previstas e propostas pelos governos nacionais e subnacionais, assim como quais são as necessidades em termos de produtos/serviços públicos no município. Isso ocorre em virtude da essencialidade em captar as diferenças entre as necessidades de cada local, mas sem desconsiderar o conjunto dos elementos envolvidos nas políticas em que a União, estados e municípios devem estar articulados. Assim, de acordo com Silva, Gobbi e Simão (2005), categorias de análise oferecem possibilidades de considerar e agrupar vários elementos na pesquisa. Os dados a serem coletados devem ser tratados, formando elementos de conteúdo e agrupados por parentesco/categorias de sentido. Nesta proposta metodológica, os domínios de Saguin et al. (2018) são considerados como as categorias (Figura 2) que representam as subcapacidades que formam a capacidade estatal como um todo. Cada categoria representa uma subcapacidade composta por seus principais elementos de ação nas políticas, conforme o nível de atuação principal da capacidade (macro, meso, individual). Em decorrência dessa posição, é possível pensar que cada um dos oito domínios, ou subcapacidades, poderia ser indicador de análise para aquela categoria, por exemplo, “capacidade administrativa” poderia ser o tema de uma pesquisa, analisando-se diferentes esferas (municipal, estadual ou federal).

No que se refere aos níveis, a principal diferença em relação ao trabalho original de Saguin et al. (2018) é que, como estamos buscando estudar as capacidades municipais, o nível macro é considerado a partir da esfera municipal, mas sem deixar de acrescentar os aspectos pertencentes aos níveis estadual e federal, já que estamos trabalhando sob o contexto do modelo federativo brasileiro. Dessa forma, os participantes no nível macro estão associados às posições mais estratégicas do governo municipal, tendo eles a capacidade de interferir diretamente em acordos, pactos, planos e diretrizes. Já no nível meso, os atores compreendem as estruturas organizacionais do município que, geralmente, se diferenciam conforme a função e área de atuação, representados, principalmente, pelas secretarias e conselhos municipais, assim como organizações sociais sem fins lucrativos. Por fim, os atores que formam o nível micro assumem as posições mais individuais dentro dos três níveis, representando a atuação na gestão municipal a partir das atividades dos próprios servidores públicos municipais, dos conselheiros e dos funcionários das associações sociais sem fins lucrativos. É possível, portanto, pensar também que cada um desses níveis poderia representar objeto de análise de uma pesquisa.

Destaca-se que uma agenda de pesquisa poderia ser proposta tanto a partir dos oitos domínios/subcapacidades quanto dos três níveis de análise, conforme apresentados na Figura 2. Também seria possível estudar a associação entre subcapacidades e níveis de análise em cada esfera do serviço público ou realizar estudos comparativos, tendo como referência a população ou a localização da cidade/estado/país ou, ainda, as duas no mesmo objetivo.

Resultados

Proposta Metodológica

Considerando a parte superior, as oito subcapacidades indicam os diferentes tipos de ações e atividades que precisam ser executadas para formar toda a estrutura da capacidade estatal municipal. A “chave” indica que as subcapacidades devem perpassar toda a proposta de análise em seus níveis de atuação e de usuários, as abordagens metodológicas, os objetivos de pesquisa, os elementos de formação e a orientação para atendimento das demandas locais. As “elipses” indicam os elementos que interferem na capacidade por meio das habilidades e competências e da estrutura entrada-processo-saída, as quais devem ser analisadas dentro de cada área de política e demandas específicas.

Sugere-se um momento de análise, conforme a abordagem da pesquisa (barra vertical à direita), de modo que as subcapacidades direcionem quais informações devem ser coletadas para qual(ais) subcapacidade(s) e em qual(ais) nível(eis) de atuação (barra vertical à esquerda), considerando o que se pretende estudar e buscando por informações que revelem condições específicas ao município (recursos, capacidades e necessidades).

As “setas” indicam as associações e trocas entre os componentes da proposta de modo que devem ser consideradas nas análises as formas como ocorre a autonomia de cada esfera de governo e as relações existentes entre elas, assim como com a sociedade local. Aqui também ficam representadas as interferências de “mão dupla” das ações e as habilidades entre níveis, recursos, subcapacidades e objetivos de política, sinalizando sobreposições e processos de transformação e inovação das estruturas públicas municipais e sociais.

Considerando a parte inferior da Figura 3, sugere-se, conforme a opção de abordagem (qualitativa e/ou quantitativa), compreender as necessidades do local a partir dos próprios usuários. As demandas da sociedade local são principais direcionadoras de quais políticas devem ser priorizadas e executadas, assim como a referência do quanto a efetivação das ações em determinada política tem correspondido e atendido às suas necessidades. Esse momento de pesquisa deve compreender a busca de informações por parte da população atendida, com vistas tanto a compreender as demandas quanto a avaliar a implementação das ações em políticas específicas a partir da lente daqueles que as utilizam.

No geral, sugere-se que há necessidade de se realizar uma fase de pesquisa que seja exploratória no sentido de conhecer as especificidades associadas a cada local, já que, mesmo considerando os compromissos constitucionais, a cada município foi delegada autonomia, logo cada governo municipal pode estabelecer suas próprias prioridades.

Considerações Finais

A proposta permite variedade de pesquisas que podem ser específicas em seus objetivos quanto a qual subcapacidade municipal se pretende estudar – administrativa, reguladora, institucional, fiscal, política, financeira, analítica, de avaliação –, além de qual é o nível de atuação dos atores do Estado ou nível usuário/sociedade, assim como qual área de política é de interesse – habitação, urbanização, cultura, patrimônio, saúde, educação, assistência social, transporte público –, ou, ainda, qual abordagem metodológica seja mais adequada aos objetivos da pesquisa – qualitativa e/ou quantitativa –, considerando o universo de elementos que interferem na formação e desenvolvimento de ações que fornecem capacidades ao município de atender à sociedade.

O metamodelo de análise transita entre abrangência e/ou profundidade. Se a proposta de pesquisa pretende avaliar todas as subcapacidades/domínios em todos os níveis de análise, haverá uma visão geral da situação, o que auxilia gestores e cidadãos na compreensão das lacunas funcionais e necessidades da sociedade. Dessa forma, o metamodelo de análise orienta o processo decisório e participantes (coprodutores) em relação aos mecanismos de controle. No entanto, se a opção for dar profundidade a uma subcategoria ou nível, a análise fornecerá elementos para decisões mais específicas.

Espera-se que esta proposta, empregando três níveis e oito capacidades, tanto possa capacitar os gestores quanto os cidadãos no sentido de dirigir o olhar para aquilo que as sociedades locais necessitam a fim de proporcionar-lhes melhor bem-estar social.

O protocolo de pesquisa integra múltiplas abordagens, diversas possibilidades de desenhos de pesquisa e procura por variadas fontes e diferentes técnicas de análise em uma perspectiva multiparadigmática. Reconhece-se que, à proporção que a pesquisa aplicada ao metamodelo de análise se torna mais abrangente, reduz-se sua profundidade, no entanto, cerca-se de recursos e possibilidades para isolar níveis e subcapacidades das diferentes esferas do poder público.

Existem diferentes maneiras de explorar a proposta em evidência, por exemplo, comparativos entre municípios/estados/países com mesmo porte, número de habitantes, mesmas regiões ou, ainda, comparando regiões distintas dentro de um mesmo país ou em países diferentes. Essa possibilidade de variadas configurações e arranjos torna o tema Capacidade Estatal Municipal, assim como a proposta, suscetíveis a diversos desenhos de pesquisa em uma lógica em que tanto propostas metodológicas quanto epistemológicas podem se aglutinar.

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